新時代修訂《學(xué)校體育工作條例》的背景、依據(jù)和路徑研究

劉 波，邰 峰，韓 勇，季 瀏

（1.清華大學(xué) 體育部，北京 100084；2.遼寧師范大學(xué) 體育學(xué)院，遼寧 大連 116029；3.首都體育學(xué)院，北京 100088；4.華東師范大學(xué) 體育與健康學(xué)院，上海 200241）

條例是由國家權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)依照相關(guān)政策文件或法律法規(guī)，針對某一方面或領(lǐng)域內(nèi)一些具體的行政工作制定并頒布實施的，比較全面、系統(tǒng)、長期和具有執(zhí)行效力的法文規(guī)定（楊樹郁，2015）。條例作為行政法規(guī)，是“法”的表現(xiàn)形式之一，在實施過程中與法律的效力一致（謝暉，2003）。《學(xué)校體育工作條例》（以下簡稱《條例》）是開展學(xué)校體育工作的重要依據(jù)，自1990年3月12日中華人民共和國國家教育委員會令第8號、國家體委第11號令聯(lián)合發(fā)布實施至今已有30多年（只在2017年修訂時刪除了第十四條第二款，其他未作改動）。在《條例》的指導(dǎo)下，我國各級教育行政部門和各級各類學(xué)校有力地推動了學(xué)校體育工作的改革與發(fā)展，對提高學(xué)生體質(zhì)健康水平起到重要作用，取得顯著成績。然而，隨著新時代“陽光工程”“健康中國2030”等戰(zhàn)略的深入實施和教育現(xiàn)代化的加快推進，學(xué)校體育改革發(fā)展面臨新形勢、新要求，學(xué)校體育工作開展與青少年體質(zhì)健康促進面臨著新任務(wù)、新問題與新挑戰(zhàn)，而現(xiàn)行《條例》中的部分規(guī)定已與現(xiàn)實發(fā)展需要相脫節(jié)，存在一定的滯后或缺失。因此，修訂和完善《條例》顯得尤為重要和必要。2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強和改進新時代學(xué)校體育工作的意見》（以下簡稱《意見》），以及《體育總局教育部關(guān)于印發(fā)深化體教融合促進青少年健康發(fā)展意見的通知》（以下簡稱《通知》）中，都明確提出要組織修訂《條例》，修訂后的《條例》必將對新時代我國學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要的指導(dǎo)作用。本課題組在教育部體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，從2019年開始對《條例》修訂的背景、必要性、依據(jù)和建議等方面進行了研究。

1 《條例》修訂的背景

1.1 新時代學(xué)校體育改革與發(fā)展的新形勢和新任務(wù)

黨的十九大報告指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。新時代，學(xué)校體育改革與發(fā)展呈現(xiàn)出新的形勢，明確了新的任務(wù)。1）新形勢。新時代學(xué)校體育工作的開展是以“健康第一”為指導(dǎo)思想，同時確立了以學(xué)生為中心的課程理念和“終身體育”的教育理念，強調(diào)體育的健身和育人功能，明確了體育與健康學(xué)科“運動能力、健康行為、體育品德”三大核心素養(yǎng)，注重知識與技能、過程與方法、情感態(tài)度與價值觀有機結(jié)合的課程目標(biāo)和課程結(jié)構(gòu)，體育課程教學(xué)內(nèi)容更加注重學(xué)生身心特點并緊密聯(lián)系生活實際，教學(xué)方法不斷豐富（季瀏等，2018）。2）新任務(wù)。我國教育的根本任務(wù)是培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。相應(yīng)的，學(xué)校體育的根本任務(wù)由1979年“揚州會議”提出的“提高體質(zhì)”轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r代的“立德樹人”（閆士展等，2019）。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》提出要堅持“五育”并舉?！拔逵敝傅?、智、體、美、勞五大教育，“并舉”指的是共同發(fā)展、全面發(fā)展。相比于蔡元培時代的“五育并舉”，新時代的“五育并舉”強調(diào)突出德育實效、提升智育水平、強化體育鍛煉、增強美育熏陶、加強勞動教育（李政濤等，2020），從育人的角度來看，“五育并舉”的對象是人，其目的與任務(wù)在于促進人的全面發(fā)展。學(xué)校體育是發(fā)展學(xué)生身體素質(zhì)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，新時代學(xué)校體育的改革與發(fā)展一定程度上決定了人民健康水平。因此，作為指導(dǎo)學(xué)校體育工作開展的《條例》，其修訂應(yīng)充分考慮新時代學(xué)校體育改革與發(fā)展的新形勢和新任務(wù)。

隨著時代的發(fā)展和社會的進步，《條例》的內(nèi)容和法規(guī)已落后于學(xué)校體育的發(fā)展，難以有效指導(dǎo)當(dāng)前學(xué)校體育的管理、教學(xué)、訓(xùn)練和競賽的發(fā)展?！稐l例》自1990年頒布實施，以法律法規(guī)的形式在很大程度上緩解了當(dāng)時學(xué)校體育工作中存在的一些矛盾與問題，為學(xué)校體育工作的有效開展與青少年體質(zhì)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，自《條例》頒布至今，我國的各個方面均已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，如今學(xué)校體育的發(fā)展呈現(xiàn)出新的形勢和要求。學(xué)校體育工作改革實踐需要《條例》的推動與保障，各類體育主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有待通過《條例》進一步明確，《條例》與其他體育法律法規(guī)沖突的問題亟待解決。因此，為了優(yōu)化學(xué)校體育的法律制度體系，進一步強化《條例》作為行政法規(guī)對學(xué)校體育工作的指導(dǎo)和保障作用，應(yīng)遵循新時代國家頒發(fā)的學(xué)校體育相關(guān)政策，結(jié)合當(dāng)前和今后我國學(xué)校體育工作的特點、發(fā)展趨勢及面臨的新問題和新任務(wù)，對《條例》進行修訂。

1.2 現(xiàn)行《條例》的滯后表現(xiàn)

1）《條例》的內(nèi)容表述落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。1990年發(fā)布的《條例》反映的是當(dāng)時我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，適應(yīng)的是當(dāng)時的社會環(huán)境。新時代我國經(jīng)濟、社會、學(xué)校體育工作迅速發(fā)展，《條例》中部分表述已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的社會環(huán)境與發(fā)展趨勢。如現(xiàn)行《條例》中第二、七、十、十二條中均以“普通中小學(xué)校、農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校”為適用對象，而農(nóng)業(yè)中學(xué)為以前的學(xué)校類型之一，現(xiàn)在已所存無幾；第五、十一條中的《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》早已被《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》所代替；第八條中的“教學(xué)大綱”也已被“課程標(biāo)準(zhǔn)”所代替，學(xué)校體育課時的規(guī)定也有了新的變化；第十九條中對體育教師“糧食定量”表述同樣過時。由此可見，《條例》的內(nèi)容表述已不合時宜。

2）學(xué)生體育主體權(quán)利在《條例》中沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)與重視?！稐l例》的規(guī)定大都為義務(wù)性規(guī)范，學(xué)生的體育權(quán)利容易被這種義務(wù)性規(guī)范所掩蓋和忽視，其中最為突出的是學(xué)生體育課被隨意停課或變相剝奪，以及因運動器材、場地配置不到位而影響學(xué)生的體育鍛煉。在體育師資方面，體育教師缺口較大，待遇較低且地位不高。這些問題的出現(xiàn)不僅與政策執(zhí)行不到位有關(guān)，也與《條例》對學(xué)生體育權(quán)利的規(guī)定不明確以致義務(wù)、責(zé)任、職責(zé)的立法配置不到位有關(guān)。

3）現(xiàn)行《條例》缺乏具體的評估細則與獎懲機制。首先，缺乏統(tǒng)一完備的評價體系和評估細則，對學(xué)校體育政策執(zhí)行情況的評估不到位。評估細則的缺失使得條例評估中缺乏客觀、可操作性和適用性較強的評價指標(biāo)，容易引發(fā)“囚徒困境”悖論，影響評估效果。其次，《條例》缺乏規(guī)范嚴(yán)格的獎懲機制，違反《條例》后的懲戒不夠。條例內(nèi)容主要規(guī)定了各主體的責(zé)任和義務(wù)，但對違反條例后如何處罰、遵從條例如何獎勵等缺乏實質(zhì)性的考量標(biāo)準(zhǔn)。如《條例》第十八條關(guān)于“體育教師”的規(guī)定雖然屬于強制性義務(wù)，但由于沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，很難對不按照要求配備體育教師的學(xué)校進行處罰，導(dǎo)致實踐中部分學(xué)校不依《條例》內(nèi)容執(zhí)行的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。還有部分學(xué)校對于《條例》的落實程度不夠，如占用體育課、未滿足每天體育鍛煉一小時的要求、體育教師配備不足等。由此可見，不夠具體的獎懲標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致《條例》在執(zhí)行時的法律效力和可操作性下降，制約了學(xué)校體育的發(fā)展。

4）缺乏監(jiān)督機制與保障機制。監(jiān)督機制是法律法規(guī)成功實施的關(guān)鍵，對《條例》執(zhí)行端，即教育行政主管部門、學(xué)校、體育教師等進行監(jiān)督十分必要。目前我國教育部門與體育部門交叉管理的區(qū)域較少，之前的體育管理體制多為體育部門集體育工作制定、管理與監(jiān)督于一體，這種自我監(jiān)督的模式必然存在弊端。保障機制是法律主體權(quán)利的保證，例如，在當(dāng)下學(xué)校體育中，許多體育活動都具有風(fēng)險性，在學(xué)校體育傷害案件中，學(xué)校往往會被判承擔(dān)一定的損害賠償責(zé)任。有關(guān)我國中小學(xué)籃球傷害案件的研究顯示，在司法裁判中有公平責(zé)任適用不當(dāng)、法院對校方的安全保障義務(wù)要求過高、過錯推定原則加重了學(xué)校的證明責(zé)任以及自甘風(fēng)險原則缺乏適用四個方面的問題，存在學(xué)校在沒有過錯的情況下也要承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象（徐霞，2021）。學(xué)校因為懼怕承擔(dān)責(zé)任，在開展體育工作時采取消極辦法，盡量剔除帶有危險性的內(nèi)容，這剝奪了學(xué)生們參與體育活動的權(quán)利。

《條例》的滯后和失效會產(chǎn)生多種消極影響，一是《條例》在實施過程中形同虛設(shè)，降低了《條例》的法律權(quán)威；二是阻礙了學(xué)校體育的規(guī)范化管理，影響了青少年身體健康成長；三是使學(xué)校體育工作在開展過程中失去了法律保障、行動指南和發(fā)展指引。

2 《條例》修訂的依據(jù)

2.1 新時代學(xué)校體育工作開展的新思想、新理念和新目標(biāo)

新時代學(xué)校體育發(fā)展要以黨的十九大精神為指引，在認真領(lǐng)會新時代中國特色社會主義思想精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于體育發(fā)展的重要思想論述，依托國家有關(guān)文件，科學(xué)、系統(tǒng)、全面地認識新時代學(xué)校體育改革與發(fā)展的新思想與新理念，更加明確新目標(biāo)，充分發(fā)揮體育學(xué)科“以體育人”的重要功能（于素梅，2021），有效推動新時代學(xué)校體育的發(fā)展。因此，《條例》作為學(xué)校體育開展的重要依據(jù)，其修訂應(yīng)符合新時代學(xué)校體育發(fā)展思想、理念與目標(biāo)：1）新思想。面對青少年體質(zhì)健康連續(xù)多年下降的現(xiàn)狀，亟需在“健康第一”思想的指導(dǎo)下，促進青少年參與體育運動，形成健康的生活方式，從而提升青少年體質(zhì)，促進學(xué)校體育工作健康有序發(fā)展。2）新理念。新時代學(xué)校體育確立了以學(xué)生為中心的課程理念和終身體育的教育理念。體育課程從過去的“以教師為主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“以學(xué)生為主體”，更加突出學(xué)生的主體地位。倡導(dǎo)興趣教學(xué)和終身體育，幫助學(xué)生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質(zhì)。3）新目標(biāo)。新時代學(xué)校體育的總體目標(biāo)是促進人的全面發(fā)展和社會的全面進步，培養(yǎng)學(xué)生的健全人格（王登峰，2018）。學(xué)校體育工作應(yīng)做到增強學(xué)生體質(zhì)、使學(xué)生掌握1～2項運動技能、加強師資隊伍建設(shè)、完善場地器材配備。

2.2 學(xué)校體育相關(guān)法律法規(guī)與政策文件精神

《條例》在學(xué)校體育法律體系中起到承上啟下作用。從法律完善程度方面來看，《條例》是我國《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）等在學(xué)校體育方面的綜合體現(xiàn)，使憲法和法律的原則性條款能夠得到進一步的細化和實施。同時，《條例》在我國學(xué)校體育法規(guī)體系中占據(jù)了極高的地位，是學(xué)校體育規(guī)章制定的直接依據(jù)，為我國學(xué)校體育工作的發(fā)展提供了指導(dǎo)方向及保障，能夠指導(dǎo)地方教育部門制定符合本地區(qū)或本部門實際情況的學(xué)校體育工作具體實施方案。《條例》的完善與否直接影響以《條例》為依據(jù)的下位法的制定與實施（張程龍等，2019），也影響到各地方教育部門的貫徹與落實。修訂《條例》是學(xué)校體育法律體系完善的需要，其修訂應(yīng)依據(jù)學(xué)校體育相關(guān)法律法規(guī)，緊密貼合最新學(xué)校體育政策文件精神并且符合新時代學(xué)校體育工作發(fā)展的方向。如習(xí)近平總書記2018年在全國教育大會中提到的學(xué)校體育“四位一體”目標(biāo)體系；《意見》中提到的“配齊配強體育教師”“開齊開足體育課”“普遍建立教學(xué)、訓(xùn)練、競賽體系”；《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出的體育技能掌握目標(biāo)、體育活動時間參與目標(biāo)、國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)優(yōu)秀率以及學(xué)校體育場地設(shè)施與器材配置達標(biāo)率等?！稐l例》的修訂要符合這些精神和要求，有效促進青少年身心健康，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的建設(shè)祖國的棟梁之才。

2.3 《條例》執(zhí)行情況的調(diào)研反饋與現(xiàn)實需求

2019年課題組在全國范圍內(nèi)經(jīng)各省教育部門推薦，成立了由專家、學(xué)者、管理人員、一線教師、教研員組成的體育教育專家組（華東師范大學(xué)季瀏教授等26人）和法學(xué)專家組（天津體育學(xué)院于善旭教授等5人）。分別通過線上、線下等形式舉行5次論證會議，針對近年來我國學(xué)校體育教育的新理念、新政策進行解讀，對現(xiàn)存問題進行討論，對《條例》內(nèi)容的修訂提出意見，并共同研制訪談提綱和調(diào)查問卷。

受訪專家針對現(xiàn)行《條例》以及在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，提出以下修訂工作關(guān)注重點：1）立法目的、法力效力以及上位法問題；2）是否明確了學(xué)校體育“健康第一”的指導(dǎo)思想；3）基本任務(wù)、功能；4）標(biāo)準(zhǔn)制定（如學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費、場地器材配備標(biāo)準(zhǔn)等）；5）學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評價考核體系問題；6）體育校園文化建設(shè)；7）體育考試問題；8）體育教師問題（如教師配備、教師待遇）；9）課堂教學(xué)問題（教學(xué)內(nèi)容、體質(zhì)監(jiān)測、體育課被占用、學(xué)時等）；10）課外體育活動問題（如體育活動時長、體育活動內(nèi)容、體育作業(yè)）；11）高水平運動隊建設(shè)問題；12）學(xué)校體育競賽問題；13）學(xué)校體育組織機構(gòu)與監(jiān)督管理問題；14）學(xué)校體育相關(guān)主體權(quán)利的法律責(zé)任問題；15）是否明確《條例》覆蓋范圍不包含學(xué)前教育；16）學(xué)段名稱、條目名稱界定問題（依據(jù)《條例》上位法對相關(guān)名稱進行修訂）；17）表述問題（如“糧食定量”等）。

通過問卷調(diào)查的形式對學(xué)校體育工作開展現(xiàn)狀和《條例》執(zhí)行情況進行全面調(diào)研。運用德爾菲法對兩版調(diào)查問卷（體育教師版和教育行政部門版）進行效度檢驗，在專家組成員積極系數(shù)與權(quán)威性符合要求的基礎(chǔ)上，進行了3輪意見交流與反饋，內(nèi)容涉及問卷提示語、問卷結(jié)構(gòu)、問題描述、問題選項等，最終確定可供施測的調(diào)查問卷。2020年，通過線上調(diào)查的形式，向全國范圍內(nèi)一線體育教師發(fā)放問卷2 185份，回收有效問卷2 079份；通過教育行政部門對各地各級教育行政單位發(fā)放調(diào)查問卷2 000份，回收有效問卷1 844份。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，《條例》在執(zhí)行端的受阻一定程度上影響了學(xué)校體育事業(yè)的健康有序發(fā)展，暴露出學(xué)校體育當(dāng)前存在的多種問題，主要包括：1）體育教師對《條例》的內(nèi)容與執(zhí)行情況了解較少；2）體育教師在工作中完全依據(jù)《條例》進行工作的人員比例較少；3）舉辦《條例》培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的情況較少（表1）。

表1 《條例》在執(zhí)行端的主要問題Table 1 The Main Problems of the Regulations on the Enforcement Side n=3 923

根據(jù)專家訪談和問卷調(diào)查結(jié)果，結(jié)合已有研究結(jié)果認為，當(dāng)前學(xué)校體育存在以下6個主要問題：

1）學(xué)校體育工作開展薄弱，青少年體質(zhì)健康逐年下降?！扼w育法》規(guī)定學(xué)校必須設(shè)置體育課，同時根據(jù)辦學(xué)要求、校內(nèi)設(shè)施配置情況等開展高質(zhì)量體育活動，在運動形式上突出針對性和有效性。但有關(guān)《條例》執(zhí)行情況的調(diào)研反饋結(jié)果顯示，僅有5.68%的體育教師所在學(xué)校組織多種形式的體育活動，不到半數(shù)（42.71%）的學(xué)校每學(xué)年舉行1次以上全校性運動會。除生活方式改變、網(wǎng)絡(luò)和電子產(chǎn)品普及所帶來的社會影響外，學(xué)校體育工作沒有按要求正常開展，直接導(dǎo)致了我國青少年部分身體素質(zhì)指標(biāo)尤其是體能指標(biāo)呈下降趨勢，青少年近視率和肥胖率居高不下，營養(yǎng)狀況常年成“雙峰”現(xiàn)象（張業(yè)安，2018）。對此，2021年4月，教育部辦公廳發(fā)布《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》，強調(diào)中小學(xué)應(yīng)通過開展體育課、課余體育訓(xùn)練與競賽等多種方式加強學(xué)生體育鍛煉時長，為學(xué)生養(yǎng)成良好的學(xué)科素養(yǎng)奠定基礎(chǔ)?；谇嗌倌牦w質(zhì)健康現(xiàn)狀，如何加強學(xué)校體育治理，提高學(xué)校體育教育教學(xué)質(zhì)量和水平，進而提升青少年體質(zhì)健康已成為推進實施健康中國戰(zhàn)略的重要任務(wù)。

2）學(xué)生體育權(quán)利被剝奪、體育課被占用的現(xiàn)象依然存在。正常參加體育課是保障學(xué)生體育權(quán)利的基本條件之一，學(xué)生在體育課上學(xué)習(xí)體育知識與技能，是其體質(zhì)提升與形成終身體育鍛煉習(xí)慣的關(guān)鍵（劉明霞，2012）。然而體育課給文化課“讓路”的現(xiàn)象長期、普遍存在，在部分地區(qū)的高中尤為突出，對哈爾濱市的高中調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)高一至高三年級體育課被占用現(xiàn)象的存在比例依次為33.45%、44.6%、58.91%（糾延紅 等，2017）。學(xué)生的體育權(quán)利沒有獲得應(yīng)有的保障。對此，國家出臺多項法規(guī)來保障學(xué)生的體育權(quán)利，如《通知》指出樹立“健康第一”的教育理念，面向全體學(xué)生，開齊開足體育課。

3）體育教師缺編嚴(yán)重，待遇不平等現(xiàn)象突出。近年來，國家對學(xué)校體育越發(fā)重視，按照2001年開始實施的新課程標(biāo)準(zhǔn)，中小學(xué)校的體育課時增加，在班級授課制教學(xué)模式下，要保證這些課時的有效利用，學(xué)校就必須相應(yīng)增加體育教師。然而，目前體育教師缺編問題嚴(yán)重，一定程度上致使體育課只能處于被擱置、被占用的狀況，最終損害學(xué)生的體育權(quán)利。有關(guān)《條例》執(zhí)行情況的調(diào)研結(jié)果顯示，按照要求完全匹配足夠數(shù)量體育教師的學(xué)校僅占27.51%，多達75.28%的學(xué)校沒有按要求完全配備一定比例的女性體育教師，這暴露出在體育教師缺編問題嚴(yán)重的同時還存在教師性別結(jié)構(gòu)不合理的問題。同時，體育教師作為教師群體的一部分，應(yīng)與其他學(xué)科教師享受同等待遇與權(quán)利，然而，由于體育學(xué)科長期處于弱勢地位，體育教師在教師群體中始終處于從屬位置。體育教師同工不同酬、課外體育活動的組織以及課余體育訓(xùn)練不計入工作量、編制配置不公、職位晉升困難等問題普遍存在于學(xué)校之中（汪全先等，2018）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有22.22%的體育教師與其他學(xué)科教師待遇“完全一致”，79.12%的體育教師的教學(xué)外工作沒有被計入工作量。

4）大、中、小學(xué)一體化體育課程體系尚未形成。當(dāng)前我國大、中、小學(xué)體育課程設(shè)置的“非直線性”“非階梯性”“非難度邏輯性”嚴(yán)重影響學(xué)校體育的教學(xué)質(zhì)量和育人效果（王祥全等，2021）?；A(chǔ)教育階段同高等教育階段體育課程體系承接不暢，在實踐方面經(jīng)常出現(xiàn)同一個基礎(chǔ)性技術(shù)動作從小學(xué)到大學(xué)一直以新授課的形式進行講解的現(xiàn)象，如籃球教材中的原地雙手胸前傳球技術(shù)、體育教學(xué)中的前滾翻技術(shù)等。在這種情況下，學(xué)生容易對于體育技能學(xué)習(xí)產(chǎn)生消極心理，一部分已經(jīng)掌握該項技能的學(xué)生認為此運動技能過于簡單，學(xué)習(xí)興趣較低；另一部分在小學(xué)階段未能完全掌握該運動技能的同學(xué)甚至產(chǎn)生刻板印象，逐漸對該運動項目形成厭倦或抵觸情緒。因此，如何促進各學(xué)齡段體育課程銜接，形成一體化體育課程體系需要持續(xù)探索和研究。

5）缺乏風(fēng)險防范機制。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有24.19%的學(xué)校制定了非常完善的學(xué)校體育安全相關(guān)制度文件。體育教師在課堂教學(xué)過程中為了達到一定的教學(xué)目標(biāo)，通常需要安排給學(xué)生一定負荷量的運動內(nèi)容，也經(jīng)常安排球類等對抗性運動項目，然而，由于當(dāng)前學(xué)生體質(zhì)水平和運動能力有限、自我保護意識不足，學(xué)生在運動過程中難免會發(fā)生體育傷害事故。體育傷害事故經(jīng)常是體育運動中的固有風(fēng)險，不宜歸責(zé)于某一方，但由于學(xué)生遭受了損失，又缺乏保險及其他救濟途徑，學(xué)校往往會被要求承擔(dān)賠償責(zé)任?，F(xiàn)行的《條例》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》對處理學(xué)校體育傷害問題顯得“軟弱無力”，學(xué)校又往往將傷害事故責(zé)任歸于體育教師，造成體育教師在教學(xué)中因顧忌安全隱患而大多采用負荷強度小、避免對抗的運動內(nèi)容，這大大影響了體育教學(xué)質(zhì)量和效果，長此以往也造成了學(xué)生體質(zhì)健康和運動能力的下降。

6）體育進高考存在現(xiàn)實困境。體育不屬于高考科目在一定程度上導(dǎo)致學(xué)校體育課程質(zhì)量、體育課時無法保證，進而造成學(xué)生專業(yè)體育技能掌握不足，無從形成“終身體育”的習(xí)慣（王進等，2021）。教育界、體育界等對于“體育是否應(yīng)該進高考”爭論許久，體育進高考有助于提升體育的學(xué)科地位，確保學(xué)生在校體育鍛煉時間，進而提升學(xué)生體質(zhì)健康水平；但也可能導(dǎo)致學(xué)生壓力徒增，且存在因病（或殘疾）免考學(xué)生公平性保障等難題。目前，我國學(xué)者對體育進高考的路徑模式討論主要分為三種形式：一為將體育作為一個學(xué)業(yè)水平考試選考科目（趙煥等，2021）；二為將體育成績納入高校招生參考指標(biāo)；三為將體育作為高考必考科目，成績計入高考總分（陳偉忠等，2018）。三種形式都存在一定的現(xiàn)實困境，在《條例》修訂時應(yīng)給予重視。

3《條例》修訂的研究及推進路徑

《條例》修訂有嚴(yán)格的程序，根據(jù)《意見》《通知》的要求，相關(guān)主管部門已啟動了此項工作。根據(jù)前期《條例》執(zhí)行情況的調(diào)研反饋與學(xué)校體育的現(xiàn)實需求，建議重點關(guān)注以下9個方面的內(nèi)容（圖1）。

圖1 《條例》執(zhí)行情況調(diào)研反饋以及《條例》修訂的推進路徑Figure 1.The Investigation and Feedback on the Implementation of the Regulations and the Implementation Path of the Revision of the Regulations

3.1 以重要文件精神為指引，明確新時代學(xué)校體育發(fā)展理念

法規(guī)源自人們對生存環(huán)境的反映，在制定時必須遵守事物發(fā)展的客觀規(guī)律，同時注意與發(fā)展規(guī)律之間可能存在的對立和沖突，應(yīng)清楚地把握法規(guī)與事物發(fā)展規(guī)律之間的邏輯關(guān)系。法律并非規(guī)律，法律也不是對于事物規(guī)律的復(fù)寫，在制定或修訂時應(yīng)盡量向法律對象的發(fā)展規(guī)律看齊。只看重對象需求，而違背或忽視事物發(fā)展規(guī)律，雖然看上去更能凸顯出對象的主體性，但實踐中會適得其反。所以，盡可能表達與反映學(xué)校體育的發(fā)展規(guī)律是《條例》修訂的基本考慮之一。如在第一章第一條中參照習(xí)近平總書記在2018年全國教育大會上的講話與《教育法》中的相關(guān)規(guī)定，增添“保護學(xué)生參與體育運動的權(quán)利”“促進學(xué)生身心的健康成長”“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”等內(nèi)容，作為學(xué)校體育工作的基本任務(wù)以及體育教育現(xiàn)代化的方向和目標(biāo)。此外，《意見》《通知》中均對我國學(xué)校體育的發(fā)展與改革方向進行了詳細闡述，因此在《條例》修訂中應(yīng)嚴(yán)格按照《意見》《通知》所規(guī)劃的方向，將部分法規(guī)有機融入《條例》中。如在《條例》第一章第四條修訂過程中借鑒《通知》，增添“開展豐富多彩的課外訓(xùn)練、競賽活動，擴大校內(nèi)、校際體育比賽覆蓋面和參與度”等內(nèi)容；第一章第五條借鑒《意見》，增添“嚴(yán)格落實和執(zhí)行《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，建立學(xué)生體質(zhì)健康與技能評定檔案，健全各類管理制度”等內(nèi)容。

3.2 明確《條例》修訂的法律依據(jù)，強化學(xué)校體育工作的法律保障

具體法規(guī)在法律體系中的效力與地位有高低之分，修訂《條例》的法律依據(jù)主要來自上位法中的相關(guān)法律法規(guī)。為明確《條例》修訂的法律依據(jù)，強化學(xué)校體育工作的法律保障，在修訂過程中依據(jù)上位法與下位法中的相關(guān)表述，處理好與其他法規(guī)的銜接問題。1）應(yīng)與《教育法》《體育法》相銜接?！督逃ā贰扼w育法》等作為《條例》的上位法，是《條例》修訂的重要法律依據(jù)。其中，諸多條款涉及學(xué)校體育相關(guān)工作，如學(xué)校教學(xué)保障、學(xué)生和教師的相關(guān)權(quán)益、課外體育活動與訓(xùn)練、場地器材等內(nèi)容。2）與其他行政法規(guī)的有效銜接。要做好《條例》與《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《全民健身條例》等的銜接問題，如《全民健身條例》第二十一、二十二、二十三、二十八條從學(xué)校層面，對體育教學(xué)、課外體育活動、學(xué)生運動會等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。3）注意與部門規(guī)章的銜接。如《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》等文件是指導(dǎo)學(xué)校體育工作的詳細的操作辦法，是學(xué)校體育工作健康開展的重要依據(jù)（季瀏等，2019），其中一些經(jīng)過檢驗的條款有必要提取到《條例》中，上升為行政法規(guī)。

3.3 豐富《條例》內(nèi)容，更新相關(guān)表述，充分體現(xiàn)《條例》的時代性

表述問題是現(xiàn)行《條例》落后新時代學(xué)校體育發(fā)展的具體體現(xiàn)，也是導(dǎo)致《條例》法律效力降低的主要原因之一。建議在《條例》修訂時，遵循《教育法》對學(xué)校教育制度的表述，將學(xué)段劃分為學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育；將“國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整為“國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)”；將“教學(xué)大綱”調(diào)整為“體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)、課程指導(dǎo)綱要”；調(diào)整“糧食定量”的相關(guān)表述等。

3.4 將相關(guān)法律法規(guī)和政策文件內(nèi)容轉(zhuǎn)換成《條例》條款

對中華人民共和國成立以后與學(xué)校體育相關(guān)的所有法律法規(guī)，尤其是《條例》的下位法，以及政策性文件進行了梳理，通過專家訪談、實地調(diào)研、案例分析等方式，對其中有必要、有可能進入《條例》的條款進行逐一分析。這些條款主要可以分為教育理念、制度和具體標(biāo)準(zhǔn)三類：1）在教育理念方面，可考慮將《意見》和《通知》中“樹立‘健康第一’教育理念”、《意見》中“幫助學(xué)生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、錘煉意志”寫入《條例》。2）在制度方面，可考慮將《通知》中的“體育科目納入初、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍，納入中考計分科目”“加強體育傳統(tǒng)特色學(xué)校和高校高水平運動隊建設(shè)”“推動社會公共體育場館免費或低收費向?qū)W生開放”，《意見》中的“在大中小學(xué)校設(shè)立專（兼）職教練員崗位。建立聘用優(yōu)秀退役運動員為體育教師或教練員的制度”，《教育部關(guān)于落實保證中小學(xué)生每天體育活動時間的意見》中的“建立督導(dǎo)、檢查和工作評比制度”，以及《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》中的“制訂風(fēng)險防控制度和體育運動傷害事故處理預(yù)案”等規(guī)定寫入《條例》。3）在具體標(biāo)準(zhǔn)方面，可考慮將《意見》中關(guān)于保障學(xué)生每天校內(nèi)、校外各1個小時體育活動時間的規(guī)定，以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中關(guān)于讓每位學(xué)生掌握1～2項運動技能的規(guī)定寫入《條例》。

3.5 深化體教融合，切實保障學(xué)生體育權(quán)利

“體教融合”在“體教結(jié)合”的基礎(chǔ)上提出“學(xué)校體育競技化”和“競技體育學(xué)校化”，其目的之一在于“以賽促建、以賽促學(xué)、以賽促練、以賽促人才培養(yǎng)”，從根本上提升學(xué)生體質(zhì)健康。學(xué)校是保障學(xué)生體育權(quán)利的“主戰(zhàn)場”，學(xué)校應(yīng)面向全體學(xué)生保質(zhì)保量開展體育課教學(xué)，豐富課外體育活動，進行課余體育訓(xùn)練，完善校內(nèi)校際體育賽事，加強校園體育文化建設(shè)?！锻ㄖ诽岬?，要“樹立健康第一的教育理念，面向全體學(xué)生，開齊開足體育課”“開展豐富多彩的課余訓(xùn)練、競賽活動”“將體育科目納入初、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍”等。因此，《條例》修訂應(yīng)充分考慮“體教融合”對學(xué)校體育工作提出的要求，從體育教學(xué)、體育競賽、體育考試三個維度切實促進學(xué)校體育改革與發(fā)展。

3.6 明確《條例》的獎勵與責(zé)任機制，保障體育教師權(quán)益

體育教師作為教師群體中的一部分，理應(yīng)享受同等待遇和相關(guān)權(quán)益。在長期得不到良好或同等待遇的情況下，體育教師工作的積極性和主動性不斷下降，職業(yè)倦怠與焦慮情緒越發(fā)嚴(yán)重。同時，體育教師的評職晉級相比于其他學(xué)科教師常被忽視，調(diào)研數(shù)據(jù)反映，絕大部分中小學(xué)體育教師非?？释谛抻喓蟮摹稐l例》中能找到工作價值被認可的依據(jù)。因此，應(yīng)在《條例》第五章“體育教師”中進一步對體育教師的權(quán)利進行修訂，對學(xué)校體育師資的數(shù)量或生師比、體育教師工作量認定、職稱評定等方面提出明確要求，建議各地方教育行政部門制定統(tǒng)一的體育教師補貼標(biāo)準(zhǔn)，將課外體育活動和課余訓(xùn)練、體育競賽計入工作量，并按學(xué)校課時要求發(fā)放補貼，享受與其他老師同等待遇。并要求全面施行體育教師資格準(zhǔn)入制，同時開通優(yōu)秀人才引進的“綠色通道”，鼓勵優(yōu)秀教練員、退役運動員在接受教師資格培訓(xùn)合格后進入學(xué)校擔(dān)任體育教師。

3.7 縱向銜接各學(xué)段體育課程，科學(xué)構(gòu)建一體化體育課程體系

2021年4月，《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》要求逐步完善“健康知識＋基本運動技能＋專項運動技能”的學(xué)校體育教學(xué)模式。一方面，讓學(xué)生在體育課程學(xué)習(xí)中掌握健康知識與科學(xué)鍛煉方法，提升學(xué)生跑、跳、投的基本運動技能，掌握大球、小球、田徑、游泳、體操等專項運動技能；另一方面，積極推進大、中、小學(xué)體育課程一體化，避免單一技術(shù)從小到大重復(fù)教學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。通過頂層統(tǒng)籌化設(shè)計，制定不同年齡段學(xué)生技能掌握與評定標(biāo)準(zhǔn)，全面、科學(xué)、系統(tǒng)和專業(yè)地實現(xiàn)“一體化”體系建構(gòu)。同時，各學(xué)段的教學(xué)內(nèi)容、方法、評價應(yīng)基于學(xué)生發(fā)展需求，制定出有針對性的、普適性的和引領(lǐng)性的學(xué)生技能學(xué)習(xí)和掌握體系計劃。因此，建議《條例》修訂時注重各學(xué)齡段基本運動能力提高、健康知識掌握、專項技術(shù)學(xué)習(xí)與體育行為品德養(yǎng)成等內(nèi)容的有機銜接。

3.8 完善評估細則，建立常態(tài)化監(jiān)督檢查制度

現(xiàn)行《條例》中僅提出了各責(zé)任主體應(yīng)有的權(quán)利與義務(wù)，但對不認真執(zhí)行或違反《條例》行為缺少實質(zhì)性的懲罰規(guī)定，這也降低了《條例》的執(zhí)行力與實施效果。因此，增加與完善學(xué)校體育工作評估細則，建立監(jiān)督管理機制是保障《條例》高效實施與執(zhí)行的重要手段。近年來，國家在建立學(xué)校體育常態(tài)化監(jiān)查制度方面出臺《青少年體育“十三五”規(guī)劃》《教育部關(guān)于落實保證中小學(xué)生每天體育活動時間的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》等政策文件，對學(xué)校體育監(jiān)督機制建設(shè)提出相關(guān)規(guī)定，例如“各級教育行政部門應(yīng)當(dāng)健全學(xué)校體育監(jiān)督和管理機構(gòu)，加強對學(xué)校體育工作的指導(dǎo)和檢查”“建立常態(tài)化檢查、巡查、抽查、復(fù)查等相關(guān)制度”“將學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價工作納入當(dāng)?shù)亟逃姓块T教育督導(dǎo)內(nèi)容和評估指標(biāo)體系”“把學(xué)生是否達到《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》作為領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核內(nèi)容之一”等。因此，建議將《條例》第八章“獎勵與處罰”修訂為“法律責(zé)任”，同時增設(shè)具體考量標(biāo)準(zhǔn)。一方面，促進《條例》法律效力的提升；另一方面，通過明確評估細則增強《條例》執(zhí)行性，從而便于監(jiān)管部門對各學(xué)?！稐l例》落實情況進行監(jiān)督與評價。

3.9 健全學(xué)校體育風(fēng)險防控機制，規(guī)范保障制度

學(xué)生在校期間參與體育活動、競賽或教學(xué)時的安全保障，以及意外事故發(fā)生后的處理機制問題一直備受社會各界廣泛關(guān)注，尤其是對于事故發(fā)生前的預(yù)案與事故發(fā)生后的問責(zé)。在現(xiàn)行《條例》中缺少對此類問題明確、清晰的規(guī)定，因此在《條例》修訂時，根據(jù)對體育傷害司法案例的分析，結(jié)合《中華人民共和國民法典》對“自甘風(fēng)險”“安全保障義務(wù)”的規(guī)定，以及教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》《學(xué)校體育運動風(fēng)險防控暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，增添新章節(jié)“學(xué)校體育傷害事故”。在事故處理方面，增加“學(xué)校組織學(xué)生參加體育活動時應(yīng)當(dāng)加強風(fēng)險防控，制定體育傷害事故防控預(yù)案”；在事故責(zé)任方面，增加“學(xué)生在從事對抗性或者具有風(fēng)險性的體育活動時發(fā)生了意外傷害事故，如果學(xué)校已經(jīng)履行了合理限度內(nèi)的安全保障義務(wù)，沒有出現(xiàn)故意或重大過失的，將不承擔(dān)法律責(zé)任”；在保險機制方面，增加“教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)健全學(xué)生體育運動意外傷害保險機制，完善學(xué)校體育運動風(fēng)險管理和轉(zhuǎn)移機制”等內(nèi)容（教育部，2015），以此保障在發(fā)生體育意外傷害事故時，可以有更為清晰、明確的責(zé)任劃分依據(jù)和相應(yīng)的處理辦法。

4 結(jié)語

在新時代背景下，《意見》《通知》中都明確指出要完善學(xué)校體育法律制度、健全學(xué)校體育相關(guān)法律體系，研究修訂《條例》，可見《條例》的修訂已是當(dāng)務(wù)之急，修訂后的《條例》也必將對新時代我國學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要的指導(dǎo)作用。本研究在對《條例》修訂的背景和依據(jù)進行充分調(diào)查、深入研究之后，對修訂《條例》應(yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容進行了分析和討論，對《條例》中具體條文的修改提出了有針對性的建議，以期推動《條例》修訂工作盡快進入正式修法程序，從而促進新時代學(xué)校體育工作的各項要求的落實，凸顯學(xué)校體育發(fā)展的重要意義，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人作出貢獻。