包容性治理：城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略選擇

陳曉莉 翁迎港

包容性治理：城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略選擇

陳曉莉 翁迎港

（西安財經(jīng)大學，陜西 西安 710061）

城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的一個重要結果就是進城入鎮(zhèn)農(nóng)民被置于一個完全不同于村落共同體的生活場域，并由此形成一類獨特的社區(qū)形態(tài)，即“城鎮(zhèn)化社區(qū)”。此類社區(qū)因具有特殊的政治、經(jīng)濟、文化背景和社會基礎，所以治理機理復雜、形態(tài)各異，總體治理水平較低、成效不佳。尋找國家政權力量的基層有效性和維護基層自治組織自治性之間的最佳結合點，成為城鎮(zhèn)化社區(qū)治理理論和實踐的一大難題。西何社區(qū)作為城鎮(zhèn)化社區(qū)的典型代表，其治理突出以人為本的治理理念、兼容并包的治理資源、黨領共治的治理結構，具有顯著的包容性治理特征且富有成效。結合包容性治理主體、過程、成果三大維度與西何社區(qū)治理實踐，分析發(fā)現(xiàn)包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理具有內(nèi)在的耦合性。西何經(jīng)驗充分展示了城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理策略選擇的必要與可能。

包容性治理；城鎮(zhèn)化社區(qū)；社會治理創(chuàng)新

一、城鎮(zhèn)化社區(qū)：中國城鎮(zhèn)化催生的特殊社區(qū)類型

（一）問題的提出

“城鎮(zhèn)化”是“城市化”的中國化表述，其更好地體現(xiàn)了我國中小城市與城鎮(zhèn)在人口轉移和農(nóng)民市民化中的重要作用。在“以縣城為重要載體”的城鎮(zhèn)化建設中，城鎮(zhèn)化作為一種中國化的、以中小城市為中心的城市化模式，催生了一類新型社區(qū)形態(tài)，本文稱之為城鎮(zhèn)化社區(qū)。所謂城鎮(zhèn)化社區(qū)，并非嚴格的學術概念或官方正式表述，是我們根據(jù)這類社區(qū)生成的歷史條件、社會基礎、空間位置以及社區(qū)居民結構、組織結構、生計方式、身份認同等所作的一種寫實性描述。其是中國城鎮(zhèn)化進程中的“特殊衍生物”[1]和“特定社區(qū)演進形態(tài)”[2]，是我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一種介于城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之間、從傳統(tǒng)農(nóng)村過渡而來的新型興社區(qū)。傳統(tǒng)村落經(jīng)由“農(nóng)轉居”“村改居”“移民搬遷”和“集中居住”等城鎮(zhèn)化形式轉變?yōu)槌擎?zhèn)化社區(qū)，農(nóng)民經(jīng)由這一過程逐步成為市民。最近一二十年來，中國農(nóng)村社會的大變革大轉型使大量村莊消失或被合并，大批的城鎮(zhèn)化社區(qū)在崛起。作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)，城鎮(zhèn)化社區(qū)是中國城市化進程中的特殊現(xiàn)象，是城鎮(zhèn)化的合理起點和重要表現(xiàn)形式，又是推進城鎮(zhèn)化的重要途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加深，城鎮(zhèn)化社區(qū)的形態(tài)也在不盡相同的政策推動下呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。如農(nóng)民集中轉居社區(qū)、城改回遷安置社區(qū)、易地移民搬遷社區(qū)、小城鎮(zhèn)建設社區(qū)等等。從理論上講，發(fā)展方式與發(fā)展條件密切相關，表現(xiàn)出“非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)”或“半城市化”的特點。

表1 我國三大社區(qū)類型及其存在樣態(tài)

如表1與圖1所示，城鎮(zhèn)化社區(qū)處于城鄉(xiāng)社區(qū)的中間階段，其龐大的數(shù)量與豐富的樣態(tài)使其應當作為獨立于一般城鄉(xiāng)社區(qū)的第三種社區(qū)類型來單獨考察。城鎮(zhèn)化社區(qū)是與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代城市社區(qū)相并列的一種新的居住形態(tài)，它是在城鎮(zhèn)區(qū)域所建立的以進城入鎮(zhèn)農(nóng)民為主體的新生社會空間。通過觀察與梳理，我們認為城鎮(zhèn)化社區(qū)存在著以下的共性特征。

圖1 城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)化社區(qū)的定位

城鎮(zhèn)化社區(qū)區(qū)位空間具有特殊性。城鎮(zhèn)化社區(qū)多產(chǎn)生于集中的就近城鎮(zhèn)化模式之下，故其往往建設于緊鄰城鎮(zhèn)的邊緣地帶或從農(nóng)村到城市的過渡地帶，主要建在縣（區(qū)）域。包括縣城周邊區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊區(qū)域、重點鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近區(qū)域。城市與鄉(xiāng)村之間的城郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部附近等區(qū)域城鎮(zhèn)化社區(qū)尚處于政策實踐中，具體還表現(xiàn)出多種不同形態(tài)。

城鎮(zhèn)化社區(qū)是農(nóng)民被動遷移的結果。城鎮(zhèn)化社區(qū)產(chǎn)生于城鎮(zhèn)化政策背景之下，農(nóng)民的被動遷移始發(fā)于具體的城鎮(zhèn)化政策之中。具體而言，城鎮(zhèn)化社區(qū)是在生態(tài)、避災、扶貧、重點工程等移民搬遷中或農(nóng)民征地、城中村改造等政策影響下，農(nóng)民在政府主導下被動向一地集中安置居住形成集中居住點，并在此基礎上通過建制形成以進城農(nóng)民為主體的社區(qū)，是農(nóng)民被動遷移的結果。

城鎮(zhèn)化社區(qū)建設中政府介入較深。城鎮(zhèn)化社區(qū)多為政府投資建設，或以政府主導、市場運作的方式建設。其政府介入具體有如下體現(xiàn)：首先，政府是新型城鎮(zhèn)化相關政策有力推動者與執(zhí)行者，其有效連接了需搬遷居民與國家政策，一手推動了城鎮(zhèn)化社區(qū)建設與農(nóng)民集體進城入鎮(zhèn)居住運動的開啟；其次，安置房的建設也是政府、村莊以及開發(fā)商三者的博弈，而其中政府因為手握大量的資源，所以在博弈中處在優(yōu)勢地位；最后，還體現(xiàn)在政府對入住者的補貼上，住戶只需支付少量資金即可入住，農(nóng)民們得到利益之后也會更為配合政府的工作，這間接地增加了政府對此類社區(qū)建設的控制力。

城鎮(zhèn)化社區(qū)人口構成一般具有多元性。城鎮(zhèn)化社區(qū)特別是縣城周邊的社區(qū)居民成分較為復雜，既有各類進城農(nóng)民，又有城鎮(zhèn)居民、單位職工，還有大量的外來務工人員常住，進一步促成了此類社區(qū)人口構成的復雜與多樣。

當前，城鎮(zhèn)化社區(qū)初具規(guī)模且以極快的速度擴張，其表現(xiàn)出社區(qū)治理形態(tài)各異，機理復雜，治理績效遠不盡如人意，一度成為基層社會當中矛盾最突出、事務最繁雜、治理最無序的單元，是基層社會中不穩(wěn)定的溫床。為此，對于這樣一個體量龐大且影響深遠的新生社會空間，亟須尋求一個更加貼合其自身社區(qū)特征的治理策略，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的“善治”，一體推進我國城鎮(zhèn)化建設與基層治理現(xiàn)代化。

（二）城鎮(zhèn)化社區(qū)治理及其策略的相關研究

自我國城鎮(zhèn)化運動興起之時，學界關于城鎮(zhèn)化社區(qū)的研究也隨之興起。梳理相關研究脈絡，城鎮(zhèn)化社區(qū)研究肇端于改革開放后，該時期農(nóng)民憑借個人稟賦主動進城聚居的區(qū)域因其在城市文明中具有顯著的“異質(zhì)”與“邊緣化”特征，故多被稱為“邊緣社區(qū)”[3]。而后隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有序推進，各地孕育了各樣農(nóng)民進城模式，產(chǎn)生了諸多受不同政策驅(qū)動產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化社區(qū)。此時，城鎮(zhèn)化社區(qū)研究迎來高潮并開始出現(xiàn)類型分化，學者們從不同的視角出發(fā)聚焦于具體的城鎮(zhèn)化社區(qū)類型展開研究。隨著此類社區(qū)規(guī)模與影響力的持續(xù)增強，學者們逐漸關注到這些社區(qū)之間存在的共同特征，故期待以一種“整體性社會事實”的視角出發(fā)，從區(qū)別于城鄉(xiāng)社區(qū)之外的第三類社區(qū)統(tǒng)概此類社區(qū)[4]，提出了“邊緣社區(qū)”“過渡型社區(qū)”“村改居社區(qū)”“轉型社區(qū)”等概念，折射了城鎮(zhèn)化社區(qū)形態(tài)的微觀復雜性?！按甯木由鐓^(qū)”研究強調(diào)此類社區(qū)“由村變城”的變遷性，故認為其一般是指通過變農(nóng)村戶口為城市戶口，村委會改為社區(qū)居委會所形成的社區(qū)[5]。而“過渡型社區(qū)”研究則突出此類社區(qū)的過渡性，認為其是一種“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)[2]?？梢姡瑢W界有關此類社區(qū)的研究經(jīng)歷了從局部研究到整體研究的進程，但是當前的研究仍存在著一定局限性，即忽略了社區(qū)與其產(chǎn)生背景、社會環(huán)境之間的關系，弱化了“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化核心要義。本文的城鎮(zhèn)化社區(qū)表述同樣基于“整體性社會事實”的視角，且更加強調(diào)社區(qū)治理的核心，關注人的城鎮(zhèn)化，更全面地揭示其生成邏輯與社區(qū)治理實踐邏輯。

無論對城鎮(zhèn)化社區(qū)作何表述，學者們大多都觀察到此類社區(qū)治理的特殊性，并在尋求最適合城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展的治理策略上進行了探索。由于城鎮(zhèn)化進程十分迅速，制度建設難免相對滯后，這就導致城鎮(zhèn)化進程中大量矛盾短期堆積而無處消解。針對此情況，部分學者結合城鎮(zhèn)化社區(qū)生成中“政府主導，政策驅(qū)動”的特征，提出應當繼續(xù)維持政府在后續(xù)治理中的強勢地位，進而認為技術性治理、網(wǎng)格化治理與數(shù)字治理是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理最為有效的舉措。誠然，這種治理策略符合政府治理的強制性與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的邊緣性邏輯，確實能有效地維護城鎮(zhèn)化社區(qū)的穩(wěn)定[6]。網(wǎng)格化、標準化也確實可以被認為是異質(zhì)程度較強的城鎮(zhèn)化社區(qū)實現(xiàn)規(guī)范化治理的理性選擇[7]。這種基于技術與政府強制力的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略可以被概括為“社區(qū)管控”模式，是一種工具理性在此類異質(zhì)社區(qū)的應用[8]。而后，隨著社會治理體系與能力現(xiàn)代化要求的不斷明確與深入，這種追求效率穩(wěn)定卻不重社會參與的治理策略逐漸被學界所排斥，更多學者對其加劇城鎮(zhèn)化社區(qū)的過度行政化甚至導致“數(shù)字利維坦”的問題展開批駁，并開始探索城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的更優(yōu)策略。如劉祖云等學者基于過渡型社區(qū)“一主兩輔”的治理結構，提出以“黨政結構型組織”為主體的“元治理”策略[9]。金太軍提出激發(fā)包括黨委、政府、市場、社會組織和公民個體等多元主體在內(nèi)的治理力量，通過建構動態(tài)、恰適的規(guī)范和約束制度體系，形成多元參與、多維監(jiān)督、多樣激勵的長效性治理機制，建構此類邊緣性社區(qū)的“多中心”治理策略[10]。徐選國認為轉型社區(qū)以體制化改革回應城鄉(xiāng)一體化新社區(qū)治理面臨的結構性難題是較難實現(xiàn)的，為此應當避免“硬碰硬”而選擇增量改革的替代式治理或迂回式治理策略[11]。不難看出，學者們面對城鎮(zhèn)化社區(qū)紛繁復雜的矛盾時，不約而同地認為要以更加柔性、靈活且包容的治理策略替代原本剛性的社區(qū)管控策略。為此，包容性治理理論進入了學界視野，龐娟將其用于城市非正規(guī)空間的研究當中，將部分城鎮(zhèn)化社區(qū)劃分至非正規(guī)空間之中，并從空間融合的視角出發(fā)提供了建議[12]。金太軍則將其引入到邊緣社區(qū)的研究中，從權利、權力、機會與體制四個視角提出治理策略[8]。

綜上所述，當前有關城鎮(zhèn)化社區(qū)及其治理策略的研究已經(jīng)有了初步探索，但是仍存在著不足。首先，大部分治理策略的研究往往僅從某一城鎮(zhèn)化社區(qū)具體類型出發(fā)，并未從整體性社會事實的總視角對城鎮(zhèn)化社區(qū)加以把握，加之各地城鎮(zhèn)化社區(qū)治理所面臨的障礙因素差異較大，單純的問題研究很難有參考性。其次，包容性治理作為解釋城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略的良好框架，當前研究多以純理論研究為主，實證不足，城鎮(zhèn)化社區(qū)相關研究幾乎處于空白狀態(tài)。針對城鎮(zhèn)化社區(qū)治理理論研究、實踐經(jīng)驗薄弱等不足，從具體城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略創(chuàng)新實踐出發(fā)，提煉出城鎮(zhèn)化社區(qū)的總體特征及實現(xiàn)包容性治理的有效路徑，是本研究著重要解決的問題，旨在為城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理策略研究提供更新的資料與更全面的視角。

二、案例呈現(xiàn)：城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的西何敘事

西何社區(qū)位于西安市二環(huán)南路和太白路交會處。社區(qū)管轄西荷花園小區(qū)、凱旋城小區(qū)和西荷美食商業(yè)街，總面積0.11平方公里，人口2.1萬余人。西何社區(qū)是原西何家村于2004年經(jīng)自主改造回遷并經(jīng)民政部門批復建成的社區(qū)，改造同年實現(xiàn)集體經(jīng)濟股份化。其經(jīng)歷了農(nóng)民變居民、村委會變居委會、集體土地變國有土地、集體經(jīng)濟變股份經(jīng)濟“四重轉變”[13]。2018年進行產(chǎn)權制度改革，成立西何股份經(jīng)濟合作社，以城中村改造時確定的戶籍人口為基準，確定股民1878人，并實行“生不增死不減”的靜態(tài)管理。

本文之所以選取西何社區(qū)作為分析對象，主要基于以下三個原因。首先，西何社區(qū)是典型的城鎮(zhèn)化社區(qū)，在社區(qū)建成之初面臨著諸如社區(qū)治理秩序斷裂、社區(qū)過度行政化，社區(qū)治理主體失活、社區(qū)矛盾頻發(fā)等城鎮(zhèn)化社區(qū)共有的困境，具有一定代表性。其次，當前西何社區(qū)是陜西省先進社區(qū)，社區(qū)治理良善，治理主體活躍，治理資源豐富，治理方式多樣，村集體經(jīng)濟體量達30億；其社區(qū)治理展現(xiàn)出了顯著的包容性治理特征，是省內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理典范。最后，筆者通過多次實地調(diào)研，與社區(qū)書記、主任以及居民訪談，參與觀光學習活動，獲得了大量一手資料?；诖?，本文以西何社區(qū)的個案呈現(xiàn)，分析其實現(xiàn)城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的具體做法，并通過進一步的理論提煉與經(jīng)驗總結為我國城鎮(zhèn)化社區(qū)提供可循的治理策略。通過觀察，其包容性治理實踐主要表現(xiàn)為治理理念、治理資源與治理結構上。

（一）以人為本的治理理念

在數(shù)次訪談中，西何社區(qū)的社區(qū)兩委干部反復強調(diào)“人性化管理”，直言相比于突出“管”的網(wǎng)格化管理，人性化管理更符合城鎮(zhèn)化社區(qū)的需要。實踐中，西何社區(qū)以人為本的治理理念貫穿于社區(qū)治理的方方面面。首先，西何社區(qū)的以人為本是以所有社區(qū)居民為對象的。作為改造回遷的城鎮(zhèn)化社區(qū)，西何社區(qū)以2004年改造時確定的原西何家村戶籍人口為基礎，發(fā)展為逾2萬人的大社區(qū)，其人口結構發(fā)生了巨大的變化。當前人口主要包括原住居民2500人、租戶5000余人、“空掛戶”8000余人及部分的購房戶與商戶，人口結構呈現(xiàn)出高度的異質(zhì)化。這種外來人口大于原住居民的情況在城鎮(zhèn)化社區(qū)當中十分普遍，但城鎮(zhèn)化社區(qū)的領導班子往往是原村領導班子的延續(xù)，故如何處理好“本村人”與“外村人”關系、平衡二者的利益是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的一大難題。西何社區(qū)始終秉承著一視同仁的原則，包容社區(qū)居民的不同身份與異質(zhì)化需求。例如西何社區(qū)的物業(yè)管理公司為自辦物業(yè)，所有住戶的物業(yè)費收取標準皆為低于市場價格的1元每平方米，與大量城鎮(zhèn)化社區(qū)中實行的原住居民與外來租客區(qū)別收費形成對比。再如西何社區(qū)的西何股份經(jīng)濟合作社雖說歸屬于社區(qū)，其運營收益為原1878名股民所有；但西何社區(qū)動用集體經(jīng)濟為社區(qū)內(nèi)65歲以上老人每日管一頓飯的福利也是惠及全社區(qū)的老人。此外，西何社區(qū)領導班子之中也不乏其他利益群體的代表，如社區(qū)的居委會副主任就是非原西何家村人。

其次，西何社區(qū)的以人為本是以社區(qū)居民的需求為本位的。西何社區(qū)自改造以來的零上訪率在西安市鳳毛麟角。究其根本，西何社區(qū)始終將滿足居民需求置于社區(qū)治理的優(yōu)先地位。以2021年末西安遭遇的一輪嚴重疫情為例，大量城鎮(zhèn)化社區(qū)成為社會治理的真空地帶，社區(qū)治理一度陷入宕機，居民基本生活難以保障。但是西何社區(qū)卻在此輪疫情中治理有序、居民生活得以較好的保障，其有賴于社區(qū)兩委在疫情防控期間積極作為。疫情間社區(qū)兩委與社區(qū)外商販達成協(xié)議，讓部分商販每日憑核酸證明為社區(qū)居民專供生活必需品，有效滿足了居民們最為緊迫的需求。人性化治理所帶來的治理效能是立竿見影的，其以包容的態(tài)度兼顧各方利益，為社區(qū)多元主體的形成與參與打下基礎，極大增強了社區(qū)內(nèi)居民的歸屬感與社區(qū)動員能力。

（二）兼容并包的治理資源

城鎮(zhèn)化社區(qū)人員構成、治理事務、治理依據(jù)的復雜化一方面使其治理難度加大，另一方面也表征著其所能倚仗的治理資源較一般城鄉(xiāng)社區(qū)更為豐富。社區(qū)的治理資源總的來說包括人、財、物三類，但是城鎮(zhèn)化社區(qū)往往在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序與現(xiàn)代城市治理文明的雙重沖擊下失去方向，而陷入到“哪都靠不上”的資源困境中。而西何社區(qū)以包容的態(tài)度在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的平衡中繼承與挖掘社區(qū)治理資源，準確把握了城鎮(zhèn)化社區(qū)鏈接資源的優(yōu)勢，將“治理障礙”轉化為了“治理效能”。

首先，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的重塑。第一，自西何家村時期，西何便有“能人治村”的傳統(tǒng)。在轉制為社區(qū)后，其社區(qū)精英仍未消失，在社區(qū)之中具有舉足輕重的影響力。如曾經(jīng)的村書記現(xiàn)仍擔任西荷集團的董事長。第二，原鄉(xiāng)村的組織資源仍然得以存續(xù)，當前西何社區(qū)中內(nèi)生的社會組織數(shù)量可觀，主要涵蓋文化娛樂、公共服務、志愿活動等領域，如社區(qū)合唱團、紅白理事會、老年協(xié)會等，為西何社區(qū)居民凝聚力的提升與社會參與注入活力。第三，西何社區(qū)注重優(yōu)良傳統(tǒng)文化的挖掘，重視傳統(tǒng)節(jié)日，利用社區(qū)宣傳欄、社區(qū)晚會等形式傳遞社區(qū)價值觀，通過改造讓傳統(tǒng)的社區(qū)文化與制度資源煥發(fā)新生。

其次，西何社區(qū)還與時俱進不斷整合社區(qū)治理資源。西何社區(qū)在回遷轉制后也正式被區(qū)政府納入至城市社區(qū)的范疇之中，享有和城市社區(qū)相同的財政支持，社區(qū)每年工作經(jīng)費五萬元，專項活動經(jīng)費二十萬元。財政經(jīng)費是絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理依靠的主要資源，但也可能會加劇社區(qū)的行政化；同時層層設卡的經(jīng)費支取程序也讓越來越多社區(qū)寧愿讓指標過期也不愿意辦活動，西何社區(qū)同樣面臨著經(jīng)費被上級層層“統(tǒng)籌”的情形。為此，西何用社區(qū)利用集體經(jīng)濟補充社區(qū)治理經(jīng)費，擺脫對政府財政的高度依賴。也正如西何社區(qū)干部所說，夯實經(jīng)濟基礎是基層治理的核心。近年來，西何社區(qū)通過招聘第三方管理機構的方式運營自有地產(chǎn)，打造商業(yè)街；以社區(qū)股份經(jīng)濟合作社為主體開設產(chǎn)權交易站，統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)空置房屋出租與買賣；進入市場，開設公司，在壯大集體經(jīng)濟，盤活社區(qū)資源上下足功夫。

此外，西何社區(qū)在轉制后積極吸納社會組織駐地辦公，其中就包括樞紐型社會組織陜西省村社促進會。省村促會以西何社區(qū)的基礎設施、辦公場所為依托，開展陜西省村社交流活動。西何社區(qū)作為村促會的重要會員，先進模范與活動的主場地，在此橫向鏈接了其他村社與學者，并在交流學習之中優(yōu)化社區(qū)治理策略，村促會等社會組織是西何社區(qū)發(fā)展珍貴的組織資源。

西何社區(qū)的治理資源既源于其傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的母土之中，又在新的時代環(huán)境之下不斷豐富與創(chuàng)新，呈現(xiàn)出兼容并包的趨勢，符合包容性治理的內(nèi)在要求。豐富的治理資源一方面維持了西何社區(qū)治理自主性，另一方面促進了其治理方式的多樣化，社區(qū)精英資源與各類組織資源進一步促進了社區(qū)“三治融合”落在實處。

（三）黨領共治的治理結構

城鎮(zhèn)化社區(qū)主體趨于豐富，包括基層政府及其承擔社會管理與服務職責的政府部門、直接聯(lián)結基層社區(qū)的街道辦事處、社區(qū)法定組織機構“兩委一站”、工青婦群團組織、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司、開發(fā)區(qū)管委會、社區(qū)駐地單位以及城鎮(zhèn)化社區(qū)所特有的集體經(jīng)濟組織。除了組織化主體外，還有個體的社區(qū)居民、租戶等。這些治理主體依其性質(zhì)、功能，不同方式、不同程度地參與社區(qū)公共事務治理。然而，雖然城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體多元，但主體間的關系卻十分混亂，出現(xiàn)了有的事沒人管，有的事多主體搶著管的局面。為此，近年來西何社區(qū)以社區(qū)黨委為核心，探索構建出以黨建引領城鎮(zhèn)化社區(qū)上下聯(lián)動的包容性社區(qū)治理結構。

圖2 西何社區(qū)“黨建共建聯(lián)合會”組織架構

西何社區(qū)黨委成立于2017年5月，下設四個黨支部——西何社區(qū)居民黨支部、西何社區(qū)離退休黨支部、西荷集團黨支部、西荷物業(yè)黨支部。社區(qū)黨委是西何社區(qū)治理的絕對核心，但這并不代表著黨包辦一切，其堅持“條塊結合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建”的原則，著力構建“體制創(chuàng)新、管理有序、資源融合、服務一體”的黨建工作新格局。該“黨領共治”格局主要通過以下的機制得以實現(xiàn)。首先，以黨建鏈接社區(qū)公共空間。西何社區(qū)中西荷花園小區(qū)、凱旋城小區(qū)和西荷美食商業(yè)街雖同屬一社區(qū)，但彼此之間仍有物理與社會空間界限，為整合駐地單位、非公經(jīng)濟組織、社會組織的力量，西何社區(qū)設立了“黨建共建聯(lián)合會”（見圖2），并構建“大事共議，實事共辦，要事共決，急事共商”的議事模式。其次，西何社區(qū)利用黨建激活社區(qū)內(nèi)的社會網(wǎng)絡，展現(xiàn)出強大的基層動員力，通過黨員群體發(fā)揮先鋒模范作用，組織和動員更多群眾參與到社區(qū)治理當中。西何社區(qū)黨委規(guī)定每年元旦、春節(jié)、五一，七一、國慶五天黨員必須參加兩小時的義務勞動，通過常態(tài)化義務勞動彰顯黨組織與黨員的先進性，提升社區(qū)居民對黨員的認可度。再次，西何社區(qū)利用黨建提升社區(qū)居民服務水平，拉近居民距離。社區(qū)黨委協(xié)調(diào)社區(qū)公共服務資源的空間布局，以社區(qū)“一廳式服務大廳”為核心，打造居民“十分鐘”便民生活圈，通過制作“明白卡”等方式提升便民服務水平和效率，集聚的服務空間促使居民參與更加便捷。最后，西何社區(qū)打造紅色文化，致力于以此推動社區(qū)居民文明素養(yǎng)與參與意識的提升。社區(qū)黨委先后組織了“社區(qū)十大感動人物”評選、“重陽敬老節(jié)”和“紅五月文化節(jié)”等社區(qū)文化品牌活動，借活動大力弘揚積極向上的價值觀，營造人人參與的社區(qū)治理氛圍。當然，西何社區(qū)強調(diào)依托黨建喚醒社區(qū)的社會力量與市場力量，并不是代表著完全讓政府退場。當前，政府仍在社區(qū)經(jīng)費、公共服務與制度上給予社區(qū)支持。但總言之，在西何社區(qū)黨領共治的治理結構中，黨建自上而下的滲透作用與自下而上的帶動作用共同促進了包容性治理中多元共治的實現(xiàn)。

三、包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合

包容性治理是指各種利益相關者權益得以充分地保障，各治理主體能平等地參與治理與決策過程、公平地共享治理的成果與效益的公共治理，是善治的一個重要維度[14]。自包容性治理理論被引入至我國以來，社會治理非正規(guī)空間研究提供了一個良好的解釋框架。作為城市非正規(guī)空間治理單元之一的城鎮(zhèn)化社區(qū)，其錯綜復雜的治理特征決定了其難以適應常規(guī)化、標準化的治理模式，故要以更加包容的態(tài)度傾聽各方訴求，平衡各方利益，運用各方資源，回應各方需求以實現(xiàn)社區(qū)的善治。包容性治理是價值理性與工具理性的統(tǒng)一體，其所倡導的“包容、多元、共治、共享”等價值理念、柔性靈活的治理模式，與城鎮(zhèn)化社區(qū)的治理需要同軌，存在著高度的內(nèi)在耦合。結合包容性治理的邏輯框架和操作方略，包容性治理以治理主體、治理過程與治理成果為核心要素[15]。觀照西何社區(qū)包容性治理實踐，本文對包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合做出如下闡述。

（一）城鄉(xiāng)復合：治理主體包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體繁多，但由于改造過程當中通常以政府為主導，其后續(xù)的治理難免會出現(xiàn)依賴政府的慣性，基層政府也常將此類社區(qū)視為矛盾多、治理難的麻煩社區(qū)，以部門認領等模式深度參與社區(qū)治理，包辦社區(qū)事務，展現(xiàn)出“全能政府”的趨向。在“壓力型體制”作用下，地方權威“公共身份”的授權來源移至官府系統(tǒng)，其在促進基層權威集結的同時，因不再需要地方社會的承認以獲取權威地位而弱化了他們對地方民眾利益的責任[16]。這也就導致了城鎮(zhèn)化社區(qū)的其他治理主體參與空間被極大壓縮，潛在的社區(qū)治理主體因重要性降低而走向“沉睡”。最終，這種高高在上的“全能政府”模式勢必會導致社區(qū)公共服務供給的弱化。而與此同時，市場主體的“趨利性”也無法實現(xiàn)對政府公共服務供給的有效補足[17]。城鎮(zhèn)化社區(qū)矛盾突出、利益關系復雜，單純以一方強勢主體的力量難以維持長期的穩(wěn)定，故要充分重視多元主體的地位。喚醒城鎮(zhèn)化社區(qū)多元主體則需要充分考量此類社區(qū)的特殊性，其治理主體既有傳統(tǒng)農(nóng)村治理時期的殘余又包含城市治理主體的嵌入，故完整的主體架構表現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)復合性。包容性治理要求社區(qū)治理主體的多元與平等，在社區(qū)治理的靜態(tài)架構上，應當賦予政府、市場、社會中所有適格主體應有的地位，符合城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展的需求。故城鄉(xiāng)復合的治理主體是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體包容的直接體現(xiàn)。西何社區(qū)的包容性治理首先就是建立在兼顧城鄉(xiāng)主體的基礎之上。近年來，西何社區(qū)通過優(yōu)化政社關系，增加市場與社會主體參與的空間，重塑社區(qū)黨委為核心的社區(qū)治理主體結構。其對曾經(jīng)在鄉(xiāng)村治理時期發(fā)揮重要作用的精英、鄉(xiāng)賢與自組織等主體的扶持與對新環(huán)境下駐地單位、社會組織等主體的重視皆體現(xiàn)了西何遵循包容性治理原則，尊重城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展規(guī)律，構筑了城鄉(xiāng)復合的多元主體結構體系。西何社區(qū)以包容性治理策略實現(xiàn)了對多元主體的喚醒，有效地降低了城鎮(zhèn)化社區(qū)主體因權利貧困而帶來的治理不穩(wěn)定風險。其長期穩(wěn)定的治理環(huán)境與活躍的社區(qū)氛圍也正說明了包容性治理是對城鎮(zhèn)化社區(qū)全能政府模式的有效突圍。

（二）整合引領：治理過程包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)是一種以異質(zhì)性需要為紐帶的異質(zhì)性社會，社區(qū)內(nèi)部多種互動關系交織。單個主體的力量無法對多元異質(zhì)主體的差異化服務需求進行有效回應，故也就決定了其要依賴于多元主體的信任合作。而多元主體的互動合作正是包容性治理的本質(zhì)要求。合作共治機制表現(xiàn)為參與主體間具有共同目標、相互信任、資源共享、互利互惠、責任共擔、深度交流等特征[18]。一方面，該機制是實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)小規(guī)模公共事務的快速反應與有效化解；另一方面，其能夠?qū)崿F(xiàn)國家正式治理資源同居民社會合作的有效對接，促成二者相互支持共同發(fā)展[19]。然而，諸多城鎮(zhèn)化社區(qū)中的各主體之間并沒有形成普遍聯(lián)系的網(wǎng)絡，社區(qū)多元主體呈現(xiàn)“碎片化”的傾向，產(chǎn)生此現(xiàn)象的原因有二：一是治理主體自身無協(xié)作意愿，二是平臺建設不足。故城鎮(zhèn)化社區(qū)要提升主體協(xié)作意愿、搭建協(xié)作平臺，發(fā)揮其整合引領作用為主體參與提供機制保障。上文闡述了城鎮(zhèn)化社區(qū)主體結構多元的靜態(tài)設置與包容性治理中主體包容相吻合，而以某種機制促進多元主體形成合作并真正參與至社區(qū)治理過程之中則也與包容性治理所倡導的治理過程包容性相耦合。治理過程的包容性要求決策開放、公共參與，也正是在城鎮(zhèn)化社區(qū)治理過程中平衡多元主體利益，傾聽各主體心聲，維持決策公平性的根本遵循。在西何社區(qū)實踐中，其依托“平臺式治理”，通過平臺的吸納與支撐作用實現(xiàn)社區(qū)治理過程的包容性探索。從“十分鐘”便民圈的設計與多元主體協(xié)商的平臺構建，都可見在政府角色弱化的西何社區(qū)，其社區(qū)黨委有意識地利用平臺，將社區(qū)多元主體包容到治理過程之中，構建主體合作共治機制，最終形成治理合力。所以，對城鎮(zhèn)化社區(qū)而言，治理過程的包容是保障主體權利、維持社區(qū)和諧的根本，只有主體深度參與到治理過程之中，在合作、妥協(xié)下才能有效且自主地消化社區(qū)內(nèi)異質(zhì)需求產(chǎn)生的繁雜矛盾。

（三）全民共享：治理成果包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)是新生的社會空間，一方面，其作為舊格局沖擊者的邊緣性與過渡性特征讓其難以平等地共享社會發(fā)展的成果；另一方面，其內(nèi)部格局的不均衡也使得利益的不平等分配還出現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)部，對社區(qū)治理產(chǎn)生負面影響。在外部，城鎮(zhèn)化社區(qū)是由村轉社的轉制社區(qū)，不同于一般的城市社區(qū)，社區(qū)容積率高，基礎設施欠完善，其居民大多為進城農(nóng)民與租住的農(nóng)民工，大量社區(qū)處于失序的邊緣。受到城鄉(xiāng)二元制度的深刻影響，此類社區(qū)時常被城市居民打上“鄉(xiāng)巴佬”，“臟亂差”等污名化標簽，影響社區(qū)居民對城市生活的融入。在內(nèi)部，租戶與駐地單位作為社區(qū)的“外來人”，成為“污名化空間”中的弱勢群體。原住居民作為社區(qū)治理中的強勢群體很可能以自身強勢地位剝奪其他主體共享治理成果的權力。治理成果的共享是城鎮(zhèn)化社區(qū)與城市文明真正接軌的必經(jīng)之路與重要指標，是農(nóng)民市民化的根本目標之一?；诖?，城鎮(zhèn)化社區(qū)亟需消除社會排斥，為社區(qū)居民融入城市、參與治理營造良好的環(huán)境。包容性治理策略中同樣強調(diào)治理成果的包容性，即確保治理成果知曉的公平性與分配的共享性[15]。城鎮(zhèn)化社區(qū)有效治理與包容性治理同以治理成果共享為目標，二者在此層面秉承相同的價值追求。西何社區(qū)一方面通過自身社區(qū)建設與對外交流，弱化城市社會對城鎮(zhèn)化社區(qū)的歧視，另一方面關注社區(qū)弱勢群體的權利保障，從社區(qū)角度出發(fā)全面消除治理成果共享的障礙。注重公平與共享的西何社區(qū)實現(xiàn)了社區(qū)資源的最優(yōu)配置，促使各主體以更積極的態(tài)度主動參與社區(qū)治理，實現(xiàn)治理效能的顯著增長。誠然，要實現(xiàn)真正意義上的治理成果共享還在于政策制定者對“底線公平”的維護，西何社區(qū)的成功離不開西安市政府近年來相關制度建設。但總言之，無論是通過何種形式，實現(xiàn)對“強勢群體”資源獨占的破解，促進治理成果的全民共享是所有城鎮(zhèn)化社區(qū)治理都正在面臨的重要課題，故以成果包容為最終目標的包容性治理在此層面也與城鎮(zhèn)化社區(qū)的治理需求高度一致。

四、包容性治理：城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的策略選擇

正如上文所述，包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理存在高度耦合性，城鎮(zhèn)化社區(qū)對社區(qū)善治的追求皆與包容性治理的價值內(nèi)涵相吻合，包容性治理所煥發(fā)的效能在西何社區(qū)的展現(xiàn)也表明其能有效回應城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的各類需求，對城鎮(zhèn)化社區(qū)治理障礙實現(xiàn)突圍。在我國高速推進城鎮(zhèn)化的當下，城鎮(zhèn)化社區(qū)治理在基層治理當中的地位逐漸提升。基于對城鎮(zhèn)化社區(qū)的基本認識和判斷，結合西何社區(qū)的先進做法，以包容性治理為社區(qū)治理策略，是與當前城鎮(zhèn)化社區(qū)治理特征相適應的可行路徑。對標包容性治理主體、過程、成果三大維度的操作目標（如表2所示），觀照城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)外因素，充分考量城鎮(zhèn)化社區(qū)內(nèi)部縱向的主體優(yōu)化設置，橫向的主體協(xié)同參與機制與社區(qū)外部的制度支撐（如圖3所示），本文認為，應當以優(yōu)化城鎮(zhèn)化社區(qū)治理結構、健全治理機制與夯實治理制度為著力點，全面推進城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的實現(xiàn)。

表2 城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理維度與操作目標

圖3 城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的實現(xiàn)邏輯

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化社區(qū)人人有責的治理結構

從治理主體的維度出發(fā)，包容性治理在城鎮(zhèn)化社區(qū)的實現(xiàn)務必以適格治理主體的喚醒為前提，即人人有責治理結構的形成。具體而言則需要重點處理好兩組關系。首先，處理好原住民與外來人員的關系。作為社區(qū)政治參與的“相對弱勢群體”，外來人員的治理程度代表著城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的下限，數(shù)量多，流動性強且歸屬感弱的特征使其不穩(wěn)定性較強。然而，作為在社區(qū)中長期生活的人群，卻是社區(qū)治理中不能忽視的一大利益主體。為此，應該仿效西何社區(qū)，以一視同仁的態(tài)度對待社區(qū)的原村民與外來人，積極吸納不同群體代表到社區(qū)兩委任職，充分尊重各群體發(fā)聲的權利。其次，處理好政府與社會、市場的關系。在城鎮(zhèn)化社區(qū)之中，政府的力量是強有力的，其所涉及的治理事務往往其他主體參與度較低，這種此消彼長的博弈表明要在城鎮(zhèn)化社區(qū)當中給予市場與社會主體以參與的空間，則必須要轉變政府的職能。政府治理主體的型構是基層治理的核心部分，是基層黨建的重要任務[20]。所以，服務型政府的建設同時以基層黨組織的自主性與能力為保障，為此應當建立以社區(qū)黨委為核心的“橫向到底，縱向到邊”的治理結構體系，以強有力的區(qū)域化黨建將各類主體帶進社區(qū)治理領域之中。在以黨組織為核心的社區(qū)治理結構中實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化的全面發(fā)展，以重塑政府與社區(qū)之間的關系，進而弱化城鎮(zhèn)化社區(qū)組織行政代理人的身份，激活社區(qū)多元主體人人有責的參與意識，促進社區(qū)回歸自治本色[21]。

（二）健全城鎮(zhèn)化社區(qū)人人盡責的治理機制

若治理結構的優(yōu)化是城鎮(zhèn)化社區(qū)實現(xiàn)包容性治理的邏輯起點，那么促使多元主體健全有序協(xié)同參與治理機制，則是讓包容性治理產(chǎn)生治理效能的根本。城鎮(zhèn)化社區(qū)治理極端復雜化，任何主體單一的力量都是有限的，故亟須多元主體形成合力，圍繞同一目標展開合作，實現(xiàn)“多元共治”[22]?！岸嘣仓巍笔巧鐓^(qū)多元力量的有機整合而非機械限定與簡單疊加，其本質(zhì)是多治理主體間互動有序、合作充分的集體行動網(wǎng)絡的構建[23]。首先，強化產(chǎn)生合作的基礎，即多元主體之間的紐帶關系。多元主體基于共同的目標展開合作，在城鎮(zhèn)化社區(qū)當中需求的異質(zhì)性讓主體間的目標難以統(tǒng)一，以私人利益為本位的思想占據(jù)主流。對此，應當吸收西何經(jīng)驗，以包容性的社區(qū)資源、全民化的社區(qū)活動、普惠性的社區(qū)福利來增強社區(qū)內(nèi)各主體的歸屬感，最大程度實現(xiàn)主體間利益的統(tǒng)合與個人利益與社區(qū)利益的統(tǒng)一?；谝陨鐓^(qū)進步提升所有人生活水平的邏輯夯實合作的情感認同基礎。其次，暢通多元主體利益表達機制。參考西何社區(qū)的做法，加大多元主體協(xié)商共治平臺建設，由黨組織領導，社區(qū)居委會組織，吸納居民代表、租戶代表、物業(yè)公司、集體經(jīng)濟組織、社會組織、駐地單位代表以及政府代表等多元主體代表，通過平臺議事與協(xié)商，在協(xié)商中凝聚共識，深化紐帶關系，加強參與意愿。最后，大力挖掘社區(qū)當中各類治理資源，發(fā)揮社區(qū)精英、駐地單位、社會組織各自在智慧、資金與場所上的優(yōu)勢，共同促進平臺的構建與維護，黏合主體間的紐帶與信任。總言之，城鎮(zhèn)化社區(qū)人人盡責的治理機制根本在于治理主體間目標的統(tǒng)合，又以平臺建設為依托，前者構成了主體多元共治的內(nèi)在基礎，后者提供了主體多元參與的平臺保障，二者缺一不可。

（三）夯實城鎮(zhèn)化社區(qū)人人享有的治理制度

包容性治理的最終目標是實現(xiàn)社會治理成果的共享，但是這一目標于城鎮(zhèn)化而言是十分艱巨的。正如上文所述，其不僅要對抗城市文明對城鎮(zhèn)化社區(qū)的隱性歧視，還要平衡社區(qū)內(nèi)部主體在成果分配中的地位。這一過程有賴于人人享有的治理制度支撐，其不僅是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理體制特征合法性的來源，還是理順社區(qū)治理的章程與規(guī)則[24]。城市整體視角下的城鎮(zhèn)化社區(qū)以及城鎮(zhèn)化社區(qū)視角下的外來人員，在不同語境下都是身份相似的權利貧困群體；對此，要以制度賦予城鎮(zhèn)化社區(qū)治理以高度的政治意蘊與地位，從戰(zhàn)略高度認識到城鎮(zhèn)化社區(qū)農(nóng)民市民化的重要性，以宣傳教育促社會對農(nóng)民市民化的正確認識，摘除桎梏城鎮(zhèn)化社區(qū)融入城市的污名化標簽，賦予城鎮(zhèn)化社區(qū)居民平等的機會[25]。與此同時，應從社區(qū)內(nèi)部的角度出發(fā)，充分激活隱藏在城鎮(zhèn)化社區(qū)之中的傳統(tǒng)非正式制度資源，如村規(guī)民約、族規(guī)祖制、道德倫理、風俗習慣等等，并對其進行現(xiàn)代化的改造，汲取傳統(tǒng)制度中適應當前城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的部分，建立起更為完備、具體、合法的社區(qū)公約。將社區(qū)治理成果的共享明文化在社區(qū)公約與其他治理制度之中，促使人人享有的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理更加制度化，規(guī)范化。

五、結論與余論

在城鎮(zhèn)化社區(qū)中實現(xiàn)包容性治理，不僅能有效回應居民的多元治理需求，化解政府單一主體在公共服務供給上的不足；更重要的是，這與2021年中央一號文件提出的“著力推進基層治理現(xiàn)代化”的任務目標高度契合。本文以一個城鎮(zhèn)化示范社區(qū)的治理實踐為例，對包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合進行了分析。研究表明，包容性治理既是城鎮(zhèn)化社區(qū)社會獨特性的必然選擇，也是新時代基層治理現(xiàn)代化的實踐應用。包容性治理是當前城鎮(zhèn)化社區(qū)制度環(huán)境下，期待以弱化政府投入，增強社會參與讓社區(qū)治理主體以更為靈活、包容的手段實現(xiàn)對“非常規(guī)社區(qū)”的“非常規(guī)治理”。然而，不難發(fā)現(xiàn)，西何社區(qū)的治理過程中，集體經(jīng)濟等特殊資源幫助其有效對抗了政府的“行政傲慢”，而絕大部分的城鎮(zhèn)化社區(qū)卻無此強大的經(jīng)濟支撐，雖然能夠短期內(nèi)接受包容性治理的形，卻很難長期維持包容性治理之實，當社區(qū)資源匱乏到無以為繼且主體期待難以得到回應時，一切合作與共享將化為泡影。所以，對于城鎮(zhèn)化社區(qū)治理而言，如何豐富其治理資源以更好地復制西何社區(qū)的先進做法，則應當將目光跨越城鎮(zhèn)化社區(qū)本身加以探討。

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C913.83

A

1008-4479（2022）05-0076-11

2022-05-05

國家社會科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化社區(qū)樣態(tài)及其治理比較研究”（16BZZ050）；西安財經(jīng)大學2020年研究生創(chuàng)新基金項目“市域社會治理現(xiàn)代化背景下城改社區(qū)治理問題研究”（20YC044）

陳曉莉（1963-），女，陜西延安人，西安財經(jīng)大學馬克思主義學院二級教授，碩士生導師，主要研究方向為村社治理；

翁迎港（1997-），男，浙江溫州人，西安財經(jīng)大學法學院碩士研究生，主要研究方向為基層社會治理。

責任編輯 范瑞光