陳 治

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展日益呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)，受自然或人為不確定因素引發(fā)的各類突發(fā)事件的影響，人們?cè)陉P(guān)注稀缺語(yǔ)境下的“財(cái)富分配”問題的同時(shí)不得不高度重視“風(fēng)險(xiǎn)分配”的問題。顯然，防范突發(fā)事件發(fā)生以及在面對(duì)現(xiàn)實(shí)危機(jī)所采取的一系列緊急處置與恢復(fù)重建行動(dòng)，均非社會(huì)個(gè)體所能完全承擔(dān)。在現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯中，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件作為一項(xiàng)極為重要的公共產(chǎn)品被賦予政府承擔(dān)供給責(zé)任。這就要求建立一整套規(guī)范化的應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制以便指引實(shí)踐中從事前風(fēng)險(xiǎn)防范到事中緊急處置，再到事后恢復(fù)重建過程的各種應(yīng)急行動(dòng)。而貫穿始終的一條核心線索便是如何針對(duì)不同階段的應(yīng)急保障需求提供財(cái)政資金的預(yù)算支持，確保政府應(yīng)急責(zé)任有效實(shí)施。突發(fā)事件的應(yīng)急過程考驗(yàn)政府能否“有效而且負(fù)責(zé)地籌集和使用財(cái)政資金的預(yù)算能力”，也成為檢視預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制效果的實(shí)踐場(chǎng)域。預(yù)算法是規(guī)范政府收支行為的基本法律形式，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的相應(yīng)收支行動(dòng)理應(yīng)納入預(yù)算并受預(yù)算法調(diào)整，為此，預(yù)算法亦規(guī)定了預(yù)備費(fèi)、先行支出、預(yù)算調(diào)整等具體應(yīng)急措施，旨在為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供規(guī)范化的運(yùn)作依據(jù)。然而，這一套應(yīng)急機(jī)制在面對(duì)復(fù)雜多變的應(yīng)急實(shí)踐時(shí)產(chǎn)生明顯的不適應(yīng)性，如何全過程把握應(yīng)急實(shí)踐不同環(huán)節(jié)的資金保障特點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制在資金保障向度與行為約束向度之間的平衡，如何協(xié)調(diào)預(yù)算法與其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專門立法在應(yīng)急行動(dòng)安排上的關(guān)系等，亟待做出深入思考。

一、預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的作用機(jī)理及其現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)有的預(yù)算法規(guī)范層面，針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制主要包括預(yù)備費(fèi)、先行支出、預(yù)算調(diào)整機(jī)制及其他進(jìn)行應(yīng)急財(cái)力調(diào)配補(bǔ)充的機(jī)制。依照預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算須按本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%-3%的比例設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于預(yù)算執(zhí)行中處理突發(fā)事件增加的支出及其他難以預(yù)見的支出。如因預(yù)備費(fèi)計(jì)提額度不足難以滿足支出需要，而有待預(yù)算做出新的授權(quán)進(jìn)行追加，或者預(yù)算授權(quán)本身因預(yù)算程序尚未啟動(dòng)而處于未生效狀態(tài)，都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出暫時(shí)性偏離預(yù)算軌道。為此，預(yù)算法提供了在預(yù)算授權(quán)缺位時(shí)具有暫時(shí)性替代作用的先行支出機(jī)制，即為應(yīng)對(duì)“自然災(zāi)害等突發(fā)事件必須及時(shí)增加預(yù)算支出”且“預(yù)備費(fèi)不足支出的”，可先行安排支出，以及“在預(yù)算年度開始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前”，可以安排“用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出”。除預(yù)備費(fèi)與先行支出機(jī)制之外，預(yù)算法提供的第三種應(yīng)急機(jī)制是預(yù)算調(diào)整，其適用范圍限定于需要增加或者減少預(yù)算總支出、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額以及增加舉借債務(wù)數(shù)額幾種特殊情形，依照法定程序可以進(jìn)行預(yù)算變動(dòng)。在實(shí)踐中還包括預(yù)算流轉(zhuǎn)及借助預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金補(bǔ)充應(yīng)急資金不足的應(yīng)急機(jī)制安排。預(yù)算流轉(zhuǎn)是在一定預(yù)算科目之間進(jìn)行財(cái)政資金的移轉(zhuǎn)與流用，其主要目的在于科目之間預(yù)算資金余缺調(diào)劑。在原則上，不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金調(diào)劑是被禁止的，確需調(diào)劑使用的，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理，一般限定于同類機(jī)關(guān)、同類業(yè)務(wù)科目之間進(jìn)行。預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在預(yù)算法上分別被定位于“調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額”與“彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足”，并未明確規(guī)定是用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的應(yīng)急保障資金，但從實(shí)施情況看，由于對(duì)其用途界定較為寬泛，因而也在實(shí)踐中用于補(bǔ)充應(yīng)急保障資金的不足。

整體而言，預(yù)算法的應(yīng)急機(jī)制重在提供突發(fā)事件發(fā)生時(shí)緊急處置的資金保障，其作用機(jī)理在于確保不因財(cái)力不足而延誤處置時(shí)機(jī)，彌補(bǔ)因突發(fā)事件引發(fā)的損失，而在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及恢復(fù)重建階段制度供給明顯乏力，與應(yīng)急管理領(lǐng)域公認(rèn)的4R系統(tǒng)化應(yīng)對(duì)模式——縮減(reduction)、預(yù)備(readiness)、反應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)不相契合；同時(shí)，在緊急處置階段盡管預(yù)算法做出了相關(guān)規(guī)定，但呈現(xiàn)出單方面的資金保障運(yùn)作邏輯，與預(yù)算法固有的強(qiáng)調(diào)收支行為約束的基本理念存在矛盾。

(一)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的預(yù)算安排缺乏制度化考量

風(fēng)險(xiǎn)意味著一種尚未現(xiàn)實(shí)發(fā)生的損害可能性。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)從“關(guān)心現(xiàn)狀、保護(hù)或建立一個(gè)不受干擾的狀態(tài)發(fā)展到以未來為目標(biāo)，對(duì)可能給社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防”，再固守于現(xiàn)實(shí)損害的消極應(yīng)對(duì)顯然無法適應(yīng)國(guó)家規(guī)制任務(wù)的變遷要求。預(yù)算是支撐國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行動(dòng)的基本保障，在預(yù)算中做出促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的傾斜性安排有利于引導(dǎo)實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行動(dòng)方向。更為重要的是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的預(yù)算增加對(duì)緊急處置以及恢復(fù)重建階段中的支出安排產(chǎn)生積極影響，有助于節(jié)省事后支出并提升支出績(jī)效。參見Philip O. Shapiro, , 17N.Y.U.J.Legis. & Pub. Pol’y, p621-622.但在實(shí)踐中，一方面預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的適用范圍過于狹窄，集中于解決緊急處置階段的支出需求；另一方面，常規(guī)狀態(tài)下的預(yù)算安排則按照既有的確定化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行配給，未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的吸納以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供有效支撐。這與預(yù)算法的相關(guān)制度供給缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防考量具有密切關(guān)系。

預(yù)算安排依據(jù)的確定化支出標(biāo)準(zhǔn)的不足。風(fēng)險(xiǎn)的基本特征是不確定性，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、產(chǎn)生損害的范圍、程度以及采取相應(yīng)防范措施的預(yù)算投入規(guī)模、方向等都存在不確定因素，這使得旨在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算安排難以通過簡(jiǎn)單套用事前確定的量化標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到目的。而預(yù)算法提供的用以規(guī)范預(yù)算草案編制的相關(guān)制度恰恰是以確定性的支出標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。該標(biāo)準(zhǔn)的意義在于通過事先“對(duì)預(yù)算事項(xiàng)合理分類并分別規(guī)定支出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)”，一定程度上簡(jiǎn)化那些大量反復(fù)發(fā)生、具有較高預(yù)見性和確定性的項(xiàng)目，如工資福利、辦公差旅等的資金分配過程，降低預(yù)算過程中的協(xié)商成本，提高預(yù)算分配效率，但對(duì)于那些難以預(yù)見、確定性程度弱，而一旦發(fā)生又將導(dǎo)致重大損害的突發(fā)事件而言則存在先天不足。在考慮風(fēng)險(xiǎn)因素的情況下，不存在如同公務(wù)員人數(shù)或者工資水平的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格。需要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)后果以及財(cái)政介入承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的程度、比例等因素綜合加以考量，提前進(jìn)行預(yù)防。預(yù)算的本質(zhì)屬性即屬于典型的“面向未知的決策”，本應(yīng)具有天然的預(yù)防優(yōu)勢(shì)，旨在為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)注入確定性，降低公共風(fēng)險(xiǎn)的不確定性水平，而確定化支出標(biāo)準(zhǔn)傾向于固化支出規(guī)?；蛘咧皇窃谏夏昊鶖?shù)上進(jìn)行漸進(jìn)的調(diào)整，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、降低不確定性的預(yù)算目的。

預(yù)算安排運(yùn)行周期的年度性局限。年度性預(yù)算原則是各國(guó)預(yù)算實(shí)踐中普遍采納的一項(xiàng)基本原則，也在我國(guó)預(yù)算法上得到確認(rèn)，它意味著預(yù)算每年必須重新制定，其有效存續(xù)期間只能覆蓋以一年作為基本預(yù)算單位的時(shí)期，以確保財(cái)政支出在立法機(jī)關(guān)審批通過之后以非連續(xù)的方式實(shí)施，達(dá)到控制財(cái)政支出的目的。然而嚴(yán)格限定在年度內(nèi)的預(yù)算安排無法對(duì)未來可能發(fā)生的潛在支出需求進(jìn)行有效回應(yīng)。此類支出需求雖未在當(dāng)前預(yù)算年度現(xiàn)實(shí)化、特定化為某種支出項(xiàng)目，但在預(yù)測(cè)未來風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)后果及財(cái)政負(fù)擔(dān)損失的程度比例等因素的基礎(chǔ)上，有必要在當(dāng)前預(yù)算年度提前加以統(tǒng)籌規(guī)劃，參見Steve Swidler, : , Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, Vol 19, No.4, 2007.p455.進(jìn)行真正面向未來的資金儲(chǔ)備與預(yù)算優(yōu)先性安排，減弱當(dāng)潛在支出需求現(xiàn)實(shí)化時(shí)對(duì)預(yù)算既有秩序格局的沖擊。參見Jason Harris, Richard Hughes, - : , , , in Cangiano, M.Curristine, Teresa R, and Lazare, Michel edit, , International Monetary Fund, 2013,p137.

(二)緊急處置的預(yù)算支出約束弱化

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)危機(jī)時(shí)對(duì)緊急動(dòng)用財(cái)政資金產(chǎn)生急迫壓力，進(jìn)而容易弱化預(yù)算法固有的支出約束要求。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過預(yù)算授權(quán)，沒有預(yù)算授權(quán)，政府不得支出。因而，預(yù)算的意義在形式上表現(xiàn)為賦予政府動(dòng)用財(cái)政資金的權(quán)力，而其實(shí)質(zhì)在于拘束政府只能在經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)(包括支出金額、支出目的、支出期間等)開展行動(dòng)。預(yù)算對(duì)支出的授權(quán)即應(yīng)定位于以約束為導(dǎo)向的授權(quán)，而不能抽離約束的功能實(shí)質(zhì)，片面強(qiáng)調(diào)授權(quán)的自主性、靈活性。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的緊急支出同樣有賴于預(yù)算做出授權(quán)并受預(yù)算約束。但緊急情況的發(fā)生，維護(hù)公眾生命健康與財(cái)產(chǎn)安全需求的迫在眉睫，往往成為淡化乃至一定程度排除預(yù)算約束而只保留其形式化授權(quán)外觀的重要誘因。

在預(yù)算法現(xiàn)有的應(yīng)急機(jī)制實(shí)施過程中，不同程度反映此種約束弱化的趨勢(shì)。預(yù)備費(fèi)意味著政府擁有一筆已經(jīng)事前獲得預(yù)算授權(quán)但又未對(duì)其具體用途進(jìn)行明確細(xì)化的財(cái)政資金，因而預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用預(yù)留了自由彈性的支出空間。依照預(yù)算法規(guī)定，預(yù)備費(fèi)除可用于“當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出”外，還可用于“其他難以預(yù)見的開支”。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之規(guī)定，突發(fā)事件涵蓋了“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”，具有事件發(fā)生的不確定性、采取處置措施的緊急性以及范圍邊界的限定性特征，而對(duì)于“其他難以預(yù)見”的開支則缺乏預(yù)算法的明確規(guī)定及其他相關(guān)立法依據(jù)，可能導(dǎo)致實(shí)踐中將雖屬“難以預(yù)見”但并非急迫、刻不容緩的支出需求也籠統(tǒng)納入預(yù)備費(fèi)適用范圍，而當(dāng)遭遇真正需要?jiǎng)佑妙A(yù)備費(fèi)以解燃眉之急的緊急情勢(shì)時(shí)，又面臨因儲(chǔ)備不足而不敷其用的尷尬境地。例如受此次新冠肺炎疫情影響，不少地方的就業(yè)發(fā)生困難，就出現(xiàn)動(dòng)用預(yù)備費(fèi)促進(jìn)就業(yè)的情況。預(yù)備費(fèi)本身就是依預(yù)算法提前設(shè)置的應(yīng)對(duì)資金，動(dòng)用預(yù)備費(fèi)具備預(yù)算授權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是對(duì)預(yù)備費(fèi)用途過于寬泛的界定以及追求一時(shí)一地的資金保障而不從整體全局的角度進(jìn)行資源統(tǒng)籌安排，顯然不利于預(yù)備費(fèi)應(yīng)急保障功能的發(fā)揮。

預(yù)算授權(quán)缺位時(shí)的暫時(shí)性替代機(jī)制須以盡快啟動(dòng)正式預(yù)算審議程序或者預(yù)算調(diào)整程序，回歸預(yù)算授權(quán)軌道為必要，而不能一直保持此種“暫時(shí)性”狀態(tài)。然而，實(shí)踐中從適用暫時(shí)性授權(quán)替代機(jī)制到恢復(fù)預(yù)算授權(quán)之間的間隔期究竟多長(zhǎng)并不確定。同時(shí)，對(duì)于超出預(yù)備費(fèi)額度但尚未觸發(fā)預(yù)算調(diào)整的其他資金變動(dòng)情形，例如不改變預(yù)算總支出，通過調(diào)減非重點(diǎn)支出數(shù)額騰挪出可支配財(cái)力滿足增支需求，便意味著事實(shí)上在預(yù)算授權(quán)之外實(shí)現(xiàn)支出追加，對(duì)該部分資金的使用狀況難以有效跟蹤監(jiān)督；對(duì)于已經(jīng)觸發(fā)預(yù)算調(diào)整，例如本次疫情防控中，各地政府因財(cái)政部新增地方債務(wù)限額而增發(fā)地方專項(xiàng)債屬于預(yù)算調(diào)整適用情形，須依照法定預(yù)算調(diào)整程序提交人大常委會(huì)審議獲得新的預(yù)算授權(quán)，但其包含的實(shí)質(zhì)性的約束支出意味已經(jīng)弱化，更多表現(xiàn)為程序上的要件滿足。預(yù)算調(diào)整適用于若干“需要”進(jìn)行預(yù)算變動(dòng)的情形，而對(duì)于“需要”的判斷極為彈性和模糊——為緊急處置增加的支出可謂一種“需要”，而恢復(fù)重建階段的支出增加也可能被視作一種正當(dāng)“需要”，兩者適用無差別的預(yù)算調(diào)整程序以獲得新的預(yù)算授權(quán)的妥當(dāng)性應(yīng)予考量。顯然，緊急性的、刻不容緩也無法容納更多的權(quán)衡空間的支出與非緊急的、可以權(quán)衡取舍或優(yōu)先性排序的支出在法律適用的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)有所甄別。

(三)恢復(fù)重建的支出法定化及預(yù)算僵化傾向限制了預(yù)算法的功能空間

突發(fā)事件的危害得到控制或消除之后，應(yīng)急管理就從緊急處置狀態(tài)進(jìn)入恢復(fù)重建階段。而為盡快恢復(fù)受突發(fā)事件影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序，采取具有促導(dǎo)性的財(cái)稅支持政策，比如給予受影響嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)行業(yè)以財(cái)政補(bǔ)貼或者貸款貼息等，成為普遍的選擇。但這種政策措施的實(shí)施往往是依據(jù)預(yù)算法之外的其他具有約束力的規(guī)范進(jìn)行的，相關(guān)的資金安排亦是在預(yù)算決策過程之外予以考量，這使得財(cái)政支出呈現(xiàn)一定程度的法定化傾向，做出支出安排的預(yù)算分配過程因受到來自外部強(qiáng)制性因素的制約而難以靈活彈性地決定資源配置，預(yù)算僵化現(xiàn)象明顯，限制了預(yù)算法的功能空間。

支出的法定化是指支出由預(yù)算法之外的其他具有約束力的規(guī)范予以確定的實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)，一般理解的我國(guó)法定支出的形式是在法律法規(guī)乃至規(guī)范性文件中指定某類財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定水平并保障逐步增長(zhǎng)或要求與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤，其共同點(diǎn)在于立法包含通過財(cái)政支出方式扶持、引導(dǎo)、促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的制度內(nèi)容，對(duì)預(yù)算分配均產(chǎn)生一定強(qiáng)制性作用。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的財(cái)政支出呈現(xiàn)更多元化的法定支出表現(xiàn)形式，分別依據(jù)的規(guī)范來源包括三個(gè)層級(jí)：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法，具有紓困性、促進(jìn)性的相關(guān)立法，具體指引恢復(fù)重建行動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案，其對(duì)預(yù)算安排的影響一方面表現(xiàn)在要求特定財(cái)政支出方式的預(yù)算安排須達(dá)到一定水平或不低于一定比例，如在一些紓困性、促進(jìn)性立法中規(guī)定加大對(duì)中小企業(yè)的傾斜力度，提高面向中小企業(yè)采購(gòu)的金額和比例，向中小企業(yè)、小微企業(yè)進(jìn)行政府采購(gòu)的預(yù)留份額須達(dá)到年度政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的一定比例。另一方面表現(xiàn)在對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的財(cái)政支出做出概括性授權(quán)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》授權(quán)國(guó)務(wù)院或者有關(guān)主管部門采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響；財(cái)政應(yīng)急預(yù)案授權(quán)在特定情形下可同時(shí)采取或部分采取財(cái)政收入、財(cái)政支出、資金快速撥付等應(yīng)急保障措施。值得注意的是，一些地方性的中小企業(yè)促進(jìn)立法在此次新冠肺炎疫情之后進(jìn)行修訂，明確建立中小企業(yè)應(yīng)急救助制度，增強(qiáng)中小企業(yè)積極應(yīng)對(duì)疫情等重大突發(fā)事件影響的能力。這些應(yīng)急保障措施或應(yīng)急救助制度均包含財(cái)政支出內(nèi)容，都會(huì)相應(yīng)投射到預(yù)算過程中，使預(yù)算安排變得僵化。

預(yù)算僵化的核心要義是“預(yù)算資源的配置決定在預(yù)算過程之外做出，預(yù)算過程只是被動(dòng)地計(jì)算落實(shí)這些決定需要的資源，而不能根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點(diǎn)相機(jī)抉擇地配置資源”。不可否認(rèn)，預(yù)算法處理法定支出與預(yù)算程序自身運(yùn)作機(jī)制的關(guān)系須遵循“預(yù)算不抵觸法律”的基本原則。預(yù)算編制、預(yù)算審議應(yīng)當(dāng)反映法定支出的安排，否則人大預(yù)算審議時(shí)有權(quán)提出修改調(diào)整。但是存在某種具有約束力的規(guī)范措施并不意味著直接設(shè)置了一項(xiàng)具體的法定支出項(xiàng)目，在遵循制度規(guī)范要求與安排法定支出具體內(nèi)容之間仍然存在預(yù)算權(quán)衡的空間。遺憾的是預(yù)算法并未做出有效規(guī)定，而更多反映的是基于外部政策引導(dǎo)與制度要求一味接納法定支出的內(nèi)容，例如，在預(yù)算執(zhí)行中，原則上“各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施”，但是預(yù)留了通過預(yù)算調(diào)整實(shí)現(xiàn)支出變動(dòng)的空間，制約了預(yù)算法自身的功能發(fā)揮。

二、面向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的應(yīng)急機(jī)制范圍延展

預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)首先改變集中于緊急處置階段應(yīng)急保障的狹隘觀念，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防因素吸納進(jìn)其適用范圍。在預(yù)算法所調(diào)整的預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行等運(yùn)作過程中，預(yù)算編制和預(yù)算審查是形成具有約束力的法定預(yù)算安排的兩大基本程序制度，能否在預(yù)算安排中吸納風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防因素取決于預(yù)算編制與預(yù)算審查程序的制度調(diào)適。這就要求一方面，延展預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制作用的空間范圍，在既有的定量化的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)之外，增補(bǔ)能夠反映風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防因素的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，形成動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與財(cái)政負(fù)擔(dān)相匹配的預(yù)算編制機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算編制吸納風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防因素的規(guī)范性與合理性審查。另一方面，延展預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制作用的時(shí)間范圍，考慮到其局限于年度預(yù)算內(nèi)的運(yùn)作過程無法對(duì)更長(zhǎng)時(shí)間周期的收支變動(dòng)及其影響因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，也制約了預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力，因而，有必要引入跨周期預(yù)算，形成在更長(zhǎng)周期跨度內(nèi)考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防安排的規(guī)范化機(jī)制。

(一)空間范圍延展：確立適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要的新型支出標(biāo)準(zhǔn)

與現(xiàn)有的立足于定量化基礎(chǔ)上的支出標(biāo)準(zhǔn)不同，其核心要義在于要求財(cái)政支出的預(yù)算安排應(yīng)當(dāng)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要而匹配相應(yīng)的財(cái)政資源，預(yù)算安排的自由裁量在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的財(cái)政資源配置上將受到拘束。相應(yīng)的，各支出領(lǐng)域在做出預(yù)算安排時(shí)除了考慮人員數(shù)量、工資水平等定量因素之外，還需要對(duì)本領(lǐng)域未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素及其需要匹配的財(cái)政資源進(jìn)行綜合考量。須注意的是，由于風(fēng)險(xiǎn)本身的產(chǎn)生及其影響的不確定性，因而對(duì)是否是公共風(fēng)險(xiǎn)、是否是需要財(cái)政采取行動(dòng)的公共風(fēng)險(xiǎn)、是什么類型公共風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及發(fā)展的程度等都有待進(jìn)行動(dòng)態(tài)化識(shí)別與評(píng)估，避免因片面強(qiáng)化“預(yù)防”而陷入開支過巨而收益甚微的局面，或者“因?yàn)閷?duì)某些風(fēng)險(xiǎn)采取規(guī)制措施而導(dǎo)致不能對(duì)另外一些風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的措施”，降低稀缺財(cái)政資源的配置效率。

預(yù)算法上的支出標(biāo)準(zhǔn)不僅在預(yù)算編制環(huán)節(jié)起到指引和約束作用，還應(yīng)當(dāng)成為預(yù)算審批環(huán)節(jié)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和控制政府預(yù)算裁量的有效工具。預(yù)算審批涉及對(duì)預(yù)算安排規(guī)范性與合理性兩個(gè)方面的審查。在預(yù)算法上立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算編制草案的規(guī)范性審查表現(xiàn)在預(yù)算安排是否符合人大預(yù)算決議要求、是否符合預(yù)算法規(guī)定等，合理性審查則是指預(yù)算安排是否適當(dāng)、是否切實(shí)可行等。對(duì)于要求吸納風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的預(yù)算安排而言，立法機(jī)關(guān)的規(guī)范性審查指向預(yù)算有無反映風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)支出安排，合理性審查指向該支出安排的優(yōu)先性選擇、支出規(guī)模適度性設(shè)置、支出方式權(quán)衡等具體內(nèi)容方面。

(二)時(shí)間范圍延展：完善適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要的跨周期預(yù)算運(yùn)行機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求預(yù)算安排在更長(zhǎng)時(shí)間周期內(nèi)通過預(yù)測(cè)公共風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)財(cái)政收支變動(dòng)帶來的影響，提前統(tǒng)籌可支配的財(cái)政資源，以有效應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行的沖擊。有關(guān)時(shí)間維度的延展在預(yù)算法上不乏先例，但都集中于預(yù)算安排付諸執(zhí)行階段之后對(duì)使用預(yù)算資金的展期處理，如結(jié)轉(zhuǎn)，適用于預(yù)算執(zhí)行過程中超越年度預(yù)算限制而須持續(xù)性使用預(yù)算資金的情形，跨期預(yù)算平衡適用于預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)短收無法實(shí)現(xiàn)年度內(nèi)收支平衡而延遲到下一年度彌補(bǔ)赤字的情形，顯然都缺乏從跨周期的預(yù)算安排角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的事前規(guī)劃，更未形成動(dòng)態(tài)可持續(xù)的能夠及時(shí)因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)因素變化的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制?？缰芷陬A(yù)算運(yùn)行機(jī)制是在跨越若干預(yù)算年度(如3個(gè)預(yù)算年度)的周期內(nèi)，實(shí)施預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在更長(zhǎng)時(shí)間周期內(nèi)財(cái)力來源與支出需求的有效匹配與可持續(xù)發(fā)展，具有運(yùn)行時(shí)間的跨期性與涵蓋內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃性。

為此，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)將目前實(shí)踐中已經(jīng)開始實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃管理機(jī)制與年度預(yù)算運(yùn)行機(jī)制結(jié)合，建立跨周期預(yù)算運(yùn)行的基本框架，實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的跨年度性、事項(xiàng)上的統(tǒng)籌規(guī)劃性以及目標(biāo)上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性幾方面因素的兼容并包。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的指導(dǎo)意見》，中期財(cái)政規(guī)劃是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政收支形勢(shì)的預(yù)判，估計(jì)規(guī)劃期內(nèi)的財(cái)力狀況并提前確定規(guī)劃期內(nèi)支出限額與優(yōu)先性投向方向，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況調(diào)整形成中期的滾動(dòng)的預(yù)算總量框架，以約束或指引相應(yīng)預(yù)算年度安排的管理模式?！耙晒?yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，就要從應(yīng)急性、臨時(shí)性的反應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、系統(tǒng)、綜合的風(fēng)險(xiǎn)管理”，“破解預(yù)算分配被動(dòng)應(yīng)對(duì)、無的放矢的現(xiàn)實(shí)困局，從管理公共風(fēng)險(xiǎn)的高度將預(yù)算與規(guī)劃緊密相連”。實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理有利于提前對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的財(cái)力分配與支出選擇進(jìn)行了安排，當(dāng)遭遇影響財(cái)政收支的政策因素變化或者突發(fā)事件等客觀情勢(shì)產(chǎn)生，可以通過年度間可用資源調(diào)度與跨期預(yù)算平衡，緩沖公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行帶來的影響。其次，由于中期財(cái)政規(guī)劃具有滾動(dòng)實(shí)施的特點(diǎn)，即第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，在此基礎(chǔ)上伴隨年度預(yù)算的推進(jìn)再相應(yīng)增補(bǔ)新的預(yù)算年度，因而可以考慮將中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算一并提交立法機(jī)關(guān)審議，既有助于促進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算的動(dòng)態(tài)銜接，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃落地實(shí)施的執(zhí)行力，也有利于立法機(jī)關(guān)結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行更有針對(duì)性和實(shí)效性的審查監(jiān)督。再次，對(duì)于規(guī)劃期內(nèi)受規(guī)劃約束或者指引的分年度預(yù)算制定區(qū)別性的運(yùn)行規(guī)則。對(duì)于受約束的年度預(yù)編制應(yīng)當(dāng)將反映中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容，包括突發(fā)事件預(yù)防性支出規(guī)模設(shè)置、支出方向優(yōu)先性選擇以及重點(diǎn)支出項(xiàng)目安排等作為預(yù)算編制的法定化考量因素；在預(yù)算審批程序中，立法機(jī)關(guān)重點(diǎn)審查預(yù)算草案是否反映中期財(cái)政規(guī)劃以及相關(guān)安排是否可行與合理；在預(yù)算執(zhí)行程序中，對(duì)于因疫情防控等出臺(tái)的增支政策，須結(jié)合增支的項(xiàng)目安排是否屬于中期財(cái)政規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目支出進(jìn)行判斷進(jìn)而決定是否啟動(dòng)預(yù)算變動(dòng)程序。對(duì)于受指引的年度預(yù)算，則容許在預(yù)算編制審批執(zhí)行等程序中有更大的靈活空間，但是仍然應(yīng)當(dāng)遵循中期財(cái)政規(guī)劃管理的基本理念，確保中期財(cái)政規(guī)劃中確定的支出規(guī)模限額、支出優(yōu)先性選擇及支出項(xiàng)目安排不因年度預(yù)算而任意更改。同時(shí)中期財(cái)政規(guī)劃自身亦須根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況以及外部政策變化適時(shí)調(diào)整規(guī)劃期內(nèi)的目標(biāo)定位及實(shí)施路徑，引導(dǎo)后續(xù)預(yù)算年度做出合理安排。

三、平衡保障與約束需求的應(yīng)急機(jī)制類型分野

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目的是未雨綢繆，而當(dāng)突發(fā)緊急情況到來時(shí)，需要調(diào)動(dòng)預(yù)算法上的緊急處置機(jī)制，及時(shí)滿足資金支出需求；同時(shí)應(yīng)伴隨緊急事態(tài)發(fā)展變化，調(diào)整退出緊急處置支出方式，恢復(fù)常規(guī)預(yù)算運(yùn)行格局。預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同階段支出類型的差異進(jìn)行有針對(duì)性調(diào)適，達(dá)致在維持預(yù)算約束效力與靈活彈性保障支出需求之間的平衡。

(一)保障與約束各有側(cè)重的緊急處置應(yīng)急機(jī)制與常規(guī)狀態(tài)應(yīng)急機(jī)制

預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的分野秉持從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、緊急處置到恢復(fù)重建全過程的應(yīng)急理念，通過確定緊急處置支出與包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及恢復(fù)重建階段的常規(guī)預(yù)算支出而形成相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。在常規(guī)預(yù)算應(yīng)急機(jī)制之下，既有對(duì)財(cái)政支出的財(cái)力配備與保障，更有對(duì)支出規(guī)模限額、支出方向優(yōu)先性選擇、支出項(xiàng)目安排等全方位的制度約束；在緊急處置應(yīng)急機(jī)制之下，由于該階段的支出具有更強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，支出需求關(guān)乎生命健康安全與社會(huì)秩序穩(wěn)定，屬于社會(huì)重大關(guān)切，回應(yīng)此需求具有急迫性、刻不容緩，按部就班地推進(jìn)常規(guī)狀態(tài)下的預(yù)算授權(quán)既不符合相關(guān)應(yīng)急立法規(guī)定，也缺乏現(xiàn)實(shí)合理根基，因而更強(qiáng)調(diào)該階段支出的及時(shí)性、充分性、全面性，以最大限度減少因突發(fā)事件正在或已經(jīng)造成的生命健康與財(cái)產(chǎn)損失，而常規(guī)預(yù)算應(yīng)急機(jī)制所包含的規(guī)模限額、方向選擇、程序遵循等約束性規(guī)范則往往退居其次。

之所以要對(duì)預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制采取類型化、有針對(duì)性的制度安排，這并非只是立法技術(shù)層面精細(xì)化的發(fā)展要求，更源自在不同預(yù)算運(yùn)行狀態(tài)下對(duì)行政預(yù)算權(quán)力配置的不同要求。在緊急處置狀態(tài)下，行政預(yù)算權(quán)力需要有更大的自由裁量空間，包括決定支出規(guī)模、選擇優(yōu)先性支出方向并采取有效支出方式，以便在緊急情況發(fā)生時(shí)能夠高效調(diào)度可用資源，實(shí)現(xiàn)財(cái)力配備與支出需求的優(yōu)化組合，這在客觀上要求收縮常規(guī)的預(yù)算約束機(jī)能，而讓渡更大的權(quán)力保障空間。正如同在一般行政應(yīng)急法治領(lǐng)域，賦予行政機(jī)關(guān)靈活彈性的緊急權(quán)力已成必然選擇，在預(yù)算法治領(lǐng)域，對(duì)緊急情況下行政預(yù)算權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)也須予以承認(rèn)。但不能忽視的是，一般行政應(yīng)急法治體系的建構(gòu)高度重視與行政緊急權(quán)力伴生的權(quán)力濫用、侵害個(gè)體合法權(quán)益等負(fù)面效應(yīng)，同樣，預(yù)算法對(duì)行政應(yīng)急預(yù)算權(quán)力的配置亦應(yīng)當(dāng)注重其權(quán)力的謙抑性，合理設(shè)定權(quán)力運(yùn)行邊界，明確行政應(yīng)急預(yù)算權(quán)力阻卻常規(guī)預(yù)算約束機(jī)能的法定條件。

從其他國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)看，這種阻卻條件是通過確定專門化的緊急支出條款的形式表現(xiàn)出來的。即在屬于法定緊急支出的條件下，允許行政機(jī)關(guān)采取更為靈活彈性的應(yīng)對(duì)措施，不受常規(guī)預(yù)算約束；同時(shí)，為了規(guī)范緊急支出中行政預(yù)算權(quán)力的行使，對(duì)緊急支出的情形設(shè)置一定排除性條款。典型的是美國(guó)2011年頒布的《預(yù)算控制法》，設(shè)定了一個(gè)可以阻卻其支出限額約束的“緊急支出”(emergency spending)條款。該法將“緊急支出”界定為兩種情況：一是為預(yù)防、減輕、處置生命財(cái)產(chǎn)損失、國(guó)土安全威脅而需要獲得新的預(yù)算授權(quán)的支出；二是未曾預(yù)料的支出，表現(xiàn)為突發(fā)的、急迫的、不可預(yù)見且為暫時(shí)性的支出。同時(shí)，該法將恢復(fù)重建支出排除在緊急支出之外。恢復(fù)重建階段的支出時(shí)間緊迫性有所放松，預(yù)算安排應(yīng)既受政策引導(dǎo)，亦應(yīng)通過法定的預(yù)算分配過程進(jìn)行權(quán)衡做出決定，否則，機(jī)械性地延續(xù)緊急處置階段的支出模式，乃至形成事無巨細(xì)的財(cái)政兜底，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出范圍過寬，甚至超越了財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支出責(zé)任的界限，混淆財(cái)政與市場(chǎng)的邊界。但值得注意的是，一方面，美國(guó)《預(yù)算控制法》上的緊急支出涵蓋了預(yù)防及減輕性的非急迫支出，而超越控制額度的新的預(yù)算授權(quán)應(yīng)當(dāng)“專用于來不及等待下一年度預(yù)算授權(quán)的情形”，預(yù)防及減輕類的支出理應(yīng)排除在緊急支出條款適用范圍之外。參見Philip O. Shapiro, . 17N.Y.U.J.Legis.& Pub. Pol’y, 2014. p15-16.另一方面，《預(yù)算控制法》沒有將實(shí)踐中具有可預(yù)見性的緊急狀態(tài)作為排除事由考量。例如，那些具有年度性發(fā)生規(guī)律的自然災(zāi)害。從目前頒布的《預(yù)算控制法》看，無法充分阻止那些在個(gè)別或特定化層面上無法預(yù)見但整體上具有可預(yù)見性的災(zāi)害救助事后性支出。

由此可見，排除適用常規(guī)預(yù)算約束的情形應(yīng)當(dāng)限定為具有突發(fā)性、急迫性、不可預(yù)見性、暫時(shí)性等特征的緊急支出。從危機(jī)管理實(shí)踐流程來看，這類支出對(duì)應(yīng)于危機(jī)管理這個(gè)系統(tǒng)工程中的緊急處置環(huán)節(jié)，而不包括事前預(yù)防減輕與事后恢復(fù)重建環(huán)節(jié)中的支出。緊急支出的立法條款設(shè)置是有針對(duì)性實(shí)施預(yù)算授權(quán)的基礎(chǔ)，它將直接決定行政應(yīng)急預(yù)算權(quán)力的范圍及強(qiáng)度，進(jìn)而影響行政應(yīng)急能力的施展，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)預(yù)算法上加以明確規(guī)定。

(二)緊急處置應(yīng)急機(jī)制約束機(jī)能的修復(fù)

緊急處置階段的支出行動(dòng)使得常規(guī)預(yù)算約束機(jī)能大為減弱，但并不意味著放棄約束，而是需要重新尋求替代性解決機(jī)制。緊急處置的應(yīng)急機(jī)制核心是預(yù)算法賦予行政機(jī)關(guān)具有彈性的支配動(dòng)用財(cái)政資金的預(yù)算權(quán)力，因而，替代性解決機(jī)制的建構(gòu)思路也可以圍繞緊急處置的預(yù)算授權(quán)展開。其一，附條件預(yù)算授權(quán)。例如在日本預(yù)算法上，針對(duì)因?yàn)?zāi)害影響而追加支出的情況，規(guī)定在授權(quán)支出追加方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供滿足增支需求的確定化的來源渠道；另外德國(guó)基本法允許針對(duì)自然災(zāi)害或特殊的緊急情況擴(kuò)大借貸融資，但要求制定相應(yīng)的清償規(guī)則，目的是“均衡地考慮自然災(zāi)害和其他超出國(guó)家控制、嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家財(cái)政的緊急情況造成的后果”。根據(jù)預(yù)算授權(quán)的不同內(nèi)容而附加義務(wù)要求，既能保證國(guó)家處置危機(jī)的行動(dòng)能力，又不失卻預(yù)算授權(quán)的約束機(jī)能，可為我國(guó)預(yù)算法應(yīng)急反應(yīng)預(yù)算授權(quán)機(jī)制的完善提供借鑒。

其二，附期限預(yù)算授權(quán)。由于緊急處置應(yīng)急機(jī)制會(huì)改變常規(guī)狀態(tài)下所確定的支出限額、支出優(yōu)先性選擇、支出項(xiàng)目安排等，使得非屬緊急支出范疇但同樣關(guān)乎社會(huì)公共利益的財(cái)政負(fù)擔(dān)事項(xiàng)受到一定不利影響；同時(shí)，處于支出大量追加與收入短缺(受疫情影響以及減稅降費(fèi)政策影響的減收)階段的收支不平衡狀況也會(huì)阻礙財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，因而設(shè)置適度合理的預(yù)算授權(quán)期限也成為一些國(guó)家在規(guī)劃突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制時(shí)的現(xiàn)實(shí)選擇。例如為應(yīng)對(duì)本次新冠肺炎疫情，加拿大政府于2020年3月頒布新冠疫情緊急應(yīng)對(duì)法，授予政府特別支出權(quán)力，以提高政府應(yīng)急反應(yīng)能力，但同時(shí)規(guī)定該特別支出授權(quán)于2020年9月30日到期；芬蘭政府在疫情發(fā)生后迅速向國(guó)會(huì)提交預(yù)算補(bǔ)正計(jì)劃，采取有針對(duì)性應(yīng)急反應(yīng)支出行動(dòng)，并規(guī)定由于緊急狀態(tài)，在本預(yù)算年度中央政府支出將不適用限額規(guī)定，但是從2021年起將繼續(xù)實(shí)施支出限制。參見Public Governance Committee of Organization for Economic Co-operation and Development, (-19) GOV/PGC(2020)14,p4當(dāng)然，由于現(xiàn)實(shí)引發(fā)緊急支出的因素往往難以預(yù)測(cè)其發(fā)展變化狀況，附加預(yù)算授權(quán)期限可能一定程度上會(huì)限制行政應(yīng)急反應(yīng)能力，但在預(yù)算法上有必要做出制度安排，以便實(shí)踐中作為預(yù)算約束的選擇性工具加以考量。

其三，預(yù)算授權(quán)后的支出過程及結(jié)果約束。授權(quán)做出之后的支出過程及結(jié)果應(yīng)當(dāng)更多向立法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的預(yù)算監(jiān)督開放，保持緊急支出預(yù)算公開的透明度。在預(yù)算法及其實(shí)施條例的制度安排上，預(yù)算透明度通過整體性預(yù)算公開(部門預(yù)算公開)、重點(diǎn)事項(xiàng)預(yù)算公開(政府采購(gòu)、政府舉借債務(wù)情況、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、財(cái)政專戶資金)、預(yù)算公開的程序及責(zé)任規(guī)范等內(nèi)容加以保障，但在涉及緊急處置財(cái)政資金的使用公開上則欠缺相關(guān)規(guī)定。值得注意的是，在部分預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)中，包含對(duì)預(yù)備費(fèi)使用情況的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督以及預(yù)算決算審查，并規(guī)定該監(jiān)督及審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，這無疑充實(shí)了預(yù)算法層面的透明度規(guī)則，有助于強(qiáng)化緊急處置應(yīng)急機(jī)制的約束機(jī)能。

其四，預(yù)算授權(quán)的退出。緊急處置是應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的特殊階段，伴隨著緊急情況的減輕及消除，基于緊急處置支出需求的預(yù)算授權(quán)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)退出，恢復(fù)常規(guī)預(yù)算運(yùn)作程序。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定突發(fā)事件威脅和危害得到控制或者消除后，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門負(fù)有停止采取應(yīng)急處置措施的法定義務(wù)，緊急支出行動(dòng)當(dāng)然屬于該“應(yīng)急處置措施”的范圍。在缺乏直接預(yù)算法規(guī)定的情況下，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為緊急處置預(yù)算授權(quán)退出提供了一定規(guī)范依據(jù)。但是既然支出行動(dòng)源自預(yù)算授權(quán)，那么相關(guān)支出措施的終止也應(yīng)當(dāng)經(jīng)由預(yù)算授權(quán)的退出而產(chǎn)生效力，并且實(shí)踐中可能出現(xiàn)支出行動(dòng)在行政緊急處置結(jié)束之后持續(xù)存在一定時(shí)間的情況，因而，更有必要在預(yù)算法上明確緊急處置預(yù)算授權(quán)的退出規(guī)則。在具體制度安排上，可以與前述附期限預(yù)算授權(quán)結(jié)合起來，確定期限到來在無另外規(guī)定的情況下自動(dòng)終止相關(guān)支出措施，或者未明確附加期限時(shí)則由立法機(jī)關(guān)通過預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督及預(yù)算決算審查做出相關(guān)決議，終止相關(guān)支出措施的施行。

四、基于法際協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制功能擴(kuò)張

基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防因素的考量以及預(yù)算約束機(jī)能的修復(fù)，預(yù)算法整體的功能強(qiáng)度有所提升，然而不得不承認(rèn)的是，面對(duì)包括疫情防控在內(nèi)的各類突發(fā)事件的財(cái)政支出時(shí)，預(yù)算法仍有其功能限度。

在由突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法，具有紓困性、促進(jìn)性的相關(guān)立法，具體指引恢復(fù)重建行動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法體系中，往往包含大量涉及應(yīng)急管理救助的事權(quán)配置及支出責(zé)任安排的內(nèi)容。事權(quán)是一級(jí)政府依法承擔(dān)的公共管理與公共服務(wù)供給職責(zé)，支出責(zé)任是與該事權(quán)配置相適應(yīng)的，借助財(cái)政支出工具履行法定事權(quán)形成的制度安排。如果說事權(quán)配置是對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的法定職責(zé)的宏觀性、原則性規(guī)定，那么支出責(zé)任就是落實(shí)細(xì)化這一事權(quán)任務(wù)的行動(dòng)方式。在支出責(zé)任安排層面，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法可能就支出責(zé)任做出明確、具體乃至量化的支出安排要求，也可能做出概括、抽象的支出授權(quán)。而在所有財(cái)政支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算的基本原則之下，對(duì)財(cái)政系統(tǒng)的輸出控制是借助于預(yù)算法對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的一系列預(yù)算行為的規(guī)范調(diào)整而實(shí)現(xiàn)的。但預(yù)算法所發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用表現(xiàn)在接收來自風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法所發(fā)出的支出“信號(hào)”并通過納入事前的預(yù)算安排或者事后的預(yù)算調(diào)整加以反饋和落實(shí)。換言之，預(yù)算法是在接納、服從、保障風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法的前提下開展應(yīng)急行動(dòng)，在預(yù)算法運(yùn)作系統(tǒng)之外似乎存在自身無法企及的“天花板”。

不可否認(rèn)，預(yù)算的運(yùn)作過程需要貫徹實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，但是做出傾斜性、促導(dǎo)性的政策安排并非直接對(duì)應(yīng)于特定化、確定化的支出責(zé)任，也非意味著做出長(zhǎng)期持續(xù)性的支出承諾，固化財(cái)政預(yù)算資金用途。在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與做出具體預(yù)算安排之間仍然存在預(yù)算權(quán)衡和裁量的空間。而預(yù)算法恰恰為在正式的預(yù)算過程之中完成收支匹配與資源統(tǒng)籌利用的權(quán)衡裁量提供了制度保障。預(yù)算法對(duì)各種突發(fā)事件外在刺激因素的回應(yīng)始終是通過自身各種制度要素，如預(yù)算程序、預(yù)算主體及其權(quán)限配置、預(yù)算行為、預(yù)算責(zé)任等發(fā)生作用的。即便當(dāng)來自風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法上的支出責(zé)任安排非常急迫，“預(yù)算內(nèi)固有的穩(wěn)定措施仍然發(fā)揮著作用”，更何況風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是一個(gè)發(fā)展變化的過程，在恢復(fù)重建階段更有必要通過預(yù)算運(yùn)作系統(tǒng)的識(shí)別、權(quán)衡、取舍之后最終向社會(huì)輸出公共產(chǎn)品。因而，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法看似限制了預(yù)算法的作用空間，但預(yù)算法對(duì)于來自專門立法釋放的支出信號(hào)并非毫無反思與約束能力。通過風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法與預(yù)算法之間的法際協(xié)調(diào)有助于突破專門立法設(shè)置的“天花板”，擴(kuò)張預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的功能邊界。

法際協(xié)調(diào)意味著預(yù)算法之外的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法與預(yù)算法自身雙向協(xié)調(diào)的努力方向。在專門立法上應(yīng)當(dāng)避免采取直接設(shè)定特定化、確定化的支出責(zé)任，尤其是具有量化標(biāo)準(zhǔn)的支出責(zé)任，固化預(yù)算資金的使用。相對(duì)而言，概括性授權(quán)方式既包含引導(dǎo)預(yù)算制定的政策方向，使稀缺財(cái)政預(yù)算資金優(yōu)先投放于恢復(fù)重建階段重點(diǎn)發(fā)展和扶持的領(lǐng)域，同時(shí)又留存了預(yù)算權(quán)衡裁量的空間，不會(huì)對(duì)預(yù)算安排產(chǎn)生強(qiáng)制性約束力，避免預(yù)算僵化，可以作為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法在涉及支出責(zé)任規(guī)定上采取的主要方式。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法對(duì)支出責(zé)任的設(shè)計(jì)考量帶有不確定性，也非預(yù)算法自身所能控制，就預(yù)算法而言，應(yīng)當(dāng)采取更為積極主動(dòng)、形式多元的“協(xié)調(diào)”姿態(tài)。

其一，強(qiáng)制性調(diào)整。預(yù)算法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法所涉支出責(zé)任規(guī)定附加強(qiáng)制性約束條件，要求新增支出必須以削減其他支出或增加財(cái)政收入為補(bǔ)償，達(dá)到量入為出的目的。此種方式在本次疫情防控采取的財(cái)稅應(yīng)對(duì)措施中已經(jīng)有所體現(xiàn)(如削減一般公共服務(wù)支出)，但主要依托自上而下的行為示范或者基于行政管理性的命令服從要求，往往是一次危機(jī)或事件發(fā)生之后以“一事一議”、“特事特辦”的方式做出臨時(shí)性削減決定，缺乏穩(wěn)定化、可預(yù)期的制度安排。由于現(xiàn)行預(yù)算法上對(duì)于因依據(jù)法定權(quán)限而制定增加支出或減少收入的措施是通過納入預(yù)算草案或者啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整程序?qū)崿F(xiàn)的，因而，在預(yù)算草案的內(nèi)容設(shè)置及預(yù)算調(diào)整程序規(guī)定中可以包含要求附加削減支出或增加收入來源的說明，并在人大對(duì)預(yù)算草案以及預(yù)算調(diào)整方案的審批過程中加以審議。

其二，同步程序?qū)彶?。?qiáng)制性調(diào)整是基于量入為出、收支平衡的角度對(duì)來自風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法的支出責(zé)任進(jìn)行預(yù)算額度的矯正，并未觸及支出責(zé)任設(shè)置本身的正當(dāng)性、合理性。而同步程序?qū)彶橐馕吨鴮M出臺(tái)的影響收支水平的立法措施連同預(yù)算方案的選擇安排一并納入立法機(jī)關(guān)審查范圍，這種方式旨在從源頭評(píng)估支出責(zé)任設(shè)置是否必要、是否可行，是否是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的妥當(dāng)選擇。在實(shí)踐中，美國(guó)1974年《預(yù)算與扣押法》較早采取這種同步化程序?qū)彶榉绞?，以達(dá)到控制法定支出的目的。按照該法規(guī)定，國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)將向其他頒布專門立法的委員會(huì)發(fā)出指令，要求其推薦法律修訂議案以便在更長(zhǎng)財(cái)政年度內(nèi)降低支出水平，各委員會(huì)提出的法律修正議案通常集中起來形成一個(gè)綜合性的議案，與預(yù)算委員會(huì)做出的預(yù)算決議一并提交國(guó)會(huì)進(jìn)行審議。參見CRS Report for Congress: . Congressional Research Service,1990.p23.這種將影響支出水平的立法修訂案與預(yù)算案“打包”審議的做法不僅有利于節(jié)省時(shí)間，而且可以在一個(gè)統(tǒng)一程序中將公共政策與資源配置結(jié)合起來，更容易實(shí)現(xiàn)支出控制目標(biāo)，從而成為一項(xiàng)能夠適應(yīng)環(huán)境變化并且節(jié)省法定支出成本的有效工具。當(dāng)然，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也可以采取行政職能部門將其擬出臺(tái)的影響收支安排的恢復(fù)重建措施與預(yù)算草案一并提交財(cái)政部門審查的做法，由財(cái)政部門向相關(guān)行政部門發(fā)出“要求相互協(xié)調(diào)的行政指令”，“對(duì)規(guī)制議程以及各個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)擬議提出的主要規(guī)制(措施)予以審查”或者“至少是對(duì)擬議規(guī)制的持續(xù)評(píng)估”，分析可能帶來的收益或成本?？梢杂^察到，在疫情發(fā)生之后多項(xiàng)恢復(fù)重建措施都是在財(cái)政部門的參與或者在其主導(dǎo)下完成并實(shí)施的，這就表明風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)并非只是一個(gè)行政應(yīng)急管理部門的事務(wù)，還涉及對(duì)這種應(yīng)急管理處置行動(dòng)的成本評(píng)估及相應(yīng)財(cái)政資源的匹配，財(cái)政部門扮演重要的協(xié)調(diào)者角色。相對(duì)而言，在行政部門之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)的制度化努力更接近我國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)管理的現(xiàn)狀，但在大量支配具體支出行動(dòng)的措施背后往往都包含上位法依據(jù)，在不觸動(dòng)專門立法與預(yù)算安排關(guān)系格局的前提下，實(shí)施行政部門之間的相互協(xié)調(diào)往往“無功而返”。基于此，仍有必要對(duì)立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)專門立法所帶來的收支影響實(shí)施預(yù)算評(píng)估與審查，增強(qiáng)預(yù)算評(píng)估與審查結(jié)果的溝通反饋與信息披露。

結(jié)語(yǔ)

在新冠肺炎疫情依然全球流行的現(xiàn)實(shí)背景下，思考完善包括疫情在內(nèi)的各類突發(fā)事件的預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制、提升國(guó)家的應(yīng)急治理能力是一個(gè)極具實(shí)踐意義的重要話題。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是對(duì)國(guó)家組織、調(diào)配、動(dòng)用公共資源的治理能力的重大考驗(yàn)，而財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的具體行動(dòng)軌跡又進(jìn)一步透過預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的運(yùn)作過程而展示出來。這就決定了預(yù)算在整個(gè)應(yīng)急體系中扮演著不可或缺的核心中樞角色。借助財(cái)政預(yù)算視角，可以清晰把握國(guó)家為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的政策選擇及行動(dòng)軌跡，通過財(cái)政預(yù)算應(yīng)對(duì)的“管中窺豹”，為進(jìn)一步探究國(guó)家應(yīng)急治理機(jī)制的改進(jìn)空間與完善方向提供切入點(diǎn)和突破口。經(jīng)過對(duì)預(yù)算法相關(guān)應(yīng)急機(jī)制的全面檢視，不難發(fā)現(xiàn)其在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段的預(yù)算安排缺乏制度化考量，在緊急處置階段的支出行動(dòng)缺乏有效約束，在恢復(fù)重建階段的功能空間受到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法等的限制，與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的客觀發(fā)展需求不相適應(yīng)。為此，有必要通過預(yù)算法的相關(guān)制度供給從空間維度與時(shí)間維度擴(kuò)展預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的適用范圍，確立適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要的新型支出標(biāo)準(zhǔn)與跨周期預(yù)算運(yùn)行機(jī)制；區(qū)分緊急處置應(yīng)急機(jī)制與常規(guī)狀態(tài)應(yīng)急機(jī)制的資金需求，限定緊急處置支出的特定內(nèi)涵，在保障緊急處置支出的同時(shí)，修復(fù)緊急處置應(yīng)急機(jī)制的約束機(jī)能；基于法際協(xié)調(diào)的維度，通過引入強(qiáng)制性調(diào)整與同步程序?qū)彶榭朔A(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的功能限度。須強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算法內(nèi)部不同階段、不同類型應(yīng)急機(jī)制的分野，是為緊急處置預(yù)算權(quán)力的必要擴(kuò)張預(yù)留空間，顯示出預(yù)算法審慎克制的一面；而在預(yù)算法外部，面對(duì)預(yù)算法與其他風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專門立法的關(guān)系處理上，則又顯示出預(yù)算法功能擴(kuò)張的一面，但殊途同歸，在本質(zhì)上都是為了更好地平衡突發(fā)事件背景下應(yīng)急保障與應(yīng)急約束的關(guān)系，最終促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)籌利用財(cái)政資金的應(yīng)急治理能力的提升。