托育服務(wù)發(fā)展中的社會(huì)力量與政府作用
——基于上海市民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的公平與效率分析

王雅楠，高傳勝，劉競(jìng)龍

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.加泰羅尼亞理工大學(xué)信號(hào)理論與通信學(xué)院，西班牙 巴塞羅那 08028)

一、問(wèn)題提出

我國(guó)在面臨持續(xù)深化的人口老齡化的同時(shí)，少子化形勢(shì)日益突顯，盡管少子化在2010年全國(guó)人口普查之后才發(fā)現(xiàn)，比老齡化晚了約10年。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)少兒比重已經(jīng)降至16.6%，進(jìn)入15%～18%的“嚴(yán)重少子化”水平[1]，盡管最近幾年的比重有所上升，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年少兒比重已經(jīng)升至17.9%，但根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2021年又略有下降，降為17.5%，兩年均低于18%，仍然處于“嚴(yán)重少子化”水平。如果進(jìn)一步看總和生育率和人口出生率，2020年我國(guó)這兩項(xiàng)指標(biāo)的值分別為1.3‰、8.52‰，分別低于1.5‰、11‰，屬于“超少子化”水平[2]，而且國(guó)家統(tǒng)計(jì)局通告稱，2021年這兩項(xiàng)指標(biāo)又有進(jìn)一步的下降。因此，就總體而言，我國(guó)處于嚴(yán)重甚至超少子化時(shí)代的特征非常明顯。

為了應(yīng)對(duì)少子化形勢(shì)，國(guó)家已經(jīng)調(diào)整了生育政策，決定全面實(shí)施三孩生育政策并研究制定相應(yīng)的配套支持措施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過(guò)時(shí)間支持(帶薪產(chǎn)假、父母育兒假等)、經(jīng)濟(jì)支持(兒童津貼、稅收減免等)、服務(wù)支持(托育服務(wù))與就業(yè)支持(累積休假制度、彈性工作時(shí)間等)政策來(lái)應(yīng)對(duì)少子化。多項(xiàng)研究表明，托育服務(wù)對(duì)生育產(chǎn)生的影響更為積極，其中包括提振生育率、降低女性的初育年齡等[3-5]。而我國(guó)的托育服務(wù)發(fā)展則嚴(yán)重不足。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司司長(zhǎng)楊文莊在2021年7月的新聞發(fā)布會(huì)上提供的數(shù)據(jù)，全國(guó)現(xiàn)有4 200萬(wàn)左右0～3歲的嬰幼兒，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但是實(shí)際供給只有5.5%左右①，托育服務(wù)供需缺口非常之大。有數(shù)據(jù)顯示，2016年OECD成員國(guó)的入托率平均為33.2%，其中有10個(gè)國(guó)家超過(guò)了50%，而最高的丹麥已經(jīng)達(dá)到61.8%，比利時(shí)、冰島、法國(guó)、以色列、荷蘭、挪威等國(guó)家則接近60%[6]。因此，我國(guó)也應(yīng)該加快托育服務(wù)發(fā)展，并以此遏止生育率持續(xù)下降，促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。更何況，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)有效供給還是實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的重要舉措[7]。

2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)作為新時(shí)代引導(dǎo)托育服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量發(fā)展托育服務(wù)的積極性、加大對(duì)社區(qū)托育的支持，并指出托育服務(wù)應(yīng)與常住人口規(guī)模(需求)相適應(yīng)。同年10月，發(fā)改委和衛(wèi)健委下發(fā)的《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(試行)》提出，要通過(guò)社會(huì)力量增加“質(zhì)量有保障、價(jià)格可承受、方便可及”的普惠性托育服務(wù)有效供給，并對(duì)營(yíng)利與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)實(shí)行一視同仁的政策。因此，民辦托育機(jī)構(gòu)是我國(guó)推進(jìn)托育服務(wù)實(shí)現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展、包容性發(fā)展的重要力量。那么，社會(huì)力量(社會(huì)組織與市場(chǎng))在托育服務(wù)發(fā)展中到底發(fā)揮怎樣的作用，政府與之如何分工協(xié)作、互補(bǔ)互動(dòng)，共同促進(jìn)不同性質(zhì)的托育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展？上海作為國(guó)內(nèi)最早探索托育服務(wù)供給模式、制定托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)城市[8]，存在可供其他地方借鑒學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

生存是空間性的[9]，是研究社會(huì)問(wèn)題的重要維度[10]，托育服務(wù)作為提升社會(huì)福祉的重要途徑和手段自然也具有空間性。一方面，“可及”作為普惠性托育服務(wù)的重要特征之一，本身就意味著家庭能夠比較方便地獲得，也即具有地理可達(dá)性(accessibility)[11]。可達(dá)性作為評(píng)價(jià)社會(huì)服務(wù)設(shè)施空間分布公平的關(guān)鍵指標(biāo)[12]，是評(píng)價(jià)普惠導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)程度的關(guān)鍵指標(biāo)之一。另一方面，在人口、勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和生育政策發(fā)生改變，以及托育需求迅速上升的背景下，還需要考慮托育服務(wù)與人口密度的空間適配度，即服務(wù)供給效率。然而，在托育服務(wù)發(fā)展中，服務(wù)的規(guī)劃主體(政府)與主要供給主體(社會(huì)力量)實(shí)際上存在不同的行動(dòng)邏輯，政府更強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利與社會(huì)公平，社會(huì)力量則更講求效率。鑒于此，本研究借助Python語(yǔ)言和QGIS軟件，引入“等時(shí)圈分析”方法，對(duì)上海托育機(jī)構(gòu)空間分布的公平和效率進(jìn)行操作化處理，嘗試回答社會(huì)力量與政府在托育服務(wù)發(fā)展中如何發(fā)揮作用。

二、上海市民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的特征分析

根據(jù)上海市教育委員會(huì)主導(dǎo)建設(shè)的“上海市3歲以下幼兒托育服務(wù)信息管理平臺(tái)”公布的民辦托育機(jī)構(gòu)信息，截至2022年1月1日共計(jì)獲得337個(gè)機(jī)構(gòu)信息。對(duì)此進(jìn)行空間分布分析，發(fā)現(xiàn)如下重要特征。

(一)以營(yíng)利性機(jī)構(gòu)為主，中心城區(qū)與郊區(qū)存在著明顯的結(jié)構(gòu)性差異

在337個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)中，僅在閔行區(qū)有1所免費(fèi)福利性托育點(diǎn)，其余的托育機(jī)構(gòu)性質(zhì)均為非營(yíng)利性或營(yíng)利性，具體的類型結(jié)構(gòu)分析結(jié)果如表1所示：總體上看，一是民辦托育機(jī)構(gòu)的類型以營(yíng)利性為主，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)占比相對(duì)較低。全市營(yíng)利性機(jī)構(gòu)有242所，占比達(dá)71.81%，而非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)有94所，僅占27.89%。二是區(qū)域間供給結(jié)構(gòu)存在差異②，主要表現(xiàn)為：浦東新區(qū)、中心城區(qū)的營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)占比均超過(guò)80%，營(yíng)利性傾向最高；遠(yuǎn)郊區(qū)次之，營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)占比為52.32%，與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)占比基本相當(dāng)；近郊區(qū)托育服務(wù)呈現(xiàn)非營(yíng)利化傾向，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)占比達(dá)52.99%[13]。

表1 上海民辦托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量與類型

(二)布點(diǎn)與人口密度空間匹配度較高，中心城區(qū)較密，郊區(qū)較疏

借助百度地圖API反向抓取各個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)的經(jīng)緯度并利用QGIS繪制布點(diǎn)圖層，再將機(jī)構(gòu)布點(diǎn)圖層與2020年上海市人口密度進(jìn)行疊加，得出的分析結(jié)果如圖1所示：一是民辦托育機(jī)構(gòu)主要分布在中心城區(qū)，由“中心城區(qū)—近郊區(qū)—遠(yuǎn)郊區(qū)”逐漸遞減。中心城區(qū)共計(jì)(楊浦、長(zhǎng)寧、靜安、虹口、徐匯、黃浦、普陀7個(gè)區(qū))139所，占41.24%；浦東新區(qū)97個(gè)，占28.73%；近郊區(qū)(寶山、閔行、嘉定3個(gè)區(qū))64所，占18.99%；遠(yuǎn)郊區(qū)(松江、金山、青浦、奉賢、崇明5個(gè)區(qū))37所，僅占10.98%。二是布點(diǎn)與人口密度空間匹配度較高，呈“中心密、郊區(qū)疏”的基本特征。布點(diǎn)基本與人口密度相一致，人口密度越高的地區(qū)、民辦托育機(jī)構(gòu)分布越密集。由此，進(jìn)一步形成了民辦托育機(jī)構(gòu)的空間分布差異，即中心城區(qū)主要呈“大聚集”的特征，而郊區(qū)與浦東新區(qū)則主要呈現(xiàn)出“小聚集，大分散”的特征。

圖1 托育機(jī)構(gòu)與人口密度疊加分布注：①基于自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)網(wǎng)站下載審圖號(hào)為GS(2019)3333號(hào)標(biāo)準(zhǔn)地圖制作，下同；②上海市人口密度的數(shù)據(jù)來(lái)源為：美國(guó)宇航局社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和應(yīng)用中心(https://sedac.ciesin.columbia.edu/data/set/gpw-v4-population-density-rev11)。

(三)托育機(jī)構(gòu)集聚于辦公區(qū)，社區(qū)托育尚未形成氣候

為考察民辦托育機(jī)構(gòu)的主要分布特征，并進(jìn)一步回答社區(qū)托育是否已經(jīng)成為主要的供給模式，需獲取民辦托育機(jī)構(gòu)與主要房屋類型之間的距離分布情況。為統(tǒng)一信息來(lái)源，本研究利用上海房屋管理局所認(rèn)可的專業(yè)網(wǎng)站“網(wǎng)上房地產(chǎn)”發(fā)布的一手房交易信息，獲取已經(jīng)發(fā)展成熟的住宅點(diǎn)、商業(yè)點(diǎn)與辦公點(diǎn)的地理信息。首先，利用Python語(yǔ)言爬取各區(qū)已售完的三類房屋類型的地址，再利用百度地圖API反算每個(gè)地址的經(jīng)緯度，從而獲取已經(jīng)發(fā)展成熟的3 626個(gè)住宅點(diǎn)、507個(gè)辦公點(diǎn)以及1 748個(gè)商業(yè)點(diǎn)的地理信息。其次，將三類房屋類型點(diǎn)的百度經(jīng)緯度導(dǎo)入QGIS中，并使用GEohey工具與經(jīng)緯度轉(zhuǎn)換工具將其轉(zhuǎn)化為投影坐標(biāo)系。再次，利用QGIS的“最近樞紐點(diǎn)功能”將辦公點(diǎn)、居民點(diǎn)與商業(yè)點(diǎn)按最近距離分配到最鄰近的民辦托育機(jī)構(gòu)，并測(cè)算每個(gè)房屋類型點(diǎn)到最鄰近托育機(jī)構(gòu)的絕對(duì)地理距離③。最后，利用QGIS中的“柵格圖層3D散點(diǎn)圖”功能將計(jì)算出的距離與機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的經(jīng)緯度結(jié)合，繪制成三維圖，得出如圖2所示的結(jié)果：一是相對(duì)集聚于辦公區(qū)。絕大多數(shù)辦公區(qū)分布在托育機(jī)構(gòu)5 000米以內(nèi)，而大分部商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)分布在托育機(jī)構(gòu)15 000米以內(nèi)。二是總體分布不均衡，離散程度高。三類房屋類型到最鄰近民辦托育機(jī)構(gòu)直線距離的標(biāo)準(zhǔn)差均較大，其中住宅點(diǎn)與最鄰近民辦托育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)差最大，為3 425.99米。

圖2 住宅點(diǎn)、辦公點(diǎn)與商業(yè)點(diǎn)與民辦托育機(jī)構(gòu)距離的空間分布數(shù)據(jù)來(lái)源：網(wǎng)上房地產(chǎn)(http://www.fangdi.com.cn/new_house/new_house.html)。

進(jìn)一步地，定量統(tǒng)計(jì)辦公點(diǎn)、住宅點(diǎn)與商業(yè)點(diǎn)到民辦托育機(jī)構(gòu)的具體分布情況，得出如表2所示的分析結(jié)果：一是民辦托育機(jī)構(gòu)500米以內(nèi)的辦公點(diǎn)、商業(yè)點(diǎn)與住宅點(diǎn)分布占比均較低，分別為18.50%、17.40%、14.50%；二是當(dāng)民辦托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)半徑擴(kuò)大至1 000米以內(nèi)時(shí)，可輻射51.87%的辦公點(diǎn)、41.76%的商業(yè)點(diǎn)和35.14%的住宅點(diǎn)；三是布點(diǎn)分布呈“先辦公，再商業(yè)，后住宅”的趨勢(shì)，社區(qū)托育發(fā)展顯著不足，仍有58.24%的商業(yè)點(diǎn)與64.86%的住宅點(diǎn)分布在1 000米服務(wù)半徑外。

表2 三類房屋類型點(diǎn)與最鄰近民辦托育機(jī)構(gòu)的距離

三、民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的公平分析：基于地理可達(dá)性

公平取向(equity-orientated)，主要以社會(huì)效益和福利均衡分配為目標(biāo)，從這一取向出發(fā)，需要考慮服務(wù)的地理可達(dá)性，地理可達(dá)性水平越高、公平程度越高，反之越低。本研究以《上海市托育服務(wù)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020—2022年)》中“打造15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”④為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算可達(dá)性指標(biāo)，并將1 000米視為合理服務(wù)半徑⑤。

(一)可達(dá)性水平總體較低，空間差異顯著

以合理服務(wù)半徑為標(biāo)準(zhǔn)衡量可達(dá)性水平是一種基于“點(diǎn)數(shù)據(jù)”的分析方法，關(guān)注的是“從目標(biāo)點(diǎn)到終點(diǎn)之間的絕對(duì)地理距離”[14]。借助QGIS中的“最近樞紐點(diǎn)功能”計(jì)算每個(gè)住宅點(diǎn)到最鄰近民辦托育機(jī)構(gòu)的直線距離，并以1 000米為分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)距離可視化，結(jié)果如圖3所示：一是可達(dá)性總體水平較低，公平程度較低。有1 274個(gè)住宅點(diǎn)落在合理服務(wù)半徑內(nèi)，僅占35.14%。二是由中心城區(qū)向郊區(qū)，可達(dá)性水平逐漸降低。合理服務(wù)半徑內(nèi)，住宅點(diǎn)集中分布在中心城區(qū)與浦東新區(qū)，中心城區(qū)到郊區(qū)逐漸“由密轉(zhuǎn)疏”。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)中分布在合理服務(wù)半徑內(nèi)的住宅占比為60.85%，浦東新區(qū)占比為39.77%，近郊區(qū)占比32.90%，遠(yuǎn)郊區(qū)僅為17.19%。三是可達(dá)性水平呈顯著的空間分異特征，同一區(qū)域內(nèi)可達(dá)性差異顯著。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)可知，在中心城區(qū)中，黃浦區(qū)有87.30%的住宅點(diǎn)分布在托育機(jī)構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是普陀區(qū)的4.16倍；在近郊區(qū)中，閔行區(qū)有41.05%的住宅點(diǎn)分布在托育機(jī)構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是嘉定區(qū)的1.71倍；在遠(yuǎn)郊區(qū)中，青浦區(qū)有23.58%的住宅點(diǎn)分布在民辦托育機(jī)構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)，是崇明區(qū)的2.40倍。由此可知，民辦托育機(jī)構(gòu)的可達(dá)性水平的空間差異不僅表現(xiàn)為中心城區(qū)和郊區(qū)之間的差異，更進(jìn)一步表現(xiàn)為同屬中心城區(qū)、近郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)內(nèi)的各個(gè)市轄區(qū)間的差異。也即是，從托育距離的公平性角度來(lái)看，總體公平程度不高且存在顯著空間差異，公平程度由中心城區(qū)向郊區(qū)遞減、同一區(qū)域內(nèi)的市轄區(qū)之間公平程度差異顯著。

(二)可達(dá)性集聚效應(yīng)明顯，存在多層次的公平性

為分析民辦托育機(jī)構(gòu)的可達(dá)性集聚效應(yīng)，進(jìn)一步引入等時(shí)圈(Isochrones)分析方法。等時(shí)圈分析是一種基于“面數(shù)據(jù)”的方法，等時(shí)圈指從某一特定的點(diǎn)出發(fā)，以某種交通方式在特定時(shí)間內(nèi)能達(dá)到的范圍，是由目標(biāo)點(diǎn)與最遠(yuǎn)可到達(dá)距離點(diǎn)連成的不規(guī)則平面[15]。在“15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”的規(guī)定下，測(cè)算以托育機(jī)構(gòu)為中心15分鐘步行時(shí)間內(nèi)可以覆蓋的范圍，即借助15分鐘等時(shí)圈所覆蓋的面積占對(duì)應(yīng)市轄區(qū)行政區(qū)域土地面積(15分鐘等時(shí)圈面積占比)情況分析可達(dá)性，等時(shí)圈內(nèi)為可達(dá)地區(qū)，等時(shí)圈外為不可達(dá)地區(qū)，等時(shí)圈面積占比越高可達(dá)性越高、公平程度越高，反之越低。

圖3 托育機(jī)構(gòu)合理服務(wù)半徑內(nèi)住宅點(diǎn)分布情況

本研究主要借助Mapbox Isochrones API工具、Python語(yǔ)言與QGIS軟件實(shí)現(xiàn)等時(shí)圈分析，具體步驟如下：首先，借助Mapbox Isochrones API工具進(jìn)行參數(shù)設(shè)置，主要包括托育機(jī)構(gòu)的經(jīng)緯度、出行方式(步行)及時(shí)間范圍(15分鐘)，從而獲取任意一個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)的等時(shí)圈范圍。其次，通過(guò)Python語(yǔ)言實(shí)現(xiàn)上述步驟的批量操作，從而獲取337個(gè)托育機(jī)構(gòu)的等時(shí)圈地理信息，并保存為json文件。最后，將json文件加載入QGIS中，獲取15分鐘等時(shí)圈分布情況并實(shí)現(xiàn)可視化。為借助等時(shí)圈分析可達(dá)性水平，需進(jìn)一步計(jì)算等時(shí)圈面積占比，具體為公式(1)。

(1)

其中，i為市轄區(qū)的序號(hào)，ICP為等時(shí)圈面積占比，ICA為等時(shí)圈所覆蓋的面積，AD為市轄區(qū)面積。

表3為15分鐘等時(shí)圈面積占比情況，從表3中可知，可達(dá)性水平差異顯著，呈較大的空間分異特征，與上述基于“點(diǎn)數(shù)據(jù)”的公平性分析結(jié)果與趨勢(shì)基本相同。具體來(lái)看：一是地區(qū)間15分鐘等時(shí)圈面積占比差異顯著，黃浦區(qū)的等時(shí)圈面積占比最高、達(dá)71%，崇明區(qū)的等時(shí)圈占比最低、僅為0.1%；二是15分鐘等時(shí)圈面積占比由中心城區(qū)向郊區(qū)迅速遞減，中心城區(qū)內(nèi)15分鐘等時(shí)圈面積占比為41.24%，遠(yuǎn)郊區(qū)僅占1.34%。

進(jìn)一步地，基于上述各個(gè)市轄區(qū)15分鐘等時(shí)圈面積占比劃定公平性等級(jí)：當(dāng)?shù)葧r(shí)圈面積占比在50%以上時(shí)，公平程度較高；面積占比在30%～50%，公平程度較低；面積占比在30%以下時(shí)，公平程度極低。由此，借助QGIS繪制等時(shí)圈面積占比柵格圖，分析托育機(jī)構(gòu)可達(dá)性的集聚效應(yīng)。

結(jié)果如圖4所示：一是中心城區(qū)內(nèi)可達(dá)性集聚效應(yīng)顯著，以黃埔區(qū)、虹口區(qū)為代表的中心城區(qū)具有明顯的“擴(kuò)散中心”的特征，由此形成了民辦托育機(jī)構(gòu)空間結(jié)構(gòu)的“單中心”模式，即以中心城區(qū)為集聚中心向近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)逐漸輻射，可達(dá)性水平遞減。二是存在多層次的公平性，公平程度從中心向外快速遞減，形成“核心-過(guò)渡-邊緣”的等級(jí)結(jié)構(gòu)。第一層次的公平性表現(xiàn)為“可達(dá)與不可達(dá)”區(qū)域之間的不公平，即等時(shí)圈內(nèi)居民與等時(shí)圈外居民之間的不公平；第二層次的公平性表現(xiàn)為“可達(dá)性水平在地區(qū)間的差異性”，即各個(gè)市轄區(qū)之間等時(shí)圈面積占比差異顯著，形成三級(jí)公平性等級(jí)結(jié)構(gòu)：等時(shí)圈面積占比較大、公平程度較高區(qū)域(黃浦區(qū)、虹口區(qū))——核心區(qū)，等時(shí)圈面積占比較小、低公平程度區(qū)域(長(zhǎng)寧、徐匯、楊浦、靜安)——過(guò)渡區(qū)，以及等時(shí)圈面積占比小、極低公平程度區(qū)域(普陀區(qū)、浦東新區(qū)、近(遠(yuǎn))郊區(qū))——邊緣區(qū)。

表3 15分鐘等時(shí)圈面積占比情況

圖4 15分鐘等時(shí)圈面積占比

四、民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的效率分析：基于供需匹配度

效率取向(efficiency-orientated)，以利用有限的資源提供更多、更有效的服務(wù)為目標(biāo)，其判斷依據(jù)為民辦托育機(jī)構(gòu)在一定服務(wù)范圍內(nèi)的利用率與承載力，即供需匹配度。研究從等時(shí)圈原理出發(fā)，對(duì)民辦托育機(jī)構(gòu)的承載力以及利用率進(jìn)行測(cè)算。首先，需計(jì)算15分鐘等時(shí)圈內(nèi)所覆蓋的人口數(shù)，具體為公式(2)；其次，由公式(3)計(jì)算出15分鐘等時(shí)圈內(nèi)各個(gè)市轄區(qū)平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)承載的總?cè)丝跀?shù)；最后，借助2019年各個(gè)市轄區(qū)的出生率測(cè)算15分鐘等時(shí)圈內(nèi)平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)所需服務(wù)的3歲以下幼兒數(shù)⑥，具體計(jì)算見(jiàn)公式(4)。

(2)

(3)

Totali=3×ICKi×Ratei

(4)

其中，i為市轄區(qū)的序號(hào)，j為等時(shí)圈所覆蓋的像素序號(hào)，n為像素總數(shù)，ICM為等時(shí)圈所覆蓋的人口數(shù)，Pop為人口密度，ICK為等時(shí)圈內(nèi)平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)承載的人口總數(shù)，Num為民辦托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，Rate為市轄區(qū)2019年的出生率，Total為等時(shí)圈內(nèi)平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)所需承載的3歲以下幼兒數(shù)。

在計(jì)算出各個(gè)市轄區(qū)中平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)15分鐘等時(shí)圈所覆蓋的幼兒數(shù)后，需綜合考慮入托率與服務(wù)壓力閾值來(lái)判定供給效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

其一，計(jì)算在當(dāng)前入托率水平下，平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)實(shí)際需要服務(wù)的幼兒數(shù)。由2019年全國(guó)人口監(jiān)測(cè)和家庭發(fā)展抽樣調(diào)查可知，上海入托率總體略低于15%⑦。因而，本文以15%的入托率為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)實(shí)際需要服務(wù)的幼兒數(shù)，具體結(jié)果見(jiàn)表4：首先，考察區(qū)域之間的差異。在15%的入托率水平下，15分鐘等時(shí)圈內(nèi)中心城區(qū)、浦東新區(qū)與近(遠(yuǎn))郊區(qū)的民辦托育機(jī)構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)差距顯著，呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)逐漸遞減的趨勢(shì)，平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)量依次為：中心城區(qū)(111人)、浦東新區(qū)(55人)、近郊區(qū)(47人)以及遠(yuǎn)郊區(qū)(32人)。其次，考察市轄區(qū)間民辦托育機(jī)構(gòu)的利用率差異。由表4可知，市轄區(qū)間民辦托育機(jī)構(gòu)的利用率差異顯著，其中，黃浦區(qū)的利用率最高、平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)需服務(wù)的幼兒數(shù)為146人，金山區(qū)的利用率最低、平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)所需服務(wù)的幼兒數(shù)僅為8人。

其二，測(cè)算服務(wù)壓力閾值。上海市人民政府印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定“托育機(jī)構(gòu)建筑面積不得低于360 m2，人均建筑面積不低于8 m2”，且“全日制和半日制托育機(jī)構(gòu)不宜超出6個(gè)班，2～3歲幼兒不超過(guò)20人/班，2歲以下幼兒不超過(guò)15人/班”。也即是，最低建筑面積標(biāo)準(zhǔn)下托育機(jī)構(gòu)應(yīng)招收45個(gè)幼兒才可以使空間利用率達(dá)到最高，且托育機(jī)構(gòu)招收的幼兒總數(shù)不宜超過(guò)120人?；诖耍?5%的入托率標(biāo)準(zhǔn)下，研究將45個(gè)幼兒數(shù)設(shè)為服務(wù)壓力閾值下限、100個(gè)幼兒數(shù)設(shè)為閾值上限⑧。即托育服務(wù)供給效率被分為三個(gè)等級(jí)：當(dāng)平均每個(gè)托育機(jī)構(gòu)服務(wù)幼兒數(shù)低于45個(gè)幼兒數(shù)時(shí)，效率低；當(dāng)平均服務(wù)的幼兒數(shù)在45～100個(gè)之間時(shí)，效率高且服務(wù)壓力適中；當(dāng)平均服務(wù)的幼兒數(shù)高于100人時(shí)，效率高但服務(wù)壓力過(guò)大、入托難。至此，借助QGIS實(shí)現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)承載力與利用率可視化，結(jié)果見(jiàn)圖5：一是從總體上看，在15分鐘等時(shí)圈內(nèi)上海民辦托育機(jī)構(gòu)的供給效率總體較高。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的幼兒數(shù)為71人。二是民辦托育機(jī)構(gòu)供給效率被分為三類，以黃浦區(qū)、虹口區(qū)為代表的黑色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率高、入托難；以長(zhǎng)寧區(qū)、普陀區(qū)等中心城區(qū)和部分近郊區(qū)城市為代表的深灰色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率高、服務(wù)壓力適中；以嘉定區(qū)、寶山區(qū)等為代表的淺灰色區(qū)域，主要表現(xiàn)為服務(wù)效率低、利用率低。三是三類供給效率實(shí)際反映了托育服務(wù)的三種供需現(xiàn)象：第一，供不應(yīng)求、利用率高；第二，供需匹配、利用率高；第三，供過(guò)于求、利用率低。

表4 15分鐘等時(shí)圈平均每個(gè)民辦托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的幼兒數(shù)

五、基于空間分布結(jié)果的兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題再討論

(一)空間取向評(píng)價(jià)與成因分析

基于上述民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的公平與效率分析可知，第一，從總體上看，當(dāng)前上海民辦托育機(jī)構(gòu)的空間分布具有明顯的效率取向(efficiency-orientated)。對(duì)比圖4等時(shí)圈面積占比柵格圖與圖5等時(shí)圈效率柵格圖，不難發(fā)現(xiàn)多數(shù)區(qū)域基本實(shí)現(xiàn)了較高的供給效率，但僅有兩個(gè)區(qū)達(dá)到了較高水平的公平性，供給效率顯著高于公平程度。究其根本，托育服務(wù)供給問(wèn)題上效率與公平原則之間的對(duì)比關(guān)系，是社會(huì)力量(社會(huì)組織、市場(chǎng))與政府力量形塑的結(jié)果。由于托育機(jī)構(gòu)的供給主體為社會(huì)力量，政府僅承擔(dān)有限責(zé)任、主要為社會(huì)力量提供稅收優(yōu)惠、減免租金等，以社會(huì)力量為主導(dǎo)的服務(wù)供給面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)激發(fā)經(jīng)營(yíng)者以利潤(rùn)最大化(或者至少要維持經(jīng)營(yíng)可持續(xù)化)而非以增進(jìn)社會(huì)福祉作為衡量自身行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步地，在“強(qiáng)社會(huì)力量，弱政府力量”的作用下，民辦托育機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡的空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)而在地區(qū)間形成了三類效率與公平組合：“低公平、低效率”區(qū)域(嘉定、寶山、青浦、金山、奉賢、崇明區(qū))；“低公平，高效率”區(qū)域(普陀、閔行、松江、浦東新區(qū))；“高公平，高效率”區(qū)域(除普陀區(qū)以外的中心城區(qū))。

圖5 15分鐘等時(shí)圈民辦托育機(jī)構(gòu)效率

第二，托育機(jī)構(gòu)的空間集聚效應(yīng)加劇了空間不均衡。經(jīng)濟(jì)演化的過(guò)程本身就是市場(chǎng)潛力與經(jīng)濟(jì)區(qū)位共同作用的結(jié)果[16]，以社會(huì)力量為主導(dǎo)供給托育資源，其空間分布更多受制于資本流動(dòng)和市場(chǎng)選擇，更傾向于選擇潛在目標(biāo)群體多、區(qū)位優(yōu)越的區(qū)域進(jìn)行投資。當(dāng)資本以空間為依據(jù)尋求增值時(shí)，就會(huì)形成資本的空間集聚效應(yīng)，使得市場(chǎng)形成高效率調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的整體性秩序[17]。因而，在投資潛力較大(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高)的區(qū)域會(huì)形成空間集聚效應(yīng)，可以在追求效率的同時(shí)兼顧空間公平。并且，由于空間的資本集聚存在累加性以及“集聚-擴(kuò)散”效應(yīng)的存在[18]，靠近中心城區(qū)的區(qū)域(近郊區(qū))也可能在發(fā)展中達(dá)到托育服務(wù)供給的空間均衡。也即是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的區(qū)域持續(xù)依靠社會(huì)力量完全可以有效平衡空間公平與資源有效配置這兩者之間的關(guān)系。然而，這種空間集聚效應(yīng)的存在，不僅是資本非均衡的空間分布的表現(xiàn)，還反映了公共資源配置不合理。資本不愿進(jìn)入的區(qū)域更需要政府介入加以補(bǔ)償，而由于政府對(duì)托育服務(wù)的發(fā)展(至少在社會(huì)化托育供給方式中)仍處在低水平投資階段，相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)(遠(yuǎn)郊區(qū))不僅尚未實(shí)現(xiàn)供給效率，資源空間公平配置更是難以實(shí)現(xiàn)，這加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的空間不均衡。

(二)社區(qū)托育發(fā)展不足的成因

盡管依托社區(qū)發(fā)展托育服務(wù)、建設(shè)社區(qū)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)成為當(dāng)前政界、學(xué)界的共識(shí)[19-21]。但是對(duì)上海民辦托育機(jī)構(gòu)的空間分析結(jié)果顯示，民辦托育機(jī)構(gòu)實(shí)際上更傾向于沿辦公點(diǎn)分布，商業(yè)點(diǎn)次之，住宅點(diǎn)最次，而社區(qū)托育尚未形成氣候。究其根本，服務(wù)規(guī)劃主體與服務(wù)供給主體實(shí)際存在兩種不同的決策動(dòng)機(jī)。從社會(huì)政策角度看，社會(huì)服務(wù)作為福利給付主要手段之一，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的普遍可及。因而，政策主張發(fā)展社區(qū)托育成為服務(wù)主要供給模式，意在促進(jìn)居民能夠很方便地獲得服務(wù)，更強(qiáng)調(diào)公平原則。而從服務(wù)供給主體角度看，社會(huì)力量作為社會(huì)化托育主要供給主體，在選址上有較高的自主權(quán)，可依托住宅、商業(yè)辦公等建筑綜合設(shè)置。由于資源配置的地理效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)主體的區(qū)位決策行為通常以效率為首要原則，主要與成本、收益、需求導(dǎo)向等特征直接相關(guān)[22]。服務(wù)供給主體在選址時(shí)，會(huì)綜合考慮區(qū)位的服務(wù)輻射面積、客流量、交通便利程度與目標(biāo)群體等特征，選址靠近住宅區(qū)的托育機(jī)構(gòu)目標(biāo)服務(wù)群體多以周邊居民為主、更關(guān)注托育便利性、可達(dá)性，靠近辦公區(qū)的托育機(jī)構(gòu)服務(wù)群體主要為附近職工、平衡工作與生活的功能突出、較容易篩選出潛在服務(wù)群體，靠近商業(yè)區(qū)的托育機(jī)構(gòu)則主要占據(jù)交通便利程度、吸引客群能力等方面的優(yōu)勢(shì)。在有效篩選出潛在需求群體、保持適度營(yíng)利以維持長(zhǎng)期發(fā)展等目標(biāo)的綜合作用下，上海以社會(huì)力量為主導(dǎo)的托育服務(wù)供給呈現(xiàn)出“先辦公，后商業(yè)，住宅最次”的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，政策目標(biāo)與供給主體(社會(huì)力量)的決策動(dòng)機(jī)存在一定程度的偏差。由于這種偏差的存在，導(dǎo)致發(fā)展中所形成的托育服務(wù)供給模式與政策規(guī)劃的供給模式存在偏差。

而若以社區(qū)托育作為主要發(fā)展模式，則可能更需要突出政府的主導(dǎo)性作用。因?yàn)樯鐓^(qū)托育發(fā)展的成熟度本身就與政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的支持程度息息相關(guān)，尤其是在當(dāng)前我國(guó)多數(shù)社區(qū)發(fā)育程度仍然較低、公共場(chǎng)地及配套設(shè)施發(fā)展不足、資源配置能力有限的情況下[23]，更需要加大政府的支持力度：一方面，加大財(cái)政補(bǔ)貼、減免租金、稅收優(yōu)惠等力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量提供社區(qū)托育；另一方面，也可通過(guò)積極探索公辦民營(yíng)、公助民營(yíng)等公共托育服務(wù)供給方式，直接推動(dòng)社區(qū)托育發(fā)展。

六、主要結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論

本文借助Python語(yǔ)言和QGIS對(duì)上海民辦托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了空間分析，旨在從民辦托育機(jī)構(gòu)的空間分布模式中考察當(dāng)前托育服務(wù)的公平與效率表現(xiàn)，進(jìn)而回答政府與社會(huì)力量應(yīng)如何分工協(xié)作、互補(bǔ)互動(dòng)，共同促進(jìn)不同性質(zhì)的托育服務(wù)包容性發(fā)展這一核心問(wèn)題。分析結(jié)果顯示，民辦托育機(jī)構(gòu)總體呈非均衡的空間分布結(jié)構(gòu)、效率取向明顯、社區(qū)托育尚未形成主體。歸根結(jié)底，這種現(xiàn)象是“強(qiáng)市場(chǎng)力量，弱行政力量”形塑的結(jié)果。更具體地分析結(jié)果為：

第一，上海民辦托育機(jī)構(gòu)空間分布的基本特征為：總體上以營(yíng)利性為主，類型結(jié)構(gòu)存在著明顯的空間差異。中心城區(qū)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)，遠(yuǎn)郊區(qū)則以非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)為主。布點(diǎn)與人口密度空間匹配度高，中心城區(qū)較密，郊區(qū)較疏。托育機(jī)構(gòu)主要集聚于辦公區(qū)，社區(qū)托育發(fā)展不足。

第二，對(duì)民辦托育機(jī)構(gòu)分布的公平與效率分析顯示：①公平分析?？傮w可達(dá)性水平較低、可達(dá)性集聚效應(yīng)顯著，公平性不足。存在多層次公平性，公平程度從中心向外快速遞減，形成“核心-過(guò)渡-邊緣”的等級(jí)結(jié)構(gòu)。其中，第一層次的公平性表現(xiàn)為“可達(dá)與不可達(dá)”居民之間的差異，第二層的公平性表現(xiàn)為“地區(qū)間可達(dá)性水平”的差異，并進(jìn)一步形成“核心-過(guò)渡-邊緣”的三層公平等級(jí)結(jié)構(gòu)。②效率分析。供給效率水平較高，市轄區(qū)間差異較大，形成三類供需關(guān)系：供不應(yīng)求、利用率高；供需匹配、利用率高；供過(guò)于求、利用率低。民辦托育機(jī)構(gòu)的空間分布呈明顯的效率取向，中心城區(qū)供給效率顯著高于遠(yuǎn)郊區(qū)，效率取向帶來(lái)的空間集聚效應(yīng)加劇了地區(qū)間的不公平。③呈非均衡的空間分布結(jié)構(gòu)，形成了地區(qū)間的三類效率與空間公平組合，即“低公平、低效率”區(qū)域、“低公平，高效率”區(qū)域與“高公平，高效率”區(qū)域。

(二)政策建議

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，退越位、補(bǔ)缺位。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與托育服務(wù)供給，是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的必然選擇。而要想充分發(fā)揮社會(huì)力量的參與積極性，則應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能。首先，從越位中退出來(lái)。一方面當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)需經(jīng)歷諸多繁雜的注冊(cè)登記和備案程序，無(wú)形中提高了辦托的成本、挫傷社會(huì)資本參與的積極性，加劇了社會(huì)資本依托空間的逐利傾向。另一方面，過(guò)多的條件設(shè)置限制了民辦托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，以托育機(jī)構(gòu)的建筑面積(總面積不少于360 m2、人均不低于8 m2)為例，機(jī)構(gòu)最少應(yīng)招收45名幼兒才能夠?qū)崿F(xiàn)空間利用率最大化。這導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、場(chǎng)租高的區(qū)域經(jīng)營(yíng)者成本的攀升，小型民辦托育機(jī)構(gòu)難以發(fā)展；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、人口密度低的區(qū)域經(jīng)營(yíng)者不僅直接面臨場(chǎng)租成本，而且還可能由于空間過(guò)大、利用率不足進(jìn)一步加劇經(jīng)營(yíng)成本。其次，補(bǔ)齊缺位。通常，政府會(huì)對(duì)市場(chǎng)上的最少受惠者和境況最差者以資源再分配的方式給予相應(yīng)的補(bǔ)償[24]。進(jìn)一步地，從空間角度看，這種處在最不利地位的個(gè)體不僅具有社會(huì)階層結(jié)構(gòu)特征，還應(yīng)有空間分布特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更低的區(qū)域?qū)嶋H上更需要政府“補(bǔ)位”。然而政府財(cái)政支持和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平本身就高度相關(guān)[25]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的區(qū)域政府財(cái)政支持能力可能也相對(duì)較低。因此，至少要強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較弱地區(qū)的財(cái)政支持水平。

第二，支撐多元化發(fā)展，即不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)采取不同的發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，應(yīng)充分發(fā)揮中心城區(qū)的“集聚—擴(kuò)散”效應(yīng)，以此帶動(dòng)臨近城市的托育服務(wù)充分發(fā)展，從而借助社會(huì)力量兼顧效率與空間公平。也即是，在資本主動(dòng)愿意進(jìn)入的區(qū)域，應(yīng)給社會(huì)力量充分的發(fā)展空間，降低社會(huì)資本參與托育服務(wù)供給的行政性障礙、充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，政府則主要發(fā)揮監(jiān)管作用。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低、資本不愿進(jìn)入的區(qū)域，則需要依靠政府通過(guò)財(cái)政手段來(lái)完成托育資源的空間再分配，一方面可以通過(guò)公辦民營(yíng)、公助民營(yíng)等供給方式提高供給總量，另一方面也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、加大對(duì)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼力度等方式提高社會(huì)力量參與供給的積極性。

第三，明確各類托育機(jī)構(gòu)的功能定位，建立多層次服務(wù)供給體系。為防止享受諸多優(yōu)惠政策的公辦托育機(jī)構(gòu)(包括開(kāi)設(shè)托班的公辦園)與民辦托育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，需盡快明確各類托育機(jī)構(gòu)的功能定位。以政府為主導(dǎo)的公共托育服務(wù)應(yīng)該更多地發(fā)揮兜底保障作用，為確實(shí)有照顧困難與經(jīng)濟(jì)困難的家庭提供福利性照顧服務(wù)。以社會(huì)力量為主導(dǎo)的社會(huì)化托育服務(wù)更應(yīng)面向中(低)收入與高收入家庭，其中，可以著重通過(guò)政府補(bǔ)貼、稅收減免、提供場(chǎng)地等一系列措施來(lái)支持非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)發(fā)展，減輕其運(yùn)營(yíng)成本，使之提供面向中(低)收入家庭為主的服務(wù)，并推動(dòng)該類機(jī)構(gòu)與公辦托育機(jī)構(gòu)共同促進(jìn)普惠性托育服務(wù)的發(fā)展。并且，也應(yīng)給予市場(chǎng)充分的發(fā)展空間、政府僅需履行規(guī)制職能，使?fàn)I利性機(jī)構(gòu)主要滿足高收入家庭的高層次需求。

實(shí)質(zhì)上，推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)分布公平與效率配置的過(guò)程，不僅能解決“地理可達(dá)”“與需求相適應(yīng)”的問(wèn)題，也能逐漸實(shí)現(xiàn)價(jià)格可及、質(zhì)量有保障。一方面，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變、建立多層次服務(wù)供給體系來(lái)充分發(fā)揮社會(huì)力量參與服務(wù)供給的積極性，所形成的良性競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)指向“供需平衡”與“質(zhì)量提高”。另一方面，政府通過(guò)財(cái)政手段在扭轉(zhuǎn)空間資源配置的過(guò)程，既可以通過(guò)補(bǔ)貼、稅收減免等手段為舉辦者“讓利”，也可以通過(guò)發(fā)放“消費(fèi)者使用券”、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式回應(yīng)需求者。由此，政府與社會(huì)力量在“各司其職，各安其位，各盡其責(zé)”的過(guò)程中形成良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)不同層次的多樣化托育服務(wù)的有效供給與包容性發(fā)展。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)新辦舉行優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展新聞發(fā)布會(huì)圖文實(shí)錄，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46355/wz46357/Document/1709111/1709111.htm。

② 按照上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)給定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)域分類，參見(jiàn)：石憶邵、楊鳳龍的《上海星巴克咖啡店的空間分布特征及影響因素》，《經(jīng)濟(jì)地理》2018年第5期。

③ 最近樞紐點(diǎn)功能：在給定原點(diǎn)(本文指辦公點(diǎn)、住宅點(diǎn)和商業(yè)點(diǎn))和目標(biāo)圖層(托育機(jī)構(gòu))的情況下，該算法基于原點(diǎn)要素中心計(jì)算與其最鄰近目標(biāo)圖層之間的直線距離。

④ “15分鐘社區(qū)生活圈”的概念源于2016年8月上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局下發(fā)《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)在15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動(dòng)空間。

⑤ 以每4.5千米/小時(shí)的步行速度進(jìn)行測(cè)算，成年人15分鐘通過(guò)的距離為1 125米。實(shí)際上，《上海市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》規(guī)定托育機(jī)構(gòu)服務(wù)半徑宜為300～500米，兩個(gè)政策文件對(duì)于托育機(jī)構(gòu)合理服務(wù)半徑(范圍)的界定有所不同。由下文分析可知，按照1 000米合理服務(wù)半徑進(jìn)行測(cè)算，可達(dá)性水平已經(jīng)很低，300～500米服務(wù)半徑很難實(shí)現(xiàn)。故，本文以更為可行的“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算可達(dá)性。

⑥ 2019年出生率主要源于各個(gè)市轄區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒，由于各個(gè)市轄區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒更新速度不一致，很多市轄區(qū)尚未公布2020年與2021年的出生率，故這里以2019年出生率為依據(jù)，進(jìn)行測(cè)算當(dāng)前上海市3歲以下嬰幼兒數(shù)量。

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源：余宇。加快發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，http://www.drcnet.com.cn/www/Train Interview/TrainInterviewDetail.aspx?interviewid=215。

⑧ 考慮到不同年齡段幼兒所在班級(jí)的最大容納量不同，且15%的入托率水平仍然較低，本研究將閾值上線調(diào)整至100人。