文/田先紅

在重大公共危機事件發(fā)生后，地方和基層官員采取推諉拖延、隱瞞數據信息等方式避責是普遍現象。在明知瞞報、漏報數據信息會受到問責處罰甚至法律懲罰的情況下，基層官員為何仍然有隱瞞數據信息的動力？尤其是在國家屢屢強調信息透明公開、政務數據信息通報制度不斷完善且互聯網等社會監(jiān)督手段日益健全的情況下，為何仍然會出現基層官員避責行為？筆者認為，我國行政體制中的數字生產、考核機制與基層治理實踐的內在矛盾與沖突，是導致重大突發(fā)公共事件發(fā)生后基層官員采取推諉拖延、隱瞞數據信息等避責行為的重要原因。因此，本文擬將基層官員避責行為放在我國行政體制中的數字生產與考核體制來理解，并嘗試提出“數字避責”這一概念，將其作為統攝全文的一個分析框架。

數字避責：官員避責行為的一個分析框架

在官員避責行為形成原因和機制方面，國內外學界主要形成了“消極偏向”、理性選擇、制度主義、風險社會等四種解釋路徑?？傮w上看，已有研究多基于政治的視角來理解官員避責行為。然而，避責不僅僅是政治制度、政治利益、政治風險的產物，而且與行政體制運作的技術理性導向有關。改革開放以來，中國行政體制日益朝著規(guī)范化、技術化的趨勢發(fā)展。尤其是近年來，自上而下的各種監(jiān)督制度建設日益健全，公開、透明等善治理念日益深入人心。國家也越來越強調精準、精細化治理，行政體制中的技術治理取向愈加明顯。

隨著互聯網、大數據等新型信息技術的出現，數字化治理日益精致和復雜。行政體制中的技術理性呈現出不斷自我強化的趨勢。從模糊管理轉向精細化管理雖有利于明晰權力責任關系、強化對干部行為的監(jiān)督，但并不能一勞永逸地解決基層官員避責問題。相反，技術導向的精細化管理誘發(fā)了新的避責形式。近年來技術治理的精進非但沒有解決基層懶政怠政、形式主義等避責痼疾，反而使基層避責行為成為社會各界關注的核心議題之一。

本文認為，中國基層官員避責行為與行政體制中技術治理的高度強化有著密切關系。技術治理的強化甚至異化是導致基層官員避責的重要原因。因此，本文提出將基層官員避責的研究從政治視角拓展到技術視角。確切而言，本文將基層官員避責行為放置于數字生產體制邏輯中去進行考量和解釋，并嘗試提出“數字避責”這一新的分析框架?！皵底直茇煛敝饕袃蓪雍x：一是由數字生產體制催生的避責行為；二是基層官員的避責行為圍繞制作、操弄數字信息而展開?！皵底直茇煛钡姆治隹蚣苤饕劢褂跀底稚a體制導致基層官員避責行為的具體機制，即數字生產體制給基層官員帶來了何種壓力，基層官員如何采用避責策略來應對數字生產體制的壓力。

當然，本文提出避責研究的技術視角并不意味著避責跟政治無關，更不是否認避責仍然是一種政治現象（政治行為），而主要凸顯官員避責行為的技術面向和內涵。

數字生產體制的特征

重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府必須建立一套關于公共危機事件應對的“數目字管理”體系。這套體系主要有兩方面目標：一是快速傳遞數據信息，力求客觀反映公共危機事件的實際；二是督促激勵地方官員積極應對危機，盡快將公共危機控制住。數字生產體制具有如下幾方面特征：

（一）清晰化

傳統政府行政過程是一個黑箱，行政過程信息被政府壟斷。信息的不公開在政府與民眾之間橫亙著一條鴻溝，增加了民眾對政府的不信任。透明被視為現代公共治理的基本要求。從傳統公共行政向現代公共治理演進的過程，就是政府治理從模糊性轉向清晰化的過程。實現善治要求提高政府的透明度。透明性被認為是善治的五個基本要素之一。善治理論中的透明性強調政治信息的公開，即政府信息對民眾的可見性。上級可以根據清晰的信息來了解和衡量下級和基層的工作績效，并以此判定優(yōu)劣等級，從而決定被考核者的升降去留。在重大突發(fā)公共事件中，不僅民眾高度關注事件信息，而且上級政府也必須快速掌握相關信息。這些信息必須直接轉化為一連串的數字，以便在官僚體制內流動，并及時向民眾公開。如此，公共危機事件對于上級和民眾而言，都是透明的、可見的。

（二）可計量性

設定目標是數目字管理的題中之義，其目的是給下級施加一定壓力。在應對重大突發(fā)公共事件時，上級將各項指標任務量化，并層層進行分解考核。例如上級將安全生產工作責任目標設定為“死亡事故零發(fā)生”“五級五覆蓋”“五落實五到位”，第一個目標屬于安全生產的效果范疇，后兩個目標屬于安全生產的行動范疇（包括制度建設、資源投入）。上級運用數字化目標來衡量基層村莊（社區(qū)）的安全生產工作績效，比如“死亡事故零發(fā)生”“五落實五到位”等；下級投入安全生產工作的人力物力資源、防范的行動、防范的效果等都被轉化為一連串的數字，從而變得可計量、可考核。

（三）合邏輯性

跟一般的政務數字信息不同，重大突發(fā)公共危機事件信息直接攸關民眾生命、財產、健康安全，且極容易誘發(fā)社會不穩(wěn)定。因此，上級對下級提供的數字信息不僅要快速高效，而且要精準無誤。如果數據信息出現失誤，那么很可能影響上級的決策判斷，從而延誤危機應對時機。這對下級提供的數據信息提出了更高的要求。

（四）可問責性

數字生產體制是一種績效導向的管理方式。要衡量基層官員應對突發(fā)危機事件的績效，體現先進和落后，就必須提供激勵措施，有獎有罰。數字生產體制的鮮明特征，就是可以通過明晰的數據來對下級進行考核問責。如果沒有達到規(guī)定的數字目標，就要對基層官員進行問責。

數字生產體制的內在困境：基層官員避責的驅力

在一定程度上，安全生產領域中的數字生產體制有利于調動基層官員的積極性，使基層官員的安全生產工作績效更容易考核，但是這一數字生產體制也面臨著一系列內在困境。

（一）數字的簡約化與基層社會復雜性之間的矛盾

上級試圖通過數目字管理來將安全生產工作責任目標簡化。但是，基層社會卻是高度復雜的，具有很強的非正式性、非程式化特征，給基層治理帶來巨大挑戰(zhàn)。而且，基層治理具有很強的模糊性、情境性，無法在各方面都達到精準精細的程度。因此，試圖將基層安全生產工作簡化為一連串的數字目標，必然會產生與基層社會的親和性問題。

（二）數字“頂格管理”要求與基層社會實際之間張力

上級通過數字生產體制向基層傳遞了高強度的問責壓力?；鶎庸賳T面臨的問責力度很大，同時基層社會又難以將上級的政策要求順利落地。上級對基層官員要求安全生產事故“零發(fā)生”“排查全到位”，實行頂格管理，這對基層官員開展工作提出了高要求，但是不一定與基層官員的權責相匹配。上級“不留死角”的頂格管理要求容易與基層社會實際之間產生張力，進而壓縮基層官員的自主行動空間。

（三）數字的確定性與安全生產不確定性風險之間的矛盾

風險的不確定性為行動者規(guī)避責任創(chuàng)造了動機和條件。在安全生產工作中，上級為基層官員設置了“死亡事故零發(fā)生”等數字目標，但在高風險社會，安全生產的不確定性風險巨大?；鶎庸賳T面臨高度不確定性的治理風險，安全生產可能出現超越基層官員控制能力范圍的情況。即使基層官員付出了最大的努力，還是可能發(fā)生安全生產事故，基層官員也無能為力。為了規(guī)避治理風險，基層官員可能采取保守的防范策略。

（四）數字化目標與其他目標任務之間的不兼容

在安全生產工作上，基層官員同樣面臨多任務委托代理環(huán)境。一方面，基層官員必須完成大量的表格填報等行政事務；另一方面，基層官員人少事多，防控任務艱巨。在無法完成任務的情況下，就只能采取辦事留痕等形式主義做法。在兩種存在相互沖突任務的情境下，基層官員進退兩難，便傾向于選擇避責。

數字生產體制倒逼下的避責行為

上級構建的數字生產體制與基層治理存在諸多張力，基層官員不得不在應對重大突發(fā)公共危機事件過程中采用諸多避責策略。這些避責策略可以分為四類：表象策略、機構策略、政策策略和反向策略。避責行為形成一個連續(xù)譜。具體表現為（見表1）：

表1 基層官員避責行為

（一）表象策略

首先，制造數字景觀。為了應對上級的數字績效考核要求，凸顯行政過程的透明度，下級會想方設法在操控數字上面做文章。重大突發(fā)公共危機事件中的基層官員行為也體現了同樣的邏輯。為了獲得在危機應對數字上的合理性，一些地方政府反復要求基層官員填報各類表格，信息重復報送。

此外，基層官員在開展安全生產排查時熱衷于數字“痕跡管理”，注重“辦事留痕”。工作人員例行公事、走程序的形式主義痕跡非常明顯。通過制造表格數據、“辦事留痕”等形式主義方式，基層官員使安全生產工作在數字上合乎規(guī)定，建構起表面合乎理性、內在邏輯一致的數字景觀。基層官員將大量時間精力耗費在填報表格等形式主義工作上面，而真正的安全生產工作卻被耽誤。

其次，隱瞞數字信息。面對上級嚴厲的數字化問責倒逼，一旦轄區(qū)內出現新的安全生產事故，那么基層官員將會產生隱瞞事故數據信息的本能反應，包括瞞報、緩報和漏報等。多年來，媒體曾公開報道了數起基層官員和企業(yè)單位瞞報、漏報、緩報安全生產事故數字信息的案例。

（二）機構策略

首先，轉嫁工作責任。重大突發(fā)公共危機事件發(fā)生時，基層政府可以向企業(yè)轉移壓力和責任。比如發(fā)生重大安全生產事故之后，縣、鄉(xiāng)兩級政府共同向上級隱瞞某些有關事故的重要信息等。在事故原因認定方面，縣、鄉(xiāng)可能聯合將責任推給有關企業(yè)和個人，使自己承擔更小責任或者免責。

其次，以問責來避責。當某些地方出現數字信息不合規(guī)問題時，一些地方政府為了轉嫁責任，濫用追責措施來避責。上級不顧基層的實際，只要出了問題，一律問責。即使這些問題并非基層官員所導致或者基層官員無法掌控，上級為了回應民意、平息民憤，也會對基層官員進行問責。

（三）政策策略

首先，采用過激應對措施。一些基層政府可能采取僵化過度的防控措施，采用“一刀切”的剛性手段。比如，基層政府為了避免重大安全生產事故的發(fā)生，將轄區(qū)內一些重要生產企業(yè)強制關停，而不顧經濟社會發(fā)展實際需求。有的基層政府為了防范安全生產事故的發(fā)生，不惜投入大量的人力物力，過度緊張和戒備。

其次，出臺獎勵舉報政策。為防范安全生產事故，不少地方都出臺了針對轄區(qū)企業(yè)、單位的舉報獎勵政策。此舉既有利于減少安全生產排查漏網的企業(yè)單位，又有利于減輕基層官員的排查工作量，從而規(guī)避問責風險。

（四）反向策略

反向避責策略雖然并不是中國行政體制特有的現象，但該避責策略的形成機制頗具中國行政體制特色，是中國集中決策體制內生的產物。反向避責策略的具體表現為下級堅持向上級反復請示、匯報。例如，當轄區(qū)內出現重大突發(fā)生產安全事故時，在是否報告事故數字信息、采取何種方案進行應對等方面，基層官員不敢決斷拍板，而是一味向上級請示、匯報，等待上級指示。基層官員自愿放棄行使“自由裁量權”（discretion），將決策責任轉移到上級。即使未來出了問題，基層官員也可免責。

結論與討論

上文已經對數字生產體制的特征、內在困境及其倒逼基層官員避責的機制進行了闡釋。本文的理論貢獻主要表現在：

第一，拓展了官員避責行為的研究視角。本文突破了官員避責行為生產的政治解釋視角，而將其放在數字生產體制中去理解，發(fā)展出避責行為的技術解釋視角，提出了“數字避責”這一新的分析框架。

第二，推進了有關政府透明度與官員避責行為之間的研究。本文在胡德的研究基礎上，基于中國經驗語境進一步探討了政府透明度建設壓力與官員避責行為之間的關聯機制。量化、透明的考核評價體系在給基層傳遞問責壓力的同時，也使上級置身于責任范圍之外。這一考核體系實際上生產出了兩個相互間存在張力的利益主體，一是掌握考核權的上級，二是被考核的基層。嚴苛的問責壓力使得基層官員消極怠工，注重形式主義，誘發(fā)官僚體制內部的緊張甚至沖突。