國家治理視角下國家審計職業(yè)化建設探討

高中原

摘要：文章以國家審計職業(yè)化為研究對象，首先對國家審計職業(yè)化進行論述，然后結合國家審計職業(yè)化建設歷程與現(xiàn)狀，分析了國家審計職業(yè)化存在的制度環(huán)境不完善、人才建設體系不合理、職業(yè)化資源管理不完善等問題，并針對上述問題，從優(yōu)化國家審計運行環(huán)境的路徑、加強國家審計人才隊伍建設、優(yōu)化國家審計資源管理等角度對國家治理視角下的國家審計職業(yè)化建設進行探討。

關鍵詞：國家治理；國家審計；職業(yè)化；運行環(huán)境

自2004年以來，國務院不斷通過各種方式來強調審計職業(yè)化的重要性，并對審計職業(yè)化建設提供指導。國家審計作為我國現(xiàn)行審計體系的重要組成部分，主要是代表國家發(fā)揮審計監(jiān)督作用。當前我國正處于經濟發(fā)展的轉型時期，國家治理的現(xiàn)代化、國民經濟健康發(fā)展和平穩(wěn)運行對國家審計職業(yè)化提出了更高要求。因此，明確國家審計職業(yè)化的實質、評價我國國家審計職業(yè)化程度、發(fā)現(xiàn)國家審計職業(yè)化進程的問題、找出推進國家審計職業(yè)化的路徑，已成為當前一個重要議題。

一、國家審計職業(yè)化建設

國家審計是國家審計機關及其業(yè)務的統(tǒng)稱，包括國家審計機關對各級政府會計賬目進行獨立檢查，監(jiān)督財政、財務收支真實、合法和效益的行為，其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立的監(jiān)督，監(jiān)督國家財政資金是否合理和有效地使用，同時對財政決算情況進行鑒定和公正，揭露違法違規(guī)行為，提出改進財政管理的措施。

隨著社會經濟形勢發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化建設的推進，國家審計的范圍也在不斷擴大，開始向經濟和效率審計、項目效果審計、環(huán)境審計等方面擴展，這對國家審計的職業(yè)化建設提出了更高要求。職業(yè)化要求人們把自己所在的行業(yè)所分配的任務完成到最佳狀態(tài)，國家審計職業(yè)化則是指國家審計運行環(huán)境、資源管理、業(yè)務控制系統(tǒng)的職業(yè)化運行狀態(tài)和發(fā)展過程。國家審計職業(yè)化是將國家審計部門看作是一種職業(yè)部門，國家審計人員將審計工作完成到最合理、最公允、最真實的狀態(tài)，這不僅對審計人員的自身素養(yǎng)有所要求，同時對審計環(huán)境、制度、文化也提了挑戰(zhàn)。

二、我國國家審計職業(yè)化建設現(xiàn)狀分析

（一）我國國家審計職業(yè)化歷程

我國在改革開放之初重設了國家審計機構，最初定位為行政型審計，各級國家審計機關對同級政府負責，在人財物等方面依附同級政府，執(zhí)業(yè)依據是1985年頒布的審計規(guī)定和1988年頒布的審計條例，由于當時國家審計法規(guī)體系不完善，國家審計功能多為會計賬表分析；1995年1月1日《審計法》頒布實施、1996年《中國審計規(guī)范》頒布、1997年《審計法實施條例》頒布，為國家審計業(yè)務的開展提供了執(zhí)業(yè)依據，國家審計功能開始擴展到財政預算和決算執(zhí)行、經濟責任審計。進入21世紀后，隨著國家治理的推進，審計基本準則、通用準則連續(xù)發(fā)布，并于2010年9月1日整合為國家審計準則，國家審計業(yè)務更加規(guī)范，并且國家審計開始進入投資審計、管理審計、環(huán)境審計等同國家治理密切相關領域，國家審計職業(yè)化建設也隨之開展?？梢哉f，國家治理需要有效的國家審計，而高效的國家審計需要完備的職業(yè)化為支撐。

我國國家審計職業(yè)化目前只能說是處于初級階段，即國家審計職業(yè)化的前進方向已明確。隨著我國改革開放的推進，我國社會主義市場經濟體制更加成熟，社會公正更加凸顯，社會訴求更加復雜，由此對國家審計提出了更多要求，國家審計職業(yè)化進入了新階段，主要表現(xiàn)為綜合性、法治性等特點。綜合性特點主要表現(xiàn)為國家審計監(jiān)督對象、監(jiān)督內容、監(jiān)督模式等方面，這種綜合性對國家審計職業(yè)提出了更高要求。法治性主要表現(xiàn)在法規(guī)體系、業(yè)務規(guī)制、法治精神等方面，如高度的法治意識、嚴謹職業(yè)思維、堅強職業(yè)心理、公正職業(yè)習慣、優(yōu)質法律水平，提出了國家審計職業(yè)化的高要求?？梢哉f，國家審計職業(yè)化不但是國家治理的內生需求，也是新環(huán)境下國家審計履行職責的現(xiàn)實需要。國家審計職業(yè)化發(fā)展隨著國家治理的進程不斷提升、同國家治理相互推進，并逐步走向成熟。國家審計職業(yè)化將是一個漸進、內外部統(tǒng)一協(xié)調的過程，需要通過立法、體制改革來不斷強化國家審計的獨立性、權威性。

（二）我國國家審計職業(yè)化存在的問題

1. 國家審計職業(yè)化的制度環(huán)境不完善

首先是獨立性地位不穩(wěn)定。我國憲法明確了審計監(jiān)督的法律地位，要求國務院和縣級以上人民政府需要分別設立審計機關并依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，并且規(guī)定審計監(jiān)督權獨立行使，不受其他行政機關和社會團體的干涉，但同時又規(guī)定審計機關履行職責的經費由本級人民政府予以保證。這種法律定位，明確了國家審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，但同時審計體制和審計經濟地位也具有依附性，即依附于本級人民政府。由于各級政府之間利益博弈的客觀存在，在面臨同級政府財務、同級數(shù)據、節(jié)能減排執(zhí)行、公共安全防治等方面的審計時，地方審計機關的獨立性不強，審計報告的信度便不能保證。

二是保障性體制有待匹配。國家審計的職權和職級應該具備與其履行國家治理職責相匹配的保障水平，由于憲法規(guī)定國務院和縣級以上地方政府分別設立國家審計機關，造成我國各級審計機關同各級政府職能部門是平行單位，這就容易形成低層次審計機構承擔高層次審計職能的狀況，在法治建設逐步深入、法制體系日趨完善、資金活動日益復雜的情況下，這種體制會影響國家審計應有功能的發(fā)揮。

三是國家審計存在盲區(qū)。當前國家審計的覆蓋范圍已經非常廣，包括國家和地方財政、政府投資項目、領導干部經濟責任等都納入到國家審計范疇，但也存在監(jiān)督盲點：例如駐地方的央企、國有金融業(yè)分支機構等都屬于監(jiān)督盲點；此外，慈善基金和公益基金組織、村鎮(zhèn)金融機構、經營公共資源的旅游組織等，這些屬于財政財務收支范圍之外，但又與公共利益密切相關的領域，也屬于國家審計監(jiān)督的空白區(qū)。

四是協(xié)調運行效率較低。審計協(xié)調包括審計主體同被審計對象、社會公眾之間的協(xié)調，還包括審計法規(guī)同被審計單位行政法規(guī)、行業(yè)法規(guī)間的協(xié)調，也包括審計主體同協(xié)助的行為主體的協(xié)調。協(xié)調性要求審計法規(guī)和行政行為能夠兼顧各方合法權益、滿足各方合法需求、進而提升審計法定職權效率。當前我國審計法對審計職務的權威性認知和保障行政程序的效率性設定，不能滿足國家治理的要求，造成了審計協(xié)調性疲弱，如審計對象不配合、協(xié)作機構不協(xié)作等問題，阻礙了審計職務的履行。從國家審計有效服務國家治理角度來講，在確保公平公正性的前提下，加強效率性和主動性是建構協(xié)調性的重點。

2. 國家審計人才建設體系不合理

在當前，國家審計部門人才匱乏，審計力量嚴重不足。在很多情況下，國家審計人才在進行建設的過程中，沒有建立有效的人才管理體系和人才管理制度，并且在審計人才建設中，沒有實施有效的人才管理體系和模式，導致了國家審計人才在建設的過程中出現(xiàn)了人才匱乏等情況。

一是國家審計模式、職業(yè)準入準出機制、審計隊伍結構等問題的“行政化”管理模式有待優(yōu)化。國家治理需要國家干預，也需要市場發(fā)揮，兩者要相互協(xié)調，相互平衡。職業(yè)化的國家審計應該主要根據市場需求來選擇審計人員，而不是由直接下發(fā)的行政條文來決定。而我國的國家審計“行政化”色彩濃厚。首先，我國國家審計機關隸屬于國務院和地方各級政府，國家審計人員一般是從國家公務員中遴選出來的，國家審計人員的績效考評、培訓、晉升制度都是采用公務員管理制度，不利于國家審計職業(yè)化程度的提高。其次，在審計過程中，沒有一定的契約約束，審計結果就會很大程度受意識左右，容易出現(xiàn)越界及違法現(xiàn)象。“行政化”色彩濃厚，不利于政審分離，容易產生利益輸送、權大于法等問題，最終損害國家審計的獨立性、公正性和權威性。

二是國家審計隊伍結構需要調整。審計署成立近四十年來，國家審計隊伍逐步壯大，國家審計工作也取得了顯著成效，但隨著時間的推移，也出現(xiàn)一些問題：第一，斷層現(xiàn)象出現(xiàn)。伴隨審計系統(tǒng)成立之初進入國家審計隊伍的審計人才，此時已經進入老年。而審計機關陸續(xù)進入的人才缺乏審計經驗，就出現(xiàn)了新老審計人才的斷層現(xiàn)象。第二，專業(yè)限制嚴重。審計事業(yè)發(fā)展的起步階段，因為審計職能的專一，國家審計人才多以會計類專業(yè)為主。而隨著經濟水平的提高，科技的進步，對審計職能的全面性提出了更高的要求，越來越多像計算機輔助審計這樣的新的審計種類開始出現(xiàn)，對國家審計人才提出了更高要求。

三是國家審計人員職業(yè)化教育進展緩慢。國家職業(yè)安全、績效考核和期末考試機制是推進國家考試專業(yè)化、職業(yè)化的重要組成部分。當前公務員考試的推行，越來越多的年輕人才開始被吸引進入審計機關，但是受行政管理模式影響下的審計機關用人機制仍然存在不足：首先，由于審計機關作為行政事業(yè)單位，內部結構相對復雜，受政府的領導，缺乏自主、系統(tǒng)的管理規(guī)劃，審計人員的選拔受到各種各樣的約束，內部人才晉升渠道狹窄，外部人才無法科學引進，不利于審計人員整體素質的提高。其次，審計機關的經費來源于財政，作為一個非營利組織，既要承擔日常的經費支出，又要保障員工的待遇問題，經費十分有限，導致培訓機制和績效考評機制流于形式，不利于提高國家審計人員的積極性和素質。最后，退出機制形同虛設，任職后只要不出現(xiàn)違反規(guī)定的情況的人員，都會任職到退休，無助于提高國家審計隊伍的活力。

3. 國家審計職業(yè)化資源管理不完善

一是國家審計公義性建設不完善。國家審計公義性是以國家、社會、公眾利益為國家審計的職業(yè)利益，以正直規(guī)范的執(zhí)業(yè)行為和規(guī)則作為職業(yè)價值取向實現(xiàn)的載體和途徑。構建國家審計公義性應從公義精神和公義實務兩個維度入手，公義精神散見于國家審計準則，公義實務則是以審計法、審計準則為實體構成的約束性系統(tǒng)。國家審計一方面力推審計公義，但同時并沒有理性認知和科學推進審計公義，也沒有形成同公義精神和公益實務結合的倫理規(guī)制和運行機制，必然影響國家審計職業(yè)化發(fā)展。

二是國家審計資本性價值開發(fā)緩慢。國家審計資本性的構建，應該是以審計心理資源管理為導向，兼顧審計人才的知識技能、心理技能，以心理技能來助推知識技能升值。但現(xiàn)行的國家審計管理是行政化管理，即以行政化來管理專業(yè)化，不可避免造成國家審計專業(yè)資源的浪費，導致專業(yè)性極強的國家審計心理資本在審計實踐中逐漸消磨殆盡。

三、國家治理視角下的國家審計職業(yè)化建設路徑

（一）優(yōu)化國家審計運行環(huán)境

我國自成立審計署以來，在國家審計方面陸續(xù)頒布了多項法規(guī)，這些法律法規(guī)在一定程度上規(guī)范了審計工作，但是沒有形成規(guī)范系統(tǒng)的審計體系，因此應加快國家審計具體準則及相關制度的制訂步伐。

加強制度環(huán)境建設為國家審計職業(yè)化保駕護航。將國家審計機關從行政部門領導轉變?yōu)橛闪⒎C關領導，首先由最高立法機關對審計長進行擬任，再由行政權領導人確定，最后通過全國人民代表大會等最高立法機關表決通過。中央級審計機關領導人負責對下一級地方審計機關擬任，本級地方代表大會表決通過。國家審計署及地方審計機關的經費報全國人民代表大會及其常務委員會立法機關，經預算管理部門審核通過后，經費不能由審計機關隨意核減，減少審計機關對經費支出的濫用，提高審計機關的獨立性。

組建國家審計社會組織讓國家審計更接地氣。在國家審計社會組織中，設立專家?guī)?，儲備專業(yè)人才，以便在人員不足時能夠及時補充，增強國家審計的力量。以數(shù)據庫的形式記錄社會團體人員的各項信息，包括教育背景、擅長領域、從事方向的信息，用大數(shù)據平臺的方式組成專家?guī)臁?/p>

（二）加強國家審計人才隊伍建設

一是提高國家審計從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格的獲取門檻。嚴格考試和測評制度，從制度上防止接班模式和“潛規(guī)則”，讓那些教育程度高，擁有審計理論基礎扎實、審計專業(yè)知識和操作嫻熟、審計思維方式創(chuàng)新優(yōu)良的審計人才進入國家審計隊伍。

二是完善國家審計職業(yè)培訓制度。隨著我國經濟水平的提高，國家審計事業(yè)也會逐漸壯大，審計業(yè)務內容也將越來越復雜。這就要求審計機關完善職業(yè)培訓制度，提高國家審計人員素質，來適應經濟發(fā)展要求。國家審計機關的培訓經費來源于財政，各級審計機關根據自身實際情況，科學合理地制訂一套伴隨國家審計人員審計職業(yè)生涯的培訓機制。注重實用性，培訓方法需要靈活多樣，可以采用互動式、情景式、多元化的教學方法來提高國家審計人員的學習積極性；并且，根據審計人員的專業(yè)不同、審計對口項目的不同，可以制定不同的學習計劃來提高其業(yè)務能力。

三是改進國家審計職業(yè)考核制度。作為國家審計機關，公平公正是建立績效評價考核機制的首要前提，直接影響國家審計整體工作積極性?？冃гu價考核的最終結果將成為審計人員工資核發(fā)、獎懲、晉升的依據。只有建立起公平公正的審計環(huán)境，才能激發(fā)審計人員的工作積極性，提高審計效率?？冃Э荚u結果與履歷信息掛鉤，在上級機關對審計機關人員進行考察和選拔時，作為一項重要指標?？己诉^程中，應該加強對審計機關人員的審計知識、業(yè)務能力、職業(yè)道德和職業(yè)操守等審計方面的考核。

四是建立國家審計職業(yè)退出機制。國家審計機關作為行政機構的監(jiān)督部門，如果不能時刻保持高效率的工作狀態(tài)、精準的職業(yè)判斷和審計資源的合理分配，就無法將行政體系中的害群之馬驅除。所以，我國國家審計機關應該是一個具有很強競爭力的機關，合理地分配有限的審計資源，優(yōu)勝劣汰，不斷更新，才能更好地起到監(jiān)督和免疫系統(tǒng)的作用。

（三）優(yōu)化國家審計資源管理

一是將國家審計公義性升華為國家審計職業(yè)倫理。國家審計職業(yè)倫理應包括精神倫理和實務倫理兩個方面，精神倫理就是公義精神，是國家審計精神的精髓，其構建應從精神內涵的提煉和精神追求的實現(xiàn)兩個方面進行。國家審計公義性精神內涵可以提煉為忠誠、公正、求真、奉獻，是國家審計職業(yè)倫理最主要的內化規(guī)則和國家審計精神的概括。同時與公義精神密切關聯(lián)的還有國家審計人員素質、價值取向的認同度、制度力的外控效果。此外，還需要構建公義實務，這是國家審計公義性倫理價值的載體，包括職業(yè)規(guī)制和執(zhí)業(yè)行為兩方面，除了當前的審計法、審計準則、審計業(yè)務流程外，還應進行審計實務性的行為控制和構建行為規(guī)則，具體包括業(yè)務標準和行為標準，業(yè)務標準包括程序性標準和技術性標準，行為標準則包括剛性標準和柔性標準。

二是塑造審計心理資源，國家審計心理資源塑造包括個體心理資本和團體心理資本兩方面，前者應從自信力、辨析力、耐挫力、自制力、組織力五個方面進行；后者則主要從養(yǎng)育團體激情、構建團體成就、強化團體發(fā)展等三個方面進行。

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（作者單位：臨沂市蘭山區(qū)審計局）