政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析

熊 波

2020 年7 月1 日正式實(shí)施的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）是對《監(jiān)察法》第45條第1款第2項(xiàng)監(jiān)察處置措施的細(xì)化，是監(jiān)察全覆蓋的具體化、集中化和制度化表現(xiàn)?！墩?wù)處分法》是新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒工作的基本法律。政務(wù)處分主要針對職務(wù)違法犯罪的公職人員，而職務(wù)違法犯罪行為和處分措施具有雙重交叉性，因而，促進(jìn)政務(wù)處分“法法銜接”是《政務(wù)處分法》制定和運(yùn)行秉持的基本思路。政務(wù)處分“法法銜接”主要涉及兩個重要任務(wù)：第一步，立法論層面上的“法法銜接”。隨著《政務(wù)處分法》的正式出臺，該任務(wù)現(xiàn)已經(jīng)基本完成；第二步，適用論層面上的“法法銜接”?！墩?wù)處分法》作為一部基本法律，其設(shè)定需要遵循立法的穩(wěn)定性、概括性、開放性等特性，以適應(yīng)社會的不斷發(fā)展。因而，從《政務(wù)處分法》的適用論層面而言，政務(wù)處分還存在內(nèi)外部法律銜接路徑有待塑造的諸多可能，這是任何一部基本法律都無法避免的共性問題。在政務(wù)處分立法完成之后，政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析應(yīng)當(dāng)是國家特色監(jiān)察體制實(shí)踐需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。

一、政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析是國家監(jiān)察體制實(shí)踐的重大課題

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”《政務(wù)處分法》的高效權(quán)威運(yùn)行，需要首先解決監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分決定如何完美順暢地實(shí)現(xiàn)“法法銜接”問題。法教義學(xué)作為一種知識論和方法論，旨在為實(shí)定法的解釋和體系化提供一般性的權(quán)威命題或方法。政務(wù)處分的教義學(xué)理解主要是基于適用論層面進(jìn)行的。

（一）契合政務(wù)處分的性質(zhì)厘定和運(yùn)行規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需求

因?yàn)檎?wù)處分的事實(shí)依據(jù)和操作程序較為復(fù)雜，其涉及的問題難以面面俱到。有鑒于此，研究政務(wù)處分“法法銜接”，將有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地促進(jìn)政務(wù)處分的實(shí)踐運(yùn)行?！罢?wù)處分直接涉及公職人員的職務(wù)、職級、級別、薪酬待遇等重要事項(xiàng)，對公職人員具有重要影響。”因此，“推進(jìn)政務(wù)處分的法治化、規(guī)范化”、保障公職人員的合法權(quán)利，也是《政務(wù)處分法》立法目的和運(yùn)行目標(biāo)?！墩?wù)處分法》第1條將“規(guī)范政務(wù)處分”置于“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”之前，表明《公職人員政務(wù)處分法》作為首部政務(wù)處分適用的專門性基本法律依據(jù)，其不僅是職務(wù)違法犯罪預(yù)防和懲治的有力工具，更是維護(hù)公職人員合法權(quán)利的保障法。在監(jiān)察實(shí)踐強(qiáng)化反腐敗懲戒效果之際，政務(wù)處分“法法銜接”的法教義學(xué)分析能夠防止反腐功能的偏移和打擊效果的過度強(qiáng)化、弱化人權(quán)保障。

（二）構(gòu)建《政務(wù)處分法》體系性和開放性的解釋路徑

《政務(wù)處分法》關(guān)鍵詞語以及措施運(yùn)行概括性、開放性的立法現(xiàn)狀，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)必須精準(zhǔn)并規(guī)范運(yùn)用政務(wù)處分措施，盡量防止監(jiān)察實(shí)踐中出現(xiàn)因條文理解的沖突和矛盾而導(dǎo)致政務(wù)處分內(nèi)外部不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?！氨O(jiān)察全覆蓋需要從靜態(tài)制度規(guī)范轉(zhuǎn)向到動態(tài)的實(shí)踐運(yùn)行?！碑?dāng)前，《政務(wù)處分法》并未對“政務(wù)處分”“公權(quán)力”“管理權(quán)限”等影響到政務(wù)處分實(shí)踐運(yùn)行的重大關(guān)鍵詞的基本概念進(jìn)行界定。并且，還存在《政務(wù)處分法》第四、五章政務(wù)處分的作出、復(fù)審、復(fù)核等程序性內(nèi)容的粗疏性和概括化情況，這在某種程度上會削弱監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定的合理性和協(xié)調(diào)性?！胺傻拈_放結(jié)構(gòu)同時也意味著，當(dāng)法律的含義有含混性或容易產(chǎn)生分歧時，最好的方式就是對其進(jìn)行更加清晰的解釋?！币虼?，我們需要在區(qū)分政務(wù)處分立法論和適用論問題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法教義學(xué)分析路徑，促使政務(wù)處分形成集中性和整合性的反腐敗治理格局。

（三）提升教育與懲罰并重政策精神融入政務(wù)處分的效率

監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分契合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，有利于“銜接刑事處罰，構(gòu)筑懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng)，有利于實(shí)現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸”。在政務(wù)處分“法法銜接”的過程中，我們尤其需要重點(diǎn)預(yù)防嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪的再次出現(xiàn)。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用政務(wù)處分的教育與懲罰并重、寬嚴(yán)相濟(jì)的政策精神，需要鼓勵違法犯罪的公職人員及時改過自新，極力促成嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪成為少數(shù)或極少數(shù)部分。對此，《政務(wù)處分法》第4條明確規(guī)定了“懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)”的政務(wù)處分原則，并將其具體運(yùn)用在第11條的從寬制度之上。但是，立法論層面政務(wù)處分的從寬制度相較于《監(jiān)察法》第31 條的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度而言，還存在較大差距，其無法徹底發(fā)揮政務(wù)處分“懲前毖后、治病救人”的基本價值，也不利于高效反腐。而政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析，則可以巧妙地將政務(wù)處分的基本價值或理念發(fā)揮到極致，以體現(xiàn)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國監(jiān)察體制特色。

二、內(nèi)部銜接：政務(wù)處分與處分的關(guān)系及其適用銜接的法教義學(xué)分析

按照《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定，大概念的“處分措施”不僅僅只有政務(wù)處分，還有處分，因此，政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析應(yīng)在理清政務(wù)處分和處分之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理確定政務(wù)處分的適用范圍和方法。而上述問題其實(shí)就是如何做好《政務(wù)處分法》與其他包含有專門性處分條款的各個部門法律之間內(nèi)部銜接的問題。

（一）政務(wù)處分權(quán)與處分權(quán)的關(guān)系銜接

《政務(wù)處分法》出臺之前，按照2019年10月8日全國人大常委會發(fā)布的《政務(wù)處分法（草案）》（以下簡稱《草案》）第2條的規(guī)定，“政務(wù)處分”是公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位以及監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處分。而按照《草案》第4條的規(guī)定，任免機(jī)關(guān)、單位的“政務(wù)處分”和監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分是原則和例外的關(guān)系。詳言之，一般情況下，由任免機(jī)關(guān)、單位給予公職人員“政務(wù)處分”。監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有處分權(quán)限，但有監(jiān)察建議權(quán)。只有在案件重要或者復(fù)雜的例外情況下，任免機(jī)關(guān)、單位才僅“可以”將案件移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。

雖然《草案》如此區(qū)分任免機(jī)關(guān)、單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分關(guān)系，使得兩者的處分關(guān)系和適用界限清晰明了，但這顯然與《監(jiān)察法》第45條規(guī)定的政務(wù)處分的作出主體——監(jiān)察機(jī)關(guān)自相矛盾。政務(wù)處分作為一項(xiàng)反腐敗監(jiān)察措施，分散化的處分主體與監(jiān)察體制改革之前的處分現(xiàn)狀并無二致，這顯然也違背了“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”國家特色監(jiān)察體制改革和運(yùn)行的基本方向?；诖耍墩?wù)處分法》在《草案》的基礎(chǔ)上明確區(qū)分了政務(wù)處分和處分。按照《政務(wù)處分法》第2條的規(guī)定，給予違法公職人員政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門性處置權(quán)限，而任免機(jī)關(guān)、單位同樣可以對違法公職人員予以處分，但該種并不是政務(wù)處分。由此，形成了“政務(wù)處分與處分雙軌并行的二元處分體制”。

但問題在于，任免機(jī)關(guān)、單位的相關(guān)處分條款也規(guī)定在《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)、部門規(guī)章之中，并且上述規(guī)定亦是現(xiàn)行有效的?！墩?wù)處分法》第2款僅明確了政務(wù)處分和處分兩者的實(shí)體性內(nèi)容相同，而適用程序、申訴等程序性內(nèi)容不盡相同。因此，當(dāng)前，《政務(wù)處分法》仍未解答政務(wù)處分和處分兩者的具體關(guān)系以及兩者如何具體適用等問題。

中央紀(jì)委、國家監(jiān)委的相關(guān)同志認(rèn)為，雙軌并行的二元處分體制的創(chuàng)建依據(jù)在于：分別體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任和任免機(jī)關(guān)、單位的主體責(zé)任。前種責(zé)任是“監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)的重要內(nèi)容”；后種責(zé)任是“對所屬公職人員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督的題中應(yīng)有之義”。雖然，主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任確實(shí)是《憲法》等相關(guān)法律法規(guī)明確予以確立的，但該種官方回答并未完全回應(yīng)政務(wù)處分實(shí)踐運(yùn)行中面臨的真正問題——政務(wù)處分和處分的實(shí)踐運(yùn)行如何銜接？而現(xiàn)有學(xué)界提出的，政務(wù)處分包括了處分、政務(wù)處分取代了處分、“政務(wù)處分本質(zhì)上仍然屬于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律處分”等觀點(diǎn)，要么依據(jù)的是《草案》規(guī)定，要么完全忽視處分措施，當(dāng)然相應(yīng)觀點(diǎn)也就不適用政務(wù)處分。因此，當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有理論觀點(diǎn)和實(shí)務(wù)指導(dǎo)方案的“迷霧”中排除當(dāng)前政務(wù)處分立法導(dǎo)致的政務(wù)處分和處分的關(guān)系干擾。

筆者認(rèn)為，政務(wù)處分和處分的關(guān)系劃分可以遵循兩種基本方法：一是，違法行為類型適用的關(guān)系界分。政務(wù)處分適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法犯罪的處置；而處分適用于任免機(jī)關(guān)、單位對一般違法犯罪的處理。二是，“處分措施”程序階段的關(guān)系區(qū)分。監(jiān)察機(jī)關(guān)為政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)調(diào)查、種類確定階段的主體；而任免機(jī)關(guān)和單位為政務(wù)處分執(zhí)行階段的處分主體。對于后者，監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)政務(wù)處分執(zhí)行階段（處分階段）的具體情況提出監(jiān)察建議。理由如下：

針對第一種方法，我們考慮的是，在公職人員違法犯罪過程中，公職人員既有可能涉及職務(wù)違法犯罪，又有可能涉及一般違法犯罪。但是，畢竟對于一般違法犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)并未具體參與調(diào)查過程，而是由其他機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查。而在單純的一般違法犯罪中，監(jiān)察機(jī)關(guān)更無立案調(diào)查權(quán)。因此，僅有監(jiān)察調(diào)查得出的事實(shí)才是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定的唯一依據(jù)。出于專業(yè)性考慮，監(jiān)察機(jī)關(guān)無需對所有違法犯罪行為的“處分措施”予以“大包大攬”，僅需要依據(jù)自己調(diào)查得出的事實(shí)證據(jù)進(jìn)行專業(yè)性的政務(wù)處分即可。一般違法犯罪行為的公職人員則應(yīng)交由任免機(jī)關(guān)和單位按照主體責(zé)任進(jìn)行處分。

針對第二種方法，我們考慮的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)只擁有作出政務(wù)處分決定的權(quán)限，而由于“黨管干部”原則的管理權(quán)限以及人事關(guān)系的原因，具體到政務(wù)處分決定的執(zhí)行階段，只能由任免機(jī)關(guān)、單位予以具體執(zhí)行。再加上，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定的種類并不是公職人員最為關(guān)注的結(jié)果，其最關(guān)注的是政務(wù)處分附屬在任免機(jī)關(guān)和單位中的薪酬發(fā)放、職級調(diào)整等切身利益。而上述利益均只能由任免機(jī)關(guān)、單位予以執(zhí)行。這些附隨結(jié)果正是作出政務(wù)處分決定具有威懾力的直接來源。

對于兩種界分方法的具體運(yùn)用，筆者認(rèn)為：第一，在職務(wù)違法犯罪和一般違法犯罪交叉案件中，兩者是結(jié)合運(yùn)用的。即監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)職務(wù)違法犯罪的調(diào)查情況作出政務(wù)處分決定，交由任免機(jī)關(guān)、單位執(zhí)行；針對一般違法犯罪，任免機(jī)關(guān)、單位依據(jù)其他機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查的事實(shí)，直接作出處分決定。第二，如果是單純的職務(wù)違法犯罪案件，兩者同樣適用上述方法結(jié)合起來運(yùn)用。第三，如果是單純的一般違法犯罪案件，由于不存在監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入，所以直接由任免機(jī)關(guān)、單位依據(jù)行政處罰機(jī)關(guān)或者司法裁決依據(jù)的事實(shí)予以處分即可。

（二）政務(wù)處分依據(jù)的違法行為的性質(zhì)銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定應(yīng)當(dāng)是針對職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行的。但問題在于：第一，行為性質(zhì)不等于罪名性質(zhì)，非職務(wù)犯罪的相關(guān)罪名能否成為監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)？第二，職務(wù)違法犯罪應(yīng)當(dāng)作何種解釋？監(jiān)察機(jī)關(guān)是否需要對所有的職務(wù)違法犯罪行為予以政務(wù)處分？

針對第一個問題，筆者認(rèn)為，非職務(wù)犯罪的相關(guān)罪名也能成為監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)。

按照《監(jiān)察法實(shí)施條例》第26條和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）第17條的規(guī)定，相對于貪污罪和挪用公款罪，職務(wù)侵占罪和挪用資金罪的行為類型不屬于職務(wù)違法犯罪的行為性質(zhì)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，上述規(guī)范列舉的職務(wù)侵占罪因主體不屬于行使公權(quán)力的公職人員，而未體現(xiàn)監(jiān)察體制改革的初衷和規(guī)范要義。筆者認(rèn)為，該種觀點(diǎn)是將行為涉嫌的罪名性質(zhì)當(dāng)作了政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)。雖然，“什么是職務(wù)違法，目前沒有權(quán)威的官方解釋，在學(xué)理上也沒有明確的概念”，但按照《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查依據(jù)的并不是罪名性質(zhì)，而是行為性質(zhì)。因此，不能因公職人員涉嫌非職務(wù)犯罪的相關(guān)罪名，而否認(rèn)公職人員的職務(wù)違法行為能夠成為監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)。事實(shí)上，在公職人員與非公職人員共同犯罪的過程中，即使公職人員職務(wù)犯罪了，其最終涉嫌的罪名也并不一定是職務(wù)犯罪的專屬罪名。以職務(wù)侵占罪為例，按照《關(guān)于審理貪污、職務(wù)侵占案件如何認(rèn)定共同犯罪幾個問題的解釋》（法釋〔2000〕15 號）第3 條的規(guī)定，公職人員在行使公權(quán)力過程中，與行使一般職權(quán)的非公職人員共同犯罪的，公職人員仍可構(gòu)成一般犯罪罪名，而這并不否認(rèn)公職人員職務(wù)犯罪的行為性質(zhì)。

針對第二個問題，筆者認(rèn)為，職務(wù)違法犯罪應(yīng)當(dāng)作腐敗類職務(wù)違法犯罪的限縮解釋。

當(dāng)前，我國監(jiān)察實(shí)務(wù)界和理論界較易忽視監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分調(diào)查前提的行為性質(zhì)研究，而直接認(rèn)為職務(wù)違法犯罪是監(jiān)察調(diào)查的基本前提。但是，“‘一刀切’地適用以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的原則，可能與監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的反腐敗職能不符，從而不利于案件的辦理”?！侗O(jiān)察法》是我國第一部專門性反腐敗立法。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅?！薄巴七M(jìn)反腐敗國家立法，……強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺。”同樣，“監(jiān)察法是反腐敗國家立法”，“制定監(jiān)察法是總結(jié)黨的十八大以來反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障的現(xiàn)實(shí)需要”，也是我國監(jiān)察體制改革推行的背景和原因。因此，《監(jiān)察法》第1 條就明確了國家監(jiān)察工作的目的——“實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作?！庇纱丝梢?，政務(wù)處分的根本目標(biāo)是懲治腐敗類職務(wù)違法犯罪行為，而并非所有的職務(wù)違法犯罪行為。

但是，由于《監(jiān)察法》以及《政務(wù)處分法》均未對“腐敗”這一重大關(guān)鍵詞作出解釋說明，從而導(dǎo)致監(jiān)察實(shí)務(wù)界和理論界容易忽視反腐敗的立法目的。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了這一問題，并提出：反腐倡廉是監(jiān)察調(diào)查的核心，職務(wù)違法犯罪調(diào)查旨在確保“國家公共權(quán)力的廉潔性、公正性和人民性”，但其并未明確“腐敗”一詞的具體理解，也未將公共權(quán)力領(lǐng)域的以權(quán)謀私作為職務(wù)違法犯罪的限制標(biāo)準(zhǔn)。與我國不同的是，國外多數(shù)國家在反腐敗立法中明確界定了“腐敗”的含義。如，《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》第1 條第1 款第1 項(xiàng)明確定義“腐敗”是指行為人濫用公務(wù)地位或權(quán)力為自己或者第三人獲取各項(xiàng)非法利益的行為。《新加坡反腐敗法》第5條、《烏克蘭預(yù)防和懲治腐敗法》第1條等也作出了類似的概念界定。

因此，《監(jiān)察法》第1條中的“監(jiān)察全覆蓋”并非是職務(wù)違法犯罪行為類型的全覆蓋，而是監(jiān)察對象以及職務(wù)違法犯罪全階段的全覆蓋。這一點(diǎn)也決定了《政務(wù)處分法》中政務(wù)處分權(quán)涉及的行為類型也只能是利用公權(quán)力謀取非法利益的腐敗類職務(wù)違法犯罪行為。

（三）政務(wù)處分內(nèi)部程序性事項(xiàng)的銜接

正如前述，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定的實(shí)體性內(nèi)容與任免機(jī)關(guān)、單位的如出一轍；但是，政務(wù)處分和處分的程序性事項(xiàng)卻是兩套不同的規(guī)定，由此就會出現(xiàn)兩者的程序性事項(xiàng)是否需要銜接、政務(wù)處分內(nèi)部程序性事項(xiàng)如何與其他法律法規(guī)銜接等問題。

1.程序期限的規(guī)定銜接

政務(wù)處分的調(diào)查措施亦是一種監(jiān)察調(diào)查措施。但是，《監(jiān)察法》中的調(diào)查措施，除了留置以外的訊問、詢問、搜查、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施以及解除不存在違法犯罪案件的凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，查封、扣押的財(cái)物、文件的退還時間均未作任何要求。這也就決定了從監(jiān)察機(jī)關(guān)立案到作出政務(wù)處分決定，《政務(wù)處分法》無辦案總時限的要求，這與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》以及原《行政監(jiān)察法》（已失效）規(guī)定的，從批準(zhǔn)立案到作出處分決定的6 至12 個月的總期限存在天壤之別。作出政務(wù)處分決定總期限的空缺，容易使監(jiān)察機(jī)關(guān)無理由拖延辦案時間，導(dǎo)致公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的行為定性永遠(yuǎn)處于不確定狀態(tài)，不利于公職人員后續(xù)正常的工作和生活。

筆者認(rèn)為，在《政務(wù)處分法》和《監(jiān)察法》的立法現(xiàn)狀下，國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)及時出臺相關(guān)的監(jiān)察調(diào)查以及作出政務(wù)處分決定的程序細(xì)則。如此一來，可在實(shí)施細(xì)則中明確程序期限。對于作出政務(wù)處分決定的具體期限之規(guī)定，國家監(jiān)察委需要根據(jù)一般的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，銜接任免機(jī)關(guān)、單位作出處分的總期限。首先，國家監(jiān)察委需要在細(xì)則中確定訊問、詢問、搜查、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施以及解除不存在違法犯罪案件的凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，查封、扣押的財(cái)物、文件的退還時間。其次，應(yīng)當(dāng)采取“區(qū)分論”的方法確定從監(jiān)察立案到作出政務(wù)處分決定的總期限。在監(jiān)察立案時，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)初核獲得的基本事實(shí)能夠判定公職人員僅涉嫌一般職務(wù)違法的情形，則總期限不能超過6個月；案情復(fù)雜或者遇有其他特殊情形的經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，總期限不應(yīng)超過12 個月。而對于涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的情形，由于其可能包含留置措施，因此，相應(yīng)地，辦案期限也應(yīng)當(dāng)涵蓋留置期限。換言之，在采取留置措施的情況下，從監(jiān)察立案到作出政務(wù)處分決定的總期限不能超過9個月；特殊情況下，總期限不能超過18個月。

2.權(quán)利救濟(jì)程序的銜接

政務(wù)處分涉及公職人員正常勞動、獲取相應(yīng)報(bào)酬和退休保障等各項(xiàng)權(quán)利，而這些均是憲法賦予公民的基本權(quán)利，任何組織和人員不得非法剝奪他人合法權(quán)利。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分權(quán)的監(jiān)督，當(dāng)前我國立法采取的是內(nèi)部監(jiān)督程序。結(jié)合政務(wù)處分調(diào)查來看，有學(xué)者認(rèn)為，這其實(shí)就表明了政務(wù)處分程序具有完全封閉性，也就是說，“從政務(wù)處分案件的立案、調(diào)查、審理直至處分決定執(zhí)行、救濟(jì)的整個過程，處于相對封閉的狀態(tài)，缺乏外部力量的介入與干預(yù)”。其實(shí)，就政務(wù)處分的權(quán)利救濟(jì)程序的封閉性而言，其完全仿照處分的權(quán)利救濟(jì)程序的封閉性而構(gòu)造。按照《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》（已失效）的規(guī)定，公務(wù)員對處分決定不服的，同樣是采取復(fù)核、申訴等內(nèi)部監(jiān)督程序。但是，在《監(jiān)察法》取代了《行政監(jiān)察法》，并且《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》均未明確設(shè)置權(quán)利救濟(jì)的終結(jié)程序之后，我們是否還可僅憑借《政務(wù)處分法》第55條的規(guī)定斷言我國政務(wù)處分的權(quán)利救濟(jì)程序具有封閉性？筆者認(rèn)為，這需要結(jié)合政務(wù)處分程序是否如同處分程序一樣，導(dǎo)致政務(wù)處分的權(quán)利救濟(jì)或者政務(wù)處分權(quán)的監(jiān)督不值得啟動司法救濟(jì)程序進(jìn)行判斷。

《行政訴訟法》第13條規(guī)定，人民法院不受理公民針對行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定以及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為所提起的司法訴訟請求。但該法第12條規(guī)定，針對行政機(jī)關(guān)侵犯公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，可以提起司法救濟(jì)的訴訟程序。對此，全國人大常委會參與《行政訴訟法》立法工作的相關(guān)同志認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事管理行為的“內(nèi)部行政行為”，針對內(nèi)部行政行為，法律已經(jīng)為公職人員提供了復(fù)核、申訴等救濟(jì)途徑。但筆者認(rèn)為，公職人員針對政務(wù)處分決定仍可申請司法救濟(jì)程序。理由在于：第一，政務(wù)處分程序并非內(nèi)部人事管理行為的表現(xiàn)。雖然政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉的處置行為，但相對于任免機(jī)關(guān)、單位的處分行為，對于公職人員而言，前者并不是一種內(nèi)部人事管理行為。政務(wù)處分是獨(dú)立第三方機(jī)關(guān)對公職人員的外部監(jiān)察行為。第二，政務(wù)處分涉及公職人員正常勞動、獲取相應(yīng)報(bào)酬和退休保障等各項(xiàng)基本權(quán)利，其顯然屬于《行政訴訟法》第12條針對的侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為。退一步而言，即使是內(nèi)部行政行為，但行政機(jī)關(guān)侵犯了普通公民的權(quán)利義務(wù)時，仍屬于可訴性行為。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性并不排除具體監(jiān)察行為兼具司法權(quán)、行政權(quán)等多項(xiàng)屬性?！罢螜?quán)是一種綜合的存在，融合了司法權(quán)與行政權(quán)，是一種反腐敗的專門權(quán)力：對職務(wù)違法而言，這種權(quán)力是一種行政性質(zhì)的權(quán)力；對職務(wù)犯罪而言，這種權(quán)力是一種司法性質(zhì)的權(quán)力?！睋Q言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出政務(wù)處分行為時，其完全具有“準(zhǔn)行政行為”屬性，其提出的司法救濟(jì)程序可以是一種“準(zhǔn)行政訴訟”。

三、外部銜接：職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的政務(wù)處分銜接的法教義學(xué)分析

監(jiān)察實(shí)踐中，職務(wù)違法犯罪案件的定性有時并不十分清晰，尤其是《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》并未明確界定嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的邊界，并且《刑法》第13條也未明確“情節(jié)顯著輕微”的具體出罪標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪此類界限模糊案件時，最穩(wěn)妥的方法就是做好《政務(wù)處分法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的銜接。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對此類案件涉及的并不是政務(wù)處分與處分措施內(nèi)部的性質(zhì)關(guān)系的銜接及其適用問題，而是政務(wù)處分措施本身與其他法律部門懲戒手段的銜接問題。因此，相較于前者，這種銜接是一種外部銜接過程。

（一）涉嫌職務(wù)犯罪案件的政務(wù)處分程序的銜接

1.政務(wù)處分程序與司法訴訟程序的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)隨時可能遇到嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪界限模糊等此類案件，此時政務(wù)處分的程序如何展開？原《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（已失效）第7條和《草案》第7條規(guī)定的是監(jiān)察機(jī)關(guān)“先進(jìn)行政務(wù)處分后再依法追究刑事責(zé)任”，但這忽視了嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪界限模糊等現(xiàn)實(shí)情況，而《政務(wù)處分法》卻選擇了回避這一問題。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第29 條的規(guī)定，“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理?！边@一設(shè)計(jì)在一定程度上考慮到了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的現(xiàn)實(shí)情況。因此，有學(xué)者認(rèn)為黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的處置職權(quán)具有同步性。若依照這一觀點(diǎn)，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件，都應(yīng)該先作出政務(wù)處分決定，再移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。但問題在于，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的該條規(guī)定并不意味著合署辦公就需要監(jiān)察機(jī)關(guān)做好黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的同步性，而是考慮到“黨管干部”原則、防止公職人員帶著黨員身份進(jìn)行司法訴訟程序以及反腐程序的效率性等原因，換言之，合署辦公僅要求紀(jì)委監(jiān)委一套調(diào)查程序，而處置結(jié)果和類型無須同步。并且，正是因?yàn)榭紤]到實(shí)踐中很有可能出現(xiàn)案情疑難復(fù)雜的情況，因此，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第29條也僅規(guī)定“原則上”和“按照規(guī)定”進(jìn)行政務(wù)處分。綜上，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公不足以證明監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理任何案件時都需要先作出政務(wù)處分決定再移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

筆者認(rèn)為，當(dāng)辦理的嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的界限模糊案件處于監(jiān)察調(diào)查階段終結(jié)時，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要直接將案件事實(shí)交由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴，然后根據(jù)審查起訴的結(jié)果和后續(xù)人民法院的最終裁決作出政務(wù)處分。具體理由如下：

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)并非職務(wù)違法犯罪行為定性的專業(yè)機(jī)關(guān)。根據(jù)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《試點(diǎn)決定》）的工作安排，監(jiān)察機(jī)關(guān)為政治機(jī)關(guān)，2018 年修訂的《憲法》也將監(jiān)察機(jī)關(guān)排除在檢察院和人民法院等司法機(jī)關(guān)行列之外。由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)并非專業(yè)的司法機(jī)關(guān)。公職人員在監(jiān)察調(diào)查階段僅涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)若斷然依據(jù)調(diào)查事實(shí)作出職務(wù)犯罪的政務(wù)處分，是將一種非專業(yè)司法機(jī)關(guān)推定的責(zé)任歸咎于公職人員的行為，不符合《政務(wù)處分法》第5條規(guī)定的“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確”的基本原則。

第二，監(jiān)察調(diào)查終結(jié)的事實(shí)或證據(jù)并非完全符合法律規(guī)定。在嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪界限模糊案件中，鑒于檢察機(jī)關(guān)司法審查的專業(yè)性，監(jiān)察機(jī)關(guān)很有可能直接將其作為刑事案件移送至檢察機(jī)關(guān)審查起訴。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)揮法律監(jiān)督職能具體體現(xiàn)在案件的“審查起訴、不起訴、補(bǔ)充偵查”三個方面。換言之，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，其有權(quán)依據(jù)《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定再次審查案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分、定性是否正確。同樣，案件移送至人民法院，法院也有權(quán)就檢察院起訴的事實(shí)進(jìn)行中立審判，以確保案件定性準(zhǔn)確無誤。從法理上講，“權(quán)力有分工，要相互監(jiān)督制約。批捕權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，國家監(jiān)察委員會不能越俎代庖，不能說‘我認(rèn)為是犯罪，就一定是犯罪’”。因此，在缺乏檢察院和法院雙重司法監(jiān)督的僅涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察事實(shí)或證據(jù)時，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不能直接作出政務(wù)處分。

2.法定或存疑不起訴的政務(wù)處分量化程序銜接

按照《政務(wù)處分法》第14條第3款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察院審查起訴的案件，即使公職人員因犯罪情節(jié)輕微而被檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴的，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)給予公職人員撤職或者給予開除的政務(wù)處分。那么，對于檢察機(jī)關(guān)按照《刑事訴訟法》第16條和第177 條第1 款作出的法定不起訴以及第175條第4款作出的“證據(jù)不足”的存疑不起訴，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分以及如何給予政務(wù)處分？這是《政務(wù)處分法》當(dāng)前需要面對的問題。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不起訴的事實(shí)情況來判斷監(jiān)察機(jī)關(guān)是否需要作出政務(wù)處分決定以及如何作出政務(wù)處分。

第一，對于《刑事訴訟法》第177條第1款的“沒有犯罪事實(shí)的”情形，在檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷監(jiān)察立案，不作出政務(wù)處分。因?yàn)榻Y(jié)合《刑事訴訟法》第16條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，“沒有犯罪事實(shí)”不等同于“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”情形，前者僅指不存在任何違法犯罪的事實(shí)。

第二，對于《刑事訴訟法》第175條第4款的“證據(jù)不足”的存疑不起訴的情形，雖然，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件是在二次補(bǔ)充偵查后仍證據(jù)不足而被檢察機(jī)關(guān)作出存疑不起訴，但訴訟程序上不符合刑事起訴標(biāo)準(zhǔn)的，并不代表監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件客觀上不屬于職務(wù)違法犯罪行為。并且，職務(wù)犯罪同樣也屬于嚴(yán)重職務(wù)違法，如果僅調(diào)查職務(wù)違法事實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有專屬權(quán)。此時，案件就不涉及司法程序的銜接問題。因此，理論上，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以無限次進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，直至符合《刑事訴訟法》規(guī)定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)后，再對公職人員進(jìn)行政務(wù)處分。當(dāng)然，為了保障程序正義，無限次的監(jiān)察調(diào)查和政務(wù)處分決定的期限必須符合前文所述的總期限要求。對于超出了規(guī)定辦案期限的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能再作出政務(wù)處分決定。

第三，對于《刑事訴訟法》第16 條第1 款的5 種法定不起訴的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要區(qū)分各種不同情形作出或不作出政務(wù)處分決定。第1種“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”情形，不排除公職人員構(gòu)成職務(wù)違法，只要公職人員一旦符合某種職務(wù)違法行為的特征，即可被給予政務(wù)處分。但需要注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)排除“情節(jié)較重”的降級或撤職以及“情節(jié)嚴(yán)重”的開除的政務(wù)處分的種類適用，以契合《政務(wù)處分法》第4條政務(wù)處分輕重與危害程度相適應(yīng)的基本原則。第2種“犯罪已過追訴時效期限的”情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能作出政務(wù)處分決定。法律時效制度是民法、刑法和行政法的共性制度，其設(shè)計(jì)較為合理，考慮的是時間久遠(yuǎn)，證據(jù)事實(shí)可能較為模糊甚至湮滅，將導(dǎo)致訴訟成本較高等原因。并且，無期限的追究，也不利于彰顯社會秩序維護(hù)的法律政策功能。因此，雖然《政務(wù)處分法》未明確規(guī)定時效制度，但并不意味針對職務(wù)犯罪的政務(wù)處分決定不需要依附《刑法》第87條的時效制度規(guī)定。第3種的特赦僅是免除刑罰而并不必然免除政務(wù)處分。第4種自訴案件在職務(wù)犯罪中并不存在。第5種犯罪嫌疑人、被告人死亡情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定毫無意義。

（二）職務(wù)違法犯罪案件的政務(wù)處分構(gòu)成要件的銜接

無論是作出政務(wù)處分的處分責(zé)任還是追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其均是一種懲戒手段，前提是行為人的違法犯罪行為必須符合責(zé)任形式的構(gòu)成要件。構(gòu)成要件是指“法律規(guī)范中的作為法律后果之前提的要素和情節(jié)之和”。由于政務(wù)處分的事實(shí)或情節(jié)的前提一般是公職人員違法犯罪，因此，政務(wù)處分的構(gòu)成要件很大程度上需要依附于《刑法》的相關(guān)規(guī)定。

1.政務(wù)處分對象與刑法犯罪主體的銜接

《政務(wù)處分法》對于職務(wù)違法犯罪的處分責(zé)任的承擔(dān)主體規(guī)定的是“行使公權(quán)力的公職人員”，但是，“公職人員”并非《刑法》規(guī)定的專業(yè)概念或術(shù)語。按照《刑法》第93條的規(guī)定，“國家工作人員”才是貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪的主體。由此可見，《政務(wù)處分法》并未同《刑法》在立法論層面做到完美銜接。由于職務(wù)違法犯罪的界限認(rèn)定必須依據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定，因此，政務(wù)處分對象與刑法犯罪主體的銜接就顯得尤為重要。

當(dāng)前學(xué)界多認(rèn)為《政務(wù)處分法》“公職人員”的范圍大于《刑法》“國家工作人員”的范圍（“二元主體區(qū)分論”）。諸如，有學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》對于基層群眾性自治組織中從事管理的人員的界定并沒有限制，《政務(wù)處分法》無須參照《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》作出限縮解釋?；鶎尤罕娦宰灾谓M織中從事一般集體事務(wù)管理的人員即使沒有行使公權(quán)力，也可以作為政務(wù)處分的對象。筆者認(rèn)為，該種觀點(diǎn)違背了處置對象基本前提的限制——“行使公權(quán)力的公職人員”（含擬制的公職人員）。

梳理“二元主體區(qū)分論”的基本依據(jù)發(fā)現(xiàn)，《政務(wù)處分法》規(guī)定的“公權(quán)力”不等于《刑法》規(guī)定的“公務(wù)”，前者包括國家權(quán)力和管理集體事務(wù)等其他公共權(quán)力；后者僅是國家權(quán)力管理的事務(wù)。因此，不需要判斷《政務(wù)處分法》中的公職人員是否行使了公權(quán)力，一般的集體事務(wù)的管理人員也可以作為監(jiān)察處置對象。筆者不認(rèn)同上述觀點(diǎn)，因?yàn)檎?wù)處分對象與刑法犯罪主體的銜接均以從事或者協(xié)助從事國家行政性事務(wù)管理為標(biāo)準(zhǔn)，兩者是可以實(shí)現(xiàn)順暢銜接的。理由在于：第一，如果《政務(wù)處分法》將“集體事務(wù)”也作為政務(wù)處分對象的基本依據(jù)，那么在基本法律未明確界定“集體事務(wù)”概念時，監(jiān)察機(jī)關(guān)容易擴(kuò)大政務(wù)處分的范圍，如將高校教師自主開放性的集體教學(xué)研究行為、醫(yī)生的診療行為以及基層群眾性自治組織自治性的公共事務(wù)和公益事業(yè)等也納入政務(wù)處分的范圍，這顯然不合理。第二，《政務(wù)處分法》的“公職人員”與刑法“國家工作人員”的范圍是一致的?！侗O(jiān)察法釋義》明確將“從事管理”限制在從事或者協(xié)助從事管理國家行政性事務(wù)或國家資產(chǎn)的范圍內(nèi)，而并非指代一切國家、集體、團(tuán)體和個人事務(wù)的管理。非公職人員只有在從事或者協(xié)助從事國家行政性事務(wù)管理時，才屬于《監(jiān)察法》第15條擬制為公職人員的“其他人員”。這同《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》和刑法的實(shí)務(wù)操作是一致的。換言之，無論是《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》的政務(wù)處分對象還是《刑法》犯罪主體，均以從事國家公共事務(wù)來判定責(zé)任主體。第三，在沒有具體標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“一般管理”的情形下，采取“二元主體區(qū)分論”無疑是將例外擬制的公職人員的“其他人員”當(dāng)成行使公權(quán)力的公職人員，這極易導(dǎo)致政務(wù)處分適用對象的無限擴(kuò)大。

2.政務(wù)處分的主觀過錯與刑法犯罪主觀的銜接

刑法理論中，責(zé)任主義（主觀過錯理論）是對構(gòu)成要件符合性的不法行為的非難可能性評價，亦即，其是刑法是否可以將不利后果的刑事責(zé)任歸咎于行為人客觀行為的要件要素。同樣作為一種不利后果的法律責(zé)任承擔(dān)，《政務(wù)處分法》是否同《刑法》一樣，具有體現(xiàn)責(zé)任主義的相關(guān)條款？

在《政務(wù)處分法》中，我們沒有明確看出政務(wù)處分需要具體考察公職人員主觀過錯的相關(guān)條款，但這并不意味著政務(wù)處分的基本原則排除了主觀要素情節(jié)的考察。按照《政務(wù)處分法》第4條的政務(wù)處分與違法情節(jié)相匹配原則的理解，給予公職人員政務(wù)處分需要與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相當(dāng)，其中的“情節(jié)”包括主觀情節(jié)。尤其是第4條還明確表示政務(wù)處分需要“堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合”的原則，這就更加表明了監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定必須要將主觀情節(jié)作為構(gòu)成要件之一。另外，該法第12條規(guī)定的“因不明真相被裹挾或者被脅迫參與違法活動，可以減輕、免予或者不予政務(wù)處分”，更強(qiáng)化了主觀過錯和責(zé)任主義在政務(wù)處分中的重要性。

雖然現(xiàn)行《行政處罰法》并未直接將責(zé)任主義納入處罰的基本原則，但值得欣慰的是，《行政處罰法》第33條已將主觀過錯證明責(zé)任倒置納入原則性處罰方法當(dāng)中。而按照《政務(wù)處分法》第49條的規(guī)定，政務(wù)處分需要和刑事責(zé)任、行政責(zé)任相銜接，因此，在刑法和行政處罰責(zé)任主義原則的要求下，承認(rèn)政務(wù)處分的責(zé)任主義原則，無疑是正當(dāng)且合理的。

（三）政務(wù)處分從寬制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的銜接

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是刑事訴訟制度，其在實(shí)踐中具有“依法及時有效懲罰犯罪、提高刑事訴訟質(zhì)量和效率、加強(qiáng)人權(quán)司法保障等方面”的積極意義。為了配合這一制度，《監(jiān)察法》第31條同樣規(guī)定了“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”建議制度。雖然監(jiān)察法中的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度與《刑事訴訟法》規(guī)定的基本原則以及《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》細(xì)化的操作規(guī)則均不相同，但學(xué)界認(rèn)為，《監(jiān)察法》第31條規(guī)定的就是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。實(shí)務(wù)中亦是如此操作的?！墩?wù)處分法》并未設(shè)置“認(rèn)罪認(rèn)罰”的相關(guān)條款，而是在第11條設(shè)置了政務(wù)處分的從寬制度。筆者認(rèn)為，基于監(jiān)察調(diào)查程序的“類刑事訴訟化”操作以及反腐敗立法的政策精神，《政務(wù)處分法》應(yīng)在后續(xù)的實(shí)施細(xì)則中設(shè)置類似認(rèn)罪認(rèn)罰從寬刑事訴訟制度的“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度。

其實(shí)，要判斷“認(rèn)事認(rèn)罰從寬制度”是否有必要引入政務(wù)處分實(shí)踐，首先需要考察認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的設(shè)計(jì)初衷。全國人大常委會法工委刑法室主任王愛立提出，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策和便利刑事訴訟程序效率是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計(jì)的兩大基本理由。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的精神有利于被告人悔罪改造，消除社會矛盾；簡化訴訟程序有利于案件處理效率，使被告人盡量少遭遇強(qiáng)制措施等程序處理過程，使被告人盡快回歸正常的工作和生活。由此看來，“公正為本，效率優(yōu)先”是認(rèn)罪認(rèn)罰制度改革的核心價值取向。因此，違法事實(shí)的刑事違法性和訴訟程序階段的刑事性與否，均不是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。換言之，只要是便利程序操作、提升程序效果，有利于體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的精神、及時化解矛盾，理論上就可以引入類似的從寬制度。因此，是否可以設(shè)置政務(wù)處分的“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度，主要看政務(wù)處分的監(jiān)察調(diào)查程序是否有“類刑事訴訟程序化”操作，以及是否值得引入這一制度來提升訴訟效率，并充分體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策精神。

首先，《政務(wù)處分法》需要契合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，將教育與懲罰并重、寬嚴(yán)相濟(jì)的政策精神合理地融入政務(wù)處分的監(jiān)察實(shí)踐，鼓勵違法犯罪的公職人員及時改過自新，極力促成嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪成為少數(shù)或極少數(shù)部分。其次，“監(jiān)察機(jī)關(guān)目前普遍面臨案多人少、辦案期限緊張的壓力”。為集中高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一地發(fā)揮監(jiān)察職能，按照《試點(diǎn)決定》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。結(jié)合《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要負(fù)責(zé)黨紀(jì)調(diào)查、政務(wù)調(diào)查、職務(wù)犯罪的調(diào)查，還要負(fù)責(zé)職務(wù)違法犯罪的預(yù)防和教育工作。此時，在確保政務(wù)處分正義的前提下，優(yōu)化程序、提高程序效率顯得尤為重要。最后，基于從嚴(yán)治理腐敗職務(wù)違法的政策要求，政務(wù)處分的調(diào)查權(quán)不同于一般行政紀(jì)律處分或者行政處罰的調(diào)查權(quán)，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的政務(wù)處分作出之前進(jìn)行的訊問、留置等調(diào)查手段，或者是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完全或者部分高度類似于甚至高于刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。政務(wù)處分程序同樣具有人身自由、財(cái)產(chǎn)安全的強(qiáng)制約束性和程序煩瑣性特征。尤其是留置措施，其限制人身自由的時間長于拘傳、拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施。因此，有學(xué)者認(rèn)為：“監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有措施的強(qiáng)制性、調(diào)查目的的一致性，使其必然具有類似偵查之屬性?！辈⑶?，政務(wù)處分對于公職人員的工作晉升、薪酬、退休保障等影響也較大。由此看來，《政務(wù)處分法》極有必要在后續(xù)的實(shí)施細(xì)則中設(shè)置“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度。

“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度中的“認(rèn)事”是指公職人員自愿如實(shí)供述自己的職務(wù)違法犯罪行為、承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)指控的違法犯罪事實(shí)；“認(rèn)罰”是指職務(wù)違法犯罪的公職人員真誠悔過、自愿接受政務(wù)處分；“從寬”包括實(shí)體處分的從寬和程序適用的從寬。實(shí)體從寬是指監(jiān)察機(jī)關(guān)可以選擇相對輕微的處分種類；程序從寬是指監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量簡化程序方式，在公職人員“認(rèn)事認(rèn)罰”時，盡量避免留置措施。

政務(wù)處分“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度的規(guī)范基礎(chǔ)在于《政務(wù)處分法》第11條的從寬制度。當(dāng)前，《政務(wù)處分法》僅設(shè)置了“自動投案、真誠悔過”的認(rèn)事情形，缺乏自愿如實(shí)供述自己職務(wù)違法犯罪行為、承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)指控的違法犯罪事實(shí)的“認(rèn)事”情形以及自愿接受政務(wù)處分的“認(rèn)罰”情形。對此，筆者認(rèn)為，國家監(jiān)察委可以利用實(shí)施細(xì)則先將《政務(wù)處分法》第11條明確列舉情形中缺乏的“認(rèn)事認(rèn)罰”情形補(bǔ)充到“法律、法規(guī)規(guī)定的其他從輕或者減輕情節(jié)”的兜底條款當(dāng)中。當(dāng)政務(wù)處分“認(rèn)事認(rèn)罰從寬”制度實(shí)踐較為成熟后，再通過立法修訂將其引入《政務(wù)處分法》。

四、結(jié)語

雖然《政務(wù)處分法》的立法設(shè)計(jì)已初步告一段落，但政務(wù)處分“法法銜接”的具體適用方法和路徑的探討將沿著國家監(jiān)察體制改革和運(yùn)行一直持續(xù)下去。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，任何一部法律都需要不斷完善改進(jìn)，以規(guī)范國家機(jī)關(guān)更加公正地認(rèn)定違法事實(shí)和劃定法律責(zé)任，更加明確地指引國民如何正確行動。我國作為典型的成文法國家，當(dāng)《政務(wù)處分法》存在概括性、開放性的條款規(guī)定時，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能因?yàn)樯鲜鰲l款特性就排斥法律的適用。相反，理論界和實(shí)務(wù)界需要結(jié)合《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制特色，寬嚴(yán)相濟(jì)、懲罰與教育相結(jié)合，人權(quán)保障等基本原則，探討政務(wù)處分“法法銜接”在監(jiān)察適用論層面的路徑，為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分措施提供正當(dāng)性和合理性依據(jù)。而在《政務(wù)處分法》正式出臺后，政務(wù)處分“法法銜接”理應(yīng)成為國家監(jiān)察體制實(shí)踐的重大課題。