鄧和平，蔡迎旗

(華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079)

嬰幼兒照護服務(wù)是指國家、社會、家庭等主體為3歲以下嬰幼兒健康成長和早期發(fā)展提供全方位的照料、護理、指導和教育的服務(wù)活動[1,2]。目前，從3歲以下嬰幼兒(以下簡稱“嬰幼兒”)照護服務(wù)供給模式來看，可劃分為家庭照護模式和社會托育模式兩大類。其中，家庭照護是在家庭中由主要撫養(yǎng)者負責嬰幼兒照護的模式，而社會托育是社會各主體通過興辦托育機構(gòu)或托育點，為家庭提供嬰幼兒照護的模式[3]。雖然“嬰幼兒照護服務(wù)”概念在2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《意見(2019)》)的政策文本中才首次出現(xiàn)，但自新中國成立以來，促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的內(nèi)容就已經(jīng)出現(xiàn)在有關(guān)政策文本之中，并且經(jīng)歷了一個不斷調(diào)適、完善的歷史變遷過程，政策目標、內(nèi)容等方面發(fā)生了深刻的變化。為此，梳理嬰幼兒照護服務(wù)政策的這些變化，把握政策變化的內(nèi)在規(guī)律，對于推進我國嬰幼兒照護服務(wù)政策體系科學化、規(guī)范化具有重要意義。

近幾年隨著國家“二孩”“三孩”政策的陸續(xù)開放和落實，嬰幼兒照護服務(wù)問題迅速成為了社會熱點，與此同時嬰幼兒照護服務(wù)政策的研究也呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，如和建花[4]、岳經(jīng)綸[5]、張琨[6]等人以時間為線索對我國不同時期的嬰幼兒照護服務(wù)政策進行了詳細的解讀。在具體的研究視角方面，洪秀敏[7]從早期教育服務(wù)的角度探討了改革開放以來我國嬰幼兒照護服務(wù)政策內(nèi)容的變遷發(fā)展，李雨霏、馬文舒等人從托育機構(gòu)的視角出發(fā)梳理了自建國以來我國嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò)，蔡迎旗、陳志其[8]從“家庭”的視角探討了不同政策工具下的嬰幼兒照護服務(wù)供給模式，楊琳琳[9]從政策服務(wù)“分配—供給—傳遞—財務(wù)”的視角分析了我國嬰幼兒照護服務(wù)政策發(fā)展脈絡(luò)?？梢姡鲜鲅芯恳呀?jīng)從不同視角對我國嬰幼兒照護服務(wù)政策發(fā)展的脈絡(luò)、特點、存在的問題以及政策重構(gòu)等方面的內(nèi)容都有所觸及，但已有研究主要還是從單一的角度詮釋嬰幼兒照護服務(wù)政策的具體情況，幾乎未將影響和形塑嬰幼兒照護服務(wù)政策運行方向和形態(tài)的政策“理念、任務(wù)、工具”這三種核心邏輯和關(guān)鍵要素整合在一起進行分析。同時，該三維框架在楊波[10]、賀靜霞、張慶曉[11]等人的政策研究中已經(jīng)被廣泛運用。因此，為更好地了解我國嬰幼兒照護服務(wù)政策演變趨勢和規(guī)律，探尋政策變遷中存在的問題及改進方向，本研究嘗試構(gòu)建一個“理念、任務(wù)、工具”的整合性分析框架。

一、分析框架

構(gòu)建嬰幼兒照護服務(wù)的政策分析框架是在既有研究成果和現(xiàn)有充足的政策文本基礎(chǔ)上按照一定的邏輯規(guī)則對有研究價值的政策要素進行分門別類，進而從政策文本傳遞的信息中揭示出嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值特征、演變軌跡等的變化[12]。由此，本研究構(gòu)建了包括政策理念維度、政策任務(wù)維度和政策工具維度的三維分析框架(如圖1所示)，對我國1949-2021年以來，來自國務(wù)院、教育部門、衛(wèi)生健康部門、民政部門、婦女兒童工作委員會等部門發(fā)布的21份涉及到嬰幼兒照護服務(wù)內(nèi)容的國家層面政策文本進行分析。

圖1 嬰幼兒照護服務(wù)政策的三維分析框架

其中，政策價值理念是指政策制定者賦予政策的一種由信念、理想、目標等要素組成的基本價值系統(tǒng)。根據(jù)嬰幼兒照護服務(wù)政策文本的分析，可以將嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值理念分為多元福利理念、“重市場輕公益” 理念和普惠優(yōu)先理念。政策任務(wù)是政策制定與政策實施的核心內(nèi)容,影響著政策工具的使用方式。從《意見(2019)》文本中可以提取出關(guān)于嬰幼兒照護服務(wù)政策的三大任務(wù):加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導；加大對社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)的支持力度；規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)。政策工具是指政策制定者為實現(xiàn)特定的政策目標所采取的手段、方法或途徑等[13]。學者豪利特和拉米什等人將政策工具分為三種(包括強制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具)。強制性政策工具是指在制定和執(zhí)行政策時，主要依靠政府權(quán)威和強制力來干預(yù)規(guī)劃目標及政策行為；自愿性政策工具是指在沒有政府干預(yù)的情況下由社會、家庭、個人或者市場在自愿基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)；混合性政策工具是指政府適度參與，主要通過補貼、征稅等方式鼓勵私人部門、非政府組織和企業(yè)等進入決策過程[14]。下面將基于這三個維度來剖析新中國成立以來我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的發(fā)展演變。

二、我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的演進邏輯

新中國成立70多年來，我國嬰幼兒照護服務(wù)政策內(nèi)容體系在曲折中發(fā)展，在嬗變中建構(gòu)，是一個多維立體、全方位推進的發(fā)展過程。在政策價值理念上從福利促進走向普惠優(yōu)先；在政策任務(wù)上從強調(diào)托幼機構(gòu)的發(fā)展走向?qū)彝?、社區(qū)和社會等主體的綜合提升；在政策工具使用上從單一型政策工具走向多元政策工具協(xié)同促進的變遷過程。

(一)價值理念之維：從福利促進走向普惠優(yōu)先

揆諸史實，新中國成立初期國家百廢待興，為最大可能地解放婦女勞動生產(chǎn)力，動員婦女投入到社會主義生產(chǎn)建設(shè)中去，國家鼓勵企業(yè)、機關(guān)等興辦嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)并且相關(guān)費用由國家(單位)承擔，“福利促進”成為當時嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值理念。1951年政務(wù)院發(fā)布并于1953年修訂的《中華人民共和國勞動保險條例》就明確規(guī)定各企業(yè)工會基層委員會應(yīng)根據(jù)企業(yè)情況與職工需要辦理托兒所等集體勞動保險事業(yè)，而托兒所工作人員的工資、房屋設(shè)備以及一切經(jīng)常性費用由所在的單位來承擔。由此很快形成國家支持工作組織或社會組織提供集體福利的嬰幼兒照護格局[15]，嬰幼兒照護服務(wù)政策表現(xiàn)出強烈的福利促進的價值理念。

改變這一局面的是，1988 年，國家教委等八部門聯(lián)合頒布《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》，為了減輕國家和企業(yè)負擔，該意見提出：“發(fā)展幼兒教育事業(yè)不可能也不應(yīng)該由國家包起來，要依靠國家、集體和公民個人一起來辦”，并且強調(diào)“養(yǎng)育子女是家長依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會義務(wù)”。自此，嬰幼兒照護服務(wù)與福利切割開來，“重市場”“重社會”而“輕公益”“輕政府”成為這一時期嬰幼兒照護服務(wù)政策的主旋律。嬰幼兒照護服務(wù)也由原先福利性質(zhì)的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧议L付費購買服務(wù)，嬰幼兒照護責任則由單位回歸家庭，嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值理念走向了“重市場輕公益”和“重社會輕政府”的道路。需要注意的是，在20世紀80年代末至21世紀初，在教育界基本使用“幼兒教育”“早期教育”“學前教育”用以指“托幼事業(yè)”的概念，而全國婦聯(lián)系統(tǒng)則基本沿用“托幼”概念，在衛(wèi)生、人口等實踐領(lǐng)域也更多使用“托幼”“托育”等概念[16]。因此，這一時期，有部分嬰幼兒照護服務(wù)政策隱含于幼兒教育政策之中。

進入2010年以后，嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展迎來了新的轉(zhuǎn)折點，為緩解家庭育兒壓力，進一步解決好民生問題，國家相繼出臺了一系列促進嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)劃和行動計劃，突出強調(diào)嬰幼兒照護服務(wù)的社會公益和普惠的價值理念。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》指出：“積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導機構(gòu)”。2012年，教育部印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，提出“積極開展公益性的0-3歲嬰幼兒早期教育指導服務(wù)”?！兑庖?2019)》中強調(diào)要堅持“政策引導、普惠優(yōu)先”的發(fā)展原則，要優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。同年兩部委關(guān)于印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》再次提出“普惠導向”的嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展原則。從這些政策來看，普惠優(yōu)先成為當前嬰幼兒照護服務(wù)政策的基本價值理念和發(fā)展導向。

(二)任務(wù)安排之維：從強調(diào)托幼機構(gòu)的發(fā)展走向促進家庭、社區(qū)、社會聯(lián)動提升

通過對過去70多年我國嬰幼兒照護服務(wù)政策任務(wù)變遷軌跡的梳理發(fā)現(xiàn)，在計劃經(jīng)濟期間，為了方便婦女積極投入到社會主義事業(yè)建設(shè)之中，鼓勵各級組織(包括城市以企業(yè)或單位為基本組織，農(nóng)村以社隊為基本組織)大力發(fā)展托幼機構(gòu)以解決其后顧之憂就成了這一時期嬰幼兒照護服務(wù)政策的重要任務(wù)。1953年政務(wù)院修訂的《中華人民共和國勞動保險條例》要求女職員學齡前子女人數(shù)達到一定規(guī)模的單位要設(shè)立托兒所或哺乳室。1956年，教育部聯(lián)合衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部共同發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》再次強調(diào)為了幫助母親解決照顧和教育自己孩子的問題，托兒所的數(shù)量應(yīng)該相應(yīng)增加。1958年《中國共產(chǎn)黨八屆六中全會關(guān)于人民公社若干問題的決議》提出“公社應(yīng)適應(yīng)廣大群眾的迫切要求，創(chuàng)辦包括托兒所在內(nèi)的集體福利事業(yè)”。以上政策的頒布，使得該階段我國嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，截至1956年底，基層托兒所數(shù)量由新中國成立初期的119所升至5775所。當然，由于特殊的歷史原因，從1959年開始，我國托幼機構(gòu)遭到破壞，幾近消亡，直到1978年改革開放之后托幼機構(gòu)才開始逐漸恢復。

然而，隨著1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》的發(fā)布，社會主義市場經(jīng)濟的確立，中國進入以“市場化”為特征的改革時期，嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)再次遇挫，大量企業(yè)辦或機關(guān)辦的托幼機構(gòu)萎縮消失，嬰幼兒照護服務(wù)政策導向和選擇逐漸向社會化、市場化、民營化傾斜。此時的政策體現(xiàn)出“重教育、重市場”，而“輕托育、輕政府”的價值理念，并且逐漸將嬰幼兒照護服務(wù)政策窄化為學前教育政策，導致這一階段為3歲以下兒童提供照護服務(wù)的托兒所完全在政策中消失。值得注意的是，這一時期加強家庭早期教育指導和支持逐漸成為政策話語體系中的內(nèi)容之一。1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出：“重視嬰幼兒的身體發(fā)育和智力開發(fā)，普及嬰幼兒早期教育的科學知識和方法”。2003年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》提出：“全面提高0-6歲兒童家長及看護人員的科學育兒能力”。2006年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》再次強調(diào)：“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學知識，開展嬰幼兒早期教育”。由此，我國嬰幼兒照護服務(wù)由政府、社會、家庭協(xié)同共育的局面初見端倪。

進入2010年以后，隨著中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出：“重視0至3歲嬰幼兒教育”，我國嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)進入歷史新紀元，發(fā)動家庭、社區(qū)、社會等一切力量來促進嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展成為了此時的重點任務(wù)。2012年《教育部辦公廳關(guān)于開展0-3歲嬰幼兒早期教育試點工作的有關(guān)事項的通知》，開始從實踐層面探索發(fā)展0-3歲嬰幼兒照護服務(wù)模式和經(jīng)驗。之后，《意見(2019)》明確提出加強對家庭支持、社區(qū)支持、機構(gòu)規(guī)范的三大政策任務(wù)，以及同年兩部門共同起草形成的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》提出要圍繞“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”，深入開展“政企合作”的指導思想。自此，標志著我國初步形成包括政府、家庭、社區(qū)、社會在內(nèi)的多主體聯(lián)動、相互協(xié)作共同促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的政策導向。

(三)工具使用之維：從單一型政策工具走向多元政策工具協(xié)同促進

從新中國成立到20世紀80年代中期，我國嬰幼兒照護服務(wù)政策工具主要為強制性政策工具。這段時期由于社會生產(chǎn)與國家建設(shè)的需要，政府以指令性的政策要求各級單位組織舉辦托幼機構(gòu)，解決職工婦女的嬰幼兒照護服務(wù)需求，如1953年政務(wù)院修訂的《中華人民共和國勞動保險條例》就要求女職員學齡前子女人數(shù)達到一定規(guī)模的單位要設(shè)立托兒所或哺乳室。這種指令性和指示性的政策行為迅速地促使我國原本屬于家庭責任的嬰幼兒照護轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝徽疹櫍瑡胗變赫兆o由私事轉(zhuǎn)變?yōu)楣??？梢哉f，這一時期的嬰幼兒照護服務(wù)政策工具表現(xiàn)出的政府權(quán)威和行政指令色彩非常明顯。

從20世紀80年代末，特別是1992年黨的十四大開始，國家進入全面建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制時期，經(jīng)濟政策成為國家的主導政策，以致很長一段時期 “只有經(jīng)濟政策沒有社會政策”。這一階段政府在指導嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展上使用的政策工具有了顯著變化，從強制性政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感哉吖ぞ?。具體表現(xiàn)為政府逐漸從嬰幼兒照護服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)撤出，嬰幼兒照護責任除了回歸家庭也被推向市場而政府責任則被淡化。1988年，國家教委等八部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》明確指出，“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會義務(wù)，幼兒教育不屬于義務(wù)教育，家長送子女入園理應(yīng)負擔一定的保育、教育費用”。與此同時，社會力量辦托的方針逐步確立，1992 年，國務(wù)院頒布實行《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出社會力量辦園方向，為嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展指明了市場化、社會化的方向，但是政府對嬰幼兒照護服務(wù)市場卻沒有實質(zhì)性干預(yù)和規(guī)范。至此，“重社會、重市場、輕政府”的嬰幼兒照護服務(wù)政策格局基本形成，也因此導致這一時期嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展陷入困境。

進入2010年以后，嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)再次引起國家的高度重視。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》等文件的頒布，嬰幼兒照護服務(wù)作為非基本公共服務(wù)的屬性再次凸顯，而原來單一的強制性政策工具或自愿性政策工具則難以有效對接當前以“家庭為主、托育補充”的照護服務(wù)模式。因此，這一時期政府從單一型政策工具選擇轉(zhuǎn)向綜合運用自愿性政策工具、混合性政策工具與強制性政策工具，形成多元促進的政策工具集合體，助推嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是將發(fā)展嬰幼兒照護服務(wù)作為地方事權(quán)，中央主要負責制定政策法規(guī)和通過預(yù)算投資引導發(fā)展。二是明確了“家庭為主、托育補充”的照護服務(wù)模式，通過鼓勵社區(qū)、市場等多主體積極參與嬰幼兒照護服務(wù)[17]?！兑庖?2019)》明確提出圍繞“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”的嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展思路。三是明確各職能部門的監(jiān)管職責，并對事業(yè)單位、營利性托育機構(gòu)展開分類管理。

三、我國嬰幼兒照護服務(wù)政策發(fā)展過程中存在的問題

從對新中國成立以來我國嬰幼兒照護服務(wù)政策文本的分析來看，嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展已經(jīng)有了比較清晰的政策構(gòu)想和比較完備的制度設(shè)計，不同時期的政策也起到了一定的政策功效。但關(guān)照現(xiàn)實，嬰幼兒照護服務(wù)政策在價值取向選擇、任務(wù)實施措施、政策工具使用等方面仍然存在一些問題。

(一)嬰幼兒照護服務(wù)政策本體價值的式微，導致政策缺乏張力

19世紀德國社會學家馬克斯·韋伯(Max Weber) 在分析西方資本主義現(xiàn)代化演進過程及其本質(zhì)的時候提出“合理性”(rationality)概念并將合理性分為兩種，即價值(合)理性和工具(合)理性。二者在嬰幼兒照護服務(wù)政策演變過程中也有著不同的表現(xiàn)形式。自新中國成立以來,強調(diào)為國家事業(yè)發(fā)展服務(wù)的工具理性價值成為了嬰幼兒照護服務(wù)政策的核心訴求和主要目的，而促進嬰幼兒的健康成長和早期發(fā)展的本體價值則長期被弱化，這一點從我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值理念也可以看出。1953年政務(wù)院修訂的《中華人民共和國勞動保險條例》，要求企業(yè)為女工人、女職員單獨或聯(lián)合其他企業(yè)設(shè)立托兒所或哺乳室；2020年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》將健全嬰幼兒照護服務(wù)政策作為實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。從這些政策內(nèi)容來看，我國的嬰幼兒照護服務(wù)政策和國家社會經(jīng)濟發(fā)展、人口戰(zhàn)略等因素緊密相連，在無形之中成為了國家宏觀戰(zhàn)略的一部分，從而使現(xiàn)實中嬰幼兒照護服務(wù)的價值取向偏向“國家本位”和“社會本位”。盡管隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的變化和人民對早期教育服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變，國家制定的嬰幼兒照護服務(wù)政策價值也在不斷地從工具價值向“以人為本”“幼兒為本”的本體價值轉(zhuǎn)移。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》提出“要重視0-3歲嬰幼兒教育”，標志著嬰幼兒照護服務(wù)政策的工具理性和價值理性關(guān)系的緩解，科學的兒童觀開始深化，但這種政策價值的轉(zhuǎn)變還非常有限。當然，國家出臺相關(guān)政策很重要的一方面是為國家發(fā)展服務(wù)，為政治服務(wù)，這樣的外在目的無可厚非。但是，當政策的工具理性過于強勢，就容易導致政策的內(nèi)容設(shè)計和政策執(zhí)行上缺乏長遠考慮，也勢必造成嬰幼兒照護服務(wù)政策制定主體和執(zhí)行主體間的關(guān)系失調(diào)，即政府與家庭、社會市場之間矛盾加巨，從而使嬰幼兒照護服務(wù)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)張力失衡，影響了政策效能的發(fā)揮和嬰幼兒照護服務(wù)質(zhì)量。

(二)家庭嬰幼兒照護支持政策缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，導致政策總體效果欠佳

保障發(fā)揮家庭作為嬰幼兒照護服務(wù)主體的核心功能應(yīng)該是嬰幼兒照護服務(wù)政策的重要內(nèi)容之一。然而，從新中國成立以來的嬰幼兒照護服務(wù)政策任務(wù)和政策措施來看，政策中涉及家庭照護的內(nèi)容非常薄弱，政策更主要表現(xiàn)出的是“重社會托育、輕家庭照護”的傾向。具體而言，新中國成立至20世紀80年代中期，我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的主要任務(wù)是發(fā)展單位福利性質(zhì)的托幼機構(gòu)，政策條款中完全沒有家庭照護支持的內(nèi)容。20世紀80年代末，加強家庭照護服務(wù)指導的相關(guān)政策內(nèi)容開始在政策文本中出現(xiàn)，但并未發(fā)揮實質(zhì)性作用。以1999年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》為例，該《決定》提出“要重視嬰幼兒的身體發(fā)育和智力開發(fā)，普及嬰幼兒早期教育的科學知識和方法”。但是該文件在具體內(nèi)容表述上則沒有明確的解釋和說明要如何幫助家庭強化嬰幼兒早期教育，更無任何后續(xù)配套政策來落實這一政策，使得相關(guān)政策文本停留于政策層面；同樣，《意見(2019)》提出要“加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導”，該部分內(nèi)容也沒有相應(yīng)的配套措施，相關(guān)政策難以真正落地，操作起來就容易出現(xiàn)政策執(zhí)行走樣的狀況。此外，我國嬰幼兒照護服務(wù)的政策權(quán)力主體往往把目光集中于政策的宣傳上，執(zhí)行的過程監(jiān)督與成效評價被忽略和淡化，特別是家庭照護方面，無論是服務(wù)支持還是經(jīng)費支持都缺乏落實，更沒有家庭照護支持的監(jiān)督評估體系，嚴重影響了嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

(三)嬰幼兒照護服務(wù)政策工具使用失衡，導致政策效能降低

新中國成立以來，隨著嬰幼兒照護服務(wù)政策的演進，國家在政策工具的使用上逐漸多樣，強制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具得到了拓展和充分運用，這也就使得我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的總體發(fā)展態(tài)勢良好，國家層面制定的政策在運行過程中能夠與社會改革、教育改革、人民需求保持協(xié)調(diào)，一定程度上緩解了家庭的嬰幼兒照護服務(wù)壓力，達到了特定時期的政策目的，但同時也可以發(fā)現(xiàn)嬰幼兒照護服務(wù)政策工具存在使用不當?shù)膯栴}。具體表現(xiàn)在：一是過于強調(diào)強制性政策工具的使用。計劃經(jīng)濟時期，由于特殊的政治環(huán)境，嬰幼兒照護服務(wù)政策主要采用單一的強制性政策工具，以國家行政主導的方式強行將嬰幼兒照護服務(wù)從家庭“私人領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮彩聞?wù)”，通過單位福利的模式為家庭提供嬰幼兒照護服務(wù)，呈現(xiàn)出“去家庭化”的照護服務(wù)模式。不可否認，這種政府主導式的強制性政策工具是推動嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的強有力手段，但這也導致了這一時期的家庭照護失靈。二是過于強調(diào)自愿性政策工具的使用。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》中提出將“增進企業(yè)活力”作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，社會主義市場經(jīng)濟確立，國家將嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)徹底推向家庭和市場，使得嬰幼兒照護服務(wù)中政府責任模糊甚至消失，最終導致較為嚴重的 “市場失靈”現(xiàn)象。進入2010年之后，盡管國家綜合使用了強制性、自愿性和混合性政策工具，但由于政府責任和角色定位仍然不清晰，工具使用失當，也造成了“市場失靈”問題的出現(xiàn)。

四、我國嬰幼兒照護服務(wù)政策的改進思路

當前，我國正處于改善人口結(jié)構(gòu)、積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略機遇期。0-3歲嬰幼兒照護服務(wù)作為滿足民生需求，促進生育意愿的重點內(nèi)容，成為我國政府當前和未來一段時間內(nèi)深化民生領(lǐng)域改革的重要著力點之一。因此，針對嬰幼兒照護服務(wù)政策中尚存的歷史問題，面對新的發(fā)展階段，我國嬰幼兒照護服務(wù)政策有必要從以下三個方面做出改進。

(一)厘清政策價值結(jié)構(gòu)，增強嬰幼兒照護服務(wù)政策的活力

嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值結(jié)構(gòu)是一個涵蓋了多元的價值體系。反觀現(xiàn)實，嬰幼兒照護服務(wù)政策價值結(jié)構(gòu)長期處于工具理性強勢而價值理性式微的狀態(tài)，以至于無論是家庭照護還是社會托育機構(gòu)照護，在內(nèi)容上均不同程度地存在“重托輕教”或者“重教輕托”的問題。為此，未來在嬰幼兒照護服務(wù)政策制定和執(zhí)行過程中應(yīng)該統(tǒng)籌政策的工具性價值和本體價值，盡量使二者處于一個平衡狀態(tài)，以實現(xiàn)嬰幼兒照護服務(wù)所承載的公共目標為終極的價值追求。

第一，突出嬰幼兒照護服務(wù)政策的本體價值。已有心理學和腦科學的研究表明，生命的頭幾年是人一生中大腦發(fā)育最為迅速的階段，對個體未來發(fā)展影響巨大。在越來越重視嬰幼兒早期發(fā)展的今天，無論社會經(jīng)濟、人口等政策如何變革，始終要把嬰幼兒本位的價值取向作為嬰幼兒照護服務(wù)政策的價值追求。政策制定者在制定政策，執(zhí)行者在執(zhí)行政策的時候必須眼里有嬰幼兒，避免片面地將嬰幼兒照護服務(wù)政策作為促進經(jīng)濟發(fā)展或者人口增長的政治工具，而是要把促進幼兒個體身心健康發(fā)展的本體價值放在首要位置，保證其不因其他社會變革而浮沉，使個體身心能夠得到充分自由地發(fā)展，這也是實現(xiàn)嬰幼兒照護服務(wù)政策工具價值的必要條件[18]。 因此，“嬰幼兒本位”的價值取向理應(yīng)成為新時代嬰幼兒照護服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的起點和落腳點。

第二，發(fā)揮嬰幼兒照護服務(wù)政策的社會價值。從投資理論的視角來看，國家對于嬰幼兒照護服務(wù)的公共支出能夠產(chǎn)生一定的正外部效應(yīng)，特別是全球人口老齡化日趨嚴峻的今天，強化對嬰幼兒的社會投資，不僅可以為家庭提供更高質(zhì)量的嬰幼兒照護服務(wù)，還可以讓家庭成員有更多的時間參與社會勞動以及提高家庭的生育意愿等應(yīng)對人口紅利消失的重要作用[9]。回顧過去70多年，我國嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)長期處于不均衡、不充分的發(fā)展狀態(tài)，不僅數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理而且質(zhì)量參差不齊[19],已經(jīng)間接或直接影響到了家庭生育意愿，成為阻礙國家優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的絆腳石。為此，一方面，國家在制定嬰幼兒照護服務(wù)政策的時候應(yīng)該從減輕家庭養(yǎng)育負擔、促進婦女就業(yè)、提升人力資源稟賦優(yōu)勢的角度出發(fā)，考慮不同地區(qū)經(jīng)濟水平差異、城鄉(xiāng)差異、不同家庭結(jié)構(gòu)差異的實際情況，特別是對于弱勢群體家庭，應(yīng)該構(gòu)建具有針對性和差異性的嬰幼兒照護服務(wù)政策。另一方面，需要充分認識到嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)的社會公益和普惠屬性，在政策中強化政府責任，明確各部門責任落實?？傊挥幸源龠M嬰幼兒發(fā)展作為政策價值結(jié)構(gòu)體系的邏輯起點，綜合權(quán)衡工具理性和價值理性在政策中的地位，進而以科學的價值取向來制定和執(zhí)行嬰幼兒照護服務(wù)政策，才能真正推動嬰幼兒照護服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)健全家庭嬰幼兒照護的保障措施，提高嬰幼兒照護服務(wù)政策的執(zhí)行力

家庭照護是我國嬰幼兒照護的傳統(tǒng)方式和主導方式，對嬰幼兒的身心健康成長起著關(guān)鍵作用[20]?！兑庖?2019)》提出的“家庭為主，托育補充”的嬰幼兒照護服務(wù)原則進一步明確了家庭照護的核心地位，同時還專門提出“加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導”的政策任務(wù)。然而，長期以來我國嬰幼兒照護服務(wù)政策卻對家庭照護的關(guān)注非常有限，在實踐中對家庭照護的支持與指導得不到落實。為此，亟需加快研制科學、專門支持家庭嬰幼兒照護的政策保障體系，使家庭照護的支持和指導能夠認真執(zhí)行，促進家庭嬰幼兒照護主體功能的有效發(fā)揮。

第一，完善家庭嬰幼兒照護支持措施。從《意見(2019)》可以看出，當前家庭嬰幼兒照護服務(wù)的支持內(nèi)容主要圍繞專業(yè)支持、時間支持、經(jīng)濟支持展開。具體而言，在專業(yè)支持方面，應(yīng)該堅持以社區(qū)(街道)為依托，聯(lián)合衛(wèi)生健康部門、婦聯(lián)、社區(qū)以及周邊學校等主體力量，利用周末等節(jié)假日時間定期組織開展科學的育兒講座、家長課堂、在線指導、親子活動、疾病防控等形式的活動為家庭提供嬰幼兒健康養(yǎng)育、科學照護等方面的知識和指導，輔助家庭更科學地開展嬰幼兒照護工作。另外，還可以通過社區(qū)(街道)為單元的家庭訪問對嬰幼兒的家長進行面對面的指導服務(wù)，幫助家庭解答育兒難題[21]。在時間支持方面，全面落實產(chǎn)假政策，明確規(guī)定用人單位要嚴格推行產(chǎn)假、獎勵假、陪護假，支持用人單位采取更加彈性的工作制為嬰幼兒的父母提供靈活的照護時間支持。同時，政府應(yīng)該通過稅收減免等方式給予用人單位，特別是中小民營企業(yè)一定的補償，明確減免標準，以此來激發(fā)這些企業(yè)能夠切實落實相關(guān)政策。在經(jīng)濟支持方面，政府要設(shè)立嬰幼兒照護家庭專項資金，一方面為嬰幼兒家庭提供生育津貼、育兒津貼等家庭育兒福利；另一方面為社區(qū)、單位、高校等參與家庭嬰幼兒照護支持的單位組織提供一定比例的經(jīng)費支持，確保嬰幼兒照護服務(wù)指導活動能夠順利開展。

第二，完善家庭嬰幼兒照護支持的監(jiān)督措施。加強對家庭嬰幼兒照護服務(wù)支持的監(jiān)督對保障家庭嬰幼兒照護服務(wù)支持與指導質(zhì)量至關(guān)重要。為此，按照屬地管理和分工原則，以地方政府為監(jiān)督主體，制定家庭嬰幼兒照護服務(wù)支持監(jiān)督細則，對用人單位的時間支持，社區(qū)、衛(wèi)生部門等組織機構(gòu)的專業(yè)支持展開監(jiān)督，同時上一級政府部門也要對下一級政府部門在專項資金支持方面展開監(jiān)督核查，確保各項家庭照護的支持政策措施能夠落實到位。

(三)優(yōu)化政策工具組合，提升嬰幼兒照護服務(wù)政策的效力

政策工具的選擇和優(yōu)化組合直接影響著政策的執(zhí)行效率，對政策目標的達成情況起到至關(guān)重要的作用[22]。我國嬰幼兒照護服務(wù)的公共性特質(zhì)和參與主體的多元化決定了單一的強制性政策工具難以發(fā)揮其最好的作用，而不同類型的政策工具合理搭配是提升嬰幼兒照護服務(wù)水平的重要手段。因此，解決當前嬰幼兒照護服務(wù)政策工具使用的失衡問題已然成為新時期嬰幼兒照護服務(wù)綜合治理的重要內(nèi)容，而盤活多元化、差異互補的政策工具箱是解決這一問題的重要途徑。

第一，運用強制性政策工具來塑造政策推力。目前我國嬰幼兒照護服務(wù)的相關(guān)政策主要涉及規(guī)劃、指南、意見等文件，缺乏專門性的法律法規(guī)來規(guī)范治理，這也是導致目前嬰幼兒照護服務(wù)市場失靈的重要因素。因此，未來應(yīng)該嘗試出臺關(guān)于嬰幼兒照護服務(wù)的專門法律法規(guī)，通過法規(guī)、命令、指示、監(jiān)督等一系列管制政策措施來保障嬰幼兒照護服務(wù)的有序開展，讓強制性政策工具成為我國嬰幼兒照護服務(wù)塑造政策推力。第二，運用自愿性政策工具來增強政策拉力?！兑庖?2019)》明確提出要：“充分調(diào)動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務(wù)”。因此，在嬰幼兒照護服務(wù)供給方面，應(yīng)該充分運用自愿性政策工具來引導市場、家庭和社區(qū)的廣泛參與，激活嬰幼兒照護服務(wù)的發(fā)展動力。第三，運用混合性政策工具來提升政策張力。2019年《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》提出圍繞“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”的思想發(fā)展托育服務(wù)。因此，可以建立“國家-市場-社區(qū)-家庭”模式的合作網(wǎng)絡(luò)[23]，在充分尊重市場規(guī)律發(fā)展嬰幼兒照護服務(wù)的同時，各級政府還需要進一步發(fā)揮責任主體作用，通過資金支持、行政監(jiān)管等手段參與到社會托育機構(gòu)的扶持和管理，通過為家庭提供教育與培訓等方式參與家庭照護服務(wù)指導。最終構(gòu)建起促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的長效機制，實現(xiàn)嬰幼兒照護服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展?？傊?，需要改變單一政策工具的選擇取向，加強強制性、自愿性和混合性政策工具的綜合運用，構(gòu)建“政府引導、市場參與、家庭負責”的多元合作機制，消除政府過于強勢或者過于軟弱的局面，從根本上解決嬰幼兒照護服務(wù)政策工具使用失衡的問題。