○周秀銀 劉祉薇

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049）

現(xiàn)階段我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期，面臨各種潛在的自然災(zāi)害以及科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展和人類(lèi)過(guò)度生產(chǎn)生活方式帶來(lái)的不確定生物安全、環(huán)境安全等一系列安全風(fēng)險(xiǎn)，此外，由于“人們法治理念和民主意識(shí)的提升，利益需求日趨多元化，人類(lèi)因此進(jìn)入了一個(gè)完全意義上的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。由于當(dāng)前誘發(fā)突發(fā)事件的客觀形勢(shì)復(fù)雜，如何應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、重大勞動(dòng)安全事故等事件考驗(yàn)各級(jí)政府的危機(jī)處理能力。不可否認(rèn)一些地方在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，相關(guān)的政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)決策時(shí)還存在漏洞和失誤，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后依法科學(xué)合理采取有效應(yīng)對(duì)決策措施還存在不少差距。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生、做好應(yīng)急準(zhǔn)備、采取應(yīng)急處置和救援措施的前提和基礎(chǔ)，及時(shí)科學(xué)合法有效地制定應(yīng)對(duì)突發(fā)事件決策是完善我國(guó)突發(fā)事件治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的首要一環(huán)，因此務(wù)必要吸取各種突發(fā)事件發(fā)生后的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過(guò)補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞，進(jìn)一步提高我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策能力，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)、合理、有效、完備的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制。

一、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的制度檢視

（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的淵源與概念

既然我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了科學(xué)的定義，它的事項(xiàng)范圍包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。這是以行政立法的形式對(duì)突發(fā)事件范圍進(jìn)行了限定，限定的四種事件以概括的方式基本涵蓋了所有的突發(fā)事件類(lèi)型，而在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了細(xì)化分類(lèi)，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。從上可以分析出，當(dāng)前我國(guó)對(duì)突發(fā)事件范圍的界定采取由法律概括列舉并授權(quán)行政法規(guī)具體列舉的方式，較好適應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的不確定性。因此，所謂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是指國(guó)家政府部門(mén)及其工作人員為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，根據(jù)突發(fā)事件形成的客觀規(guī)律特征，通過(guò)監(jiān)測(cè)預(yù)警和科學(xué)民主系統(tǒng)分析各方面信息所作出的應(yīng)對(duì)決策的過(guò)程。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的主要措施

雖然現(xiàn)有法律法規(guī)只是作出了原則性規(guī)定，但是系統(tǒng)分析《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》內(nèi)容架構(gòu)可以看出，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策基本程序即分別包括了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)、重建和預(yù)防”和“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理”，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》應(yīng)對(duì)決策程序中最顯著的區(qū)別是“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”和“報(bào)告與信息發(fā)布”之間的區(qū)別，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更加側(cè)重于對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警，防患于未然，在事件發(fā)展的萌芽中盡早作出應(yīng)對(duì)決策，把風(fēng)險(xiǎn)和損失減小到最小程度，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》側(cè)重于及時(shí)報(bào)告、發(fā)布信息，報(bào)告信息具有內(nèi)部指導(dǎo)性，是由行政部門(mén)層級(jí)制的組織體制特點(diǎn)決定的，發(fā)布信息體現(xiàn)其外部民主性，著重回應(yīng)公眾對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。綜上可以分析出，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策措施主要體現(xiàn)其運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)測(cè)預(yù)警方法，及時(shí)民主地報(bào)告信息和發(fā)布決策信息。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的特征

二、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策體系基本建立了科學(xué)的組織、信息、風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制，民主協(xié)商、集中決策機(jī)制，實(shí)體法保障、程序法保障的合法決策機(jī)制，但仍存在組織不健全、信息治理不智能、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不充分、民主協(xié)商形式化、法治保障不完善等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性分析

由于突發(fā)事件發(fā)生的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和不確定性，其中涉及的事務(wù)及其專(zhuān)業(yè)知識(shí)綜合性比較強(qiáng)，因此需要依靠專(zhuān)業(yè)的組織、專(zhuān)家、專(zhuān)門(mén)技術(shù)人員提供智力支持，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)決策必要性和可行性進(jìn)行充分論證，由于現(xiàn)代社會(huì)決策程序機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和突發(fā)事件信息獲取的多元性及多學(xué)科性，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)完善現(xiàn)有的決策機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)全面獲取各方面信息，并對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行有效評(píng)估，及時(shí)科學(xué)決策。

2.突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)決策應(yīng)對(duì)。一是充分認(rèn)識(shí)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要意義，突發(fā)事件的科學(xué)評(píng)估特別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件治理能力具有重要意義，是確保決策有效性和可靠性的重要保證。由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的實(shí)施可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面帶來(lái)臨時(shí)性的負(fù)面影響，也有可能觸發(fā)各種潛在未知風(fēng)險(xiǎn)，正如尤爾根·哈貝馬斯的風(fēng)險(xiǎn)感知理論所述“由于所處立場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)背景以及思考方式的不同，政府、專(zhuān)家以及民眾在感知風(fēng)險(xiǎn)時(shí)會(huì)呈現(xiàn)出差異，而決策者在重大行政決策過(guò)程中通常擁有很大的裁量空間，這就導(dǎo)致在某些時(shí)候決策方案即使在客觀技術(shù)上正確，但也仍有可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策給決策部門(mén)及決策者帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)壓力，如何進(jìn)行決策前有效評(píng)估考驗(yàn)決策者膽識(shí)與智慧。因此，如何在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件緊迫性壓力下和在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不可行的相反視角認(rèn)識(shí)各種阻滯因素這兩者之間尋求決策平衡點(diǎn)，就勢(shì)必要建立一套科學(xué)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

二是建立完善的決策評(píng)估模式，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)評(píng)估應(yīng)糾正過(guò)度行政化規(guī)則導(dǎo)致決策層級(jí)繁瑣且效果逐步弱化的局面，應(yīng)該從突發(fā)事件的客觀規(guī)律特征和前期掌握的客觀信息入手，著重于功能定位構(gòu)建多元主體復(fù)合評(píng)估模式，提供全面科學(xué)決策意見(jiàn)供決策者參考，既要充分發(fā)揮決策者的主觀能動(dòng)性，使其果斷及時(shí)決策，又要充分運(yùn)用科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果與決策責(zé)任倒查相結(jié)合模式，明確責(zé)任追究制度，只要依法科學(xué)民主決策則無(wú)需擔(dān)責(zé)，即盡職免責(zé)。

三是加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)理性分析，從突發(fā)事件引起的未知風(fēng)險(xiǎn)原因來(lái)分析，主要表現(xiàn)是科學(xué)認(rèn)知方面的不確定性，如新冠肺炎疫情，人們?cè)谝咔榘l(fā)展初期對(duì)這一未知的傳染性疾病認(rèn)知不足導(dǎo)致了病毒傳播的復(fù)雜局面，由于未及時(shí)應(yīng)對(duì)引起了系列的社會(huì)綜合性風(fēng)險(xiǎn)，這種對(duì)新型病毒傳染風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足所引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是由科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不確定性所引起的，因此在應(yīng)對(duì)情況不明的突發(fā)事件時(shí)，進(jìn)行決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要更加突出對(duì)技術(shù)的科學(xué)性評(píng)估，通過(guò)運(yùn)用科學(xué)的知識(shí)進(jìn)行及時(shí)的技術(shù)理性分析，防止突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的遲延和隨意性，以最小的技術(shù)分析研判成本實(shí)現(xiàn)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效益和決策效能最大化。

總之，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)分析要采取多元的分析技術(shù)方法和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段，對(duì)收集到的各種信息進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)分析，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)判決策的必要性、可行性，盡量避免應(yīng)對(duì)決策作出過(guò)程受到非理性的主客觀因素影響。

(二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的民主性分析

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策民主性主要體現(xiàn)在決策過(guò)程的廣泛性、精準(zhǔn)性、集中性，盡量避免科層體制下的行政權(quán)力壟斷導(dǎo)致的決策過(guò)程專(zhuān)權(quán)、恣意。首先，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)框架及原則下作出，因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所涉及的法律法規(guī)是我國(guó)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)通過(guò)民主方式進(jìn)行制定頒布，體現(xiàn)了立法民主，只要突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策作出沒(méi)有超越法律授權(quán)的范圍，嚴(yán)格遵守法定程序，那么突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策過(guò)程就可推定為具有民主正當(dāng)性。其次，由于突發(fā)事件的未知復(fù)雜性和緊迫性特征，組織不同領(lǐng)域的專(zhuān)家技術(shù)人員參與決策，需要讓不同領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員對(duì)決策充分表達(dá)意見(jiàn)和建議，對(duì)決策方案進(jìn)行優(yōu)化評(píng)估，并對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行民主監(jiān)督，最終確保應(yīng)對(duì)決策方案切實(shí)可行，符合客觀規(guī)律。如何在現(xiàn)有機(jī)制下進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的民主性，需要完善現(xiàn)有的專(zhuān)家技術(shù)人員參與機(jī)制并優(yōu)化民主集中決策過(guò)程，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的組織優(yōu)勢(shì)和民主集中制優(yōu)勢(shì)。

1.優(yōu)化專(zhuān)家技術(shù)人員參與機(jī)制。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策不能簡(jiǎn)單借用行政決策中公眾參與理念，考慮到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的緊迫性、技術(shù)性，也不能簡(jiǎn)單采取通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體面向社會(huì)征求意見(jiàn)或開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式進(jìn)行決策，不過(guò)可以在專(zhuān)家參與機(jī)制中吸收公眾參與理念，一是要全面分析突發(fā)事件所關(guān)聯(lián)的所有專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，盡可能全面覆蓋各方面專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，確保各領(lǐng)域技術(shù)人員參與到?jīng)Q策過(guò)程中和進(jìn)行決策咨詢(xún)論證；二是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家技術(shù)人員參與決策過(guò)程全覆蓋，一般情況下，專(zhuān)家參與決策是始于決策機(jī)關(guān)已作出決策后咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，由于專(zhuān)家對(duì)前期決策背景信息掌握不全面，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用，應(yīng)邀請(qǐng)專(zhuān)家參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的決策前、決策中、決策后全過(guò)程，確保專(zhuān)家技術(shù)人員全環(huán)節(jié)參與，防止其走過(guò)場(chǎng)，提升民主決策效率；三是構(gòu)建專(zhuān)家技術(shù)人員參與的新型互動(dòng)關(guān)系，要改變行政高權(quán)模式下專(zhuān)家參與僅限于由決策部門(mén)主導(dǎo)的單向“告知”“咨詢(xún)”參與結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)決策全環(huán)節(jié)互動(dòng)模式構(gòu)建，充分保證專(zhuān)家技術(shù)人員的各項(xiàng)參與權(quán)，形成平等參與、充分表達(dá)意見(jiàn)的“評(píng)論-反饋”互動(dòng)模式。四是構(gòu)建專(zhuān)家技術(shù)人員參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于不同專(zhuān)家所從事工作環(huán)境條件、知識(shí)背景的差異，導(dǎo)致專(zhuān)家技術(shù)人員在專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)方面的局限性，另受限于利益興趣愛(ài)好關(guān)注點(diǎn)的不同，無(wú)法避免在決策中應(yīng)用知識(shí)方面的片面性，因此要對(duì)突發(fā)事件所涉及的知識(shí)來(lái)源結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)優(yōu)化知識(shí)的來(lái)源結(jié)構(gòu)權(quán)威來(lái)化解專(zhuān)業(yè)知識(shí)受各種因素影響的局限性，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策真正具有科學(xué)理性。正如學(xué)者所言“為防止技術(shù)專(zhuān)家被政府單方面壟斷與俘獲，專(zhuān)家知識(shí)本身也應(yīng)當(dāng)考慮多元性和競(jìng)爭(zhēng)性，具有不同利益訴求的公眾也應(yīng)當(dāng)獲得專(zhuān)家的支持。只有引入多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的專(zhuān)家咨詢(xún)和論證，政策的科學(xué)性和理性才能在有意義的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)和討論過(guò)程中得以產(chǎn)生”。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的合法性分析

1.突發(fā)事件依法決策的實(shí)體保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》首先在靜態(tài)制度層面保障了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的形式合法，同時(shí)也對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性、民主性作出了基本的原則性要求，通過(guò)對(duì)決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進(jìn)了實(shí)質(zhì)合法性對(duì)科學(xué)民主決策的客觀本質(zhì)要求，以形式合法保證內(nèi)容合法，因?yàn)槊裰餍?、科學(xué)性反映了突發(fā)事件決策對(duì)技術(shù)理性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的實(shí)質(zhì)要求，科學(xué)、民主決策環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)該有法定的原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發(fā)事件的科學(xué)、民主決策始終在法治軌道上運(yùn)行，所以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)該是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實(shí)質(zhì)合法性要求。

2.突發(fā)事件依法決策的程序保障。根據(jù)行政過(guò)程論“行政權(quán)的運(yùn)行并不是一個(gè)個(gè)單一、孤立以及靜止的行為類(lèi)型，而是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)，具有承接性的動(dòng)態(tài)過(guò)程”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的作出過(guò)程是由一系列的決策因素所構(gòu)成，而突發(fā)事件相關(guān)法的作用和功能是確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策遵循法定的程序運(yùn)行，始終不偏離法治軌道，通過(guò)遵循法定的決策程序?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的價(jià)值目標(biāo)，因此突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是否實(shí)現(xiàn)決策法治，一個(gè)重要標(biāo)志為是否建立完善的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序基本制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序應(yīng)該在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的監(jiān)測(cè)、預(yù)警程序中進(jìn)一步完善決策方案制定、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論和行政首長(zhǎng)決定的相關(guān)程序，讓各項(xiàng)制度環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接。

綜上所述，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了組織相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、專(zhuān)家學(xué)者會(huì)商評(píng)估制度，但該制度只是確立了原則性的價(jià)值目標(biāo)取向，表明了其對(duì)科學(xué)性和民主性的外在要求，因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度的制定，只是確立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本機(jī)制和結(jié)構(gòu)，在作出應(yīng)對(duì)決策前參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的各種主體所呈現(xiàn)的角色是一種動(dòng)態(tài)的交換信息過(guò)程，根據(jù)系統(tǒng)理論觀點(diǎn)：結(jié)構(gòu)決定功能，過(guò)程實(shí)現(xiàn)功能。如何更好實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的各要素功能，要盡最大可能發(fā)揮過(guò)程中各種參與主體最佳功能，只有過(guò)程功能充分展現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)效益最大化，保證決策的科學(xué)性和安全性，科學(xué)性功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程表現(xiàn)是一種正向推理，主要是從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策方案可行性視角展開(kāi)，可以細(xì)化為專(zhuān)家必要性、可行性論證制度，而安全性功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程表現(xiàn)是一種反向推理，主要是從決策方案不可行的視角展開(kāi)，可以細(xì)化為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，總之不管是正向的科學(xué)性分析還是反向的安全性分析都要貫徹決策過(guò)程中民主和合法程序制約。

三、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的建構(gòu)優(yōu)化

（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的科學(xué)性建構(gòu)

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的科學(xué)性建構(gòu)關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。如我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)政策性文件對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的群體性不明原因疾病的信息監(jiān)測(cè)、報(bào)告程序作了系統(tǒng)性的規(guī)定，但這只是依靠數(shù)據(jù)治理邁出了第一步，如何進(jìn)一步提升運(yùn)用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)防控突發(fā)事件，需要實(shí)現(xiàn)向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，因?yàn)閿?shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、錄入、上報(bào)如果缺少?lài)?yán)格的規(guī)范程序保證，監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)信息也無(wú)法及時(shí)上報(bào)至決策者。

首先，要進(jìn)一步規(guī)范突發(fā)事件數(shù)據(jù)收集使用的程序、條件，明確數(shù)據(jù)信息報(bào)告制度。因?yàn)橥话l(fā)事件信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)收集到的信息能夠給決策部門(mén)提供客觀真實(shí)的信息數(shù)據(jù)，決策部門(mén)或決策者也可直接通過(guò)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)分析研判相關(guān)信息，可以不必經(jīng)過(guò)人工層層報(bào)告弱化信息的原始性和客觀性，同時(shí)還可通過(guò)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件關(guān)聯(lián)信息的搜集、整理、分析，既保證了信息獲取的客觀真實(shí)性，也實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)監(jiān)測(cè)到的信息進(jìn)行優(yōu)化更新和儲(chǔ)存，另外大數(shù)據(jù)自動(dòng)優(yōu)化分析功能也會(huì)增強(qiáng)獲取信息的全面性，實(shí)現(xiàn)對(duì)正反兩方面信息的分析，增強(qiáng)科學(xué)預(yù)見(jiàn)性，因此在規(guī)范突發(fā)事件監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)時(shí)，要更加注重對(duì)數(shù)據(jù)信息上報(bào)的真實(shí)性、完整性的制度設(shè)計(jì)，避免虛假數(shù)據(jù)摻雜在海量數(shù)據(jù)中，同時(shí)在程序設(shè)計(jì)中要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的單向性向多元化方式轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共建、共治、共享。

因此，要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范突發(fā)事件大數(shù)據(jù)內(nèi)部監(jiān)測(cè)報(bào)告程序和大數(shù)據(jù)信息采集的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，對(duì)于違反數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)規(guī)范和報(bào)告程序的相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，保證權(quán)責(zé)一致，避免有權(quán)無(wú)責(zé)和有責(zé)無(wú)權(quán)，保證突發(fā)事件大數(shù)據(jù)信息監(jiān)測(cè)、報(bào)告、決策權(quán)責(zé)清晰、合法合理，通過(guò)保證突發(fā)事件大數(shù)據(jù)實(shí)體、程序規(guī)范法治化保障應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)化。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策“吹哨人”制度的民主性建構(gòu)

當(dāng)前一些突發(fā)事件在發(fā)生初期民主參與表達(dá)的渠道不通暢、官方信息公開(kāi)機(jī)制尚未啟動(dòng)時(shí)，有必要建立內(nèi)部疏導(dǎo)舉報(bào)制度即“吹哨人”制度，一般來(lái)講，該制度是通過(guò)內(nèi)部爆料的方式，讓內(nèi)部知情人憑借內(nèi)部工作的有利條件，率先接觸到相關(guān)信息并發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，向社會(huì)公眾和有關(guān)部門(mén)發(fā)出監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的制度。如何規(guī)范該制度讓其最大程度保護(hù)公共利益，特別是在突發(fā)事件發(fā)生的萌芽階段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、消除風(fēng)險(xiǎn)，把損失減小到最低限度。

一是要明確內(nèi)部“吹哨人”的主體范圍，嚴(yán)格限定內(nèi)部吹哨人利害主體范圍，即在工作中接觸到有關(guān)保密事項(xiàng)或相關(guān)業(yè)務(wù)工作而有知悉條件的主體及相關(guān)工作人員。

二是“吹哨人”所舉報(bào)的事項(xiàng)應(yīng)該屬于突發(fā)事件的法定事項(xiàng)范圍，只有屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)范的事件范圍內(nèi)才會(huì)產(chǎn)生緊迫的危害性，通過(guò)一般的民主參與形式不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息，通過(guò)建立便捷高效的“吹哨人”制度可以及時(shí)挽回公眾生命財(cái)產(chǎn)安全損失。同時(shí)也要限定“吹哨人”舉報(bào)范圍，避免“吹哨人”濫用舉報(bào)權(quán)力，讓決策部門(mén)集中注意力分析研判“吹哨人”舉報(bào)的突發(fā)事件信息并迅速?zèng)Q策。

三是建立“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。設(shè)立突發(fā)事件“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是鼓勵(lì)相關(guān)人員積極舉報(bào)涉及重大公共利益的突發(fā)事件線索，在全社會(huì)培育風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)的公民社會(huì)意識(shí)，讓公眾明白舉報(bào)突發(fā)事件相關(guān)線索是維護(hù)公共利益需要，也是公民的應(yīng)盡義務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)的形式可以采用精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式。

四是建立突發(fā)事件“吹哨人”勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。上述精神物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)只是激勵(lì)機(jī)制的一方面，而突發(fā)事件內(nèi)部“吹哨人”舉報(bào)線索可能涉及重大社會(huì)突發(fā)事件，具有不確定性，“吹哨人”舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于普通的舉報(bào)事件，可能?chē)?yán)重影響相關(guān)單位或負(fù)責(zé)人的核心利益，導(dǎo)致舉報(bào)人由于考慮自身的職業(yè)安全而不敢去“吹哨”，因此應(yīng)借鑒《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格立法確認(rèn)，特別是在部門(mén)立法和地方立法中更加注重對(duì)突發(fā)事件中的“吹哨人”在立法中予以特別保護(hù)，充分發(fā)揮突發(fā)事件“吹哨人”制度的急先鋒作用。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的合法性建構(gòu)

首先，進(jìn)一步修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策范圍，采用“列舉+概括”形式盡可能囊括各種非重大行政決策范圍的突發(fā)事件，做到對(duì)各種未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件及時(shí)回應(yīng)，從根本上改變反應(yīng)處置遲鈍的情況。另外是進(jìn)一步修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所采取的緊急處置措施范圍，由于未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件早期性質(zhì)的不確定性，如果機(jī)械普遍采取限制人身自由等強(qiáng)制措施，除非有明確的法律授權(quán)，否則會(huì)違背依法用權(quán)宗旨，背離在法治軌道上嚴(yán)格用權(quán)的法治目標(biāo)，因此建議修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，授權(quán)明確相關(guān)部門(mén)在突發(fā)事件早期采取以行政指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示、公布信息等緊急措施及時(shí)應(yīng)對(duì)。

其次，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在靜態(tài)制度層面保障了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的形式合法，同時(shí)也對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性、民主性作出了基本的原則性要求，通過(guò)對(duì)決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進(jìn)了實(shí)質(zhì)合法性對(duì)科學(xué)民主決策的客觀本質(zhì)要求，以形式合法保證內(nèi)容合法，因?yàn)槊裰餍浴⒖茖W(xué)性反映了突發(fā)事件決策對(duì)技術(shù)理性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的實(shí)質(zhì)要求，科學(xué)、民主決策環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)該完善現(xiàn)有的法定原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發(fā)事件的科學(xué)、民主決策始終在法治軌道上運(yùn)行，所以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)該是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實(shí)質(zhì)合法性要求。

四、結(jié)論

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是由一套系統(tǒng)整體的科學(xué)、民主、合法決策規(guī)則構(gòu)建的運(yùn)行程序，基于突發(fā)事件的應(yīng)急性、影響大等特征，在決策過(guò)程環(huán)節(jié)應(yīng)充分考量科學(xué)性、民主性的參與度，以技術(shù)理性應(yīng)對(duì)緊急隨意性，以民主參與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)未知性，以法治保障保證決策正當(dāng)性。在現(xiàn)有法律體系應(yīng)對(duì)不足的情況下，需進(jìn)一步以行政立法形式構(gòu)建或補(bǔ)充完善統(tǒng)一規(guī)范的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序規(guī)則，通過(guò)法定機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮決策機(jī)制中的數(shù)據(jù)決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)決策功能和專(zhuān)家參與、民主集中決策等功能，始終保持科學(xué)決策、民主決策中的技術(shù)理性、民意理性覆蓋突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制全過(guò)程，確保在法治軌道上運(yùn)行，以合法程序保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策過(guò)程、結(jié)果的正當(dāng)化，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一。

綜上，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一，在科學(xué)決策中體現(xiàn)其民主性，在民主決策中實(shí)現(xiàn)科學(xué)性，科學(xué)決策、民主決策應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)保障下高效運(yùn)行，充分實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所彰顯的行政決策及時(shí)性、合理性、合法性。