新時代應(yīng)急管理體制改革的動力與路徑

吳忠權(quán)

[摘? 要]增強(qiáng)國家安全治理韌性，有效提高應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急治理能力，為推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展上好安全閥，為實現(xiàn)中華民族第二個百年奮斗目標(biāo)保駕護(hù)航，已成為深化新時代應(yīng)急管理體制改革的重大課題。深化新時代應(yīng)急管理體制改革必須解決應(yīng)急管理體制與國家安全體制銜接不足、應(yīng)急管理職能分散化與應(yīng)急協(xié)調(diào)能力不足等突出問題。新時代應(yīng)急管理體制改革必須順應(yīng)時代發(fā)展需求，向綜合化、整合化、協(xié)同化方向發(fā)展，完善應(yīng)急治理機(jī)制體系，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理，突出“統(tǒng)一指揮”“專常兼?zhèn)洹薄胺磻?yīng)靈敏”“上下聯(lián)動”“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急治理要求。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理體制;改革動力;改革路徑;國家安全

[中圖分類號]D035? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）08-0061-07

突發(fā)事件呈現(xiàn)的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)雜性、跨界性等特征，致使我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制越來越凸顯應(yīng)急治理韌性的不足，難以適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急治理的需求。面對紛繁復(fù)雜嚴(yán)峻的公共安全形勢，如何為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢保駕護(hù)航？這就需要我國不斷深化應(yīng)急管理體制改革，增強(qiáng)在災(zāi)害情境中的學(xué)習(xí)能力和對傳統(tǒng)應(yīng)急管理的反思能力，不斷提升應(yīng)對和處置各類公共突發(fā)事件的能力，著力防范和化解各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)筑起安全防火墻，在安全治理大框架下重構(gòu)應(yīng)急管理體系并著力推動新一代應(yīng)急治理能力建設(shè)。

一、新時代應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵與重要性

應(yīng)急管理體制是指以政府為核心、其他社會組織和公眾共同參與的，為保障公共安全，預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件，減緩、減少或者避免突發(fā)事件造成的危害而建立起來的有機(jī)體系，能降低突發(fā)事件給社會帶來的消極影響。隨著新時代各類突發(fā)事件規(guī)模、頻率和影響的不斷增強(qiáng)，應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也相應(yīng)變化。從空間維度上看，應(yīng)急管理的框架和模式是一體化的應(yīng)急管理體系，需要充分整合各種資源和管理要素;從時間維度上看，應(yīng)急管理是一個綜合性的管理過程，包括預(yù)防、響應(yīng)、處置和恢復(fù)。推動新時代應(yīng)急管理體制改革，是構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容，也是履行以人為本、執(zhí)政為民的政府職能的重要方面。

黨的十八大以來，我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代。國家安全面臨前所未有的內(nèi)外部壓力，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，各級各類突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)，“黑天鵝”“灰犀牛”事件時有發(fā)生。[1]習(xí)近平總書記從政治、全局和戰(zhàn)略的高度，就樹立安全發(fā)展理念、健全公共安全體系、加強(qiáng)應(yīng)急管理工作和應(yīng)急能力建設(shè)、防范化解重大安全風(fēng)險等，提出了一系列新思想、新論斷、新要求。為此，中央設(shè)立國家安全委員會，提出國家總體安全觀。2015年，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，對我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制進(jìn)行改革，組建應(yīng)急管理部，開啟了中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的新時代。一系列相關(guān)舉措充分體現(xiàn)了黨中央著力推進(jìn)國家安全體系和能力建設(shè)、完善國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制、建立國家安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制、防范化解重大風(fēng)險、維護(hù)國家安全的堅定意志和堅強(qiáng)決心。有效帶領(lǐng)人民群眾預(yù)防和處置各種突發(fā)事件、預(yù)防和化解各種矛盾和危機(jī)，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，滿足人民群眾對美好生活的向往，這不僅是對黨和政府執(zhí)政水平與執(zhí)政能力的重大考驗，也是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部踐行以人民為中心發(fā)展思想、履行應(yīng)急管理職責(zé)職能、貫徹總體國家安全觀、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要考量。

黨的十九屆六中全會指出，當(dāng)前我國正處于統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的關(guān)鍵時期，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，在前進(jìn)道路上仍然存在“可以預(yù)料”和“難以預(yù)料”的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。[2]在新時代，國家治理面臨“防治環(huán)境污染”“解決重大矛盾”“抵御重大風(fēng)險”等艱巨任務(wù)，增強(qiáng)國家安全治理韌性，有效提高應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急治理能力，已成為深化新時代應(yīng)急管理體制改革的重大課題，充分凸顯了新時代加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要性。習(xí)近平總書記針對我國應(yīng)急管理新形勢及抗擊新冠肺炎疫情初始階段所暴露出來的短板和不足，多次強(qiáng)調(diào)“要健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”[3]。深化應(yīng)急管理體制改革、提升應(yīng)急治理能力不僅是落實“堅持總體國家安全觀”“促進(jìn)社會治理創(chuàng)新”“防范和化解重大風(fēng)險”的現(xiàn)實需要，更成為推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、新時代應(yīng)急管理體制改革的動力

公共危機(jī)事件又稱公共突發(fā)事件，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。每一次重大公共危機(jī)事件的發(fā)生，都會牽動全社會的神經(jīng)，成為社會的“焦點事件”，開啟促使人們反省學(xué)習(xí)的“機(jī)會窗口”，增強(qiáng)“化危為安”和“于危機(jī)中育新機(jī)”的意識和能力，進(jìn)而推動應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化和應(yīng)急管理體制變革。

（一）應(yīng)急管理理論的推動

新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷了從農(nóng)村人口較多到城鎮(zhèn)人口逐步超過農(nóng)村人口，從第一產(chǎn)業(yè)占比較大到第三產(chǎn)業(yè)占比超過第二產(chǎn)業(yè)、第一產(chǎn)業(yè)占比，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到現(xiàn)代工業(yè)社會，從經(jīng)濟(jì)活動相對單一到日益多元的發(fā)展變化過程，我國應(yīng)急管理體制的改革與其所處特定階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，逐漸從單災(zāi)種、主管部門各自為政、分散應(yīng)對發(fā)展到“多災(zāi)種”“協(xié)同應(yīng)對”“職能化”的綜合管理[4]。針對不同時期經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展特點，學(xué)者提出“單項應(yīng)對”“分散協(xié)調(diào)和臨時響應(yīng)”“綜合協(xié)調(diào)”和“綜合應(yīng)急”等相應(yīng)的應(yīng)急管理模式。[5]

我國現(xiàn)代應(yīng)急管理體制的建立與抗擊“非典”的推動密不可分，因此，抗擊“非典”被視為開啟我國現(xiàn)代應(yīng)急管理的“機(jī)會之窗”。[2]2003年是國家全面加強(qiáng)應(yīng)急管理的“起步之年”，以“非典”暴發(fā)為時間中軸，可以把之前的應(yīng)急管理稱為“第一代”，之后以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理稱為“第二代”[6]，這是我國應(yīng)急管理體制分期研究的先河。高小平等將新中國成立以來應(yīng)急管理體制改革的演變劃分的“六個階段”，概括為“六大特征”[7]：第一階段為新中國成立到十一屆三中全會（1949—1978年），此期間應(yīng)急管理具有“單一災(zāi)害管理+全民參與”的特點;第二階段為十一屆三中全會開啟改革開放進(jìn)程到黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)（1978—1992年），此期間的應(yīng)急管理具有“單一災(zāi)害管理+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”的特點;第三階段為黨的十四大到“非典”暴發(fā)（1992—2003年），此期間的應(yīng)急管理具有“單一災(zāi)害管理+黨委協(xié)調(diào)機(jī)制+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”的特點;第四階段為黨的十六屆三中全會召開到黨的十八屆三中全會召開（2003—2013年），此期間的應(yīng)急管理具有“樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”的特點，也是“非典”之后深入推進(jìn)“一案三制”建設(shè)、綜合協(xié)調(diào)職能改革、提出科學(xué)發(fā)展觀及和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵時期;第五階段為黨的十八屆三中全會召開到黨的十九屆三中召開（2013—2018年），此期間的應(yīng)急管理具有“國安委+黨政同責(zé)+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”的特點，是國家全面深化改革、開啟改革開放“2.0時代”、提出總體國家安全觀、健全公共安全體系和成立國家安全委員會的重要時期，也是中央要求深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的“窗口時期”;第六階段為2018年以后，國家組建了應(yīng)急管理部，這一時期急需建立“面向新時代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理”的應(yīng)急管理新體制。

隨著我國經(jīng)濟(jì)活動日益開放化，社會風(fēng)險壓力不斷增大，為此，需要不斷深化新時代應(yīng)急管理體制改革，培養(yǎng)“全災(zāi)種”“全過程”“全流程”的風(fēng)險管理意識，樹立“大安全”“大治理”“大應(yīng)急”的應(yīng)急管理理念，構(gòu)建從“單災(zāi)種應(yīng)對到全災(zāi)種應(yīng)對”“分散應(yīng)對到集中應(yīng)對”“應(yīng)急處置到全過程管理”“被動應(yīng)對到主動應(yīng)對”“專項應(yīng)對到綜合應(yīng)對”“應(yīng)急救援到風(fēng)險管理”的應(yīng)急管理體制，通過加強(qiáng)應(yīng)急管理的理論研究推動應(yīng)急管理體制的改革。

（二）應(yīng)急管理實踐的推動

2003年“非典”暴發(fā)在我國應(yīng)急管理歷史上具有里程碑的意義，它推動了我國“一案三制”應(yīng)急管理體系建設(shè)和肩負(fù)履行“值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)”職能的應(yīng)急管理辦公室的成立，在應(yīng)急管理實踐方面實現(xiàn)了歷史性跨越。[8]“非典”之后，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等一系列危險事故災(zāi)害處置實踐中，我國應(yīng)急管理能力和體系建設(shè)不斷提升和完善。盡管較為成熟的應(yīng)急管理體系初具規(guī)模，但仍然存在“分災(zāi)種、分部門”、應(yīng)急指揮權(quán)和應(yīng)急資源“分散化”、部門機(jī)構(gòu)管理“碎片式”、被動“反應(yīng)式”等問題，實踐中常常暴露出主體關(guān)系不順、機(jī)制不暢、職責(zé)交叉、條塊聯(lián)動不足、協(xié)調(diào)難度大、重處置輕預(yù)防等現(xiàn)象。應(yīng)急管理舊體制的分權(quán)化、部門化、碎片化問題集中體現(xiàn)為常態(tài)化管理和非常態(tài)化管理的分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的不協(xié)調(diào)、平戰(zhàn)脫節(jié)、資源建設(shè)與調(diào)配困境、應(yīng)急辦的綜合協(xié)調(diào)能力不足等弊病，導(dǎo)致現(xiàn)行應(yīng)急管理體制出現(xiàn)兩個突出問題。一是應(yīng)急管理體制與國家安全體制銜接不足。應(yīng)急管理體制改革是國家安全體制改革的重要組成部分。目前，從總體國家安全層面而言，仍然存在“維護(hù)國家安全能力不足，應(yīng)對各種重大風(fēng)險能力不強(qiáng)，維護(hù)國家安全的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全”等問題。[1]各類突發(fā)事件頻發(fā)高發(fā)并發(fā)，如自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故災(zāi)難以及重大疫情等公共衛(wèi)生事件等，不僅給公眾的生命、健康、財產(chǎn)造成巨大損失，而且給國家安全和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅。當(dāng)前，我國國家安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制尚需健全，國家安全治理體系建設(shè)亟待推進(jìn)，防范化解各類重大風(fēng)險、維護(hù)國家安全的能力需要增強(qiáng)，各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力還需提高。因此，應(yīng)將應(yīng)急管理體制改革納入國家安全體制改革之中同策劃、同部署，堅持以總體國家安全觀為指導(dǎo)，以建設(shè)平安中國為目標(biāo)，進(jìn)一步完善國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。二是應(yīng)急管理職能分散化與應(yīng)急協(xié)調(diào)能力不足。[9]過去我國應(yīng)對和處置四大類突發(fā)事件存在多部門管理現(xiàn)象，特別是對自然災(zāi)害進(jìn)行應(yīng)急管理的部門多達(dá)11個，導(dǎo)致對災(zāi)害事故的應(yīng)急響應(yīng)和協(xié)同應(yīng)對存在“中梗阻”，滋生許多問題。這種“條塊分割”的應(yīng)急管理體制帶有濃厚的“部門墻”和“行業(yè)墻”色彩，存在常態(tài)應(yīng)急管理與非常態(tài)應(yīng)急管理在功能上的脫節(jié)，不能有效整合風(fēng)險治理與應(yīng)急處理，降低了應(yīng)急管理效能。[10]存在“重經(jīng)驗輕制度、重處置輕預(yù)防、重上層輕基層、重政府輕社會”的現(xiàn)象[2]，面臨“應(yīng)急預(yù)案同構(gòu)、應(yīng)急法制未完善、應(yīng)急體制未理順、應(yīng)急機(jī)制未健全、應(yīng)急循環(huán)未銜接”的困境[11]，難以建立整體性治理體系，無法有效應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害場景和跨區(qū)域突發(fā)事件。此外，應(yīng)急職權(quán)不匹配（如“同級協(xié)調(diào)同級”“下級協(xié)調(diào)上級”）和應(yīng)急能力不足（如“指揮不靈、協(xié)調(diào)不動”）、應(yīng)急救援力量和指揮權(quán)分散、應(yīng)急物資儲備結(jié)構(gòu)不合理、應(yīng)急資源和信息不能充分共享等問題，導(dǎo)致各部門、各層級缺乏高效聯(lián)動機(jī)制，各自為政的情況較為普遍。[12]目前，應(yīng)急管理部與其他應(yīng)急管理主管部門間的管理職能劃分并不清晰也不協(xié)調(diào)，在與其他部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制方面還處于“磨合期”和探索階段，在物資和人員調(diào)配上還存在一定短板。日常管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)在全過程應(yīng)急管理中并未實現(xiàn)一體化的高效銜接，尚未厘清和健全特大型突發(fā)災(zāi)害的全過程應(yīng)急管理機(jī)制，尚未建立跨地區(qū)跨災(zāi)種的協(xié)作行動準(zhǔn)則，應(yīng)急管理生命周期（減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)）各階段工作標(biāo)準(zhǔn)化清單也未形成。[13]

當(dāng)然，這些問題既是舊體制遺留下的痛點，也是新體制構(gòu)建的難點，更是未來改革的著力點。[14]在應(yīng)急管理實踐中，要解決舊體制的局限性，必須通過深化改革不斷推動應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，實現(xiàn)從“事后被動型”管理向“事前主動型”管理的轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)應(yīng)急管理的綜合化、協(xié)同化，就必須整合分散化的應(yīng)急管理職能，建立起“全災(zāi)種、全流程、全方位”的現(xiàn)代應(yīng)急治理體系。

（三）應(yīng)急管理政策的推動

國家公共安全關(guān)系到國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、國防、環(huán)保等事業(yè)發(fā)展，關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)、工作、健康、生命、財產(chǎn)等安全，事關(guān)人民安居樂業(yè)、社會安定和諧及國家的長治久安。維護(hù)國家公共安全，是全社會的共同責(zé)任，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立以政府為主導(dǎo)并由各級組織（企事業(yè)單位和社會團(tuán)體）及志愿者和公民個人等共同參與的“多元主體協(xié)同治理”網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建全領(lǐng)域、全方位、全流程的大安全治理體系。在新時代，國家對四類突發(fā)事件的應(yīng)對處置，已形成了以應(yīng)急管理部門為核心，多部門參與的大應(yīng)急管理體系，構(gòu)建了以應(yīng)急管理部門為牽頭組織的“多主體協(xié)同治理”網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)急管理體系建設(shè)需要從國家安全戰(zhàn)略并基于構(gòu)建安全屏障的需要出發(fā)，著力推動應(yīng)急管理體系與國家安全體系的融合，應(yīng)急管理與社會治理、政府治理、公共治理的對接，形成“大安全大治理”格局。

黨的十八大以來，中央針對新形勢下應(yīng)急管理存在的問題及需求，提出了一系列指示精神，強(qiáng)調(diào)從“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌”的資源配置，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的職權(quán)匹配和“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的多重內(nèi)涵要求出發(fā)，推動形成具有中國特色的應(yīng)急管理體制。2016年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理必須貫徹兩大原則：一要做到“兩個堅持”，即堅持“以防為主、防抗救結(jié)合”，堅持“常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一”;二要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即從“注重災(zāi)后救助”轉(zhuǎn)向“注重災(zāi)前預(yù)防”，從“應(yīng)對單一災(zāi)種”轉(zhuǎn)向“綜合減災(zāi)”，從“減少災(zāi)害損失”轉(zhuǎn)向“減輕災(zāi)害風(fēng)險”。[15]這些新要求為新時代應(yīng)急管理體制改革指明了方向，促使應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變既有的工作理念和工作方式，將“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”結(jié)合起來實現(xiàn)“全過程”管理，從“直接救災(zāi)”轉(zhuǎn)為“全面應(yīng)急管理”，從“災(zāi)害修復(fù)”轉(zhuǎn)為“災(zāi)前防范管理”，突破狹義應(yīng)急管理的藩籬，體現(xiàn)“大安全、大應(yīng)急”理念。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)立應(yīng)急管理部，明確了其職能定位，要求處理好應(yīng)急管理部與其他部委的關(guān)系以及當(dāng)前主管突發(fā)事件部門的關(guān)系，對“特別重大災(zāi)害”和“一般性災(zāi)害”的處置實行分級管理。同時，還賦予應(yīng)急管理部“四個部門”的職責(zé)定位[16]：一是擔(dān)當(dāng)起“防范化解重特大安全風(fēng)險”職責(zé)的“主管部門”角色，二是擔(dān)當(dāng)起“健全公共安全體系”職責(zé)的“牽頭部門”角色，三是擔(dān)當(dāng)起“整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源”職能的“組織部門”角色，四是擔(dān)當(dāng)起“推動形成中國特色應(yīng)急管理體制”職責(zé)的“支撐部門”角色。建立權(quán)力相對集中的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)有利于優(yōu)化應(yīng)急管理流程、統(tǒng)一應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范應(yīng)急管理行動，對全災(zāi)種實現(xiàn)“全流程”“全方位”管理，將常態(tài)管理與非常態(tài)管理有機(jī)結(jié)合，從而推動形成既能統(tǒng)一指揮又能協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急治理新格局。

三、新時代應(yīng)急管理體制改革的路徑

（一）推動應(yīng)急管理體制向綜合化、整合化、協(xié)同化發(fā)展

新時代應(yīng)急管理體制改革的核心就是要不斷推動應(yīng)急管理機(jī)制綜合化、機(jī)構(gòu)職能和資源整合化、跨組織跨區(qū)域協(xié)同化發(fā)展，建立跨災(zāi)種、跨部門、跨層級、跨階段和跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)立體網(wǎng)絡(luò)，重點解決指揮關(guān)系、管理職能、管理責(zé)任三個核心問題。[17]需要從總體國家安全觀、決策情境、安全文化的視角構(gòu)建應(yīng)急管理目標(biāo)、應(yīng)急管理流程與功能、應(yīng)急管理價值，創(chuàng)新應(yīng)急管理職能;[18]從總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度、國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)維度、風(fēng)險管理的專業(yè)深度、智慧科學(xué)的技術(shù)精度構(gòu)建應(yīng)急管理體制機(jī)制。[15]從“全災(zāi)害管理”走向“全過程管理”已成為新時代國家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯，這必然要求從體制上構(gòu)建應(yīng)急管理多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，從運行機(jī)制上重塑應(yīng)急管理流程[19]，解決好“防與救”“統(tǒng)與分”“上與下”“開與閉”等問題。[20]除此之外，新時代應(yīng)急管理體制改革還應(yīng)著力解決好四個問題：一是理念問題，涉及“政府—市場—社會”三者的職能定位及互動關(guān)系;二是體制問題，涉及應(yīng)急管理組織體系的橫向與縱向關(guān)系;三是機(jī)制問題，涉及應(yīng)急管理體系運行的效率;四是工具問題，涉及應(yīng)急管理政策工具的選擇。[8]并應(yīng)以戰(zhàn)略性眼光和系統(tǒng)性思維優(yōu)化應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，正確處理好五大關(guān)系：“應(yīng)急管理、公共危機(jī)治理、社會風(fēng)險治理”之間的因果關(guān)系、“國家、市場、社會”之間的主從關(guān)系、“部門之間與府際”的縱橫交叉關(guān)系、“應(yīng)急立法與應(yīng)急執(zhí)行”的互促互動關(guān)系和應(yīng)急管理“事前、事中、事后”三階段及“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)”四環(huán)節(jié)的先后流程關(guān)系。[9]著力對應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，讓“協(xié)調(diào)”成為改革的基本取向，讓“放權(quán)與協(xié)同”成為改革的主題主線，這是因為多元主體治理和突發(fā)事件應(yīng)對的非程序化決策需要協(xié)調(diào)、協(xié)同與合作，需要推進(jìn)“上下”協(xié)作、“左右”協(xié)同、“內(nèi)外”合作。[21][22]新時代應(yīng)急管理體制改革必須體現(xiàn)“韌性治理”要求，以“發(fā)展—安全”同構(gòu)為基本理念，構(gòu)建“一元主導(dǎo)、多元合作”的體系。同時，對“科層制”應(yīng)急管理體系進(jìn)行適應(yīng)性變革，不斷提升應(yīng)急管理部門在災(zāi)害場景中的組織學(xué)習(xí)能力。[23]

（二）推動應(yīng)急管理體制向全災(zāi)種、全過程、全流程發(fā)展

中央對推動形成新時代應(yīng)急管理體制提出了20字方針，應(yīng)急管理體制的改革應(yīng)圍繞其內(nèi)涵要求進(jìn)行路徑探索?！敖y(tǒng)一指揮”是對應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制提出的要求，為此，應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能體系建設(shè)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配，明晰應(yīng)急決策權(quán)與執(zhí)行權(quán);“專常兼?zhèn)洹鄙婕皯?yīng)急管理隊伍的建設(shè)，包括應(yīng)急管理隊伍常態(tài)化，應(yīng)急救援隊伍專業(yè)化以及志愿者隊伍建設(shè)等;“反應(yīng)靈敏”要求應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)必須做到有機(jī)銜接并能做到快速響應(yīng)與處置，這就需要不斷完善應(yīng)急管理的預(yù)測預(yù)警機(jī)制、信息通報與共享機(jī)制、資源調(diào)度機(jī)制和救援合作機(jī)制;“上下聯(lián)動”強(qiáng)調(diào)參與應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)及人員做到上下之間、左右之間、內(nèi)外之間的緊密配合和協(xié)調(diào)行動，其中最核心的是加強(qiáng)應(yīng)急主管部門上下級的聯(lián)系與協(xié)同;“平戰(zhàn)結(jié)合”要求將日常應(yīng)急管理和戰(zhàn)時應(yīng)急管理相結(jié)合，實現(xiàn)風(fēng)險管理關(guān)口的前移，平時應(yīng)急管理的重點在于做好預(yù)防與預(yù)警、減緩與準(zhǔn)備工作，戰(zhàn)時應(yīng)急管理的重點在于做好快速響應(yīng)與處置、恢復(fù)與重建工作。要真正落實20字方針要求，必須從全災(zāi)種、全過程、全流程的多維視角對新時代應(yīng)急管理體制改革進(jìn)行戰(zhàn)略性探索和系統(tǒng)研究。

（三）實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理

應(yīng)急管理涉及多元主體，包括國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、國際組織、志愿者及公民個人等，新時代應(yīng)急管理體制改革應(yīng)在“國家—市場—社會”的框架下，開展多元主體協(xié)同治理。首先，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)要實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配，合理配置應(yīng)急管理職能體系，協(xié)調(diào)理順政府間的縱向（垂直）橫向（平行）關(guān)系。對“特別重大災(zāi)害”與“一般性災(zāi)害”的應(yīng)對處置，要在分級負(fù)責(zé)的原則下，協(xié)調(diào)好中央政府主管部門與地方政府主管部門的縱向關(guān)系，完善“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)體系，應(yīng)急管理部門應(yīng)履行“統(tǒng)籌管理職責(zé)”，平級的其他管理部門履行“協(xié)同應(yīng)對職責(zé)”，從而形成上下聯(lián)動、左右協(xié)同機(jī)制。明晰應(yīng)急管理“主管部門”“牽頭部門”“組織部門”“支撐部門”的職責(zé)分工，將其具體化、清單化。以中央政府部屬機(jī)關(guān)為例，在自然災(zāi)害防救方面，當(dāng)前需要厘清“應(yīng)急管理部與自然資源部、水利部、國家林業(yè)和草原局等部門之間”的職責(zé)分工;在救災(zāi)物資儲備方面，需要厘清“應(yīng)急管理部與國家糧食和物資儲備局”的職責(zé)分工;在綜合協(xié)調(diào)方面，需要厘清“應(yīng)急管理部與國家衛(wèi)健委、公安部”的職責(zé)分工。同時，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)實踐工作中，處理好“三大”關(guān)系，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“分類管理”下的“統(tǒng)分”關(guān)系，“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”要求下的“防”“抗”“救”關(guān)系和常態(tài)化管理與非常態(tài)化管理的關(guān)系。其次，要建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府部門負(fù)責(zé)、其他部門和組織參與配合、社會公眾廣泛參與的“多元主體協(xié)同治理”網(wǎng)絡(luò)以及“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)化管理，構(gòu)建“部門聯(lián)防聯(lián)治、相關(guān)單位協(xié)防協(xié)治、社區(qū)群防群治、群眾自防自治”的應(yīng)急管理新格局，筑牢國家公共安全防線。最后，健全應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)體系，著力構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、決策果斷、反應(yīng)靈敏、響應(yīng)快速”的應(yīng)急機(jī)制和“源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合”的長效機(jī)制，實現(xiàn)應(yīng)急管理的無縫對接，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢。

（四）完善應(yīng)急治理機(jī)制體系

完善應(yīng)急治理機(jī)制體系，深化對應(yīng)急管理的問責(zé)機(jī)制、容錯機(jī)制、應(yīng)急管理執(zhí)法監(jiān)督體系的改革，提高風(fēng)險防控技術(shù)，加強(qiáng)風(fēng)險源數(shù)據(jù)庫和預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)、公共危機(jī)大數(shù)據(jù)信息共享平臺的建設(shè)，不斷創(chuàng)新新時代應(yīng)急管理的手段與工具，做到“五個精準(zhǔn)”即實施精準(zhǔn)治理、預(yù)警發(fā)布精準(zhǔn)、搶險救援精準(zhǔn)、恢復(fù)重建精準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法精準(zhǔn)。除此之外，還應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理保障體系建設(shè)，加快應(yīng)急管理立法，培養(yǎng)應(yīng)急管理人才，優(yōu)化和整合管理隊伍、救援隊伍、志愿者隊伍，加快應(yīng)急救援物資的生產(chǎn)、儲備、調(diào)度以及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過完善應(yīng)急治理機(jī)制體系，使新時代我國應(yīng)急管理在應(yīng)急組織體系建設(shè)上，實現(xiàn)“優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效”;在應(yīng)急能力建設(shè)上，實現(xiàn)“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌”;在應(yīng)急管理體系建設(shè)上，實現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”。建立以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”為鮮明特征，以“法治和科技”為保障和支撐，以“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”為方針的具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體制，為推動新時代經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展上好安全閥，為實現(xiàn)中華民族第二個百年奮斗目標(biāo)保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/GB/n1/2021/1117/c117092-32284362.html.

[2]鐘開斌.中國應(yīng)急管理的演進(jìn)與轉(zhuǎn)換：從體系建構(gòu)到能力提升[J].理論探討，2014（2）：17-21.

[3]游志斌.健全國家應(yīng)急管理體系? 提高處理急難險重任務(wù)能力[N].光明日報，2020-02-18（06）.

[4]滕五曉.新時代國家應(yīng)急管理體制：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019（5）：36-43.

[5]江田漢.我國應(yīng)急管理工作基本概況的發(fā)展歷程——從單項應(yīng)對到綜合協(xié)調(diào)，再到防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急準(zhǔn)備[EB/OL].https：//www.emerinfo.cn/2019-10/10/c_1210306687.htm.

[6]薛瀾.中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變[J].行政管理改革，2010（8）：22-24.

[7]高小平，劉一弘.應(yīng)急管理部成立：背景、特點與導(dǎo)向[J].行政法學(xué)研究，2018（5）：29-38.

[8]薛瀾，劉冰.應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2013（1）：10-14.

[9]張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學(xué)，2015（3）：58-84.

[10]童星，陶鵬.論我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念[J].江海學(xué)刊，2013（2）：111-117.

[11]陳曉春，蘇美權(quán).新發(fā)展理念下的應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].治理研究，2018（4）：74-84+206.

[12]蔡立輝，董慧明.論機(jī)構(gòu)改革與我國應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展[J].行政論壇，2018（3）：17-23.

[13]吳波鴻，張振宇，倪慧薈.中國應(yīng)急管理體系70年建設(shè)及展望[J].科技導(dǎo)報，2019（16）：12-20.

[14]陳瓏凱，梁虹，唐敏康.應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的痛點、難點和著力點[J].中國公共安全（學(xué)術(shù)版），2019（4）：54-58.

[15]中共中央，國務(wù)院.關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/10/content_5158595.htm.

[16]王宏偉.應(yīng)急管理部組建三周年紀(jì)（下）：以深化改革推動應(yīng)急管理現(xiàn)代化[J].中國安全生產(chǎn)，2021，16（5）：36-39.

[17]劉一弘，高小平.新中國70周年應(yīng)急管理制度創(chuàng)新[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2019（4）：4-13+124.

[18]陳淑偉.應(yīng)急管理職能定位：政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2016，18（3）：11-16.

[19]張海波.新時代國家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019（5）：6-15.

[20]薛瀾.學(xué)習(xí)四中全會《決定》精神，推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[J].公共管理評論，2019，1（3）：33-40.

[21]鐘開斌.中國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)與發(fā)展：基于協(xié)調(diào)視角的觀察[J].公共管理與政策評論，2018，7（6）：21-36.

[22]鐘開斌.放權(quán)與協(xié)調(diào)：我國應(yīng)急管理體制70年發(fā)展主線[J].中國減災(zāi)，2019（19）：12-15.

[23]朱正威.中國應(yīng)急管理70年：從防災(zāi)減災(zāi)到韌性治理[J].國家治理，2019（36）：18-23.

責(zé)任編輯? 劉海巍