基于績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化探析

鄭方輝，劉承誠

(1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640；2.華南理工大學(xué) 政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心，廣東 廣州 510640)

一、問題與文獻(xiàn)回顧

(一)問題的提出

作為國家治理現(xiàn)代化的組成部分，機(jī)構(gòu)改革貫穿我國體制改革的始終。1988年，黨中央首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”。此后，圍繞“三定”(即定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制)方案要求及“精、簡(jiǎn)”主線，我國機(jī)構(gòu)改革前后歷經(jīng)八輪。從實(shí)際效果來看，盡管中央以政策紅線剛性約束各級(jí)編制資源擴(kuò)張，但地方政府財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模不減反增，主要表現(xiàn)為所謂“非編”增長(zhǎng)。有研究表明，2004年，我國政府部門以編外或超編形式所雇傭的人員占編制內(nèi)外人員總數(shù)的45.3%，之后呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。整體而言，包含編內(nèi)外人員的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模在歷次改革中重復(fù)著“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)?！俺曰始Z”人口不斷增多，行政費(fèi)用增加的現(xiàn)象備受公眾、媒體和學(xué)界詬病。如何切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)規(guī)劃配置公共部門人力資源，提高政府部門效能，成為國家治理現(xiàn)代化不可逾越的鴻溝，也是公共管理研究領(lǐng)域的重要議題。

按照黨的十九大報(bào)告“進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法”的新要求，2019年8月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，提出要堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制“瘦身”與“健身”相結(jié)合的原則，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制總量，提高機(jī)構(gòu)編制使用效率。同時(shí)，要求采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法或委托第三方，對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況和使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理、優(yōu)化編制資源配置的重要依據(jù)。按照《條例》指引，機(jī)構(gòu)編制治理的思路指向“瘦身健身”，核心問題在于財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從現(xiàn)實(shí)與邏輯看，提高機(jī)構(gòu)編制治理科學(xué)化和規(guī)范化水平涉及價(jià)值理念和技術(shù)方法兩個(gè)重要問題，績(jī)效治理的價(jià)值理性與標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)路徑為地方政府財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的度量評(píng)價(jià)和調(diào)整優(yōu)化提供了價(jià)值工具。

績(jī)效導(dǎo)向的政府治理兼具價(jià)值理性與工具理性。價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)與目的，指向地方財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的群眾評(píng)判、認(rèn)同與滿意，契合“人民至上”的社會(huì)主義制度性質(zhì)和發(fā)展理念。工具理性關(guān)注手段和方法，標(biāo)準(zhǔn)化作為規(guī)范普適的技術(shù)工具既是績(jī)效治理的要求，又是避免主觀隨意性的實(shí)現(xiàn)路徑。本文以財(cái)政供養(yǎng)人員為對(duì)象，基于績(jī)效治理的理念導(dǎo)向，對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模及結(jié)構(gòu)涉及的基本問題展開討論，旨在為提高政府效率與效能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制“瘦身”與“健身”的目標(biāo)提供可參考的思路建議。

(二)文獻(xiàn)回顧

近年來，學(xué)界關(guān)于財(cái)政供養(yǎng)人員的研究主要聚焦于財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)、財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模判定、影響財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模的因素等方面。

針對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)，學(xué)界普遍以有無編制為界，將財(cái)政供養(yǎng)人員劃分為“編內(nèi)人員”與“編外人員”兩個(gè)群體，前者由行政編制人員和事業(yè)編制人員構(gòu)成，后者稱謂繁多，如“協(xié)管員”“臨時(shí)工”“影子雇員”“非正式官僚”等。由于單純以“編內(nèi)人員”或“編外人員”難以準(zhǔn)確描述我國財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)，部分學(xué)者合二為一，將兩者視為整體進(jìn)行討論。如呂芳認(rèn)為，中國地方政府財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)際上表現(xiàn)出從中心到外圍依次為“科層制—影子雇員—合同外包”的“同心圓”結(jié)構(gòu)。劉建軍等構(gòu)建“群體三分”的分析框架，提出地方治理人事結(jié)構(gòu)由官僚群體、派生群體、雇傭群體三者有機(jī)組合而成。倪星等在“群體三分”框架的基礎(chǔ)上，將政府人員劃分為正式官僚與非正式官僚。

就財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模判定而言，學(xué)界討論的重點(diǎn)集中于人員規(guī)模適配性。部分學(xué)者從我國行政費(fèi)用占比及歷史沿革視角出發(fā)，認(rèn)為我國財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模過大，行政公務(wù)費(fèi)用占比過高，并且呈現(xiàn)逐年不斷膨脹的趨勢(shì)，國家財(cái)政供養(yǎng)不堪重負(fù)。也有學(xué)者基于財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)視角，認(rèn)為與其他處于相同發(fā)展時(shí)期的國家相比，我國行政人員占總?cè)丝诒戎鼗竞侠恚藛T規(guī)模沒有超過“適度合理”的邊界，但同時(shí)也存在比例與結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性過?！迸c“運(yùn)行性過?！?。結(jié)合幾種觀點(diǎn)的文獻(xiàn)資料分析，可以發(fā)現(xiàn)持“財(cái)政供養(yǎng)人員并非絕對(duì)規(guī)模過大而是結(jié)構(gòu)比例失衡”觀點(diǎn)的相關(guān)文章不僅包含國內(nèi)歷史和國際同類型國家的縱橫向比較，還結(jié)合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能、政府財(cái)力等因素分析，更為全面客觀，成為近年來的主流觀點(diǎn)。

學(xué)界針對(duì)影響財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模因素的探討主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轄區(qū)人口、財(cái)政分權(quán)。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，瓦格納法則表明公共部門規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間呈正相關(guān)關(guān)系。而這一法則是否適用于中國學(xué)界存在爭(zhēng)論。有學(xué)者運(yùn)用省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模具有正向影響作用；也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付以及行政部分財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模中存在較強(qiáng)的“粘紙效應(yīng)”，因此認(rèn)為瓦格納法則適用于中國。另一部分學(xué)者則持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為在于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域需要更大的政府規(guī)模，以改善政府績(jī)效，同時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)較少使得政府部門成為最后的就業(yè)渠道等原因，導(dǎo)致人均GDP與政府規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。兩種觀點(diǎn)產(chǎn)生分歧的主要原因在于樣本的數(shù)據(jù)年份、分析變量及分析方法不同，如在變量選取上，有些包含公共服務(wù)需求和開放度，有些則選取官民比、民營化程度等指標(biāo)，那么得出來的結(jié)論必然大相徑庭。其次，對(duì)于轄區(qū)人口與財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模間關(guān)系，實(shí)證研究得出的結(jié)論也有差異。國外有學(xué)者應(yīng)用非比例變化模型來解釋和考察系統(tǒng)規(guī)模和管理強(qiáng)度，認(rèn)為存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，越大的人員社會(huì)體系，越需要更多的管理人員和政府官員來確保提供足夠多樣的公共服務(wù)。也有學(xué)者指出，我國縣均人口規(guī)模越大的地區(qū)官民比越小，轄區(qū)內(nèi)人口規(guī)模對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口有顯著的負(fù)影響，財(cái)政供養(yǎng)人口存在一定的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。還有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政供養(yǎng)人員與轄區(qū)人口數(shù)量間表現(xiàn)為U形關(guān)系，即在拐點(diǎn)前政府規(guī)模會(huì)隨轄區(qū)人口規(guī)模上升而下降，到達(dá)拐點(diǎn)后則出現(xiàn)相反趨勢(shì)。最后，在財(cái)政分權(quán)方面的討論主要圍繞“利維坦假說”展開，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可以降低政府規(guī)模，在“用腳投票”機(jī)制中，地方政府間以壓低稅率方式博弈競(jìng)爭(zhēng)，遏制政府規(guī)模的過度擴(kuò)張。但國內(nèi)多數(shù)實(shí)證結(jié)果并不支持“利維坦假說”，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)于政府規(guī)模沒有明顯抑制作用，甚至推動(dòng)了規(guī)模擴(kuò)大，與我國并不具備“用腳投票”與“用手投票”的作用機(jī)制條件，以及“財(cái)政縱向不平衡”與凈轉(zhuǎn)移支付的“粘紙效應(yīng)”弱化了財(cái)政分權(quán)制約地方政府規(guī)模擴(kuò)張的效應(yīng)等有很大關(guān)系。同時(shí)不支持的原因還應(yīng)考慮國內(nèi)外財(cái)權(quán)分配背景不同，且對(duì)“利維坦假說”概念理解偏差等因素的影響。

梳理文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界討論財(cái)政供養(yǎng)人員多指編內(nèi)人員，對(duì)于人員的規(guī)模判定與影響因素存在不同觀點(diǎn)，且已有研究較少關(guān)注行政效率與效能對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的影響。事實(shí)上，財(cái)政供養(yǎng)人員包含編制內(nèi)外群體，編外人員的調(diào)控對(duì)于整體人員規(guī)模至關(guān)重要。財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的“瘦身”的前提在于“健身”，政府需要的是服務(wù)效能的提升以及民意的認(rèn)同，而不僅僅是人員數(shù)量的減少。

二、財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效導(dǎo)向

以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的概念內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)三層邏輯：一是政治邏輯。編制資源是政治資源，機(jī)構(gòu)編制治理是中央的戰(zhàn)略部署，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模及結(jié)構(gòu)的“瘦身健身”調(diào)控體現(xiàn)頂層意圖。二是價(jià)值邏輯。政府人員由納稅人供養(yǎng)，績(jī)效導(dǎo)向意味著人民群眾及納稅人是評(píng)價(jià)人員規(guī)模的主體，群眾滿意度是衡量規(guī)模大小的最終標(biāo)準(zhǔn)。三是技術(shù)邏輯。標(biāo)準(zhǔn)化為建立科學(xué)合理的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模提供了技術(shù)規(guī)范及實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)概念內(nèi)涵

在我國，財(cái)政供養(yǎng)人員的概念一般意義上有狹義和廣義之分。狹義上的財(cái)政供養(yǎng)人員由行政編制人員、事業(yè)編制人員、黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退休人員構(gòu)成。廣義上的財(cái)政供養(yǎng)人員除上述人員外還包含軍隊(duì)士兵在內(nèi)等人員。在具體實(shí)踐中，財(cái)政供養(yǎng)人員還包括未納入編制管理但由財(cái)政負(fù)擔(dān)其辦公費(fèi)用與收入的編外人員。關(guān)于財(cái)政供養(yǎng)人員的多種概念解釋中，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)司發(fā)布的《機(jī)構(gòu)編制工作用語釋義》的界定較為規(guī)范，指由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定機(jī)構(gòu)和編制、人力資源社會(huì)保障部門核定人員和工資福利、財(cái)政部門列入政府預(yù)算范圍并核撥經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員。由于軍隊(duì)士兵等人員規(guī)模的影響因素較為復(fù)雜，因此本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員主要包括行政編、事業(yè)編在內(nèi)的編內(nèi)人員和由地方財(cái)政全額或差額支付、從事公共事務(wù)的編外人員，不包含軍隊(duì)人員。

有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)研究可追溯到20世紀(jì)30年代，美國學(xué)者約翰·蓋拉德在《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化——原理與應(yīng)用》中提出，標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)相關(guān)對(duì)象的某些特征，給出定義、作出規(guī)定和詳細(xì)說明。此后，標(biāo)準(zhǔn)的概念自工業(yè)領(lǐng)域逐漸拓展到各行各業(yè)，并發(fā)展出了“標(biāo)準(zhǔn)化”一詞，在我國現(xiàn)行的GB/T 20000.1—2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語》中，將標(biāo)準(zhǔn)化定義為：“為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)共同效益，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動(dòng)?！庇纱耍差I(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化可以界定為通過制訂、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)使重復(fù)性的事物和概念達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)過程。財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)化在政府機(jī)構(gòu)人員管理中的應(yīng)用，指遵循法律法規(guī)，基于技術(shù)試驗(yàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制訂、發(fā)布和實(shí)施科學(xué)合理、規(guī)范有效的人員規(guī)模的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以期實(shí)現(xiàn)公共部門效能及社會(huì)效益最大化的動(dòng)態(tài)過程。

績(jī)效概念始于企業(yè)管理，20世紀(jì)30年代開始向公共領(lǐng)域延伸，并形成政府績(jī)效概念范疇。一般而言，政府績(jī)效是指政府在社會(huì)治理中所取得的業(yè)績(jī)、效果、效益，以及在管理工作所表現(xiàn)出的效率和效能。20世紀(jì)60年代，美國會(huì)計(jì)總署率先構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)為核心的“3E”政府績(jī)效評(píng)體系，之后加入公平性(equity)指標(biāo)，被學(xué)界稱為“分析績(jī)效的最好范式”。作為監(jiān)督政府的價(jià)值工具，績(jī)效與治理價(jià)值同構(gòu)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向與滿意度導(dǎo)向。所謂結(jié)果導(dǎo)向指向政府的產(chǎn)出結(jié)果，主要是政府效率、效果和效能；滿意度導(dǎo)向涉及政府與外部的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府行為及產(chǎn)出結(jié)果的公平性，公眾對(duì)政府的滿意度被視為檢驗(yàn)政府行為結(jié)果的終極標(biāo)準(zhǔn)。從本質(zhì)上看，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是衡量政府的一種責(zé)任機(jī)制。

(二)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效導(dǎo)向

歷次機(jī)構(gòu)改革均強(qiáng)調(diào)壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，但實(shí)際效果并不明顯，與改革預(yù)期形成落差。主要表現(xiàn)為：一是人員結(jié)構(gòu)失衡?！皣?yán)控總量，兼顧重點(diǎn)任務(wù)要求”為編控的基本原則，但實(shí)際操作中，地方大多是基于經(jīng)驗(yàn)的做法核定編內(nèi)外人員數(shù)，導(dǎo)致“官多兵少”、人員老齡化、編制類別比例不合理等結(jié)構(gòu)性問題。二是編外人員規(guī)模膨脹?，F(xiàn)行機(jī)制中，政府部門使用編外人員的自主權(quán)較大，為緩解現(xiàn)實(shí)矛盾，增加編外人員成為理性選擇。但囿于編外人員的績(jī)效考核體系不完善，結(jié)果運(yùn)用不充分，退出機(jī)制不到位，即使冗員也難以及時(shí)清減。造成上述問題的原因復(fù)雜，可歸納為：一是缺失明晰的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模調(diào)控的價(jià)值導(dǎo)向，調(diào)控周期往往滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的周期；二是缺乏科學(xué)、客觀、統(tǒng)一的人員規(guī)模調(diào)控的技術(shù)體系及標(biāo)準(zhǔn)，編控隨意性較大、主觀意志較強(qiáng)。

作為價(jià)值工具，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效導(dǎo)向是一種新的治理視域。其中，價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)于由人民及納稅人來決定財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，成為評(píng)價(jià)人員規(guī)模的主體。工具導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)特性相吻合，提供調(diào)控規(guī)模與優(yōu)化結(jié)構(gòu)的路徑和手段。將績(jī)效導(dǎo)向置于規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化之中，遵循“經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平”的“4E”結(jié)構(gòu)特性，具體而言：

一是經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性是指以最低成本達(dá)成產(chǎn)出最大化，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模影響或受制于財(cái)政支出，但人員規(guī)模調(diào)控并不等同于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，除行政支出成本之外，還涉及人員規(guī)模是否滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、人員結(jié)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的最大化等核心問題。長(zhǎng)期以來，我國實(shí)行“養(yǎng)人”預(yù)算編制，歷次機(jī)構(gòu)改革陷入人員精簡(jiǎn)不下的循環(huán)，很大程度上與人員規(guī)模決定財(cái)政資金分配數(shù)額的做法密切相關(guān)?？?jī)效治理的經(jīng)濟(jì)性要求地方政府充分借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，變?nèi)苋疄椤昂贤?，?shí)現(xiàn)公共服務(wù)高質(zhì)量供給，聚焦于政府行政效率提高，而非財(cái)政供養(yǎng)人員的增減上，以最小的行政成本獲得最大產(chǎn)出。

二是效率性。效率本意為經(jīng)營活動(dòng)中投入與產(chǎn)出的比值。延伸到公共管理領(lǐng)域，效率性可視為在既定的投入下，政府提供盡可能多且好的公共服務(wù)。針對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，效率性涉及財(cái)政供養(yǎng)人員及機(jī)構(gòu)數(shù)量、工作任務(wù)完成的可及性等，指向如何以最優(yōu)的機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模實(shí)現(xiàn)行政效率最大化。理論上，提供相同公共服務(wù)所需的行政規(guī)模越小、財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量越少，行政效率越高。國際上常以“官民比”來衡量財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，或者說，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)與民眾負(fù)擔(dān)視角衡量行政效率水平。某種意義上說，廣被詬病的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等現(xiàn)象實(shí)際上是行政低效率及低效能的集中表現(xiàn)。

三是效果性。效果性是指實(shí)際成果與預(yù)期目標(biāo)之間的一致性?！熬?jiǎn)人員與機(jī)構(gòu)，提高政府效能”被視為行政機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。理論上，政府有效運(yùn)作需要一定規(guī)模的財(cái)政供養(yǎng)人員，判斷人員規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)并非簡(jiǎn)單的“大小”或“多少”，而應(yīng)為與有效政府的適配程度，以實(shí)現(xiàn)人-事之間的動(dòng)態(tài)匹配。從現(xiàn)實(shí)情況來看，轄區(qū)人口、政府職能、政策體制、人員結(jié)構(gòu)、數(shù)字化程度等因素共同影響著財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的效果性是指政府的產(chǎn)出效果效能，主要表現(xiàn)為政府預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

四是公平性。公平性作為價(jià)值導(dǎo)向，要求政府追求社會(huì)正義和福利最大化，不僅關(guān)注公共部門內(nèi)部效率效能，而且強(qiáng)調(diào)與社會(huì)及公眾的互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)共建、共享、共榮。財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的公平性要求政府最大化地滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求，并以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，具有明確的價(jià)值導(dǎo)向。公眾滿意度作為衡量公平性的重要指標(biāo)，將其置于財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系之中，不僅體現(xiàn)“權(quán)為民所用”的價(jià)值導(dǎo)向，還為衡量公平性提供技術(shù)工具。

三、財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的影響因素

財(cái)政供養(yǎng)人員堪稱是政府的行政之基。標(biāo)準(zhǔn)化可視為通用模型，在涉及的主變量之間關(guān)系中，厘清影響規(guī)模的主要因素是建立標(biāo)準(zhǔn)化模型的前期條件。我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及政府改革的動(dòng)態(tài)進(jìn)程中，影響財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模因素具有層次性、區(qū)域性和相對(duì)性，但現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政策體制、人員結(jié)構(gòu)、職責(zé)效能、技術(shù)條件等是在整體政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)較為穩(wěn)定統(tǒng)一的背景下最為重要的影響因素。

(一)政策體制

黨的十八大提出“要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”；黨的十九大報(bào)告提出“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置”“統(tǒng)籌使用各類編制資源”“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”；黨的十九屆三中全會(huì)通過的有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的決定中，進(jìn)一步指出要“加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度”。這些要求體現(xiàn)中央的戰(zhàn)略目標(biāo)，影響甚至決定財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。事實(shí)上，歷次機(jī)構(gòu)改革及人員規(guī)模調(diào)控均以中央政策文件的形式加以約定，地方黨委政府主要是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際落實(shí)中央決策部署。當(dāng)然，由于地區(qū)之間存在巨大差異，科學(xué)規(guī)范的編制規(guī)模調(diào)控體系尚未完全形成，一些地方政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間仍存在職責(zé)不清、職能交叉重疊等問題，冗余的編制資源未得到釋放。但也有地方一味強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)，通過機(jī)構(gòu)改革分流者可能是辦事人員而非冗員，同時(shí)存在聘用編外人員以彌補(bǔ)公共事務(wù)無限擴(kuò)張背景下編內(nèi)人員不足所引發(fā)的問題，形成“有編不用”與“編外用人”共存的矛盾局面。我國實(shí)行社會(huì)主義制度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴于強(qiáng)有力的黨政領(lǐng)導(dǎo)及公共服務(wù)，公共人力資源的組織設(shè)計(jì)與西方國家迥然不同，由黨領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的社會(huì)治理格局體現(xiàn)于特殊的體制設(shè)計(jì)之中，從整體上影響和制約財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。

(二)人員結(jié)構(gòu)

財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)與規(guī)模密切相關(guān)。一般而言，人員內(nèi)部結(jié)構(gòu)配置合理，規(guī)模相應(yīng)地精簡(jiǎn)有效。在衡量我國財(cái)政供養(yǎng)人員復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系中，年齡、學(xué)歷、“官民比”等指標(biāo)維度至關(guān)重要，但聚焦現(xiàn)實(shí)矛盾和困境，編內(nèi)與編外人員結(jié)構(gòu)維度最具治理特色?；跉v史原因，地方政府部門聘用編外人員具有較大的自主性，在“編制內(nèi)人員只減不增的剛性約束”與“公共事務(wù)只增不減”的現(xiàn)實(shí)矛盾中，聘用編外人員以承擔(dān)編內(nèi)人員“不肯做、不愿做、不屑做”的工作成為地方政府理性傾向。這樣，編外人員的擴(kuò)張必然造成財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模膨脹。盡管現(xiàn)行政府規(guī)模統(tǒng)計(jì)均無涉及編外人員，但學(xué)界研究結(jié)果表明，編外人員數(shù)量占比過高，甚至遠(yuǎn)超編內(nèi)人員，成為實(shí)現(xiàn)“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”改革目標(biāo)的最大障礙，結(jié)構(gòu)問題衍生為規(guī)模問題，歷次改革所呈現(xiàn)的所謂“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)、“機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事”的低效局面大多源于此因。同時(shí)，大量編外人員進(jìn)入行政體系，無形中延長(zhǎng)了組織的縱向結(jié)構(gòu)，增大政府控制人員規(guī)模的難度，加之政府內(nèi)部部門之間相互掣肘，整體行動(dòng)的靈活性下降，嚴(yán)重影響政府的效率、效能和形象。因此，不論從哪個(gè)角度探討財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模均繞不開編內(nèi)外人員的結(jié)構(gòu)性矛盾，換言之，編內(nèi)外人員結(jié)構(gòu)是制約財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的核心因素。

(三)職責(zé)職能

界定政府職能不僅是控制政府人員規(guī)模的關(guān)鍵，也是機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)。一般意義上，政府職能大小取決于政府為社會(huì)提供公共事務(wù)的范圍、數(shù)量以及事務(wù)的復(fù)雜程度，公共職責(zé)職能的范圍直接影響財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。所謂“大政府”與“小政府”的差異某種程度上即是職責(zé)職能的差異。進(jìn)一步說，政府職責(zé)與職能定位從根本上影響財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。歷經(jīng)40多年改革開放，我國從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，政府職責(zé)不斷優(yōu)化，職能范圍在持續(xù)縮小，縱向?qū)蛹?jí)間的職能配置逐漸更為合理。但從歷史經(jīng)驗(yàn)看，政府職能轉(zhuǎn)變受制于復(fù)雜因素影響，并非一朝一夕所致?，F(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，政府職能缺位、錯(cuò)位被視為體制改革面對(duì)的頑疾，這種現(xiàn)象制約編制資源的優(yōu)化配置和人員規(guī)模的精簡(jiǎn)整合。同時(shí)，從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府公共服務(wù)職能強(qiáng)化，相應(yīng)地推動(dòng)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，尤其是編外人員規(guī)模的擴(kuò)大。此外，由于處于不斷深化改革的過程中，政府職責(zé)職能對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的影響處于彈性與剛性、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的平衡之中，近幾年“放管服”改革推進(jìn)層級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)移與下放，為基層政府及社會(huì)治理帶來活力和動(dòng)能，也有助于化解部門間職能交叉、層級(jí)間權(quán)責(zé)不明晰等問題，對(duì)于打破部門與層級(jí)間的壁壘，優(yōu)化編制布局與資源配置有著重要作用，但由于缺失客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及有效的監(jiān)控手段，加之各地情況迥然不同，也在一定程度上助推了人員規(guī)模的增長(zhǎng)，基層增加人員的需求呼聲不斷，加大了編制資源總量控制的難度?？傮w而言，職責(zé)職能對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的影響表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)影響。

(四)部門效能

政府部門效能與人員規(guī)模的關(guān)系顯而易見。效能包含兩層含義：一是“效”，即效率和效益；二是“能”，即能力。同時(shí)，政府運(yùn)行需要持續(xù)的推動(dòng)力，因此，動(dòng)力也應(yīng)含于政府效能之中。從學(xué)理上分析，政府部門效能是指政府及其財(cái)政供養(yǎng)人員為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而發(fā)揮功能及能力的程度，以及獲得效率和效益的綜合體現(xiàn)。部門效能是人員效能的有效整合，并非簡(jiǎn)單地累加，在既定任務(wù)目標(biāo)條件下，人員規(guī)模過小或人力資源不足會(huì)導(dǎo)致部門效能低下，人員規(guī)模的擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)部門效能提升具有促進(jìn)作用，但人員規(guī)模過度擴(kuò)張達(dá)到冗余則會(huì)降低部門效能，因此，人員規(guī)模與部門效能之間存在倒U形關(guān)系?；凇熬?jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，我國歷次機(jī)構(gòu)改革均提出“嚴(yán)格控制編制，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的剛性要求，這意味著嚴(yán)格控制編制規(guī)模的出路在于提高部門效能。因?yàn)椴块T效能是政府效能的基礎(chǔ)，唯有部門“強(qiáng)健”才能實(shí)現(xiàn)人員規(guī)?！笆萆怼?。對(duì)于機(jī)構(gòu)改革,重心在于“精簡(jiǎn)”，但若缺乏相關(guān)配套、部門間財(cái)權(quán)有效銜接等措施，必然導(dǎo)致垂直部門陷入“減編控編—工作驟增—放管不協(xié)調(diào)”的惡性循環(huán)。從能力來看，廉政建設(shè)、制度建設(shè)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等趨于完備，能有效避免因公務(wù)人員以權(quán)謀私、積極性不足以及部門間相互推諉、銜接不當(dāng)所造成的人員浪費(fèi)與效能損耗。

此外，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化還受到法治環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等諸多因素的影響。就法治環(huán)境而言，健全機(jī)構(gòu)編制的法律體系、增強(qiáng)人員的法治意識(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查職能，是遏制隨意增編減編、混崗混編等行為的根本出路。就技術(shù)環(huán)境而言，現(xiàn)代科技技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了政府模式的改革與創(chuàng)新，數(shù)字政府、電子政務(wù)助推政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置及服務(wù)的扁平化，極大地提升了行政效率，從而降低人員需求。就社會(huì)環(huán)境而言，城市化程度、公民自治能力、社會(huì)組織發(fā)展等從不同方面不同程度影響政府規(guī)模，如社會(huì)組織承擔(dān)部門公共職能，當(dāng)其發(fā)展到一定程度時(shí)，間接影響財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。

四、財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革

政府職能履行和行政權(quán)力行使決定了政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置，合理界定政府適度規(guī)模的前提在于明確政府的基本職能，不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和公共需求的變化，提高“政府職能與規(guī)模的匹配度”。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，應(yīng)依據(jù)“權(quán)力下放、監(jiān)管跟上、服務(wù)提升”的思路，堅(jiān)定不移深化“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)政府職能重心從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。具體而言：一是“放”。按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一原則，將權(quán)力下放于市場(chǎng)與下級(jí)政府，進(jìn)一步厘清市場(chǎng)與政府邊界，將部分職能轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)與社會(huì)中，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)。同時(shí)，合理劃分縱向政府間、橫向部門間的事權(quán)關(guān)系，下放權(quán)力的前提應(yīng)充分考慮各層級(jí)在權(quán)力、職能與能力上的匹配度，避免職能的過度下放造成的人事壓力。二是“管”。在“放”的基礎(chǔ)上，以監(jiān)管清單化、法治化、常態(tài)化的方式，理順地方層級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)其科學(xué)、規(guī)范、有效監(jiān)管。同時(shí)，完善法律規(guī)章，控制政府預(yù)算，提升政府運(yùn)行質(zhì)量。三是“服”。強(qiáng)化與優(yōu)化政府服務(wù)，堅(jiān)持人民至上原則，以群眾利益及滿意度最大化為導(dǎo)向，優(yōu)化政府職能和再造政府流程，借助大數(shù)據(jù)發(fā)展契機(jī)提升政府效能。

(二)完善人事管理，優(yōu)化考核獎(jiǎng)懲體系

科學(xué)合理的人員配置是政府部門高效運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。帕累托最優(yōu)理論表明：“在資源和技術(shù)既定的條件下，如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能夠?yàn)橄M(fèi)者最大可能地提供各種物品和勞務(wù)的組合，那么就富有效率?！边@一理論同樣適用于政府部門。對(duì)公共部門人事管理來說，追求帕累托最優(yōu)的核心在于動(dòng)態(tài)調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，減少組織內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部整合與利益協(xié)調(diào)，達(dá)成組織運(yùn)行和工作績(jī)效的最優(yōu)狀態(tài)。為此，應(yīng)做到人員數(shù)量與崗位數(shù)量、人員質(zhì)量與崗位發(fā)展相匹配。具體來說，一是整合現(xiàn)有崗位資源，調(diào)整部門崗位配置。依據(jù)部門工作績(jī)效目標(biāo)，厘清崗位責(zé)任，堅(jiān)持因事設(shè)崗，以崗定人，減少重復(fù)性崗位配置和工作內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)全局崗位配置效益最優(yōu)。二是完善人事管理制度。暢通人才發(fā)展的渠道，建立公平合理的編內(nèi)編外人才發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)化學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過競(jìng)聘等多種方式確保人才競(jìng)爭(zhēng)、晉升和發(fā)展過程的標(biāo)準(zhǔn)化、公開化與公平化。三是依據(jù)部門實(shí)際，建立和完善與部門工作內(nèi)容相匹配的獎(jiǎng)懲制度。以員工的個(gè)人能力、工作業(yè)績(jī)、他人評(píng)價(jià)等為考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)人員的積極性，淘汰冗員、減少人才流失，提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量。

(三)調(diào)控人員結(jié)構(gòu)，規(guī)范編外人員管理

編外人員占比過高是財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)存在的主要問題，也是規(guī)模調(diào)控“空轉(zhuǎn)”的癥結(jié)所在。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)編外人員的規(guī)范化管理。具體來說，一是以權(quán)責(zé)清單制度為抓手，明確部門權(quán)責(zé)邊界，避免出現(xiàn)編制部門、財(cái)政部門、人社部門、用人單位的多頭管理現(xiàn)象，應(yīng)由人社部門或編辦部門對(duì)編外人員進(jìn)行統(tǒng)一管理；二是規(guī)范編外人員的招錄與管理，依據(jù)轄區(qū)人口、崗位職能、財(cái)政能力等因素，以效率為導(dǎo)向，制訂招錄計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)編外人員標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)配，提高編外人員準(zhǔn)入門檻，避免編外人員冗余；三是完善編外人員激勵(lì)和退出機(jī)制，科學(xué)量化編外人員的工作內(nèi)容，建立標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效工資制度，縮小編制內(nèi)外人員的薪酬福利與晉升激勵(lì)的差距；四是借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，釋放編制資源，強(qiáng)化有序流動(dòng)。針對(duì)基層，應(yīng)立足于“多網(wǎng)融合、一網(wǎng)統(tǒng)籌”技術(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)編制跨層級(jí)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)；建立余量編制周轉(zhuǎn)池制度，推進(jìn)編制向基層與一線下沉。

(四)構(gòu)建財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，引入第三方評(píng)價(jià)

改變地方財(cái)政供養(yǎng)人員定員定編的“主觀性”“臨時(shí)性”“一刀切式”等做法，推行規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化治理，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)有效的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，其中涉及幾個(gè)基本問題：一是通用模型。指標(biāo)體系作為標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的技術(shù)工具，服務(wù)于治理目標(biāo)。財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)以政府整體為對(duì)象，建立通用模型，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系統(tǒng)一性(政府)與差異性(部門)融合平衡。二是指標(biāo)維度和結(jié)構(gòu)。引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值理念，借鑒“4E”結(jié)構(gòu)范式，構(gòu)建以主要影響因素為維度的三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)。三是滿意度評(píng)價(jià)。財(cái)政供養(yǎng)背后是人民供養(yǎng)，應(yīng)將人民群眾的滿意度作為主觀領(lǐng)域?qū)?，既體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，又彌補(bǔ)客觀指標(biāo)的效度不足，實(shí)現(xiàn)主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證。四是多元評(píng)價(jià)主體。通過委托第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施評(píng)價(jià)，既提高評(píng)價(jià)的專業(yè)性和公信力，又為檢驗(yàn)指標(biāo)體系的科學(xué)性、適應(yīng)性提供技術(shù)條件。同時(shí)，創(chuàng)造條件支持獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，以多元評(píng)價(jià)主體促進(jìn)評(píng)價(jià)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，倒逼指標(biāo)體系的完善及社會(huì)認(rèn)同。