史 勤

東南亞地區(qū)是中國增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)外循環(huán)、落實(shí)“一帶一路”倡議的重要對(duì)象。2020年，東盟不僅成為中國最大的貿(mào)易伙伴，還與中國一道簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)。隨著雙邊貿(mào)易、投資與貸款金額的增長，中國亟需更多的理論與方法作為參照，來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作中的挑戰(zhàn)。從戰(zhàn)爭(zhēng)賠償開始，二戰(zhàn)后日本長期參與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，經(jīng)歷了坎坷的發(fā)展歷程。日本在此過程中遭遇的挫折及其應(yīng)對(duì)方式，對(duì)當(dāng)前中國處理與東南亞的經(jīng)濟(jì)合作問題有較高的參考價(jià)值。戰(zhàn)后日緬經(jīng)濟(jì)合作雖然失敗了，但它是戰(zhàn)后日本首個(gè)對(duì)外雙邊經(jīng)濟(jì)合作，具有開創(chuàng)性意義與重要的研究價(jià)值。

在日本與東南亞經(jīng)濟(jì)合作史研究中，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一是日本對(duì)東南亞地區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作的影響和意義。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)日本重返東南亞地區(qū)，改善了日本與東南亞國家的關(guān)系，有助于其開拓東南亞市場(chǎng)。日本學(xué)者宮城大藏指出，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作一體化，強(qiáng)化了戰(zhàn)爭(zhēng)賠償?shù)纳虡I(yè)色彩與日本企業(yè)開拓市場(chǎng)的橋頭堡作用。日緬經(jīng)濟(jì)合作的失敗讓筆者對(duì)于“開拓東南亞市場(chǎng)”說法產(chǎn)生了質(zhì)疑。因此，深入挖掘日緬經(jīng)濟(jì)合作失敗的原因，不僅有助于全面評(píng)估戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)際效果，而且對(duì)于理解日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展史以及日本與東南亞的關(guān)系亦大有裨益。鑒于此，本文以1954—1965年的日緬經(jīng)濟(jì)合作作為研究對(duì)象，立足于日本外務(wù)省的檔案資料、日本國會(huì)議事錄和廈門大學(xué)南洋研究院館藏的緬甸報(bào)刊等文獻(xiàn)，在梳理經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程的基礎(chǔ)上，考察其受挫緣由與教訓(xùn)，并透過日緬經(jīng)濟(jì)合作來審視日緬關(guān)系。

一 戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與日緬經(jīng)濟(jì)合作的嵌入

和解與發(fā)展是二戰(zhàn)后亞洲地區(qū)繞不開的兩大主題。日本的侵略給本國與亞洲人民帶來了深重的災(zāi)難。一方面，日本需要重塑自身與其他亞洲國家間的關(guān)系，恢復(fù)彼此間的信任；另一方面，包括日本在內(nèi)的亞洲各國投入到國家重建與發(fā)展的工作中。但冷戰(zhàn)的發(fā)軔打破了亞洲的和解進(jìn)程。在美蘇兩大陣營的劃分下，日本從屬于西方陣營，難以與其在亞洲的主要經(jīng)貿(mào)對(duì)象國——中國實(shí)現(xiàn)和解。在此情況下，日本只能將自身的發(fā)展寄托在與擁有豐富資源的東南亞國家的合作上，提出“東南亞開發(fā)計(jì)劃”(也被稱為亞洲版“馬歇爾計(jì)劃”)，試圖整合美國的資金、日本的技術(shù)與東南亞地區(qū)的資源，實(shí)施對(duì)東南亞的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。日本亦注意到東南亞人民的排外情緒和曾經(jīng)被侵略造成的心理創(chuàng)傷，認(rèn)為以戰(zhàn)爭(zhēng)賠償?shù)拿x挺進(jìn)東南亞為上策。與此同時(shí)，東南亞諸國在擺脫殖民統(tǒng)治之后，亟需外援來推進(jìn)工業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。于是，日本與東南亞國家率先開啟了和解進(jìn)程，先后與緬甸、菲律賓、印度尼西亞、南越當(dāng)局簽訂了戰(zhàn)爭(zhēng)賠償協(xié)議。賠償協(xié)議的落實(shí)有望推動(dòng)亞洲的和解與發(fā)展。

毋庸置疑，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償能否有助于亞洲的和解與發(fā)展，取決于其協(xié)議的內(nèi)容與實(shí)際執(zhí)行情況?！杜f金山對(duì)日和約》是以美國為首的盟國與戰(zhàn)敗國日本所簽訂的和平條約。該和約僅規(guī)定日本須在自身能力允許的范圍內(nèi)履行勞務(wù)賠償。由此，賠償不僅沒有給日本帶來沉重的財(cái)政壓力，反而促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也在一定程度上滿足了戰(zhàn)后東南亞開啟工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。更值得注意的是，日本和緬甸的賠償協(xié)議中首次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)合作條款。經(jīng)濟(jì)合作與戰(zhàn)爭(zhēng)賠償性質(zhì)迥異。戰(zhàn)爭(zhēng)賠償是指戰(zhàn)敗國對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)造成的傷害或損失情況的補(bǔ)償。相較而言，經(jīng)濟(jì)合作一般強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中的互助互惠或者是發(fā)達(dá)國家對(duì)相對(duì)落后國家的發(fā)展援助。那么，日緬經(jīng)濟(jì)合作條款是如何誕生的？其對(duì)賠償協(xié)議的執(zhí)行又產(chǎn)生了什么影響？

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)合作條款載入戰(zhàn)爭(zhēng)賠償協(xié)議并無先例。就一戰(zhàn)后德國的賠償問題而言，《凡爾賽和約》沒有經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容。盡管和約中有經(jīng)濟(jì)條款，包括通商、條約及債務(wù)等幾項(xiàng)內(nèi)容，但其目的在于保護(hù)協(xié)約國的通商利益，并非為了促進(jìn)各方同德國的經(jīng)濟(jì)合作與互利互惠。同一時(shí)期協(xié)約國對(duì)奧地利、保加利亞以及匈牙利的和約亦是如此。再觀二戰(zhàn)后盟國分別與意大利、保加利亞、匈牙利、羅馬尼亞、芬蘭等國簽署的和約，其內(nèi)容均不包含經(jīng)濟(jì)合作條款。在“日緬賠償協(xié)議”之前，日本與菲律賓、印尼達(dá)成的臨時(shí)賠償協(xié)議中同樣沒有提及經(jīng)濟(jì)合作事宜。

及至日緬賠償談判前夕，日本政府?dāng)M定的談判對(duì)策中仍不涉及經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容。最初，日緬賠償問題一直處于停滯狀態(tài)。1951年，緬甸沒有出席舊金山和會(huì)，也沒有成為《舊金山對(duì)日和約》的締約國。直到1954年初，兩國才決定舉行談判。同年7月31日，日本外務(wù)省擬訂了一份“對(duì)緬賠償交涉要領(lǐng)”文件。該文件的內(nèi)容涉及日本的談判方針和賠償方案，且在背景部分提到日緬經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展順利，但并沒有將經(jīng)濟(jì)合作視作戰(zhàn)爭(zhēng)賠償談判的一部分。

在談判中，日本方面為了彌補(bǔ)賠償金額的短缺而提出經(jīng)濟(jì)合作方案。1954年8月19日起，日本外相岡崎勝男與緬甸賠償代表團(tuán)團(tuán)長、代理外交部長吳覺迎舉行戰(zhàn)爭(zhēng)賠償談判。吳覺迎提出4億美元的索賠方案，而日本僅打算支付1億美元的賠款，雙方提出的金額存在較大的差距，談判由此陷入僵局。面對(duì)吳覺迎的強(qiáng)硬態(tài)度，岡崎在談判中表示，考慮在戰(zhàn)爭(zhēng)賠償之外增加經(jīng)濟(jì)合作金額，并稱：“希望采用‘合資企業(yè)’的方式?！眳怯X迎隨后接受了日方提出的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作相結(jié)合的賠償方案。是故，將經(jīng)濟(jì)合作嵌入戰(zhàn)爭(zhēng)賠償?shù)霓k法成為推動(dòng)賠償問題解決的新思路。

不難看出，經(jīng)濟(jì)合作條款是滿足兩國共同需求的產(chǎn)物。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作是日本解決對(duì)東南亞賠償問題的動(dòng)機(jī)之一。1953年12 月，吉田茂內(nèi)閣提出“對(duì)亞洲諸國的經(jīng)濟(jì)合作方針”。其中，賠償與經(jīng)濟(jì)合作均是重要的組成部分。1954年1月27日，吉田首相和岡崎外相的國會(huì)演講也反映了賠償與經(jīng)濟(jì)合作一體化的想法。吉田言道：“希望盡快與東南亞國家解決賠償問題，建立正常的邦交關(guān)系。與此同時(shí)，日方希望通過經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)對(duì)方的發(fā)展，與鄰國互幫互助?！睂橥庀嗟陌l(fā)言進(jìn)一步細(xì)化了上述說法：“戰(zhàn)后東南亞國家的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)得較差，購買力有限。只有這些國家富裕起來，才能提升購買力。為此，政府將在經(jīng)濟(jì)能力允許的范圍內(nèi)支付賠償。如果能通過經(jīng)濟(jì)合作提高資源開發(fā)的機(jī)會(huì)，更是我方所樂見的?！本挼榉矫嫱瑯訉?duì)經(jīng)濟(jì)合作表現(xiàn)出極大的熱情。早在1952年8月，緬甸就推出“福利國家八年計(jì)劃”，開始實(shí)施有計(jì)劃的工業(yè)化。為了推進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，緬甸政府對(duì)合資企業(yè)抱有較高的期望。1954年8月30日，吳覺迎發(fā)表公開講話，指出合資企業(yè)是為了促進(jìn)緬甸工業(yè)化，并與日本產(chǎn)業(yè)界人士座談，進(jìn)行招商引資。在日緬賠償談判中，吳覺迎亦很快拿出了賠償與經(jīng)濟(jì)合作大綱，與日方展開磋商。鑒于緬甸的態(tài)度，岡崎推斷緬方似有一并處理戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作問題的想法，因此才提出了經(jīng)濟(jì)合作與賠償相結(jié)合的方案。

日方還試圖以商界為日緬經(jīng)濟(jì)合作開展的主體。吉田茂內(nèi)閣的“對(duì)亞洲諸國的經(jīng)濟(jì)合作方針”明確指出，經(jīng)濟(jì)合作原則上將立足于民間的創(chuàng)意，同時(shí)政府給予必要的援助。日本之所以堅(jiān)持“民間的創(chuàng)意”，主要有以下幾個(gè)原因：首先，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)不景氣，財(cái)政與外匯情況緊張，且未能在東南亞開發(fā)上得到美國的資金支持，政府不愿意承受沉重的經(jīng)濟(jì)合作負(fù)擔(dān)。其次，在戰(zhàn)后初期，日本面臨修復(fù)與亞洲國家間關(guān)系的難題，通過以商界為代表的民間力量展開交往及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，易于打消這些國家對(duì)日本可能會(huì)再次侵略與擴(kuò)張的擔(dān)憂，從而改善國家間的關(guān)系。再者，日本商界人士在賠償談判中扮演了重要角色。在對(duì)緬談判期間，日本商界人士積極從旁協(xié)助，對(duì)緬甸代表團(tuán)發(fā)動(dòng)友好攻勢(shì)并居中調(diào)解。因此，日本政府相當(dāng)倚重和支持民間(商界)發(fā)揮作用。事實(shí)上，官民之間形成了一定程度的分工：外務(wù)省負(fù)責(zé)賠償問題，商界代表亞洲協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)民間的經(jīng)濟(jì)合作問題。

在緬方強(qiáng)烈要求日本政府直接投資的情況下，1954年9月25日，兩國間最終達(dá)成了“為期10年，每年2000萬美元戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、500萬美元經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)費(fèi)(其中200萬美元為政府貸款)”的方案。此外，由于緬甸是首個(gè)與日本正式達(dá)成賠償協(xié)議的國家，雙方約定在《日緬和約》中加入“賠償再協(xié)商條款”，規(guī)定在日本與所有索賠國家達(dá)成賠償協(xié)議之后，重新研究對(duì)緬甸的賠償是否公平合理。同年11月5日，日本和緬甸正式簽訂《日緬賠償及經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》(以下簡稱“《協(xié)定》”)。簡單對(duì)比一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作有著明顯的不同：就實(shí)施主體而言，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償是政府行為，經(jīng)濟(jì)合作則立足于民間基礎(chǔ)之上；在資金來源上，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償有日本政府無償性質(zhì)的賠款作為保障，經(jīng)濟(jì)合作的主要資金來源為3000萬美元的日本民間投資和2000萬美元的日本政府貸款，且均為有償性質(zhì)。1955年4月16日，《協(xié)定》生效，日緬兩國開始著手賠償及經(jīng)濟(jì)合作實(shí)施事宜。

經(jīng)濟(jì)合作的嵌入拉開了二戰(zhàn)后日本與東南亞經(jīng)濟(jì)合作的大幕。經(jīng)濟(jì)合作作為戰(zhàn)爭(zhēng)賠償?shù)难a(bǔ)充，滿足了日緬雙方的需要，推動(dòng)了賠償問題的解決。隨后，日本在解決對(duì)菲律賓、印尼的賠償問題上，沿用了戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作的捆綁模式。由此，經(jīng)濟(jì)合作的落實(shí)有望加強(qiáng)日本與東南亞國家間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作立足于民間基礎(chǔ)，輔以政府的協(xié)助，是戰(zhàn)后首次以協(xié)定形式明確日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的官民協(xié)作模式，故在日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作史上具有標(biāo)志性意義。

二 摸索中前行的日緬前期經(jīng)濟(jì)合作

二戰(zhàn)后日本首次從事對(duì)外雙邊經(jīng)濟(jì)合作，無論是日本政府，還是民間的企業(yè)家及公司，均缺乏在外投資與合辦企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。并且，日方還缺少緬甸國內(nèi)情況的相關(guān)訊息。合資企業(yè)的形式意味著經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)現(xiàn)取決于兩國共同的條件，既需要日方具備一定的投資能力，亦取決于緬甸的投資環(huán)境與資本實(shí)力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作相關(guān)主體眾多，除兩國政府外，還包括雙方商界人士。各方的訴求、利益和作為都會(huì)影響合資企業(yè)的創(chuàng)辦。因此，《協(xié)定》條款的落實(shí)面臨著“怎么做”的問題。

1954年8月30日，緬甸吳覺迎使團(tuán)訪日，打開了日緬經(jīng)濟(jì)合作的新局面。在吳覺迎訪日之前，日緬兩國間僅有一家小規(guī)模的漁業(yè)合資公司——馬爾太曼漁業(yè)公司。該公司于1953年11月開業(yè)，是第一家日緬合資企業(yè)。為了推動(dòng)雙邊經(jīng)濟(jì)合作，吳覺迎使團(tuán)到訪日本后，除了進(jìn)行賠償談判外，還積極赴日本各地考察工農(nóng)業(yè)，與日本商界人士座談，并邀請(qǐng)日方參加合資企業(yè)。在大阪商工會(huì)議所主辦的懇談會(huì)上，吳覺迎謀求日本商界支援日緬經(jīng)濟(jì)合作，同時(shí)對(duì)日方關(guān)切的緬甸國有化政策作出了解釋：(1)緬甸政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別與規(guī)模采取不同的方針。具體而言，鋼鐵、船舶制造等重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為國有，稻米加工廠等小規(guī)模工業(yè)仍歸個(gè)體經(jīng)營，除此以外的工業(yè)部門均可合辦企業(yè)；(2)關(guān)于纖維產(chǎn)業(yè)，特別是人造纖維等種類，緬甸政府允許同外國企業(yè)合辦；(3)緬甸不會(huì)對(duì)合資企業(yè)實(shí)施國有化。若15年或者20年后有必要實(shí)行國有化，緬甸政府將采取收購的方式，不會(huì)讓投資者蒙受損失。

日方對(duì)于緬甸的邀請(qǐng)反應(yīng)積極，不久便向緬甸派出調(diào)查團(tuán)并展開磋商。在戰(zhàn)后失去中國市場(chǎng)與原料供應(yīng)的情況下，日本商界對(duì)緬甸印象良好，非常期待開拓東南亞市場(chǎng)。1954年8月30日，在日本亞洲協(xié)會(huì)第三次理事會(huì)及顧問會(huì)議上，多位理事支持與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作事業(yè)，肯定了緬甸領(lǐng)導(dǎo)人清廉、守信與友好的品格。待《協(xié)定》達(dá)成后，同年12月，日本貿(mào)易協(xié)會(huì)會(huì)長稻垣平太郎率團(tuán)訪緬，就合資企業(yè)的落實(shí)展開實(shí)地考察與磋商。日本商界人士或與之同行，或由使團(tuán)代為轉(zhuǎn)達(dá)合辦意向及計(jì)劃。1955年《協(xié)定》生效后，更多的日企受邀派出了調(diào)查團(tuán)訪緬，并在調(diào)查完畢后向緬甸政府提交了調(diào)查報(bào)告。調(diào)查主要涉及紡織廠、汽車裝配廠、造船廠、化肥廠、石油開發(fā)、鐵礦與煤礦等相關(guān)行業(yè)及項(xiàng)目。其中既有緬甸關(guān)心的紡織廠與化肥廠項(xiàng)目，也有日本期待的礦產(chǎn)資源項(xiàng)目，而紡織廠項(xiàng)目進(jìn)展最快。長期以來，緬甸政府工業(yè)政策的重點(diǎn)就是發(fā)展紡織業(yè)，其目標(biāo)是設(shè)立8家4萬紗錠級(jí)紡織工廠和擁有5000臺(tái)的自動(dòng)織機(jī)工廠。緬方希望同日本工商業(yè)者合建其中的3家工廠。以1954年緬甸友好使團(tuán)訪日為契機(jī)，日本石川制作所和大日本紡織公司紛紛參與到該計(jì)劃及商業(yè)合約的談判中。

但是，緬甸基礎(chǔ)條件落后，兩國遲遲未能在經(jīng)濟(jì)合作上有所進(jìn)展。日本多個(gè)赴緬調(diào)查團(tuán)的調(diào)查結(jié)果綜合顯示，緬甸投資環(huán)境欠佳，難以確保合資企業(yè)盈利。其主要存在以下五個(gè)問題：(1)政策問題。緬甸奉行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政策，不僅對(duì)眾多產(chǎn)業(yè)實(shí)施國有化措施，而且經(jīng)常對(duì)原料、設(shè)備及產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格管制，缺乏保護(hù)或優(yōu)待外資的具體法規(guī)、政策與措施。盡管緬甸多次就國有化問題作出解釋，保證在一定期限內(nèi)不實(shí)行國有化，依然未能徹底消除日商的疑慮。(2)治安環(huán)境堪憂。自獨(dú)立以來，緬甸國內(nèi)的反政府武裝活動(dòng)屢禁不止，有少數(shù)民族武裝、共產(chǎn)黨武裝，還有中國內(nèi)戰(zhàn)后敗退至緬甸的國民黨殘部。緬甸不少礦藏位于反政府武裝活躍地區(qū)，以致日本企業(yè)望而卻步。其間，日緬合作的珍珠采集及養(yǎng)殖項(xiàng)目遭到有組織的強(qiáng)盜襲擊，損失慘重，對(duì)日方造成不小的沖擊。(3)電力不足。1956年1月，日本硫銨工業(yè)協(xié)會(huì)派出調(diào)查團(tuán)，對(duì)緬甸的肥料利用情況、土壤、原料、動(dòng)力等有關(guān)工廠設(shè)立的基礎(chǔ)條件進(jìn)行了考察?？疾靾?bào)告指出，緬甸電力匱乏，在日本賠償項(xiàng)目巴魯昌發(fā)電站(原定于1957年投入運(yùn)營，實(shí)際上直到1960年才建成)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)電前，化肥廠項(xiàng)目只得延期。(4)英國因素。英國與緬甸的合資企業(yè)基本壟斷了緬甸的采礦業(yè)，令日本頗難涉足該領(lǐng)域。英資的緬甸石油公司(緬甸政府出資占1/3)在緬甸石油的采掘、加工與銷售領(lǐng)域中都具有較大的影響力，這意味著日本企業(yè)若要進(jìn)軍緬甸的石油開發(fā)業(yè)，需要征得緬甸石油公司的同意。(5)緬甸人的習(xí)慣與傳統(tǒng)。飲食上，緬甸人不習(xí)慣食用海魚，國內(nèi)市場(chǎng)狹小，對(duì)日本海洋漁業(yè)企業(yè)的合作計(jì)劃產(chǎn)生消極影響。農(nóng)業(yè)上，緬甸人化肥使用率低下，為了創(chuàng)辦化肥合資企業(yè)及實(shí)現(xiàn)盈利，日方需要事前投入大量的精力向緬甸農(nóng)民普及化肥的使用知識(shí)?？偠灾{(diào)查結(jié)果使得日本商界對(duì)日緬經(jīng)濟(jì)合作趨于謹(jǐn)慎。

面對(duì)惡劣的投資環(huán)境，日本缺乏相應(yīng)的配套措施與準(zhǔn)備。在海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，日本進(jìn)出口銀行要求企業(yè)必須提供擔(dān)保才能發(fā)放融資，且融資額僅能滿足所需的70%左右。日本也沒有出口保險(xiǎn)制度、生命及財(cái)產(chǎn)的保護(hù)對(duì)策，難以應(yīng)對(duì)海外經(jīng)濟(jì)合作期間緬甸政局的變遷與自然災(zāi)害。這些制度與措施的缺位致使日本商界對(duì)于海外經(jīng)濟(jì)合作躊躇不前。在日本商界代表“經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)”的呼吁下，日本政府才出臺(tái)了海外投資保險(xiǎn)制度，但新保險(xiǎn)僅僅賠付損失額的50%，而非“經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)”要求的90%，保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，很難令商界滿意。

與此同時(shí)，緬甸的外匯情況日漸惡化，無法為經(jīng)濟(jì)合作提供足夠的支持?！秴f(xié)定》要求合資企業(yè)中的股權(quán)比例，緬方應(yīng)不少于60%。而緬甸的出資僅限土地、建筑與本地勞務(wù)等，很難達(dá)到60%，緬甸方面不得不動(dòng)用外匯來補(bǔ)足出資額。但是1953年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)以后，國際米價(jià)下跌，緬甸的大米出口遭受重創(chuàng)，對(duì)外貿(mào)易逆差大。1955年6月底，緬甸的外匯儲(chǔ)備僅剩4500萬英鎊，比1953年6月減少了5500萬英鎊。及至1957年，為了抑制國內(nèi)高昂的物價(jià)，緬甸放寬生活必需品的進(jìn)口限制，導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備跌至新低谷。在這種情況下，合資企業(yè)所需的設(shè)備、原材料等的進(jìn)口對(duì)于缺乏外匯的緬甸又是一大難題。因此，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合作條款的規(guī)定下，日緬雙方難以就合資企業(yè)項(xiàng)目達(dá)成一致。1956年7月初，日本駐緬甸大使太田三郎在與英國駐緬大使保羅·戈布的會(huì)談中悲觀地預(yù)言道：如嚴(yán)格遵循《協(xié)定》的要求，最終一家日緬合資企業(yè)也不會(huì)成立“From P.H. Gore-Booth to Selwyn Lloyd”, July 27, 1956, , FO 371-123342, The National Archives (UK).。

為了克服投資風(fēng)險(xiǎn)，日本政府開始研究和修改合資企業(yè)的出資比例，試圖推動(dòng)日緬經(jīng)濟(jì)合作。在合資企業(yè)項(xiàng)目上，日本政府的角色是“有義務(wù)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作而采取各種可能的措施”。日本政府認(rèn)為，根據(jù)事業(yè)盈利的可能性程度，有必要考慮各種不同形式的經(jīng)濟(jì)合作方式，旨在確保日本企業(yè)的利益，克服國有化風(fēng)險(xiǎn)，促使緬方下定決心參與合辦。于是，政府內(nèi)部討論調(diào)整合資企業(yè)的出資比例，將日本企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制在最低程度。例如，持股比例可以定為緬方90%、日方10%。同時(shí)，日本企業(yè)向緬方提供長期信貸，幫助緬方籌措資本。緬方的90%股本實(shí)際可以分為三個(gè)部分：30%是日本企業(yè)的私人信貸，30%來自日本政府的官方貸款(即2000萬美元的部分)，30%由緬方自己籌措。換言之，合資企業(yè)啟動(dòng)之初，日方實(shí)際投入的資本占70%，緬方只需要出資30%，這樣亦可以減輕緬甸的出資壓力。此外，日本謀求日緬間就委托經(jīng)營締結(jié)契約，意圖讓日企可以通過經(jīng)營企業(yè)的報(bào)酬確保收益。

隨后，日本政府同緬甸工業(yè)代表團(tuán)就出資比例的修改方案達(dá)成共識(shí)。1956年11月，以緬甸工業(yè)部長波欽貌為首的代表團(tuán)出訪日本，與日本政府及商界商議推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的執(zhí)行。日本政府向緬方提議修改經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議。日本政府建議在難以確保收益的情況下：(1)根據(jù)目前的協(xié)議，合資企業(yè)中日本占股本40%，緬甸為60%。日方建議本方的股本可以減至10%，以打消日本商號(hào)對(duì)合資企業(yè)前途(國有化)的憂慮。(2)緬方的股本將提高至90%。(3)日本政府將向緬甸提供貸款，該貸款相當(dāng)于總投資的60%，最終緬方實(shí)際股本為30%。(4)日本政府的貸款將用于購買合資企業(yè)所需的機(jī)器。在此條件下，日方建議由日本進(jìn)出口銀行提供長期信貸，允許緬甸延期支付從日本進(jìn)口機(jī)械設(shè)備的貨款，把這些設(shè)備充作緬方的出資部分，并提議緬方全面委托日方經(jīng)營合資企業(yè)。由于增加的緬甸股本將由日本政府的貸款補(bǔ)助，且有助于協(xié)議的順利執(zhí)行，緬甸接受了修改方案。

遵循新修改的方案，雙方經(jīng)濟(jì)合作很快取得了新進(jìn)展。1956年12月訪日期間，緬甸工業(yè)代表團(tuán)與日本一家化肥公司達(dá)成協(xié)議，擬于翌年秋天在緬甸首都仰光合資興建一座肥料工廠。日方擬投資5億日元，占全部資本的10%，并全權(quán)負(fù)責(zé)工廠的管理。兩國在紡織業(yè)上亦取得進(jìn)展。截至1957年1月，大日本紡織公司已與緬方簽訂合同，在仰光開設(shè)紡織廠。石川制作所與伊藤忠也計(jì)劃與緬甸合建紗廠。根據(jù)計(jì)劃，日本可于1958年6月以前出口工廠所需的物材至緬甸，待同年10月雨期過后，開始動(dòng)工建廠。至1959年初，工廠即可投產(chǎn)。不過，雙方就委托經(jīng)營報(bào)酬產(chǎn)生了分歧。緬甸提出報(bào)酬為營業(yè)額的1.5%，伊藤忠方面則認(rèn)為，新辦的棉紡織廠最初三年正是傾注經(jīng)營的心血期，難有上佳的業(yè)績，日方所能獲得的報(bào)酬會(huì)很少，因而希望前三年有固定報(bào)酬(每年2250萬日元)，第四年起為營業(yè)額的1.5%。在雙方交涉之際，緬甸政局愈來愈糟，成為經(jīng)濟(jì)合作的新隱患。

緬甸中央政府的更替，打斷了日緬經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)程。自1956年起，緬甸歷任總理在任僅一年左右。先是1956年吳努辭職，吳巴瑞出任總理，隨后1957年吳努復(fù)任總理，再到1958年執(zhí)政黨反法西斯人民自由同盟發(fā)生分裂，最后以奈溫為首的軍人集團(tuán)介入并奪取了政權(quán)。政府的頻繁更迭使得緬甸經(jīng)濟(jì)政策逐年調(diào)整，以致工業(yè)計(jì)劃缺乏穩(wěn)定性。鑒于1952年版“福利國家八年計(jì)劃”的可行性不足，吳巴瑞內(nèi)閣時(shí)期，副總理吳覺迎制定了1956年版的“四年投資計(jì)劃”。1957年春，吳努重新?lián)慰偫砗?，在自由同盟中央?zhí)委會(huì)會(huì)議上指責(zé)前述計(jì)劃是失敗的，力主修改計(jì)劃，停止一切交通運(yùn)輸、工礦、電力工程項(xiàng)目，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，并興辦短期可以見效的建設(shè)項(xiàng)目。同年9月，吳努推出偏農(nóng)業(yè)的“新四年計(jì)劃”。時(shí)隔一年，“新四年計(jì)劃”由于執(zhí)政黨的分裂與奈溫政權(quán)的成立而落空。政府的更迭也帶來人事上的變動(dòng)。在緬甸政府內(nèi)部，吳覺迎及其派系長期把持緬甸的工業(yè)事務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)日交涉及統(tǒng)籌合資企業(yè)項(xiàng)目。日本極為重視吳覺迎，并積極與之交好。1958年，吳覺迎在執(zhí)政黨內(nèi)斗中下臺(tái)，對(duì)日緬經(jīng)濟(jì)合作造成了較大的打擊。當(dāng)時(shí)的緬甸政局十分混亂，自由同盟兩派對(duì)立與武斗不斷，亦惡化了治安局勢(shì)。搖搖欲墜的吳努政府為了挽救政權(quán)與經(jīng)濟(jì)，決定擱置企業(yè)的興辦，轉(zhuǎn)而向日本謀求2000萬美元的貸款，以代替過去四年每年500萬美元的日緬經(jīng)濟(jì)合作款。

由此可見，日緬經(jīng)濟(jì)合作在緬甸反法西斯人民自由同盟政府時(shí)期未能取得實(shí)質(zhì)成果。同期，戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作迎來了不同的命運(yùn)。盡管《協(xié)定》生效之初，日緬雙方圍繞如何落實(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)賠償發(fā)生了諸多爭(zhēng)執(zhí)，導(dǎo)致賠償執(zhí)行一度延宕。但隨著第一年度計(jì)劃與支付方式的確立，賠償執(zhí)行走上了正軌。在賠償協(xié)議框架下，日本企業(yè)無論是在緬甸建設(shè)水電站、工廠，還是經(jīng)營企業(yè)，都可從賠款中獲得報(bào)酬與收益。相較而言，合資企業(yè)以民間合作為基礎(chǔ)，日本企業(yè)的投資和經(jīng)營缺乏本國政府財(cái)力的支持，其主要收益和報(bào)酬來自合資企業(yè)的盈利。在企業(yè)收益前景不佳的情況下，日方謀求高額的經(jīng)營報(bào)酬又被緬方拒絕。于是，日本企業(yè)更愿意選擇賠償協(xié)議框架下的項(xiàng)目。例如，首個(gè)賠償項(xiàng)目巴魯昌水電站是《協(xié)定》生效前達(dá)成的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，之后轉(zhuǎn)入賠償協(xié)議框架。概言之，對(duì)日企而言，賠償比經(jīng)濟(jì)合作更有保障與吸引力。另外，日本商人“斤斤計(jì)較”的行為與謹(jǐn)慎保守的態(tài)度也激怒了緬甸政府。1957年5月，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人向來訪的日本首相岸信介指出：“經(jīng)濟(jì)合作之所以不順利，責(zé)任不在日本政府，而在日本商界?！庇纱丝梢姡耖g的經(jīng)濟(jì)合作原本是為了減少東南亞方面的擔(dān)憂，但在實(shí)際執(zhí)行中，日本商人卻成了緬甸政府的眼中釘。

三 深陷生存危機(jī)的日緬后期經(jīng)濟(jì)合作

緬甸政局的劇變導(dǎo)致緬甸國家經(jīng)濟(jì)與外交政策的調(diào)整，波及日緬關(guān)系，進(jìn)而威脅到合資企業(yè)的生存空間。在緬甸國內(nèi)一系列政治經(jīng)濟(jì)問題的沖擊下，日本企業(yè)認(rèn)為，對(duì)緬甸的投資存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，幾乎沒有盈利的前景。與此同時(shí)，在解決了與菲律賓、印尼、泰國的戰(zhàn)爭(zhēng)遺留問題后，日本與這些東南亞國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系愈發(fā)升溫，日企的對(duì)外投資有了更多選擇。于是，日本方面對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)合作的積極性逐漸喪失殆盡。日本政府在此情況下仍堅(jiān)持其輔助角色，被動(dòng)回應(yīng)緬甸的主張，并沒有為實(shí)現(xiàn)雙邊經(jīng)濟(jì)合作而積極采取措施。日緬經(jīng)濟(jì)合作由此深陷生存危機(jī)。

奈溫政府的經(jīng)濟(jì)政策加劇了日本對(duì)緬甸社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的擔(dān)憂。1958年執(zhí)政黨的分裂與中央政府的垮臺(tái)使得緬甸脆弱的治安和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。鑒于此，奈溫政府將確保治安與穩(wěn)定物價(jià)作為施政重點(diǎn)。一方面，奈溫政府強(qiáng)化整治力度，收繳民間武器，降低了緬甸國內(nèi)的犯罪率；另一方面，奈溫政府對(duì)所有商品實(shí)施價(jià)格管制，禁止物資囤積，企圖穩(wěn)定物價(jià)，但日本方面認(rèn)為價(jià)格管制措施限制了投資的利潤。此外，國有化是令日本人更為忌憚的政策。根據(jù)緬甸1947年憲法第23條的規(guī)定，如為公共利益需要，可以對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行國有化Constituent Assembly of Burma, , Rangoon: Supdt., Govt. Printing and Stationery, Burma, 1947, p.5；祝湘輝：《制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)代化的挫折——試論1947年〈緬甸聯(lián)邦憲法〉與緬甸發(fā)展戰(zhàn)略的選擇》，《東南亞研究》2009年第5期。。1959年9月，奈溫政府制定了緬甸首部《聯(lián)邦投資法》，保證10年內(nèi)不對(duì)外資實(shí)施國有化?！锻顿Y法》的保證期有限、適用范圍不清，故此舉未能令日方信服。

雪上加霜的是，日緬關(guān)系的惡化沖擊了經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代，緬甸大米出口是緬甸國家財(cái)政的主要來源。1953年12月8日，日緬簽訂4年期《貿(mào)易協(xié)定》。該條約規(guī)定，自1954年起4年內(nèi)，日本每年將向緬甸購買20萬噸到30萬噸大米。1954年，日本進(jìn)口了24萬噸緬甸大米。同年度，緬甸對(duì)日貿(mào)易出超1700萬美元。此后，由于國內(nèi)糧食豐收和從美國、中國臺(tái)灣等國家與地區(qū)購入糧食，日本減少了緬甸大米的進(jìn)口量。而日本對(duì)緬出口卻逐年遞增，造成貿(mào)易關(guān)系趨于失衡。從兩國間的貿(mào)易額來看，1955—1956年緬方入超4620萬元，1956—1957年入超4200萬元，1957—1958年入超4490萬元，1958—1959年入超6840萬元。緬甸原本就缺少外匯儲(chǔ)備，其對(duì)外匯的流失與長期的貿(mào)易逆差狀態(tài)不能坐視不管，多次與日方交涉。

緬甸還援引賠償再協(xié)商條款，希望日本追加賠償。隨著日本先后與菲律賓、印尼、南越達(dá)成賠償協(xié)議，1959年4月，緬甸政府征引《日緬和約》的規(guī)定，主張日本對(duì)緬甸的賠款金額欠缺公平，要求追加賠款。日本政府試圖通過經(jīng)濟(jì)合作來滿足緬方的要求，擔(dān)心答應(yīng)其要求會(huì)引起菲律賓和印尼的連鎖反應(yīng)。緬甸駐日大使吳吞盛、賠償代表吳拉旺和日本外務(wù)省舉行了預(yù)備談判。緬甸代表拒絕日本的“經(jīng)濟(jì)合作”方案，申明賠償與“經(jīng)濟(jì)合作”是兩個(gè)問題。因雙方互不相讓，賠償再協(xié)商問題愈演愈烈。

在貿(mào)易逆差問題及賠償再協(xié)商問題的沖擊下，日緬關(guān)系急劇惡化。為了抵制日貨，1959年12月21日緬甸聯(lián)邦銀行通知仰光各大銀行：從即日起，一概停開對(duì)日貿(mào)易的信用憑證。緬甸希望借此扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差局面，迫使日本讓步。鑒于日本每年僅從緬甸進(jìn)口2.5萬噸大米，緬甸認(rèn)為，假如日本以拒絕購買緬米的方式回?fù)?，?duì)緬甸沒有多大影響，反而日本會(huì)失去緬甸市場(chǎng)。緬甸輿論擁護(hù)政府抵制日貨的措施，認(rèn)為此舉是由日本的片面經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張以及沒有履行《協(xié)定》中應(yīng)盡的義務(wù)所致。甚至有輿論建議，若日本仍無理堅(jiān)持其頑固的態(tài)度，政府應(yīng)該考慮關(guān)閉日本在緬的一切經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，緬甸政府確實(shí)曾考慮取消所有在緬日本商人滯留緬甸的資格。此舉一旦施行，日緬兩國實(shí)際上走上了經(jīng)濟(jì)斷交之路。最終日方作出讓步，1960年2月2日，日本內(nèi)閣會(huì)議決定增加進(jìn)口1.5萬噸緬甸大米。同年2月10日，緬方撤銷停發(fā)對(duì)日進(jìn)口信用證的命令。

日緬貿(mào)易逆差問題與賠償問題亦促使緬甸國內(nèi)對(duì)日緬經(jīng)濟(jì)合作的態(tài)度趨于負(fù)面。1960年重新執(zhí)政的吳努政府在處理賠償再協(xié)商問題時(shí)，提出了2億美元的賠償和2億美元的經(jīng)濟(jì)合作方案。其中，關(guān)于經(jīng)濟(jì)合作的形式，緬甸政府仍主張為合資企業(yè)。緬甸媒體知悉日緬就合資企業(yè)原則上達(dá)成一致的消息后，紛紛反對(duì)與日本的經(jīng)濟(jì)合作，認(rèn)為這會(huì)威脅緬甸的經(jīng)濟(jì)自立與安全，建議政府在此問題上采取謹(jǐn)慎態(tài)度。軍方領(lǐng)導(dǎo)人奈溫同樣不支持日緬合辦企業(yè)。1961年10月訪華時(shí)，奈溫就曾向羅瑞卿表達(dá)了反對(duì)緬甸政府與日本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合營的想法。

其實(shí)，不僅緬甸國內(nèi)反對(duì)，由于《協(xié)定》中的經(jīng)濟(jì)合作部分直到1961年仍沒有成功的案例，日本也質(zhì)疑合資企業(yè)的可行性。在日方看來，未能成功的責(zé)任在于緬甸的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政策，即國有化、價(jià)格管制及嚴(yán)苛的外資引進(jìn)條件。1961年10月，緬甸財(cái)政部長德欽丁赴日，就賠償問題與日本政府展開談判。為了打消日方的疑慮，德欽丁表示緬甸政府奉行工業(yè)化優(yōu)先的政策，積極引進(jìn)外資，并作出保證：(1)根據(jù)法律，緬甸原則上將在10年后對(duì)全部企業(yè)實(shí)行國有化，但緬方保證絕對(duì)不會(huì)對(duì)將來設(shè)立的日緬合資企業(yè)執(zhí)行國有化。(2)緬方已停止價(jià)格管制措施，該措施不再是雙方經(jīng)濟(jì)合作的障礙。(3)緬方絕對(duì)不限制紅利分配和匯款。德欽丁還承諾將合資企業(yè)的經(jīng)營委托給日方。至此，日本政府接受了合資企業(yè)的提議。然而，賠償談判以失敗告終引發(fā)緬甸媒體的強(qiáng)烈不滿，一時(shí)間緬甸要驅(qū)逐日本商人的謠言盛行。在這種情況下，日本企業(yè)不可能改變消極的態(tài)度。

緬甸國內(nèi)資本的匱乏亦阻礙了經(jīng)濟(jì)合作。吳努政府雖然對(duì)引進(jìn)外資持積極態(tài)度，但是將重心放在改善民生與穩(wěn)定物價(jià)上。1960年4月，吳努在施政方針中指出，今后四年政府不會(huì)創(chuàng)辦新企業(yè)。隨后，緬甸政府制定了“第二個(gè)四年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”，僅打算在萬不得已的情況下才允許新設(shè)國有企業(yè)。為了落實(shí)“第二個(gè)四年計(jì)劃”，緬甸亟需引進(jìn)外資，故積極接洽日本。同時(shí)，為穩(wěn)定物價(jià)，緬甸政府?dāng)U大了進(jìn)口生活必需品來穩(wěn)定物價(jià)，以致緬甸外匯儲(chǔ)備顯著減少。于是，緬甸政府試圖將日緬合資企業(yè)的重任交給本國民間企業(yè)。1961年7月3日，日緬就合辦棉紡織廠達(dá)成協(xié)議。兩家日本紡織廠將占55%的股本，緬甸政府指定的私人商號(hào)分?jǐn)?5%的股本。不過，日本政府懷疑緬甸能否負(fù)擔(dān)其股本以及這家企業(yè)的可靠性。這不僅因?yàn)榫挼檎?cái)政不充裕，也因?yàn)槊耖g儲(chǔ)蓄同樣極為匱乏。

不可否認(rèn)的是，日本政府也只是采取了有限的措施來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作問題。一方面，日方試圖借吳努政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的熱情來謀求緬甸改善投資環(huán)境。日本要求緬甸不限制海外匯款，希望在合資企業(yè)的進(jìn)口及稅收方面得到優(yōu)待，并打探緬方是否有意向締結(jié)防止二重課稅協(xié)定、投資保證協(xié)定以及通商航海條約。但就己方的措施，日本僅打算通過進(jìn)出口銀行或海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金提供最優(yōu)惠的貸款給日本企業(yè)，激發(fā)企業(yè)家參與日緬合資企業(yè)的熱情。從上述舉措來看，日本政府著力保障本國企業(yè)的利益，較為忽視緬甸的利益。另一方面，日本政府努力撇清自己的責(zé)任。日本官員多次在國會(huì)上表示：日緬經(jīng)濟(jì)合作屬于民間性質(zhì)，政府只是有責(zé)任促進(jìn)日緬經(jīng)濟(jì)合作，并沒有義務(wù)保證經(jīng)濟(jì)合作開花結(jié)果。日本方面也向緬甸指出，日本民間企業(yè)是完全獨(dú)立的，政府無法命令企業(yè)參與對(duì)緬甸的投資。

緬甸的軍事政變及“緬甸式社會(huì)主義”路線的出臺(tái)導(dǎo)致日緬合資企業(yè)項(xiàng)目徹底流產(chǎn)。1962年3月，奈溫發(fā)動(dòng)政變，推翻吳努政府，成立了軍人政權(quán)。新政府主張自力更生的經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策，推進(jìn)主要產(chǎn)業(yè)的國有化，拒絕外國對(duì)合資企業(yè)的投資，轉(zhuǎn)而歡迎貸款形式的外國援助。同年4月30日，奈溫政府頒布執(zhí)政綱領(lǐng)《緬甸的社會(huì)主義道路》，提出建立“緬甸式社會(huì)主義”的目標(biāo)和路線。緬甸將對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)全面實(shí)施國有化或合作社化政策。1963年2月，緬甸政府發(fā)布了對(duì)民企(包括既存的外國企業(yè)和合資企業(yè))實(shí)行國營化并禁止合資企業(yè)的命令。在奈溫政府明確拒絕與日本興辦合資企業(yè)的情況下，合資企業(yè)已經(jīng)不再具有興辦的可能性。1964年，兩國間原有的合資與合作項(xiàng)目都被國有化。1965年，日本政府宣布賠償執(zhí)行完畢。隨著《協(xié)定》到期，經(jīng)濟(jì)合作條款在未落實(shí)的情況下失效了。

四 日緬經(jīng)濟(jì)合作失敗的原因及教訓(xùn)

回顧日緬經(jīng)濟(jì)合作的執(zhí)行過程，可以發(fā)現(xiàn)，其失敗在相當(dāng)程度上是由緬甸的投資環(huán)境問題所致。第一，不穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)。緬甸執(zhí)政黨的黨內(nèi)政爭(zhēng)、中央政府的頻繁更迭、軍人干政并奪取政權(quán)導(dǎo)致國內(nèi)政局持續(xù)動(dòng)蕩。政權(quán)的更替造成經(jīng)濟(jì)政策不穩(wěn)定，一個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃接著一個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，且計(jì)劃往往缺乏可行性。數(shù)個(gè)合作項(xiàng)目在即將成功之際卻因緬甸政局變動(dòng)而落空。第二，緬甸的經(jīng)濟(jì)政策。由于有過被殖民統(tǒng)治的歷史，緬甸自獨(dú)立起就警惕外國勢(shì)力，試圖通過國有化政策排除外國的控制，實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。在此過程中，緬甸還采取經(jīng)濟(jì)管制措施，意圖穩(wěn)定國內(nèi)物價(jià)。上述經(jīng)濟(jì)政策令日方擔(dān)憂在緬甸的投資風(fēng)險(xiǎn)。最終，自1962年起，緬甸走上了“緬甸式社會(huì)主義道路”，全面實(shí)施國有化政策，關(guān)上了合作的大門。第三，緬甸的治安與基礎(chǔ)設(shè)施問題。緬甸國內(nèi)的地方叛亂武裝及中國國民黨殘部的游擊活動(dòng)使得緬甸缺乏穩(wěn)定、和平的投資環(huán)境。而經(jīng)歷二戰(zhàn)與獨(dú)立后的內(nèi)戰(zhàn)后，緬甸的鐵路、橋梁、船舶等交通運(yùn)輸設(shè)施均遭受重創(chuàng)，未能及時(shí)修復(fù)。此外，緬甸電力匱乏，價(jià)格昂貴。巴魯昌水電站的落成雖然扭轉(zhuǎn)了這一局面，但是數(shù)個(gè)輸電線工程由于緬甸政府缺乏資金而停工?？梢?，緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施條件難以滿足興辦合資企業(yè)的需要。

日緬經(jīng)濟(jì)合作的失敗并非孤例。同時(shí)期，緬甸和聯(lián)邦德國的經(jīng)濟(jì)合作也缺乏進(jìn)展。1956年緬甸與西德簽訂的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，經(jīng)1959年延長三年后，至1962年失效。對(duì)于協(xié)議中的1億馬克(即2380萬美元)貸款，緬甸僅僅使用了1000萬馬克。因此，日本政府將日緬經(jīng)濟(jì)合作的失敗原因歸于緬甸是有一定道理的。不過，把責(zé)任完全歸咎于緬甸并不可取。日本與菲律賓、印尼的經(jīng)濟(jì)合作同樣在20世紀(jì)50年代遭遇挫折，直到60年代才逐漸走上正軌。在與東南亞經(jīng)濟(jì)合作的起步階段，日本不健全的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作體制與措施、經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的內(nèi)在問題以及二戰(zhàn)對(duì)戰(zhàn)后日本與東南亞關(guān)系的影響等因素同樣阻礙了經(jīng)濟(jì)合作的成功。下文將從官民合作模式、經(jīng)濟(jì)合作與賠償掛鉤的方式、雙邊關(guān)系的大環(huán)境三個(gè)方面來進(jìn)一步挖掘經(jīng)濟(jì)合作失敗的原因。

首先，日本的官民合作模式處于摸索階段。在日緬經(jīng)濟(jì)合作中，日本堅(jiān)持以民為主、以官為輔的合作模式。但問題是，日本既無官民合作的協(xié)調(diào)機(jī)制與明確的分工，亦無對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的配套措施與法規(guī)。就民間方面而言，企業(yè)是否參與對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，優(yōu)先考慮的是自身的經(jīng)濟(jì)利益。面對(duì)緬甸糟糕的投資環(huán)境，從事對(duì)緬經(jīng)濟(jì)合作既難以確保收益，又不能獲得政府的全力支持，故日本商界態(tài)度消極。與此同時(shí)，日本政府采取謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，優(yōu)先保證政府不背負(fù)財(cái)政壓力，其次保護(hù)日本企業(yè)的利益不受損，最后才考慮經(jīng)濟(jì)合作的落實(shí)。日本政府雖然逐步頒布了對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的法規(guī)與配套措施，幫助商界應(yīng)對(duì)海外投資風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)其開拓事業(yè)，但是這一時(shí)期國庫資金緊張，日本政府未能在海外投資保險(xiǎn)的力度、貸款的利息、償還期限等方面滿足商界的訴求?？傊?，官民合作模式尚處于草創(chuàng)與磨合期，未能充分發(fā)揮民間的積極性與政府的指導(dǎo)、支持作用。

其次，經(jīng)濟(jì)合作與賠償掛鉤的方式在實(shí)踐中存在難題。一方面，賠償與經(jīng)濟(jì)合作形成了競(jìng)爭(zhēng)。在賠償協(xié)議框架下，日本企業(yè)可以從政府的賠款中獲得報(bào)酬與收益。相較之，經(jīng)濟(jì)合作是以民間合作為基礎(chǔ)，缺乏足夠的日本官方財(cái)力的支撐。在惡劣的投資環(huán)境下，合資企業(yè)盈利前景堪憂。因此，日本企業(yè)更愿意選擇在賠償協(xié)議框架下開展對(duì)緬的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。另一方面，作為賠償協(xié)議框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作也讓日本承受了更大的條約責(zé)任與道德壓力。一般的經(jīng)濟(jì)合作中，投資方與被投資方往往是一種不對(duì)等的相互依存關(guān)系，投資方相對(duì)強(qiáng)勢(shì)。若被投資方拒絕投資方的要求，投資方撤資不會(huì)引起太大爭(zhēng)議。但是賠償協(xié)議框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作既有補(bǔ)充賠償?shù)膬?nèi)涵，又是日本所應(yīng)履行的條約義務(wù)。在這種情況下，日方遲遲不落實(shí)經(jīng)濟(jì)合作，更容易引發(fā)緬甸的不滿。

最后，日本和緬甸間尚未建立互信關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)合作的落實(shí)過程中，日方始終懷疑緬甸的政策，對(duì)緬甸政府不實(shí)施國有化的保證不太信服。同時(shí)，緬甸也極為警惕日本，不相信日本的商業(yè)方式和動(dòng)機(jī)，限制日本企業(yè)的入境許可。緬甸認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)合作沒有進(jìn)展的真正原因在于日本商界不希望緬甸發(fā)展工業(yè)，意圖讓緬甸成為日本產(chǎn)品的出口市場(chǎng)。在20世紀(jì)50年代末日本和緬甸關(guān)系惡化的背景下，緬甸媒體一邊表示已經(jīng)原諒日本、忘記日本過去的侵略行為，另一邊卻仍把日本過去的侵略行為掛在嘴邊，并將批判矛頭對(duì)準(zhǔn)了日緬經(jīng)濟(jì)合作?？梢娙毡具^往的侵略行為與殖民統(tǒng)治對(duì)東南亞地區(qū)的傷害，并非憑一紙賠償協(xié)議就能撫平的，需要日本誠心落實(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作。

綜合以上原因分析，日緬經(jīng)濟(jì)合作遭遇的挫折留下了以下三點(diǎn)值得反思的教訓(xùn)：首先，投資國宜建設(shè)與完善對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的體制，努力減少對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作面臨的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。這一體制的關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)好國家和企業(yè)的關(guān)系。在維護(hù)本國利益的前提下，國家應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)管控和資金兩方面支援企業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)參與對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的能力與積極性。其次，合作雙方須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的可行性研究。在戰(zhàn)后日緬經(jīng)濟(jì)合作中，兩國在簽署合作協(xié)議時(shí)，既沒有過往的案例或經(jīng)驗(yàn)可以因循，亦未進(jìn)行前期的實(shí)地調(diào)查，更沒注意到協(xié)議內(nèi)部還存在戰(zhàn)爭(zhēng)賠償與經(jīng)濟(jì)合作間的矛盾，這是造成合作失敗的重要原因。最后，合作雙方須為經(jīng)濟(jì)合作營造良好的雙邊關(guān)系環(huán)境，并以高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步推動(dòng)雙邊關(guān)系的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)合作的順利落地仰賴于雙邊關(guān)系的大環(huán)境。就戰(zhàn)后日緬經(jīng)濟(jì)合作而言，日緬關(guān)系的惡化沖擊了雙方合作的民意基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)合作的停滯也令日緬關(guān)系雪上加霜，形成惡性循環(huán)。

結(jié) 語

縱觀日緬經(jīng)濟(jì)合作的開啟與發(fā)展過程，我們可以明顯看出經(jīng)濟(jì)合作和日緬關(guān)系的互動(dòng)情況。起初，在日本和緬甸的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償談判陷入僵局之際，經(jīng)濟(jì)合作的提出，縮小了兩國有關(guān)賠款金額的分歧，推動(dòng)了賠償問題的解決以及日緬的建交。自此，經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程便與日緬關(guān)系的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。緬甸總理吳努曾期盼通過合資企業(yè)學(xué)習(xí)日本的技術(shù)，甚至雄心勃勃地希望日緬經(jīng)濟(jì)合作能成為其他東南亞國家學(xué)習(xí)的榜樣。但日本未依約落實(shí)經(jīng)濟(jì)合作，令緬甸領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)日本萌生不滿，惡化了日緬關(guān)系。雙邊關(guān)系的退步又進(jìn)一步?jīng)_擊了經(jīng)濟(jì)合作的民意基礎(chǔ)，加深了日緬兩國對(duì)彼此的不信任程度。及至奈溫政府成立以后，緬甸收緊了對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，努力清除外國在緬甸的經(jīng)濟(jì)影響力，不再接受包括日本在內(nèi)的海外民間企業(yè)的直接投資。此舉在一定程度上導(dǎo)致日緬關(guān)系進(jìn)入了短暫的疏遠(yuǎn)期。1966年以后，日緬關(guān)系經(jīng)兩國領(lǐng)導(dǎo)人互訪后逐漸升溫并趨于親密。應(yīng)緬甸的請(qǐng)求，1969年日本和緬甸簽署《對(duì)緬日元貸款協(xié)定》，揭開對(duì)緬甸政府開發(fā)援助的帷幕，亦開啟了日緬長達(dá)約20年的友好關(guān)系。

日緬經(jīng)濟(jì)合作也是同一時(shí)期日本與東南亞經(jīng)濟(jì)合作的重要縮影。二戰(zhàn)后，日本與東南亞國家的首批經(jīng)濟(jì)合作多起源于戰(zhàn)爭(zhēng)賠償問題，并與戰(zhàn)爭(zhēng)賠償一道拉開了戰(zhàn)后日本對(duì)東南亞經(jīng)濟(jì)開發(fā)的帷幕。然而，20世紀(jì)50年代，在缺乏美國資金支援的情況下，日本受限于本國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，難以獨(dú)自落實(shí)所謂的“東南亞開發(fā)計(jì)劃”。同時(shí)，東南亞國家剛實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，既缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)合作制度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力與基礎(chǔ)設(shè)施條件，又對(duì)曾經(jīng)的侵略者日本心存芥蒂。最終，這些經(jīng)濟(jì)合作并沒有如日本所預(yù)期的起到“開拓市場(chǎng)”的作用。及至60年代，日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，并加盟經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，成為資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大國。在此背景下，日本發(fā)起成立亞洲開發(fā)銀行與召開東南亞開發(fā)部長級(jí)會(huì)議，標(biāo)志著日本與東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的全面啟動(dòng)。