孫發(fā)鋒，肖振偉

(鄭州大學 政治與公共管理學院，鄭州 450001)

“政策執(zhí)行”研究始于西方。西方學者對政策執(zhí)行的認識經歷了一個逐步深化的過程，即從“政策一旦制定出來，就會被很好地執(zhí)行”到“政策形成和政策結果之間，存在著許多問題”，再到“政策執(zhí)行是檢驗政策正確與否的唯一標準”。隨著研究的深入，西方學者提出了諸多基于西方場域的政策執(zhí)行模型，如史密斯的過程模型、利普斯基的街頭官僚模型、馬特蘭德的模糊-沖突模型、雷恩和拉賓諾維茨的循環(huán)模型等。政策執(zhí)行模型的多樣化昭示著西方政策執(zhí)行理論的繁榮。

對政策效果的追求以及政策執(zhí)行實踐面臨的困境使得國內學術界也將目光投向政策執(zhí)行領域。國內政策執(zhí)行研究始于20世紀90年代，先是借鑒西方政策執(zhí)行理論模型，然后開辟基于中國情境和問題的本土政策執(zhí)行研究范式，這種轉變的一個重要表現(xiàn)是政策變通執(zhí)行研究成為國內政策執(zhí)行研究中的重要議題。顯然，政策變通執(zhí)行研究的興起是對利益關系重塑、權力格局調整背景下出現(xiàn)的替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等五花八門的政策變通執(zhí)行現(xiàn)象的理論回應。

總體來看，國內學術界對政策變通執(zhí)行的研究可歸為三類。第一類是關于政策變通執(zhí)行的基礎問題研究。一些學者針對政策變通執(zhí)行這一客觀存在的現(xiàn)象，根據(jù)具體情境，對其概念、表現(xiàn)形式、影響等進行了差異化的研究，認為變通有積極、消極和“中性”之分。第二類是關于政策變通執(zhí)行的歸因分析，其中形成了三種解釋。一是歸因于政策本身，認為社會具有復雜性，很多政策只能是指導性的，或者會與實際情況有出入。該視角“將政策執(zhí)行變通視為中立現(xiàn)象”，即“地方政府根據(jù)自身實際”而“執(zhí)行上級政策的行為”。二是歸因于制度體系，認為制度性因素誘發(fā)了基層政策變通執(zhí)行行為，如：“壓力型體制”和“錦標賽體制”塑造了層層加碼的動員和管理制度，基層執(zhí)行者面對“上面千條線、下面一根針”的情況，會主動或被動地采取變通形式來完成任務。三是歸因于利益因素，認為：“政策執(zhí)行本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈過程”，地方政府會因自身利益需要而對政策執(zhí)行進行一定程度的變通。第三類是通過案例對具體領域的政策變通執(zhí)行進行“解剖麻雀”式的分析。有學者對一個城市內部的市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程進行案例觀察，認為基層政策變通執(zhí)行是上下級之間就如何執(zhí)行政策達成共識的結果，是一種“共識式變通”。有學者對我國南方B市公務員職級套改政策實施情況進行了持續(xù)跟蹤觀察，撰文“展現(xiàn)了該政策變通執(zhí)行中的政策沖突和執(zhí)行風險全過程”。有學者基于街頭官僚理論而論證了農村低保政策變通執(zhí)行的生成邏輯和治理之道。已有的研究關注中國基層政策變通執(zhí)行的情境和問題，揭示出一些共同特征。其一，政策變通執(zhí)行主體主要是基層政府。政策變通執(zhí)行是基層政府與上級政府之間控制與反控制或者共謀、共識的行為。其二，政策執(zhí)行者對政策進行變通執(zhí)行時會小心謹慎地采取隱蔽的方式和手段。面對多中心的上級任務，下級經常會選擇性地為政策“減碼”，以達到減輕負擔或謀取私利而僅在形式上完成任務的目的。

既有的研究成果具有較強的解釋力，其對多數(shù)政策變通執(zhí)行行為的理論闡釋具有很強的說服力。但是，正如薩巴蒂爾所告誡的，關于公共政策的任何理論都不是完美無缺的。既有研究也存在兩個明顯的缺憾。其一，對村干部這一政策執(zhí)行主體關注較少。實際上，村干部執(zhí)行涉農政策時會經常采取變通方式。既有研究主要沿襲了街頭官僚模型的解釋路徑，用“村頭官僚”來解釋村干部在農村最低生活保障、糧食生產支持等惠農政策執(zhí)行中的變通。然而，筆者在觀察了村干部執(zhí)行涉及安全問題的政策時的變通行為之后產生了疑惑：人們一般認為政策執(zhí)行者在執(zhí)行涉及安全問題的政策時會更加小心謹慎，但事實上，在某些情況下，村干部執(zhí)行此類政策時卻更加“大膽”，在執(zhí)行過程中對政策主動加碼，給自己增加工作任務。其二，偏重于“謀取私利”的理論預設。但事實上，村干部所實施的主動加碼行為可能并不是為了徇私舞弊中飽私囊，也不是對政策目標的背離，而只是在執(zhí)行過程中采取一些強力甚至過激的方式去達到政策目標。已有的分析框架難以解釋此類現(xiàn)象。因此，本文提出“拓展性執(zhí)行”這一概念，以期從理論上回應既有研究的“例外”情況。

一、拓展性執(zhí)行的概念界定

正如替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行的特征分別在于替代、象征、選擇、附加，拓展性執(zhí)行的獨特之處在于拓展。從詞義看，“拓展”是中性詞，指開拓擴展，進一步講指某種事物或行為的主觀能動性。具體到政策執(zhí)行層面，拓展性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在一定的價值理念引導下，在政策實施準備、政策宣傳、政策全面推行等過程中，通過主動加碼政策內容、增加執(zhí)行環(huán)節(jié)和程序等手段，將政策目標轉化為實際結果的行動過程?？梢姡卣剐詧?zhí)行的基本特點是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中實施了一系列變通行為，拓展性執(zhí)行也是政策變通執(zhí)行的一種類型。

然而，拓展性執(zhí)行與已有的政策變通執(zhí)行類型之間存在本質上的不同。為便于理解，本文將拓展性執(zhí)行區(qū)別于替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等四種具有代表性的政策變通執(zhí)行類型(見表1)。在政策執(zhí)行動機上，與其他四類政策變通執(zhí)行謀求自利不同，拓展性執(zhí)行更多的是執(zhí)行主體的利他行為，旨在實現(xiàn)政策目標。在政策認同上，其他四類政策變通執(zhí)行是對政策不認同(或認同度極低)而進行逃避或規(guī)避，拓展性執(zhí)行則是執(zhí)行主體基于對政策的認同而采取行動，并在政策執(zhí)行過程中對政策客體進行價值傳遞和塑造，使目標群體認識到該政策的積極作用。在政策變通方式上，其他四類政策變通執(zhí)行的變通方式是給政策做“減法”或者自立一套，以減輕工作負擔或謀取私利，僅在形式上完成上級任務，而拓展性執(zhí)行的變通方式是主動加碼，即給政策做“加法”。從政策執(zhí)行的合理合法程度看，其他四類政策變通執(zhí)行行為因為背離了政策的精神實質和原則性規(guī)定，呈現(xiàn)出既不合法又不合理的特點，而拓展性執(zhí)行雖然是以結果為導向的政策執(zhí)行方式，但執(zhí)行過程中可能會采取強力甚至過激的方式來達到政策目標，因而既可能是合理合法的，也可能偏離理性，出現(xiàn)不合理、不合法的情況。從政策目標的實現(xiàn)程度看，其他四類政策變通執(zhí)行行為偏離了政策目標，而拓展性執(zhí)行雖然可能因采用的手段方法不盡恰當而引發(fā)始料未及的政策影響或結果，但總體而言更容易實現(xiàn)政策目標。

表1 政策變通執(zhí)行類型比較

二、村干部拓展性執(zhí)行新冠肺炎疫情防控政策的實踐運作

“新冠肺炎疫情是百年來全球發(fā)生的最嚴重的傳染病大流行，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！睘榱擞行獙谰碗s的疫情形勢，阻斷傳播途徑，切斷傳播鏈條，保護人民群眾生命安全和身體健康，黨和政府出臺了一系列政策，這些政策統(tǒng)稱為“新冠肺炎疫情防控政策”。在新冠肺炎疫情防控政策的層級化執(zhí)行體系中，村干部扮演著一線執(zhí)行者角色，直接關系著該政策如何貫徹到實際行動中。為了提升政策“變現(xiàn)”的速度和力度，不少地方的村干部進行了政策調適和政策變通，即拓展性地執(zhí)行了新冠肺炎疫情防控政策。需要指出的是，本文的研究聚焦于村干部在執(zhí)行相關疫情防控政策時產生的行動模式，而不討論具體的涉疫政策。

(一)執(zhí)行準備：政策信息傳遞中增強村民風險感知

風險感知是人的意識對有關風險信息的反映，包括識別、獲取、接受風險信息，以及根據(jù)風險信息作出相關判斷。當前，人們的風險感知已經從“我餓”轉變?yōu)椤拔遗隆保行б?guī)避風險是人們共同的追求?，F(xiàn)實層面上，在一些鄉(xiāng)村的疫情防控中，村干部憑借政策信息優(yōu)勢，經常會“放大風險”，以引起村民對落實政策規(guī)定的足夠重視。從政策信息傳遞的具體過程看，一方面，村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里接受了最直接的政策解讀和理念灌輸，包括“疫情危害嚴重”“上級重視”“堅決落實防疫政策”“筑牢安全防線”“保障群眾生命安全”等，從而深化了對政策的認同和重視。加之政策涉及的是鄉(xiāng)村安全問題，村干部自然不敢馬虎，在此問題上樹立了安全至上的理念。另一方面，村干部作為鄉(xiāng)村“當家人”，熟知鄉(xiāng)村場域中政策執(zhí)行的邏輯。村干部自然明白，落實像疫情防控這類需要改變個人行為和態(tài)度的政策，離不開村民的參與、配合和支持，必須讓村民認識到問題的嚴重性，引起足夠重視，才能引導村民自覺遵守有關政策，共同為規(guī)避風險而采取行動。因此，村干部在向村民傳遞政策信息的過程中，會強化村民風險感知，從而為執(zhí)行相關政策奠定心理基礎、創(chuàng)造思想條件。與城市相比，鄉(xiāng)村在應對風險方面存在天然的脆弱性，不僅體現(xiàn)于鄉(xiāng)村應對風險的硬件設施落后等客觀因素，還體現(xiàn)于村民風險感知水平低、防護意識弱等主觀因素。從這個意義上說，采用合適的方式方法強化村民風險感知，能夠有效地消解村民風險意識差的問題，也能有效地提升村民對疫情防控政策的接受度。

當然，風險的爆發(fā)是一個過程，人們的風險感知水平也會隨時間而不斷變化。在新冠肺炎疫情初期，村民缺乏對疫情嚴重性的認識，防護意識最弱，防護措施也不到位。扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”角色的村干部最先接觸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理中關于疫情防控的政策規(guī)定，是執(zhí)行鄉(xiāng)村疫情防控政策的主要責任人。作為一種策略，村干部通過廣播喇叭、微信群等媒介工具傳達疫情防控精神和政策規(guī)定時，經常會夸大風險的嚴重性、掩蓋風險的可控性，從而實現(xiàn)對村民的價值傳遞和塑造。比如，在疫情初期，湖北武漢疫情向其他省份擴散，H省Y村的村干部通過喇叭通知村民：“武漢的疫情十分嚴重，咱們縣從武漢回來的也有被傳染的了。這個病毒在空氣中能存活一個多月，傳染性極強，只要染上了，花多少錢都治不好。每個人必須戴口罩，更不能串門。”為了引起村民重視，這個通知中顯然有夸大疫情嚴重性的成分。此外，由于疫情事件的敏感性和風險的持續(xù)升級，一些個人和商業(yè)媒體為了博取關注，不斷發(fā)布夸張的評論和片面的信息，這種體現(xiàn)風險嚴重性的信息也會對村民的風險感知產生影響。對此，村干部可能會“樂見其成”甚至加以利用，而不是去澄清。

(二)執(zhí)行過程：主動加碼的系列行動

1.拓展政策：添加政策內容

村干部不僅是鄉(xiāng)村政策的傳遞者，更是其解讀者、執(zhí)行者和拓展者。一方面，基層問題的復雜性決定了很多政策只能是指導性的，需要執(zhí)行者“根據(jù)自己所認識政策環(huán)境在執(zhí)行政策時相機進退”，即根據(jù)具體情況進行細化并貫徹實施。為了有效應對疫情風險，在國家疫情防控政策規(guī)定的基礎上，許多鄉(xiāng)村由村干部牽頭，制定出本村的疫情防控規(guī)約，通過自治規(guī)程添加了鄉(xiāng)村疫情防控中確實需要而國家疫情防控政策中尚未作出規(guī)定的一些“政策”內容。這種根據(jù)實際情況而對政策內容所作的加碼行為，使疫情防控政策進一步具體化、明晰化，能夠有效規(guī)范村民行為，助力疫情防控，穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。另一方面，一些村干部濫用政策信息優(yōu)勢、“自由裁量權”和執(zhí)行自主權，隨意加碼政策內容，為政策“添油加醋”。如2021年春運期間，一些地方的村干部在傳達國家疫情防控政策時，有意把“非必要不返鄉(xiāng)”解讀為“絕不能返鄉(xiāng)”、把“中高風險地區(qū)返鄉(xiāng)人員需要進行核酸檢測”解讀為“只要跨市返鄉(xiāng)的都需要進行核酸檢測”，進行層層設卡、步步設卡。國家發(fā)改委對這種擅自加碼行為作了糾正，并強調“這是堅決不允許的，不能阻斷人員出行、返鄉(xiāng)”。

2.策略選擇：地方性知識和負向激勵

在政策執(zhí)行中，村干部往往會借助鄉(xiāng)村的“人情”“面子”等“地方性知識”，故意夸大違反政策的后果，進行負向激勵。村干部利用政策信息優(yōu)勢，在向村民傳達政策規(guī)定時，通過“斷章取義”等方式，夸大違反政策的成本，向村民傳遞“違反政策將會付出巨大代價”的信號，并且強調這是上級的要求，從而實現(xiàn)避責和促進政策落實的目的。比如，在落實接種新冠疫苗政策目標時，為了督促村民及時接種疫苗，H省Y村的村干部在村民微信群中通知：“接上級通知，全員開始打新冠疫苗了，明天和后天必須到衛(wèi)生院打疫苗，錯過這兩天時間自己花錢也打不到了?！庇捎诟鞣矫嬖?，Y村并未實現(xiàn)“規(guī)定時間內全員打疫苗”的目標。村干部從衛(wèi)生院拿到接種疫苗的村民名單后，拍照發(fā)到村民微信群，并再次在群里通知：“剩余少數(shù)還沒有打疫苗的，如果接下來這兩天還不去打疫苗，后果很嚴重。無故沒打疫苗的，下一年糧食補貼停發(fā)，家里有小孩上學的影響小孩上學報名?！惫?，這次在規(guī)定時間內，Y村接種疫苗完畢。對于村民來說，有時明知村干部夸大了后果，但大家誰都不會說破，畢竟村干部是為了盡快落實政策規(guī)定。再者，在涉及全體村民安全的事情上，未及時接種疫苗的村民被村干部在微信群中喊話，面子上也過不去。因此，村民往往會對村干部故意夸大違反政策的后果這種做法保持默許，村干部也以此為策略而達到落實政策的目的。

3.集體行動：理性與非理性行為并存

病毒的傳染性決定了每個人都可能成為風險源，疫情期間個人的行為不僅關乎自身，而且影響他人，疫情防控需要有風險應對的共同體意識，需要采取集體行動。許多村干部按照疫情防控政策規(guī)定，廣泛動員和引導村民為了應對風險而共同行動，采取了諸多有效舉措，筑牢疫情“防火墻”，成為鄉(xiāng)村疫情防控成功的樣板。H省Y村在疫情防控中值得肯定的做法有：第一，始終用好宣傳教育這一法寶，形成良好的疫情防控社會氛圍。在宣傳內容方面，既宣傳疫情防控政策規(guī)定，形成對村民行為的硬約束，又宣傳防疫知識、經驗做法、鄰里互助等，引導村民自覺遵守疫情防控規(guī)定，形成對村民行為的軟約束。就即時效力而言，硬約束勝過軟約束，但從長期效果來看，軟約束優(yōu)于硬約束。在宣傳方法方面，緊密結合鄉(xiāng)土特色，創(chuàng)新宣傳教育的形式，使宣傳教育的內容通俗易懂，易于接受。Y村將疫情防控政策編成順口溜，綜合利用大喇叭、條幅、村民微信群等傳播工具，做到家喻戶曉，起到了很好的引導效果。第二，落實精細化管控，聚力織牢“防護網”。Y村組建了以村干部、黨員、新鄉(xiāng)賢為主，普通村民志愿參與的疫情防控工作隊伍，做好防疫勸導、隱患排查、環(huán)境消毒和信息上報等具體工作，形成人人參與、人人有責、人人盡責的防控格局。鄉(xiāng)村疫情防控的難點和關鍵在于如何有效約束村民行為，Y村制定的疫情防控村規(guī)民約將疫情防控政策規(guī)定轉化為“接地氣”的村莊“章程”，由鄉(xiāng)村疫情防控工作隊負責監(jiān)督執(zhí)行，實現(xiàn)了村民的“契約式”遵守。第三，以暖心服務增強疫情防控韌性。新冠肺炎疫情給村民的日常生活帶來諸多不便，保障村民生活是鄉(xiāng)村疫情防控政策的應有之義。Y村由村干部帶頭發(fā)起，吸納部分年輕村民，成立了志愿服務組。志愿服務組一方面為村民提供代購物品、送貨上門等服務以降低村民因外出而被感染的風險，另一方面重點對村內的孤寡老人、殘疾人員等特殊人群進行幫扶和照顧。

然而，鄉(xiāng)村疫情防控工作中也暴露出一些地方村干部的非理性政策執(zhí)行行為。個別村干部在“屬地”內隨意性地一刀切，認為防控措施越嚴越好、只要能夠達到隔離病毒的效果就是好方法好舉措，因而在疫情防控政策執(zhí)行中亂加碼、亂作為，尤其是在對出行、返鄉(xiāng)等人員流動的限制方面亂加碼、亂作為表現(xiàn)得最為明顯。比如，在國家疫情防控政策提倡就地過年時，一些地方的村干部將“就地過年”上升為剛性要求，禁止省外村民返鄉(xiāng)過年。當然，還有其他情形。國家相關部門、央媒等就曾點名批評了各地基層出現(xiàn)的五花八門的扭曲執(zhí)行疫情防控政策的現(xiàn)象，如不區(qū)分疫情防控實際情況而亂貼封條、對所有道路一封了之等。這些“土政策”看似嚴要求、高標準地執(zhí)行疫情防控政策，似乎是為了將風險降到最低，追求一勞永逸，但實際上是形式主義、推卸責任的表現(xiàn)，嚴重影響群眾生產生活。

(三)執(zhí)行效應：政策影響的兩面性

在鄉(xiāng)村疫情防控政策執(zhí)行上，村干部在政策實施準備、政策宣傳和政策全面推行的過程中采取了不同程度的加碼行動，遵循的是拓展性執(zhí)行的行動模式。村干部的拓展性執(zhí)行有利于更好地規(guī)避風險、實現(xiàn)政策目標、維護公共利益，但也有可能因為方法措施不當而造成執(zhí)行失敗或執(zhí)行扭曲。所以，拓展性執(zhí)行的政策產出或結果呈現(xiàn)出兩面性。一方面，如果村干部能夠因地制宜地細化政策內容，做到靈活性與原則性相統(tǒng)一，其政策執(zhí)行就會卓有成效，“導向所期望的成果和影響”。在鄉(xiāng)村疫情防控中，許多村干部將政策規(guī)定與鄉(xiāng)村社會情境靈活結合，使政策內容更為切實可行。村干部“發(fā)明”了許多有效的執(zhí)行方法，彌補了鄉(xiāng)村應對不確定性風險時的天然脆弱性這一劣勢，有利于打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭。這種積極的拓展性執(zhí)行帶來了超強的政策產出和預期的政策結果。另一方面，個別地方的村干部突破政策法律的界限，不講究方式方法，片面強調結果導向。這時，政策執(zhí)行就會往消極的方面拓展，成為一種新的政策執(zhí)行偏差。消極的拓展性執(zhí)行可能暫時取得了疫情防控的良好效果，但往往浪費了大量寶貴的疫情防控資源，并導致一系列新的相關問題。更有甚者，個別村干部采取的措施屬于違法行為，侵犯了村民的合法權利，嚴重影響了群眾的生產生活。這種拓展性執(zhí)行行為，在阻斷病毒傳播的同時也阻斷了黨群之間的魚水關系、干群之間的“種子和土地”式關系，損害了黨和政府的形象，透支了政府公信力，不利于鄉(xiāng)村社會的長期穩(wěn)定。頻繁實施拓展性執(zhí)行會造成政策效果遞減或政策影響耗散。拓展性執(zhí)行的內在機理是通過“放大風險”來提高民眾對加碼執(zhí)行的接受度，但是，長時間地喊“狼來了”，可能會導致民眾風險感知的疲憊化，以及民眾對風險信號的麻木。“如果這些信號是準確的……或許會出現(xiàn)災難性的后果。”

三、拓展性執(zhí)行的生成邏輯

拓展性執(zhí)行的形成是多種因素交互作用的結果。在前述案例中，風險感知的主觀性為拓展性執(zhí)行提供了前提條件，新冠肺炎疫情防控問題的政治屬性為拓展性執(zhí)行提供了可行性，村干部的特殊權能為拓展性執(zhí)行提供了可能性。

(一)風險感知的主觀性為拓展性執(zhí)行提供了前提

“風險社會”理論的創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪苏J為：風險并不只是獨立于社會背景的客觀危害，而是可以被改變、夸大、轉化或者削減的，是可以被社會隨意界定和建構的。這意味著，以貝克式的建構主義觀點來看，風險感知具有明顯的主觀性。盡管人們可以通過模型、數(shù)字等分析工具來對風險進行等級評定和量化測量，但是“數(shù)據(jù)永遠不會為自己說話”，有關風險的統(tǒng)計數(shù)據(jù)仍然需要具體的人去解釋和運用，而對于同一數(shù)據(jù)，不同的人可能得出不同甚至相反的結論。所以，從根本上說，風險感知是風險情境概念化、風險事實觀念化的過程。風險感知的主觀性為行為主體以操縱風險界定和建構的方式形成有利于自身的利益格局和權力格局提供了空間。執(zhí)行主體被其風險感知程度影響執(zhí)行行為，并向政策對象進行風險傳導。正是通過在風險溝通中夸大風險，拓展性執(zhí)行才贏得了民眾的配合和協(xié)助。在新冠肺炎疫情防控政策宣傳和傳達中，村干部竭力突出新冠肺炎的危害性、疫情的嚴重性、疫情防控的緊迫性，以影響村民的風險判斷和預期。在村干部塑造的風險氛圍中，新冠肺炎疫情被視為近在眼前的致命威脅，疫情防控無疑成為“大局”，這為村干部的加碼執(zhí)行行為減少了阻力。即使某些加碼執(zhí)行行為侵犯了村民的利益，在服從“大局”、規(guī)避風險的輿論氛圍中，這些行為在短期內也能得到村民的理解。

(二)政策問題的政治性為拓展性執(zhí)行奠定了基礎

相對于大量迫切需要解決的社會問題，政府的注意力總是有限的。在這種情境下，各種問題如何吸引政府的注意力至關重要。而具體政策問題的具體屬性在一定程度上決定了該政策的地位，進而決定了政策執(zhí)行主體對該政策的重視程度和落實程度。與行政性、經濟性等性質的問題相比，政治性問題往往能分配到高水平的注意力。這是因為，“講政治”是馬克思主義政黨的一貫要求。對于涉及政治性問題的政策，執(zhí)行主體不敢有絲毫含糊，必須堅決貫徹，否則將被影響仕途，或者面臨職業(yè)風險。從這個意義上說，涉及政治性問題的政策本身就蘊含著巨大的“執(zhí)行勢能”。當前，黨和國家高度關注和重視安全問題，要求廣大黨員干部擔起防范化解重大風險的政治責任。新冠肺炎疫情防控考驗國家治理能力，關乎制度自信，黨和政府將其作為頭等大事。習近平總書記時刻關注疫情形勢，對疫情防控“親自指揮、親自部署”。中央政治局常委會54天時間連續(xù)召開7次會議，專題研究疫情防控和復工復產工作，這在黨的歷史上還是第一次。因此，疫情防控是一個極其嚴肅的政治問題。“各級黨委和政府要把疫情防控作為一項重要政治任務，各級領導干部特別是主要負責同志要堅守崗位、靠前指揮，切實做到守土有責、守土盡責?！币咔榉揽貑栴}具有政治屬性，關乎每個人的生命安全，是各級政府都極其重視的重大問題。在任務繁重的基層，與其他政策相比，涉及重大安全問題的政策更容易引起政策執(zhí)行者的重視和迅速行動。一方面，村干部作為鄉(xiāng)村疫情防控政策的一線執(zhí)行者，面臨著自上而下施加的極大的執(zhí)行壓力，因為在這種重要問題上一旦完不成執(zhí)行任務，就可能面臨“超額”的處罰。另一方面，村干部在認為重要的問題上更容易發(fā)揮主動精神，以結果為導向，在政策執(zhí)行的方式方法上各顯神通，以求更好地完成執(zhí)行任務。

(三)村干部的能動性為拓展性執(zhí)行創(chuàng)造了契機

村干部位于執(zhí)行鏈的末端，是政策執(zhí)行走好“最后一公里”的“關鍵少數(shù)”。他們在鄉(xiāng)土社會中與村民保持經常性的聯(lián)系，直接面向群眾的日常生活來宣傳和落實政策，是國家與鄉(xiāng)村群眾溝通的重要媒介。在鄉(xiāng)村，政策規(guī)定的解釋、政策資源的分配和公共服務的配給通常仰仗村干部的裁量，“他們有權說誰排在第一個或者誰符合條件而誰不符合條件”。因此，村干部在當代中國的政策執(zhí)行體系中占有特殊位置，其權能不可小覷。然而，由于地理距離的原因，村干部可能遠離監(jiān)督者的視線。“如果一個人能在國家官僚體系中確定一個監(jiān)督最為松弛的點，那可能就是這里了，因為上級領導離地方很遠，而且他們對地方情況不熟悉?！编l(xiāng)村社會特殊的生態(tài)情境和村干部擁有的“代理人”“當家人”身份地位，決定了村干部在應對鄉(xiāng)村共同風險的時候，不僅有足夠的能力來落實相關政策，而且具有一種“政策創(chuàng)造能力”?；诖耍甯刹侩m然是執(zhí)行鏈的末端，卻擁有較強的“政策創(chuàng)造能力”，這種“創(chuàng)造能力”無疑為拓展性執(zhí)行提供了便利條件。

四、啟示

理解真實的政策執(zhí)行的唯一途徑是“了解政府最基層如何工作，它們彼此如何互動，又如何與公民互動”。本文聚焦于政策執(zhí)行系統(tǒng)的末端，關注村干部的政策變通執(zhí)行行為，在反思當前政策變通執(zhí)行類型和進行理論借鑒的基礎上，提出“拓展性執(zhí)行”這一概念來解釋鄉(xiāng)村現(xiàn)實中此類值得關注和重視的問題。當前，有效化解拓展性執(zhí)行的消極作用，需要從以下幾個方面重點發(fā)力：

首先，提升村干部的政治素質和危機治理能力，引導村干部的思維和行動模式，促使村干部把握政策的精神實質，避免其打破政策界限亂加碼、亂作為。在當前全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，村干部扮演著更為重要的角色，需要承擔更大的責任，因此，我們要在村干部的選拔、教育和培訓上多下功夫，錘煉他們過硬的政治素質，從而使其在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中能夠做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，能夠采用合法合理的手段來防范和化解鄉(xiāng)村變遷過程中可能出現(xiàn)的各類安全風險。

其次，積極落實基層減負政策，切實減少針對村干部的考核檢查事項，嚴格控制“一票否決”事項，避免因“執(zhí)行重壓”而催生惡性拓展性執(zhí)行行為。要改變片面地以結果論英雄、以目標證明手段正確性的極端做法，在執(zhí)行效果評估中適當增加執(zhí)行手段恰適性的權重，將目標群體的滿意度納入評估指標體系。畢竟，“成功的決策執(zhí)行不僅需要實體任務的完成，也需要政策執(zhí)行后公眾的反對聲音不斷減少”。

最后，深化政策認同，暢通政策對象的參與渠道。政策執(zhí)行要講究方式方法，充分考慮政策對象的受益水平和接受度，使政策對象認識到政策能夠帶來的益處而自覺接受和遵守政策。要完善政策對象表達意見的“聲音機制”，讓政策對象在面臨不利的拓展性執(zhí)行行為的時候能夠及時將執(zhí)行信息向上報告或者公之于眾。

本文是關于拓展性執(zhí)行的初步研究，一些重要的理論問題仍需繼續(xù)關注。比如，從“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”這種自上而下的基層層級看，按照“錦標賽體制”的邏輯，上一級政府為了完成指標或者追求更高指標，往往會給下級政府設置一個比自身目標更高的指標。據(jù)此推測，如果縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級政策執(zhí)行者都被“越嚴越好”“越嚴越安全”的理念所誤導，就會產生縣級向鄉(xiāng)級、鄉(xiāng)級向村級進行政策傳遞時的加碼行為。村處在最低層級，離政策對象最近，村干部風險感知更為直接，“確保村民規(guī)避風險”的壓力更大，加之村干部執(zhí)行政策所受到的監(jiān)督約束最弱，故而其對政策進行加碼的“重量”最大。而處在基層最高層級的縣，政策執(zhí)行者所受到的監(jiān)督約束最強，對政策的加碼最小，加碼行為也更為隱蔽。以此來看，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村，對政策的加碼程度會不會呈現(xiàn)出“金字塔結構”？這有待未來進一步調查研究。