國際體育賽事承辦的事權(quán)劃分與府際協(xié)調(diào)

侯 卓，吳東蔚

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

伴隨著綜合國力的增強和國際地位的提升，我國近年來承辦了一系列重大國際體育賽事，其包括但不限于2004年亞洲杯足球賽、2008年北京奧運會、2010年廣州亞運會、2014年南京青奧會、2022年北京-張家口冬奧會等。承辦重大國際體育賽事有著多方面的價值，如增加城市投資和消費、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化（毛豐付 等，2020），乃至提高居民的幸福感（王智慧，2012），但與此同時，將每一次賽事都變成體育盛會也并非易事，需要相當(dāng)數(shù)額的財政投入和各級政府的勠力同心?？v觀前述在我國舉辦的重大國際體育賽事，具體承辦的多是一個或少數(shù)幾個城市，這些城市有作為省級單位的直轄市、副部級城市以及地級市，其中也不乏經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市。很多時候，僅靠這些城市本身的財力不足以辦好賽事，高層級政府的事權(quán)承擔(dān)和財力投入不可或缺，這便引發(fā)不同層級政府如何劃分國際體育賽事承辦事權(quán)（以下簡稱“承辦事權(quán)”）的問題。與此同時，當(dāng)一項賽事由多個城市共同承辦時，厘清各自事權(quán)，避免事權(quán)重疊和罅隙，也頗為必要。由此觀之，圍繞國際體育賽事的承辦，基于政府間財政事權(quán)妥善劃分的立場，由縱向和橫向兩個角度切入研究，有著現(xiàn)實必要性。

查閱既有文獻(xiàn)，蘭自力等（2016）基于公共服務(wù)理論，提出應(yīng)通過合理劃分事權(quán)為“公共體育服務(wù)”提供財政保障，但未明確劃分標(biāo)準(zhǔn)；劉景裕等（2021）提出體制權(quán)力結(jié)構(gòu)、體育法制水平和社會組織發(fā)展水平會影響體育事權(quán)的劃分，但一方面其仍將體育事權(quán)視為整體未作精細(xì)化研究，另一方面也未考慮到體育賽事的經(jīng)濟(jì)屬性，從而制約了研究的深度；余守文等（2020）以2022年冬奧會為例，研究體育事權(quán)中的承辦事權(quán)，并引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，將體育賽事視為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，提出以受益范圍作為承辦事權(quán)縱向劃分的基本原則，但其僅基于事權(quán)劃分三原則中的外部性原則展開探討，未考慮到信息復(fù)雜性和激勵相容這兩項原則對承辦事權(quán)劃分的影響，亦未涉及承辦事權(quán)橫向劃分的問題。為彌補前述不足，本文擬從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，結(jié)合承辦事權(quán)的特性，在抽象層面明確承辦事權(quán)劃分的基本思路，進(jìn)而基于數(shù)個案例考察承辦事權(quán)在我國的實然配置模式，最后嘗試提煉承辦事權(quán)府際劃分的應(yīng)然模式，以助力國際體育賽事在我國的順利舉辦。

1 事權(quán)劃分的一般原理及其在國際體育賽事承辦場域的適用

1.1 事權(quán)劃分三原則的指引價值

現(xiàn)代政府因享有公共權(quán)力而負(fù)有提供公共服務(wù)的職責(zé)，而公共服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，為更高效地提供此種產(chǎn)品，各級政府應(yīng)合理劃定各自的提供范圍以實現(xiàn)有效分工（劉劍文等，2017）。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強調(diào)，公共產(chǎn)品需具備非排他性和非競爭性，但后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已然修正前述觀點，轉(zhuǎn)而認(rèn)為公共產(chǎn)品是用于滿足社會共同需要、市場又難以提供的產(chǎn)品（秦穎，2006）。國際體育賽事具有復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)性和社會性，這決定了其組織與運作離不開政府的支持（朱洪軍等，2013），故而也屬于公共產(chǎn)品的范疇，其承辦需要由國家財力提供支持。

一般認(rèn)為，事權(quán)劃分應(yīng)基于3項原則（樓繼偉，2013）。一是外部性原則。政府提供的公共服務(wù)可能產(chǎn)生超越轄區(qū)的影響，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)成本的承受者（轄區(qū)內(nèi)居民）與經(jīng)濟(jì)利益的獲取者（轄區(qū)內(nèi)外居民）之間出現(xiàn)錯位，扭曲市場的資源配置機制，故應(yīng)盡量“根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍確定公共服務(wù)成本的轄區(qū)范圍”。二是信息復(fù)雜性原則。相較于高層級政府，低層級政府特別是其中的基層政府擁有更強的信息搜集與處理能力，也更了解轄區(qū)居民的需求偏好，因而信息復(fù)雜程度較高的服務(wù)應(yīng)盡量由其提供，信息復(fù)雜程度較低的服務(wù)則適合由高層級政府提供更多。三是激勵相容原則。雖然公眾希望各級政府的一切行為均以公共利益為依歸，但公共選擇理論早已揭示，各級政府事實上擁有屬于自身的“私利益”，事權(quán)配置要盡量使各級政府的私利益與國家的公利益相一致，從而提高各級政府履行事權(quán)的積極性。

上述事權(quán)劃分三原則側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮問題，使其可能與包容多元價值的現(xiàn)代治理語境相齟齬從而招致了部分批評，但公允地講，其仍然堪當(dāng)事權(quán)劃分的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。其一，公共財政理論是當(dāng)下財政學(xué)界的主流，且廣為實踐所接納。公共財政理論認(rèn)為財政必須以滿足公共需求為主旨（高培勇，2008），通過分配、再分配社會資源來優(yōu)化資源配置、緩釋市場失靈（谷成等，2021）。從中可以一窺公共財政理論所蘊含的效率邏輯——提供公共服務(wù)旨在減少因市場失靈造成的資源損失。相比于私主體，政府可以更高效地提供某些類型的服務(wù)，就此而言，整個公共財政理論都可說是“效率財政”的理論（馬國賢，2000）。其二，財政資源有限，而公共需求數(shù)量龐大，且正如瓦格納法則（The Wagner principle）所指出的，其會隨經(jīng)濟(jì)增長而持續(xù)膨脹，故政府在提供公共服務(wù)時也不得不將效率作為基本考量。其三，通過在經(jīng)濟(jì)性原則的基礎(chǔ)上引入事權(quán)劃分的法律原則，可以使事權(quán)劃分兼顧效率之外的其他價值（劉劍文等，2017），從而也反過來穩(wěn)固了前述事權(quán)劃分三原則的基礎(chǔ)地位。觀諸現(xiàn)實，我國現(xiàn)階段正在推進(jìn)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革便是以此三項原則為基本遵循：2016年8月印發(fā)實施的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中明確了事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本原則為體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵地方政府主動作為、做到支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)，此五者正是前述三原則的具體化。以教育事權(quán)的劃分為例，一方面，教育的外溢效應(yīng)顯著，其所引致的人口素質(zhì)提升等正外部性常使相當(dāng)范圍內(nèi)的區(qū)域獲益，且因現(xiàn)代社會的人口流動性極強，即便是義務(wù)教育也具有較強的外部性，若將興辦教育事業(yè)的事權(quán)完全配置給地方政府，也難以滿足激勵相容原則的要求；另一方面，教育事項相對復(fù)雜，吁求較強的信息處理能力，純由中央政府承擔(dān)相關(guān)事權(quán)也不現(xiàn)實。有鑒于此，教育事權(quán)（包括義務(wù)教育、學(xué)生資助和其他教育3項子事權(quán)）總體上屬于中央與地方（以下簡稱“央地”）共同財政事權(quán)。

1.2 對國際體育賽事承辦事權(quán)的具體分析

由事權(quán)劃分三原則出發(fā)，承辦事權(quán)應(yīng)如何配置方可稱妥適？首先，需分析國際體育賽事這一公共產(chǎn)品的外部性。程維峰等（2004）將體育賽事產(chǎn)品概括地劃分為核心產(chǎn)品（體育競技表演）與衍生產(chǎn)品（冠名權(quán)等依托核心產(chǎn)品而再生的新產(chǎn)品）；余守文等（2020）引入科勒特的產(chǎn)品五層次結(jié)構(gòu)理論，將體育賽事產(chǎn)品細(xì)致地區(qū)分為核心利益（體育賽事的核心價值觀）、一般產(chǎn)品（現(xiàn)場表演）、期望產(chǎn)品（對體育競賽的期待和要求）、附加產(chǎn)品（傳媒產(chǎn)品、博彩和紀(jì)念產(chǎn)品等）和潛在產(chǎn)品（城市文化宣傳、城市競爭力等），并以此為基礎(chǔ)分析體育賽事產(chǎn)品的受益范圍。但一方面，此種分類側(cè)重于文化視角，對體育賽事產(chǎn)品的宏觀經(jīng)濟(jì)效益分析不足，而事權(quán)劃分恰是以經(jīng)濟(jì)考量為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，此種分類僅考慮體育賽事帶來的效益，而未詳細(xì)分析這些效益指向哪些主體，而這正是基于外部性標(biāo)準(zhǔn)劃分事權(quán)的核心要素。為彌補前述不足，本文立足于從受益主體的角度分析國際體育賽事產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。大體上講，從國際體育賽事的舉辦中獲益的主體有四類：當(dāng)?shù)孛癖?、全國其他區(qū)域的民眾、當(dāng)?shù)卣椭醒胝?。前述主體所獲利益則大致可分為經(jīng)濟(jì)價值、文化價值、政治價值與其他價值。

就經(jīng)濟(jì)價值而言，一方面，舉辦國際體育賽事可以滿足當(dāng)?shù)?、全國乃至全世界觀眾對高質(zhì)量體育競技表演的消費需求。尤其是當(dāng)?shù)孛癖?，因占?jù)地利，現(xiàn)場觀賽的機會更多而成本更低。另一方面，舉辦國際體育賽事可以帶動承辦地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加稅收。為確保賽事成功舉辦，政府一般會投入巨額資金以修建體育場館、改造基礎(chǔ)設(shè)施，并且在賽事舉辦期間會有大量游客和運動員涌入承辦地，這都將有效帶動當(dāng)?shù)氐慕ㄖ?、交通、通訊、旅游、餐飲、住宿、體育用品等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并增加大量就業(yè)崗位。此外，當(dāng)?shù)卣疄楸ＷC賽事舉辦期間的環(huán)境質(zhì)量，往往會限制工業(yè)的發(fā)展，這有助于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型（成功等，2013）。有研究表明，體育賽事的級別和規(guī)模顯著影響經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，國際級別的體育賽事對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動效果最為明顯（聶海峰等，2016）。據(jù)測算，2015—2022年，冬奧會籌辦支出年均拉動北京GDP增長約0.28%，拉動張家口GDP增長約5.58%（阮飛等，2021）。而經(jīng)濟(jì)的增長自然帶動稅收增加，我國的前兩大稅種（增值稅和企業(yè)所得稅）均是央地共享稅，因此，地方財政和中央財政均可以直接得益于國際體育賽事的舉辦。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是地方政府的重要政績考核指標(biāo)（沈承誠，2019），故經(jīng)濟(jì)效益的主要受益人是當(dāng)?shù)孛癖?、?dāng)?shù)卣问芤嫒耸侨珖癖姾椭醒胝?/p>

就文化價值而言，一方面，舉辦國際體育賽事可以使更多人接受體育競賽的核心價值（如奧運會提倡的“更高、更快、更強、更團(tuán)結(jié)”），培育熱愛運動、超越自我的文化氛圍；另一方面，國際體育賽事提供了一個向世界傳遞承辦地文化和價值觀的窗口，如每屆奧運會、世界杯等重大賽事的開幕式都成為宣揚各舉辦地獨特文化、價值觀乃至優(yōu)美風(fēng)景的場合，且效果通常都很顯著。當(dāng)?shù)孛癖娨虻乩悖瑹o論是在接受體育文化熏陶還是在從軟實力提升中獲益的角度，都屬于文化效益的主要受益人，全國民眾、當(dāng)?shù)卣椭醒胝卜謩e有一定獲益。

就政治價值而言，舉辦國際體育賽事可以增強自豪感和認(rèn)同感。某座城市成功取得國際體育賽事的承辦資格，往往象征著其所在國家的經(jīng)濟(jì)、政治地位得到廣泛認(rèn)可，如果該國代表隊在賽事中取得不俗成績，更能有效強化國民的自豪感和國家認(rèn)同感（李春華，2007）。此外，經(jīng)驗研究表明，舉辦國際體育賽事有助于強化舉辦地居民的地方認(rèn)同（陳卓等，2018），也能提升舉辦城市在所在國的地位，如亞特蘭大在1996年成功舉辦奧運會后，其在美國的政治、經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)上升，如今常被稱作“南方首都”。因此，當(dāng)?shù)孛癖姟⑷珖癖?、地方政府和中央政府均是政治效益的主要受益人?/p>

就其他價值而言，其一，舉辦國際體育賽事可以一定程度上保障承辦地居民的身體健康。一方面，為營造良好的賽事環(huán)境，當(dāng)?shù)卣蛑醒胝畠A向于出臺更為嚴(yán)格的環(huán)保政策，如北京市政府在籌辦及舉辦2008年奧運會期間出臺了一系列防控空氣污染的政策，有效改善了空氣質(zhì)量（郭新彪等，2011）；另一方面，舉辦國際體育賽事可能會在一定程度上帶動大眾體育的發(fā)展，王結(jié)春（2017）和Kokolakaki等（2019）分別基于我國與英國經(jīng)驗的實證研究都表明，國際體育賽事的舉辦可以有效帶動民眾關(guān)注、參與體育運動。當(dāng)然，由于大眾的體育參與度受多種因素影響，此種帶動效應(yīng)在不同國家的表現(xiàn)存在差別（卡迪婭·英格麗切娃，2020），但新建賽事場館可為承辦地居民提供更多的體育資源，從而增加其潛在的參與體育活動的機會，則是肯定的（曲毅，1997）。前述兩方面因素既有助于提高承辦地居民的身體素質(zhì)，減少因疾病而產(chǎn)生的社會損失，也可以節(jié)約政府在公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障領(lǐng)域公共開支的投入。其二，舉辦國際體育賽事可以為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供重要的場地資源。國際體育賽事結(jié)束后，體育場館不僅可服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘ｅ憻?，還可服務(wù)于救災(zāi)、防疫等突發(fā)公共事件，無論是在2008年的汶川地震，還是2020年的新冠肺炎疫情中，體育場館都是重要的場地資源（方春妮 等，2020；武陳，2018），而這兩類效益的主要受益人是當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)卣?/p>

基于上述分析不難發(fā)現(xiàn)，國際體育賽事具有一定程度的外部性。雖然就經(jīng)濟(jì)等層面的價值而言，當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)卣侵饕芤嫒?，但就文化價值、政治價值而言，全國民眾和中央政府都有不小的收益。由此出發(fā)，將承辦事權(quán)定性為央地共同事權(quán)更為合意。當(dāng)然，上述結(jié)論可能因具體情形的不同而存在一定差異，如若是舉辦地已有較為完善的體育場館和基礎(chǔ)設(shè)施，或旅游產(chǎn)業(yè)本就發(fā)達(dá)，那么舉辦國際體育賽事對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動作用便相對較小，且舉辦國際體育賽事對強化居民地方認(rèn)同的效益也符合邊際遞減規(guī)律，這些情況都可能會增大國際體育賽事的外部性。本文旨在提煉一個在我國具有典型意義的承辦事權(quán)劃分模型，故無意證明國際體育賽事的外部性必然限于“一定程度”，但外部性所及范圍的不確定性也意味著設(shè)計模型時應(yīng)預(yù)留更多機動空間，以免使非合意的事權(quán)配置格局被固化。

從信息復(fù)雜性原則出發(fā)，舉辦國際體育賽事是一個關(guān)涉籌辦、組織、運營、安保、消防、交通、基建、環(huán)境等多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，所需處理的信息高度密集且復(fù)雜。在賽事舉辦期間更是如此，緊急狀況隨時可能發(fā)生，準(zhǔn)確掌握和及時處理都基于大量的復(fù)雜信息之上。通常認(rèn)為，中央政府難以及時消化這些信息，即便是接近信息源的地方政府，也需要社會力量的協(xié)助才能施以有效處理，如廣州亞運會期間，廣東省餐飲協(xié)會、廣東省旅游協(xié)會等行業(yè)協(xié)會實質(zhì)性地承擔(dān)了避免物價急劇上漲的任務(wù)（朱洪軍，2014）。由此似乎可以直接得出信息復(fù)雜程度較高的事權(quán)應(yīng)配置給地方政府的結(jié)論。但必須強調(diào)的是，就賽事承辦而言，地方政府的信息搜集和處理能力并非一定比中央政府更強。其原因在于，地方政府掌握信息最多、處理起來最得心應(yīng)手的是日常行政事項，而國際體育賽事的超大規(guī)模性衍生出高度復(fù)雜性，其所涉事項已然脫離日常行政的范疇，逸出地方政府的“舒適區(qū)域”。舉例而言，賽事承辦期間對于公共衛(wèi)生、尤其是動物衛(wèi)生的要求遠(yuǎn)高于一般情形下的標(biāo)準(zhǔn)，這便要求履行事權(quán)的政府具有一定經(jīng)驗。承辦國際體育賽事對于中央政府而言是大概率事件，其有著較為豐富的經(jīng)驗，對地方政府來講卻是偶然事件，從這個角度出發(fā)，在一些高度復(fù)雜或至關(guān)重要的事權(quán)領(lǐng)域，增加中央事權(quán)和央地共同事權(quán)的比重，并且由中央政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，有利于保障承辦質(zhì)量和提高經(jīng)濟(jì)效率。

從激勵相容原則出發(fā)，前文分析已表明，賽事承辦地的地方政府較之其他政府從賽事中獲益更多。該處的獲益既可能是顯性的，也可能是隱性的。此外，大多數(shù)國家會讓承辦地政府的領(lǐng)導(dǎo)干部在組委會中擔(dān)任重要乃至核心角色，獲得賽事承辦權(quán)后通常有一段既不太長、也不太短的時間來籌辦，這既使相關(guān)人員有較為充足的發(fā)揮自身能力的空間和資源，一般也不會出現(xiàn)“為后人做嫁衣裳”的情形，從而有動力善盡心力辦好賽事。但與此同時，賽事舉辦得如何，以及本國選手在賽事中表現(xiàn)怎樣，關(guān)系到國家層面的聲譽，所以在激勵相容的意義上，中央政府辦好賽事的動力至少不會弱于賽事承辦地的地方政府。此外，國際體育賽事的舉辦還具有國家動員的特點，除承辦城市及其所在省份外，其他省份也需要配合承擔(dān)一定的工作，如為保障北京奧運會舉辦期間的空氣質(zhì)量，河北省重點治理了省內(nèi)的空氣污染。雖然此類配合工作也可能成為政績的一部分，但二者間的關(guān)聯(lián)畢竟是間接且非確定的，這使相關(guān)地方政府容易動力不足，將此類事權(quán)明確為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)較為合意。

綜合上述，從外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容的原則出發(fā)，國際體育賽事承辦事權(quán)整體上應(yīng)被界定為共同事權(quán)。以此來衡量，我國的實踐還存在若干待完善之處。

2 我國現(xiàn)行實踐的基本模式：規(guī)律與不足

2.1 實證考察

國際體育賽事的舉辦是一項系統(tǒng)工程，因而本文所歸納的承辦事權(quán)，除與賽事直接相關(guān)者外，還包括了交通運輸、通信管理、公共衛(wèi)生等與賽事間接相關(guān)的事權(quán)。這使得僅從范圍來看，承辦事權(quán)更像是諸事權(quán)的集合。然而必須注意到，國際體育賽事的承辦是一種“特殊狀態(tài)”，這意味著各級政府要在一定時間內(nèi)更高質(zhì)、多量地履行事權(quán)，繼續(xù)沿用原有的事權(quán)劃分模式，易造成政府運轉(zhuǎn)的低效率，因此必然有所調(diào)整。但《中華人民共和國體育法》《體育賽事活動管理辦法》僅規(guī)定了各級體育管理部門的職權(quán)范圍，未明確承辦事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也囿于其規(guī)范對象的局限性而未對與賽事間接相關(guān)的事權(quán)歸屬作出安排。有鑒于此，從我國既往或即將舉辦的國際體育賽事的事權(quán)劃分實況，而非靜態(tài)的制度文本入手展開檢視，是較為理想的選擇。

基于以下考慮，本文選取2008年北京奧運會、2022年北京-張家口冬奧會和2022年杭州亞運會（延期至2023年9月）作為考察對象：1）國際體育賽事的級別越高，組織協(xié)調(diào)的難度越大，越能從中發(fā)現(xiàn)既有事權(quán)配置模式的不足；2）為便于審視承辦事權(quán)的橫向配置，最好選取由多個城市聯(lián)合舉辦的國際體育賽事；3）應(yīng)盡量選取行將舉辦的賽事，以便提供針對性的建議；4）相關(guān)的文獻(xiàn)資料應(yīng)便于檢索。此外，本文將賽事組委會所承擔(dān)的事權(quán)歸屬為地方事權(quán)，其原因在于，北京奧組委、北京冬奧組委和杭州亞組委均是由國家機關(guān)臨時組建的事業(yè)單位，旨在提供特定公共產(chǎn)品，故而其所承擔(dān)的相關(guān)任務(wù)也可納入“事權(quán)”的范疇。同時，雖然從公開資料無法準(zhǔn)確得知其主管單位，但從文件和新聞報道來看，其往往與當(dāng)?shù)厥姓?、市委?lián)合辦公，是故以“地方事權(quán)”指稱較為合理。

由表1可知，2008年北京奧運會的承辦事權(quán)劃分具有3個特點。1）地方為主，中央為輔。場館建設(shè)、人才培養(yǎng)等與賽事直接相關(guān)的事權(quán)大部分歸屬于地方，交通運輸、通信管理等與賽事間接相關(guān)的事權(quán)同樣如此，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地方政府、監(jiān)督地方政府、履行全國性事權(quán)和實行財政轉(zhuǎn)移支付，但總體而言其承擔(dān)的事權(quán)較少。2）各承辦城市的事權(quán)同質(zhì)化，但在承擔(dān)力度上有所差異。無論是主辦城市還是協(xié)辦城市，承擔(dān)事權(quán)的范圍大體一致，但就承擔(dān)力度而言，身為首都和主辦城市的北京居首，身為經(jīng)濟(jì)中心的上海次之。3）各承辦城市之間的協(xié)調(diào)機制較為單一。承辦城市相互間多通過中央政府進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，僅就物價問題建立北戴河價格高層論壇和價格應(yīng)急聯(lián)動機制。

表1 2008年北京奧運會的事權(quán)劃分情況Table 1 Division of Fiscal Power in 2008 Beijing Olympics Games

相比于2008年北京奧運會，2022年北京-張家口冬奧會的承辦事權(quán)劃分（表2）呈現(xiàn)3個新特點：1）納入部分新事權(quán)，如對于志愿服務(wù)管理事權(quán)的劃分；2）中央政府承擔(dān)具體事權(quán)的數(shù)量進(jìn)一步減少，更加聚焦對賽事的統(tǒng)籌規(guī)劃；3）承辦城市之間的協(xié)調(diào)機制趨于多元化，無論是冬奧組委這樣的大平臺還是無線電管理協(xié)調(diào)小組這樣的小平臺，都包含有北京市和河北省的重要領(lǐng)導(dǎo)干部。

表2 2022年北京-張家口冬奧會的事權(quán)劃分情況Table 2 Division of Fiscal Power in 2022 Beijing-Zhangjiakou Winter Olympics Games

較之2008年北京奧運會和2022年北京-張家口冬奧會，杭州亞運會承辦事權(quán)的府際劃分（表3）表現(xiàn)出一定特殊性：1）專門針對承辦事權(quán)劃分的文件數(shù)量較少，根據(jù)這些文件似不足以全面反映杭州市具體承擔(dān)事權(quán)的情況，其他協(xié)辦城市的事權(quán)配屬情況更不明朗；2）杭州市和其他協(xié)辦城市之間似乎不存在系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)機制，當(dāng)然，也可能是筆者對相關(guān)信息的掌握尚不夠全面，而事實上存在此類機制；3）中央政府承擔(dān)的具體事權(quán)為數(shù)甚少，即便是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的角色亦不突出，這也可能是因為亞運會的賽事級別相對奧運會而言要低一些，同時各承辦城市均位于浙江省內(nèi)，未跨省域以致并無太強的協(xié)調(diào)需求。

表3 杭州2022年第19屆亞運會的事權(quán)劃分情況Table 3 Division of Fiscal Power in the 19th Asian Games Hangzhou 2022

綜合上述，大致可以總結(jié)出我國關(guān)于承辦事權(quán)的劃分規(guī)律：1）承辦事權(quán)大體上包含場館建設(shè)、人才培養(yǎng)、組織競賽、轉(zhuǎn)播報道、交通運輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、器材場地、財稅優(yōu)惠、景觀改造、城市安保、規(guī)范市場和能源保障18項具體事權(quán)；2）事權(quán)劃分向地方政府傾斜，中央政府主要扮演輔助者的角色，且其承擔(dān)事權(quán)的內(nèi)容隨國際賽事級別的提高而增加；3）賽事主辦城市與協(xié)辦城市承擔(dān)事權(quán)的范圍相近，但在履行事權(quán)的力度方面，則受相關(guān)城市的財力是否雄厚、是否是主辦城市的影響較大。

2.2 存在的問題

通過前文的梳理不難看出，我國當(dāng)前關(guān)于承辦事權(quán)的府際劃分存在5個方面的問題。其一，承辦事權(quán)范圍較為模糊，且未形成穩(wěn)定的劃分格局。有關(guān)承辦事權(quán)劃分的規(guī)定大多散布在地方規(guī)范性文件或內(nèi)部工作文件中，且往往僅有寥寥數(shù)語。一方面，這意味著相關(guān)規(guī)定缺乏完整性、體系性和針對性，事權(quán)劃分格局因而不盡彰明，如北京奧運會和北京-張家口冬奧會均有關(guān)于穩(wěn)定物價的規(guī)定，杭州亞運會卻沒有，這是因為亞運會對物價沖擊較小，還是有其他緣故，不得而知；另一方面，相關(guān)文件的級別較低，效力僅限于當(dāng)時當(dāng)?shù)?，事?quán)劃分格局自然難以穩(wěn)固，對比三大國際體育賽事的承辦事權(quán)劃分可知，事權(quán)的具體內(nèi)容存在較大差異。客觀地講，承辦事權(quán)的具體內(nèi)容因時因地而異是合理的，如北京-張家口冬奧會不涉及馬術(shù)運動，自然無需像北京奧運會或杭州亞運會一般開展動物流行病學(xué)調(diào)查或建設(shè)無規(guī)定馬屬動物疫病區(qū)，但從特殊經(jīng)驗中提煉出妥適、穩(wěn)定的承辦事權(quán)劃分的一般模型，進(jìn)而以制度的形式固定下來，既有助于鑒往知來、提高效率，也是財政法定主義的必然要求。

其二，中央政府承擔(dān)事權(quán)的合理性有所不足，其既承擔(dān)了某些不應(yīng)由其承擔(dān)的事權(quán)，也對若干應(yīng)由其承擔(dān)的事權(quán)承擔(dān)不夠。舉例言之，從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，中央政府僅需協(xié)調(diào)各地能源企業(yè)的生產(chǎn)即可，而無必要對生產(chǎn)情況作二次監(jiān)督，但在北京奧運會的承辦事權(quán)劃分譜系中，中央政府承擔(dān)了這方面的事權(quán)；又如，市場是一個有機的統(tǒng)一體，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)賽事舉辦期間的物價穩(wěn)定工作，但該項事權(quán)目前僅由地方政府承擔(dān)，在全國范圍內(nèi)市場開放、統(tǒng)一的背景下，這項任務(wù)顯然超出了地方政府的能力范圍，也不符合激勵相容的要求。兩相比較，考慮到現(xiàn)行事權(quán)劃分格局中中央政府承擔(dān)事權(quán)本就較少，“該承擔(dān)而未承擔(dān)”的問題要比“不該承擔(dān)卻承擔(dān)”的問題更加突出。

其三，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任過少。財政法理論認(rèn)為，事權(quán)須與支出責(zé)任相適應(yīng)，故前文未特別區(qū)分二者。細(xì)察之下不難發(fā)現(xiàn)，需要財政資金較多的事權(quán)更多被配置給地方政府，中央政府也未給承辦地政府提供大規(guī)模的財政撥款，故而其僅承擔(dān)了很有限的支出責(zé)任。然而如前文所述，從經(jīng)濟(jì)價值、文化價值、政治價值和其他價值出發(fā)，中央政府都從國際體育賽事的承辦中獲得多方面的益處，其固然未必是首要的受益主體，而且從信息復(fù)雜性和激勵相容等原則出發(fā)，部分事權(quán)也確應(yīng)被配置給地方政府，但中央政府至少應(yīng)通過財政撥款的方式承擔(dān)更多的支出責(zé)任，這一來合乎外部性原則的要求，二來也可以使更多城市有能力承辦國際體育賽事，避免因為賽事承辦過于集中在少數(shù)城市，而增加城市之間乃至地區(qū)之間的實力差距。從已有信息來看，中央政府僅就場館建設(shè)和人才培養(yǎng)兩項事權(quán)為地方政府提供一定資金，且總金額有限。域外視角觀之，倫敦奧運會中政府的總投入為92.98億英鎊，中央政府負(fù)擔(dān)其中的67%，倫敦政府負(fù)擔(dān)10%（DCMS，2012）；東京奧運會中政府的總投入為9 230億日元，中央政府負(fù)擔(dān)24%，東京及周邊縣市承擔(dān)76%（東京2020組織委員會，2020）。也即，無論是倫敦奧運會還是東京奧運會，中央政府承擔(dān)支出責(zé)任的比重都要遠(yuǎn)超我國承辦相關(guān)賽事時中央政府承擔(dān)支出責(zé)任的比重。

其四，存在多個承辦城市時，某些具體事權(quán)在央地政府間進(jìn)行劃分時遵循整齊劃一的規(guī)則，對不同城市各自情況的考量不夠充分。諸如2008年北京奧運會和2022年北京-張家口冬奧會這樣的重大國際體育賽事常由多個城市共同承辦，其中有主辦城市，也有輔助承辦的城市。從賽事舉辦對相關(guān)城市的影響看，主辦城市和輔助承辦的城市能夠分享的“紅利”有較大差異，即便同樣是輔助承辦的城市，相互間在經(jīng)濟(jì)實力等方面的差距也不小。然而承辦事權(quán)基本上是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在央地政府間作劃分，對于被界定為地方事權(quán)的承辦事權(quán)，再根據(jù)屬地原則被配置給相應(yīng)的地方政府，整個過程中較少考慮特定地方政府的特殊性，在承擔(dān)支出責(zé)任的維度上亦無甚差異。某種意義上，這可能導(dǎo)致某些地方政府承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)力不從心，也有悖于激勵相容的要求。

其五，承辦城市之間的協(xié)調(diào)機制不夠完善。賽事各承辦城市之間有通過相關(guān)平臺來加強協(xié)調(diào)，該處的平臺有大平臺和小平臺的區(qū)別。就大平臺而言，在2008年北京奧運會的奧組委中，除時任青島市副市長擔(dān)任帆船委員會常務(wù)副主席外，別無協(xié)辦城市或其所屬省份的代表。就小平臺而言，雖然北京奧運會期間各承辦城市建立了北戴河價格高層論壇和價格應(yīng)急聯(lián)動機制，北京-張家口冬奧會組織、籌備階段也建立了無線電管理協(xié)調(diào)小組，其中包含北京市政府和河北省政府的領(lǐng)導(dǎo)干部，但此類平臺總體上看仍十分稀缺。雖然可以通過增加共同事權(quán)的方式使中央政府在宏觀層面發(fā)揮更多的協(xié)調(diào)作用，但其不可能事無巨細(xì)地協(xié)調(diào)各類事項，故而強化各承辦城市之間的直接溝通也是必不可少的，即便今后難以在組委會中引入更多協(xié)辦城市代表，也應(yīng)就具體事項建設(shè)更多有針對性的小平臺。

3 事權(quán)妥適劃分與府際高效協(xié)調(diào)的可能路徑

前文的考察已為提煉一般性的承辦事權(quán)劃分模型、優(yōu)化現(xiàn)有承辦事權(quán)劃分格局提出方向性的指引，下文將循此脈絡(luò)，在結(jié)合域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出更為具體的建議。

3.1 承辦事權(quán)在縱橫維度的應(yīng)然配置

討論承辦事權(quán)的應(yīng)然配置之前，有必要先討論其具體范圍。前已述及，我國的承辦事權(quán)包括場館建設(shè)、人才培養(yǎng)等18項具體事權(quán)。域外國家的認(rèn)知則略有不同，如承辦2020年東京奧運會的日本將經(jīng)費支出分為永久設(shè)施、臨時設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、運輸、安保、運營、管理與宣傳、市場營銷、新冠肺炎疫情防控、緊急對應(yīng)、其他12個項目（東京2020組織委員會，2020），大體對應(yīng)我國的場館建設(shè)、組織競賽、轉(zhuǎn)播報道、交通運輸、來訪接待、賽事宣傳、能源保障7項事權(quán)，建設(shè)與賽事非直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和完善公共服務(wù)等方面的事權(quán)未被列入。之所以如此，原因可能是：1）日本中央政府對于上述7項事權(quán)均承擔(dān)一定的支出責(zé)任，這意味著日本可能僅將需將央地共同履行或共同承擔(dān)的事權(quán)視為承辦事權(quán)，是故不必過多觀照根據(jù)事權(quán)劃分三原則應(yīng)歸屬于地方事權(quán)的基建和公共服務(wù)等事權(quán)；2）日本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，公共服務(wù)水平較高，故不必為賽事的順利舉辦而專門撥付資金?？紤]到我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)仍有進(jìn)步空間，且承辦國際體育賽事是提升基建和公共服務(wù)水平的重要契機，將之列入承辦事權(quán)是合理的。在此基礎(chǔ)上，本文將分別探討承辦事權(quán)在縱橫維度應(yīng)如何配置。

3.1.1 縱向：央地關(guān)系的維度

從事權(quán)劃分三原則出發(fā)，承辦事權(quán)的縱向劃分總體上應(yīng)該呈現(xiàn)“共同事權(quán)為主”的格局，但各類事權(quán)的具體歸屬，仍有待進(jìn)一步提煉。首先，從外部性原則出發(fā)，由于國際體育賽事本身具有外部性，中央政府和全國民眾都可從中獲益，故而與賽事直接相關(guān)的人才培養(yǎng)、組織競賽、轉(zhuǎn)播報道這3項事權(quán)都適合作為中央事權(quán)，或是由中央政府承擔(dān)部分支出責(zé)任。同樣地，交通運輸、通訊管理、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、財稅優(yōu)惠、規(guī)范市場和能源保障等事項或多或少具有外部性，也應(yīng)作如是處理。其次，從信息復(fù)雜性原則出發(fā)，除財稅優(yōu)惠外，其他事權(quán)所對應(yīng)的事項均具有較高程度的復(fù)雜性，但如前文所述，承辦事權(quán)一定程度上脫離了日常行政的范疇，對事權(quán)主體的處置能力和經(jīng)驗有較高要求，故而在組織競賽、來訪接待、賽事宣傳、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、規(guī)范市場、能源保障、城市安保等領(lǐng)域，中央政府可以承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任。最后，從激勵相容原則出發(fā)，國際體育賽事的成功舉辦對地方政府來講是巨大的政績，但其會在更大程度上提高國家聲譽，所以可考慮的選擇是將承辦事權(quán)中直接使地方政府獲益的內(nèi)容保留作為地方事權(quán)，其他部分的內(nèi)容則更多交由中央政府承擔(dān)。根據(jù)此種思路，器材場地、景觀改造、場館建設(shè)等工作一旦完成，在國際體育賽事結(jié)束后仍然可持續(xù)性地造福地方，無論是從辦好一屆賽事、提升城市現(xiàn)代化水平還是持續(xù)享受賽事舉辦紅利的角度看，地方政府都有充足動力承擔(dān)這些方面的事權(quán)。至于承辦事權(quán)中的其他內(nèi)容，則適合被界定為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)。

雖然由三原則分別導(dǎo)出的事權(quán)劃分格局有一定的差異，但總體而言存在較高的重合度，依據(jù)前述分析，可以勾勒出承辦事權(quán)劃分的一般模型。首先，場館建設(shè)、器材場地、景觀改造屬于純地方事權(quán)。這些事權(quán)幾乎不存在外部性，且信息復(fù)雜程度偏高，但相對而言重要性較低，又沒有太高的協(xié)調(diào)需求。其次，轉(zhuǎn)播報道、交通運輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、能源保障和城市安保原則上屬于央地共同事權(quán)，中央政府應(yīng)承擔(dān)部分事權(quán)和支出責(zé)任，一個范例是在2008年北京奧運會的賽事承辦過程中，隸屬中央政府的中國民用航空局曾對首都機場、上海虹橋機場等部分機場實施特別檢查工作措施。最后，人才培養(yǎng)、組織競賽、財稅優(yōu)惠和規(guī)范市場原則上屬于中央事權(quán)。就人才培養(yǎng)而言，其指向的不是一般意義上的運動員，而是專門為在本國舉辦的重大賽事定向培養(yǎng)的頂尖運動員。我國曾實施“奧運戰(zhàn)略”，集中國家力量培養(yǎng)頂尖運動員，使其在國際體育賽事、特別是我國作為東道主的重大賽事中斬獲佳績，這里的“人才培養(yǎng)”應(yīng)當(dāng)是中央層面的事權(quán)。就財稅優(yōu)惠而言，從稅收法定原則出發(fā)，原則上僅可由全國人大及其常委會出臺相關(guān)規(guī)定，即便向其他主體授權(quán)也只能到國務(wù)院為止，故而此項事權(quán)應(yīng)系中央事權(quán)無疑。至于組織競賽和規(guī)范市場應(yīng)納入中央事權(quán)的理由，可參見前述。

3.1.2 橫向：承辦城市相互間關(guān)系的維度

從前文梳理的現(xiàn)實情況看，主辦城市與協(xié)辦城市承擔(dān)的事權(quán)高度同質(zhì)化，是當(dāng)前我國承辦事權(quán)配置過程中的突出特點。該狀況可歸因于當(dāng)前承辦事權(quán)“地方為主、中央為輔”的配置格局。為辦好一場國際體育賽事，需要處理的事務(wù)范圍都是一樣的，既然承辦事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)，那么各地方政府需要承擔(dān)的事權(quán)自然容易出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象。本文建議承辦事權(quán)的主要類型應(yīng)當(dāng)是共同事權(quán)，既然中央政府在此間扮演一定角色，各地方政府具體承擔(dān)事權(quán)的情況便可根據(jù)自身實際而有所差異。當(dāng)承辦城市為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、行政能力較強的城市（此類城市往往是主辦城市）時，中央政府可在共同事權(quán)項下承擔(dān)相對較少的事權(quán)和支出責(zé)任，承辦城市為經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、行政能力也比較弱的城市時則反之。我國近年來推行的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實際上也秉持該思路，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的?。ㄊ校?，中央政府為履行共同事權(quán)而承擔(dān)的支出責(zé)任比例越低。

其實，除足球世界杯之類對相同類型體育場地有較高程度數(shù)量要求的情形外，奧運會等國際體育賽事的大部分項目都可以在一個城市進(jìn)行，該城市便是主辦城市，之所以需要有協(xié)辦城市參與其間，通常有三方面的原因。其一，受自然條件限制，部分項目的比賽只能在其他城市進(jìn)行。以2008年北京奧運會為例，北京市不臨海，周圍也缺乏滿足條件的湖泊，自然只能將帆船項目交由臨海城市協(xié)辦。其二，受主辦城市環(huán)境條件和技術(shù)限制，需要引入某些協(xié)辦城市。同樣以2008年北京奧運會為例，賽馬項目之所以由香港協(xié)辦，一方面是因為根據(jù)建立“無疫區(qū)”的要求，在賽場周圍方圓35 km范圍內(nèi)不能有其他偶蹄動物，而此類動物在京郊很常見，建立“無疫區(qū)”的難度極大；另一方面，即便北京成功建立“無疫區(qū)”，因當(dāng)時我國大陸對動物疫病的管理能力尚不符合世界動物衛(wèi)生組織的要求以致無法成為其成員，所以一旦各國的參賽馬匹進(jìn)入北京比賽，就無法返回本國，這是各國均無法接受的（唐磊，2007）。相比之下，在香港舉辦賽馬項目的比賽，就不存在這些方面的問題。其三，受邊際效應(yīng)和財政能力限制，在主辦城市之外另設(shè)協(xié)辦城市是合乎理性的。雖然舉辦國際體育賽事能夠為承辦城市帶來收益，如推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但此種收益存在邊際遞減效應(yīng)（詹新寰，2011），這意味著如果引入?yún)f(xié)辦城市承辦部分項目，既有助于實現(xiàn)國際體育賽事的總效益最大化，也有助于緩解主辦城市的財政壓力。無論在何種情形下，協(xié)辦城市的加入都有效降低了主辦城市的承辦成本。但于協(xié)辦城市而言，承辦國際體育賽事卻未必合算，一方面，鑒于國際體育賽事的高規(guī)格，即便是協(xié)辦城市，也常要承擔(dān)高昂的支出；另一方面，無論是賽事本身還是媒體宣傳，都聚焦于主辦城市，以杭州亞運會為例，溫州僅承辦足球和龍舟兩個項目，媒體也很少報道溫州在賽事承辦上的付出，甚至大部分人都不知道溫州在杭州亞運會的舉辦中也有角色，這些都意味著協(xié)辦城市從賽事中獲得的收益是有限的，以至于未必能覆蓋成本。由此，主辦城市結(jié)合自身與協(xié)辦城市的財力情況，對協(xié)辦城市的承辦事權(quán)承擔(dān)一定的支出責(zé)任，不僅無違于“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的法則，還具有相當(dāng)程度的必要性和合理性。

3.2 中央政府支出責(zé)任承擔(dān)方式的優(yōu)化

前文已述及，中央政府承擔(dān)支出責(zé)任不足，是當(dāng)前存在的突出問題。根據(jù)本文建議，中央政府要承擔(dān)更多的事權(quán)，其具體表現(xiàn)是：將某些地方事權(quán)改為中央事權(quán)，同時將另一些地方事權(quán)調(diào)整為央地共同事權(quán)。中央財政提供資金履行中央事權(quán)不存在理論上的難題，需要討論的是，中央政府應(yīng)如何針對共同事權(quán)來履行自身應(yīng)盡的支出責(zé)任。

由于賽事承辦工作具體由承辦地政府推動，所以對于共同事權(quán)的履行而言，地方政府直接承擔(dān)相關(guān)任務(wù)是較為可取的做法。此時，中央政府除實施必要的指導(dǎo)、監(jiān)督外，還應(yīng)透過向承辦地進(jìn)行財政撥款的方式履行支出責(zé)任。從規(guī)范的意義上講，這里的財政撥款是一種轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)財政資金流動方向的不同，轉(zhuǎn)移支付有縱向和橫向的區(qū)別?？v向轉(zhuǎn)移支付又可劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種類型，中央政府為承辦地政府提供的財政撥款，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，其理由有三：1）專項轉(zhuǎn)移支付具有項目制的特點，傾向于一事一議，不若一般性轉(zhuǎn)移支付兼具長期性、普適性與客觀性的特點；2）我國于2019年在一般性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立了“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”這一子項，而承辦事權(quán)中的大部分內(nèi)容恰應(yīng)被明確為共同事權(quán)，中央政府進(jìn)行財政撥款正是履行共同事權(quán)的表現(xiàn)；3）中央政府為舉辦賽事?lián)芨兜呢斦Y金用途廣泛，將其置于一般性轉(zhuǎn)移支付項下，可以滿足資金運作靈活性的要求，畢竟，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的基本區(qū)別就在于前者不限定資金用途而后者限定。此外，考慮到承辦國際體育賽事的高度復(fù)雜性，為應(yīng)對此過程中的某些非常態(tài)、突發(fā)性事件，在制度和實踐層面都不排斥中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付的形式提供小額財政撥款給承辦地，但這僅是有益的補充，后文不再專門闡述。

中央政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付的方式向承辦地政府撥款時，合理確定撥款金額至關(guān)重要。為此，應(yīng)首先測算履行轉(zhuǎn)播報道、交通運輸、通訊管理、來訪接待、賽事宣傳、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療、志愿服務(wù)、能源保障和城市安保11項共同事權(quán)的財力需求，特別重視考察承辦地支出需求和地方財力之間的差額，然后考慮各地在履行這11項事權(quán)方面的能力，若該地上述方面的能力較強，則中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任相應(yīng)減少，反之則反是。應(yīng)強調(diào)的是，此處述及的相關(guān)能力主要指經(jīng)驗層面的行政能力，并不涉及物質(zhì)層面，因為后者在測算財力需求時已予以考慮。進(jìn)一步講，中央政府向下?lián)芸顣r是統(tǒng)籌考慮前述諸方面因素的，所以各項因素的權(quán)重也須予以明確。本文認(rèn)為，與辦好賽事關(guān)聯(lián)度越高的因素權(quán)重也應(yīng)越大。轉(zhuǎn)播報道能力、通訊管理能力、環(huán)境治理能力、公共衛(wèi)生保障能力、應(yīng)急醫(yī)療保障能力、能源保障能力和安保能力攸關(guān)賽事成敗，其對中央政府財政撥款金額的影響權(quán)重應(yīng)高于宣傳能力、交通運輸能力、旅游接待能力和志愿服務(wù)管理能力這些“錦上添花”式的因素。例如，1972年慕尼黑奧運會安保漏洞造成重大人員傷亡，2020年東京奧運會未能十分有效地管控新冠肺炎疫情，以及同屆奧運會舉辦鐵人三項項目的公開水域水質(zhì)較差以致影響運動員發(fā)揮，都在不同程度上降低了世人對這兩屆奧運會的評價。

以上所討論的主要是中央政府對賽事承辦地政府所作財政資金的撥付。除此以外，前文也已提及，賽事主辦城市向協(xié)辦城市提供財力補助對于理順二者間的關(guān)系也有助益。主辦城市向協(xié)辦城市提供財力補助，本質(zhì)上是一種橫向轉(zhuǎn)移支付。我國目前尚無關(guān)于橫向轉(zhuǎn)移支付的一般性規(guī)定，從生態(tài)橫向補償和對口支援的實際運作情況看，財力補助的金額有時由中央政府確定，有時由兩地政府協(xié)商確定?？紤]到地方政府更了解自身財政狀況與實際需要，故在確有必要的情況下，應(yīng)以主辦地和協(xié)辦地政府協(xié)商確定金額作為優(yōu)先選擇，在此前提下，為保障協(xié)辦城市利益，中央政府可規(guī)定最低額度。橫向轉(zhuǎn)移支付具有“一事一議”的特點，很難形成長效穩(wěn)定又可普遍適用的協(xié)商機制，故從現(xiàn)實可行性和經(jīng)濟(jì)效率性的角度出發(fā)，主辦地向協(xié)辦地提供財力補助最多只能發(fā)揮補充性作用，解決國際體育賽事承辦的負(fù)擔(dān)分配問題，關(guān)鍵還是要在縱向維度上做文章。

4 結(jié)語

一場又一場國際體育賽事的成功舉辦，昭示著我國已然成為國際體育賽事的承辦大國，這當(dāng)然有多方面的重大意義。但與此同時，鑒于各級政府的財政壓力確實是客觀存在的約束條件，引入一種基于財政效率的視角，盡量高效地在各級政府之間配置好承辦事權(quán)，有助于節(jié)約本就不甚寬裕的財政資源，增強賽事承辦的可持續(xù)性。針對北京奧運會、北京-張家口冬奧會和杭州亞運會承辦情況的考察，揭示出我國承辦事權(quán)的劃分格局大體符合外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容三原則的要求，但仍存在承辦事權(quán)范圍不甚明確、劃分格局難謂穩(wěn)固、部分事權(quán)配置不善、協(xié)調(diào)機制有待健全等問題。為優(yōu)化現(xiàn)行承辦事權(quán)劃分格局，本文在統(tǒng)合事權(quán)劃分三原則的基礎(chǔ)上提出如下建議：1）中央政府應(yīng)承擔(dān)更多事權(quán)，將若干地方事權(quán)調(diào)整為中央事權(quán)或央地共同事權(quán)，從整體上看，承辦事權(quán)應(yīng)以共同事權(quán)為主；2）中央政府須就其承擔(dān)的共同事權(quán)切實履行相應(yīng)的支出責(zé)任，基本方式是在賽事籌辦期間，以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式向承辦地提供財政資金，在當(dāng)前和今后舉辦國際體育賽事時，增加財政撥款應(yīng)成為重要的改進(jìn)方向；3）不同承辦地具體承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)有所不同，在將更多事權(quán)調(diào)整為共同事權(quán)的前提下，各地方政府承擔(dān)事權(quán)高度同質(zhì)化的現(xiàn)狀有望得到改變，中央政府可以根據(jù)承辦地財力和行政能力的不同，承擔(dān)差異化的事權(quán)和支出責(zé)任，從而使各承辦地實際承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任也有所區(qū)別；4）協(xié)辦城市的引入于主辦城市而言必然有利，但對前者來講則未必如此，故主辦城市原則上也應(yīng)給予協(xié)辦城市一定的財力補助。

本文雖聚焦于承辦事權(quán)劃分格局的優(yōu)化，但也側(cè)面揭示并部分回應(yīng)了一個財政法上的重要問題：近年來，隨著《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等文件逐步出臺，我國逐漸形成了較為明確、穩(wěn)定的事權(quán)劃分格局，但該格局總體上可以說是面向“常態(tài)”的，當(dāng)面對“非常態(tài)”事件時，前述格局是否應(yīng)作調(diào)整？若是，又應(yīng)作怎樣的調(diào)整？重大國際體育賽事的承辦，便可謂是一個“非常態(tài)”事件，由本文的論述可知，其具有“牽一發(fā)而動全身”的影響，除直接與賽事承辦相關(guān)的各項事權(quán)外，各級政府承擔(dān)的許多事權(quán)都會因賽事的承辦而受到牽動。從財政和財政法的角度看，這屬于既有事權(quán)劃分格局在非常態(tài)下的必要調(diào)整。由此可見，在理解和把握政府間事權(quán)劃分格局時，依循“常態(tài)-非常態(tài)”二分的思維進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)是符合客觀實際的做法，對于優(yōu)化事權(quán)劃分格局，這一思路也有著指引價值。