蘇海雨，鄭文盛

(1.南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.南京師范大學(xué) 法學(xué)院)

新型冠狀病毒在世界發(fā)生大流行，對(duì)各國(guó)與地區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。與其他國(guó)家相比，我國(guó)新冠疫情防控工作無疑是成功的，維護(hù)了人民的生命健康權(quán)。在全球新冠疫情防控過程中，諸如歐美等一些西方國(guó)家一度放松對(duì)疫情的防控，導(dǎo)致疫情確診人數(shù)和死亡人數(shù)激增[1]。在世界各地差異化疫情防控措施背景下，全球新冠疫情此起彼伏，防疫任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。實(shí)際上，一些國(guó)家所謂的“消極防疫”使得應(yīng)急法制無法發(fā)揮作用，因?yàn)橐晃稄?qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利保護(hù)，反而使得疫情防控難度大大提升，那么社會(huì)公眾整體性的公共生命健康安全就得不到應(yīng)有保障。因此，應(yīng)在法治規(guī)范體系下合法正當(dāng)?shù)叵拗埔欢ǖ膫€(gè)人權(quán)利，為應(yīng)急治理主體賦予一定的緊急行政權(quán)力。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理法治化的關(guān)鍵是在于如何把握緊急行政權(quán)與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系，從而在這一基礎(chǔ)上構(gòu)建充足的“應(yīng)急治理空間”。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急治理的權(quán)益限制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的公共利益與個(gè)人利益的相互依存關(guān)系比常規(guī)時(shí)期是更為緊密的，因?yàn)閭€(gè)人權(quán)益無法完全獨(dú)立于社會(huì)公共利益存在，更需要國(guó)家積極保護(hù)的義務(wù)。因此，這是權(quán)利受到暫時(shí)性限制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

1.1 權(quán)益限制的立法表征

為公共衛(wèi)生應(yīng)急治理提供法律支撐，平衡社會(huì)公共利益與個(gè)人權(quán)益是立法面臨的核心問題。在常規(guī)時(shí)期，個(gè)人的權(quán)益會(huì)受到憲法法律最大程度的保護(hù)。但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的應(yīng)急性、傳染性、緊迫性迫使公權(quán)與私權(quán)的邊界需要進(jìn)行調(diào)整，形成一種特殊時(shí)期的不平衡關(guān)系。“恐懼、期待、自由、秩序、責(zé)任、義務(wù)這些情感與價(jià)值，在常規(guī)下似乎邊界清晰，但是從天而降的突發(fā)公共事件卻經(jīng)常變得如同一團(tuán)糾纏不清的亂麻?！盵2]因此，通過立法對(duì)個(gè)人權(quán)利作出暫時(shí)性的一定限制，才能確保公共利益和社會(huì)秩序在各種法律價(jià)值中被優(yōu)先考慮。

我國(guó)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律，具體規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以采取的應(yīng)急措施。各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)采取緊急行政措施，從而達(dá)到遏制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效果。具體而言，主要有強(qiáng)制隔離，限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)，停工、停業(yè)、停課，封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品，控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽；封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所等。這為緊急行政權(quán)力的行使提供了法律依據(jù)，授權(quán)了行政機(jī)關(guān)可以采取限制公民、法人以及其他組織活動(dòng)與權(quán)益的行政緊急措施。一方面，通過法律保障緊急行政權(quán)的正當(dāng)行使，另一方面行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施時(shí)會(huì)對(duì)公民、法人以及其他組織的權(quán)益限制，但這種限制不能造成不必要的侵害。

1.2 權(quán)益限制的行政實(shí)施

行政上對(duì)個(gè)人權(quán)益做出何種程度、范圍、種類的限制則取決于法律授權(quán)之下的行政裁量權(quán)判斷。實(shí)際上，公共衛(wèi)生應(yīng)急處置措施包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政命令、行政強(qiáng)制等行政行為，還存在大量公布的指導(dǎo)性通知等行政指導(dǎo)行為，而這些都將決定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理成效。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政權(quán)力的擴(kuò)張不僅體現(xiàn)在對(duì)公民、法人以及其他組織的緊急措施限制，還常常伴隨著對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的影響。主要原因在于立法本身的復(fù)雜和繁瑣決定了其很難滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件迫切性的需求。因此，在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)的高效反應(yīng)相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)而言具有很大的機(jī)動(dòng)優(yōu)越性。因此，我們應(yīng)當(dāng)“將突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)作為一個(gè)以政府為主導(dǎo)，同時(shí)動(dòng)員全社會(huì)共同努力的整體來看待”[3]。

“必要性產(chǎn)生正當(dāng)性，正當(dāng)性產(chǎn)生合法性?！盵4]我國(guó)各級(jí)地方人民政府通過發(fā)布大量的行政決定、行政命令和行政指導(dǎo)等對(duì)公民、法人以及其他組織的部分權(quán)益做出一定的限制。例如，深圳市新型肺炎疫情防控指揮部發(fā)布《關(guān)于建立健全社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的若干措施》：“認(rèn)真執(zhí)行‘十個(gè)一律’...小區(qū)住戶一律不串門、不聚餐...停止舉辦一切群眾聚集性活動(dòng)”。這些規(guī)定或者命令比平常時(shí)期更顯廣泛、更具強(qiáng)制性，對(duì)疫情防控起到了重要作用。

1.3 權(quán)利限制的具體內(nèi)容

一是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)部分公民人身自由作出隔離等限制是應(yīng)對(duì)傳染性疾病常用的措施。盡管人身權(quán)是公民的重要權(quán)利，但不可否認(rèn)的是，對(duì)公民采取一定限制人身自由的強(qiáng)制措施是防止疫情危害擴(kuò)大最為有效的措施。例如，對(duì)公眾活動(dòng)范圍作出一定的區(qū)域限制，實(shí)行區(qū)域交通管制，禁止車輛出入相關(guān)地域，還可以對(duì)該地區(qū)人員出入設(shè)卡檢查，限制相應(yīng)人員進(jìn)出該地區(qū)；最后違反該緊急措施的個(gè)人，還可能面臨被予以采取即時(shí)強(qiáng)制措施或者給予相應(yīng)的行政處罰，引發(fā)疫情傳染的還會(huì)追究刑事責(zé)任。

二是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)公民、法人以及其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益限制也是公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的基本措施之一。例如，通過政府征收征用、政府采購(gòu)等方式，處置部分公民、法人以及其他組織的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)，以調(diào)度社會(huì)各方面資源來履行疫情防控職能，尤其是“方艙醫(yī)院”與集中隔離點(diǎn)的設(shè)置，是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施與一定商業(yè)酒店的相應(yīng)征用。

三是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間個(gè)人勞動(dòng)權(quán)可能受到一定的限制。“積極權(quán)利是一種要求權(quán)利相對(duì)人積極作為并采取一定措施予以保障的權(quán)利……從本質(zhì)上看要求國(guó)家對(duì)公民采取積極作為的手段和方法提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上的幫助和服務(wù)。”[5]從這個(gè)角度來說，勞動(dòng)權(quán)是一種積極權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)依賴國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)履行保障義務(wù)和相關(guān)的給付責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，勞動(dòng)權(quán)會(huì)受到一定影響，部分地區(qū)停工、停業(yè)之下的勞動(dòng)者居家隔離或者集中隔離，還會(huì)存在限制有關(guān)地區(qū)人員復(fù)工等。

2 應(yīng)急治理下權(quán)力與權(quán)利之間的緊密關(guān)系

當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會(huì)中爆發(fā)出現(xiàn)，各種法律價(jià)值之間關(guān)系將會(huì)變得空前緊張。隨之而來的，則是法律對(duì)這種迥異和失衡狀態(tài)的回應(yīng)，秩序、公益和權(quán)力將會(huì)被優(yōu)先確保；此消彼長(zhǎng)之下，相對(duì)應(yīng)的是個(gè)人權(quán)益的被暫時(shí)限制或克減。當(dāng)然，這并不意味著對(duì)個(gè)人所有權(quán)益都要加以限縮，限制目的本身不是為了消滅個(gè)人權(quán)益。

2.1 權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)利的限縮

事實(shí)上，公民權(quán)利的保障有賴于國(guó)家的積極回應(yīng)，幾乎每項(xiàng)權(quán)利都對(duì)應(yīng)著國(guó)家的一項(xiàng)積極義務(wù)。因此，現(xiàn)代社會(huì)的個(gè)人權(quán)利不可能獨(dú)立存在。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，行政權(quán)力優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利。在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常都會(huì)被允許采取一些非常規(guī)的手段和措施，這種結(jié)果事實(shí)上是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中自由和秩序之間價(jià)值沖突的選擇性妥協(xié)。權(quán)利對(duì)于權(quán)力的讓位是一種必然的選擇。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，常態(tài)的國(guó)家權(quán)力格局將被打破，緊急行政權(quán)力可以比日常更容易限制、侵害公民、法人以及其他組織的權(quán)利。相對(duì)于立法權(quán)與司法權(quán)而言，行政權(quán)具有很強(qiáng)的靈活性、高效性和主動(dòng)性，所以一般來說是通過行政權(quán)對(duì)突發(fā)緊急事件進(jìn)行即時(shí)性處置治理?！靶姓C(jī)關(guān)為了保障公共利益甚至可以停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款……”[6]。因此，可以看出在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政權(quán)的高度集中也會(huì)影響到其他國(guó)家權(quán)力的行使。例如，因新冠疫情防控需要，多地人民法院也隨即發(fā)出公告對(duì)已經(jīng)立案的案件延期審理等。

2.2 權(quán)力與權(quán)利的公共一致性

通過立法有效構(gòu)建了公共衛(wèi)生應(yīng)急法治保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利之間在特定時(shí)期新的法律關(guān)系[7]。因此，緊急行政權(quán)力和個(gè)人權(quán)利不僅表現(xiàn)為擴(kuò)張和縮限的關(guān)系，二者還有相互依存的公共一致性關(guān)系。

其一，緊急行政權(quán)力來源于個(gè)人權(quán)利，又回歸于個(gè)人權(quán)利本身。從源頭上看，緊急行政權(quán)力根本目的是為了全體公民的公共利益。從根源上看，行政緊急權(quán)力從屬和服務(wù)于個(gè)人權(quán)利，其惟一合乎道德和法治要求的目的就是通過保障社會(huì)整體公共利益以確認(rèn)和保證個(gè)人權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)。緊急行政權(quán)力的本質(zhì)仍然是行政權(quán)的一種特殊形態(tài)，即使在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況之下，行政權(quán)力的行使也不意味與保障個(gè)人權(quán)利相違背。

其二，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開緊急措施保障。為了維護(hù)社會(huì)公眾的整體公共利益，行政機(jī)關(guān)常常使用“以力制力”的方法來排除危害和障礙。緊急行政權(quán)力是為了保護(hù)權(quán)利而設(shè)立的，為個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會(huì)秩序。如果個(gè)人的人身健康權(quán)利都無法得到有效保障的情況下，政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)更難以保障。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下個(gè)人權(quán)益和公共利益的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互依存、相互保障的關(guān)系，因?yàn)楣怖娴靡员Ｕ鲜莻€(gè)人權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)的前提。所以，通過行政權(quán)力采取必要的對(duì)個(gè)人部分權(quán)利及利益帶來某些限制和影響的措施，以此來應(yīng)對(duì)疫情傳染擴(kuò)散等緊急情況，迅速處置來減少對(duì)社會(huì)整體公共利益的損害，最終是對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。

2.3 最低限度的權(quán)利保障

緊急行政權(quán)力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中必備的能力，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾往往要求行政機(jī)關(guān)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)迅速作出反應(yīng)并有所作為。因此，行政機(jī)關(guān)也必須打破常規(guī)，快速應(yīng)急運(yùn)行。然而，賦予行政機(jī)關(guān)緊急行政權(quán)力的同時(shí)，也使其更易發(fā)生恣意侵害行為。為了避免這一問題，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的法治化是當(dāng)務(wù)之急，通過法律規(guī)范緊急權(quán)力的運(yùn)用，防止權(quán)力的恣意履行。這樣可以確保個(gè)人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中仍可享有最低程度的權(quán)利保障。這種最低限度的法治保障，也可以保證行政權(quán)對(duì)個(gè)人權(quán)利的正當(dāng)干預(yù)。這主要是因?yàn)榫o急行政權(quán)力的擴(kuò)張實(shí)際降低了法律對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督力度。即使行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法法律的授權(quán)來行使行政緊急權(quán)力，個(gè)別行政機(jī)關(guān)也可能在具體實(shí)施中超越法律的規(guī)定，造成對(duì)公民、法人以及其他組織權(quán)益的過度性限制。

3 公眾參與有利于公共衛(wèi)生應(yīng)急治理

3.1 公眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色

從行政機(jī)關(guān)與個(gè)人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中互動(dòng)關(guān)系看，公眾所承擔(dān)的角色主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是服從配合的角色。在行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，公民、法人以及其他組織應(yīng)當(dāng)服從和配合各級(jí)行政機(jī)關(guān)所采取的各種應(yīng)急措施?；谏鐣?huì)整體的公共利益保護(hù)，個(gè)體必須讓渡部分權(quán)利，嚴(yán)格遵守應(yīng)急法律法規(guī)規(guī)定，履行相應(yīng)的法定義務(wù)和緊急義務(wù)。例如，新冠疫情擴(kuò)散的防控期間，相關(guān)個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極配合居家隔離或者集中隔離，使得疫情得到有效防控。所以，公眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中扮演著服從配合的角色。

二是受救助援助的角色。突發(fā)公共衛(wèi)生事件意味著社會(huì)處于一種傳染疾病大流行的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。在這種情況下，個(gè)人權(quán)益保護(hù)必須以公共利益保障為前提，任何權(quán)利不可能獨(dú)立于社會(huì)利益而存在。各級(jí)政府及其職能部門提供的救助、救援措施和公共衛(wèi)生服務(wù)，不僅是維護(hù)公共利益的表現(xiàn)，也是對(duì)個(gè)人權(quán)利的整體性保障。因此，公眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中扮演著受益者的角色。

三是參與應(yīng)急治理的角色。在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理過程中，個(gè)體作為整個(gè)社會(huì)的一名成員，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任與義務(wù)，參與到疫情防控活動(dòng)中。例如，新冠疫情防控期間，醫(yī)務(wù)工作者、警察以及各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員都參與到疫情防控治理中，還有很多公眾通過所在社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)組織等成為防疫志愿者，參與到基層社會(huì)的應(yīng)急治理中。因此，公眾是公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的參與者與合作者。

四是監(jiān)督應(yīng)急治理的角色。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)等監(jiān)督權(quán)往往難以及時(shí)有效地發(fā)揮對(duì)行政權(quán)的事前性監(jiān)督作用，往往是事后性的監(jiān)督。但是，公眾在參與應(yīng)急治理過程中能夠切身體會(huì)地發(fā)現(xiàn)應(yīng)急治理存在的問題，并及時(shí)地提出對(duì)策建議，所以公眾可以發(fā)揮出社會(huì)性監(jiān)督的作用。

3.2 公眾知情有利于引導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生輿情

行政機(jī)關(guān)通過政府信息公開制度保障了公民知情權(quán)[8]。因?yàn)閭€(gè)人在信息不對(duì)稱情況下很難“有所作為”，享有知情權(quán)后可以有目的地、積極地參與疫情防控活動(dòng)。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的信息能否及時(shí)地公之于眾，決定了公民監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等能多大程度上在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮有效作用。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)及時(shí)準(zhǔn)確地披露相關(guān)疫情信息，有利于政府各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合。

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)在公眾中間產(chǎn)生恐慌性的情緒，甚至?xí)霈F(xiàn)部分市民搶購(gòu)糧食物資，聽信各種“民間偏方”謠言等問題。事實(shí)上，這種情緒來自于對(duì)自身安危的恐懼，也是謠言所帶來的信息干擾。在這種情況下，通過發(fā)布可靠、準(zhǔn)確的疫情信息可以滿足個(gè)人對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急的認(rèn)知需求，起到消除謠言、增強(qiáng)政府公信力以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。

3.3 公眾參與有利于公共衛(wèi)生基層應(yīng)急治理

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是以行政機(jī)關(guān)為中心構(gòu)建的應(yīng)急機(jī)制，這種應(yīng)急管理機(jī)制有諸多優(yōu)勢(shì),比如行政機(jī)關(guān)可快速對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行集中調(diào)配使用等，但是這種機(jī)制在一定程度上會(huì)忽略社會(huì)公眾參與的力量。如果以行政為單一中心構(gòu)建的應(yīng)急機(jī)制往往難以應(yīng)付日益繁雜的風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)多中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理制度[9]。這就要求加強(qiáng)重視行政合作、公私合作的行政法治精神，讓個(gè)人發(fā)揮在基層應(yīng)急治理的參與性責(zé)任。例如，2008年汶川大地震發(fā)生后，各種民間力量與志愿者在抗震救災(zāi)恢復(fù)重建方面發(fā)揮了重要作用。同樣，新冠疫情防控期間中，一些志愿者與社會(huì)組織也自愿參與到疫情防控工作中，發(fā)揮了重要的作用。

3.4 公眾監(jiān)督有利于規(guī)范緊急行政權(quán)行使

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間確保公民對(duì)行政機(jī)關(guān)仍有一定的監(jiān)督權(quán)，以積極方式對(duì)緊急行政權(quán)力施加一定的規(guī)范，同時(shí)也以消極方式保障個(gè)人免受行政機(jī)關(guān)不法行為的恣意侵犯并得到法律救濟(jì)保護(hù)，有利于規(guī)范緊急行政權(quán)的正當(dāng)行使。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展與普及，如微博、抖音等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了重要影響?？梢哉f相比起其他監(jiān)督渠道，網(wǎng)絡(luò)渠道的“監(jiān)督”成為了公眾監(jiān)督的重要窗口。

當(dāng)然網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的不足之處也非常明顯，其最突出問題是網(wǎng)絡(luò)信息往往魚龍混雜、真?zhèn)尾⒋?，個(gè)人往往很難甄別信息的真?zhèn)涡訹10]。這種混亂情況容易被不法分子所利用，對(duì)疫情防控工作反而造成負(fù)面效果。因此，為了發(fā)揮好公眾監(jiān)督的積極作用，行政機(jī)關(guān)可以發(fā)布《關(guān)于征集新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作問題線索及意見建議的公告》，在不同方面構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，做到統(tǒng)一、公開和迅速處理有關(guān)信息，盡可能減少“信息噪音”的流傳。

4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急治理的法治路徑

4.1 遵循行政法上的比例原則

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)公民人身自由的限制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用比例原則。比例原則源于正義的請(qǐng)求，它在保護(hù)與平衡的意義上對(duì)個(gè)人利益與公共利益進(jìn)行斟酌，以得到較為合理的結(jié)果，防止過分的或者錯(cuò)誤的行政決定，尤其是要具體斟酌國(guó)家利益與個(gè)人利益在沖突狀況下的失衡度[11]。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。這也要求應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)適用行政法的比例原則。當(dāng)然，比例原則它也是合理行政原則的具體原則之一。

4.2 規(guī)范行政應(yīng)急程序與指導(dǎo)

基于公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的快速處理要求，一般可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)突破日常情況下的行政程序步驟。但即使如此，行政機(jī)關(guān)行使緊急行政權(quán)也不能是“無所約束”，比如行政相對(duì)人的陳述申辯權(quán)等程序性權(quán)利不能隨意剝奪。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的行政應(yīng)急程序。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)也會(huì)通過以行政指導(dǎo)的方式將有關(guān)事項(xiàng)發(fā)布疫情防控指導(dǎo)。一般而言，行政指導(dǎo)是一種柔性的行政管理方式，并不具有國(guó)家強(qiáng)制力。但在具體行政執(zhí)行過程中容易將柔性的行政指導(dǎo)變成帶有強(qiáng)制力的行政指令情況。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政命令與行政指導(dǎo)兩種行為，進(jìn)一步明確“應(yīng)急行政指導(dǎo)”的法律效力，才能發(fā)揮指導(dǎo)公眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的行為規(guī)范作用。

4.3 及時(shí)追究違法行政法律責(zé)任

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間發(fā)生了個(gè)別違法違規(guī)行政行為，行政機(jī)關(guān)為了及時(shí)回應(yīng)社會(huì)輿論，快速處理事件從而維護(hù)公信力權(quán)威，行政機(jī)關(guān)一般會(huì)以人事處理的方式進(jìn)行追責(zé)。但是這種處理機(jī)制也往往使公眾產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)工作人員已經(jīng)受到處理而不再追究法律責(zé)任的認(rèn)識(shí)，實(shí)際上仍需對(duì)違法違規(guī)行政行為確認(rèn)其違法并予以糾正。另外，根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，人民法院可以對(duì)行政權(quán)力的“主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)”等情形進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)行政權(quán)力的行使存在上述情形之一，即可宣告該行政行為違法。雖然在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)之下，人民法院難以作出撤銷或部分撤銷的判決，但確認(rèn)違法的判決同樣可以使實(shí)施機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.4 設(shè)置行政訴訟緊急審理程序

“突發(fā)公共事件中的公民權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制主要是指身處突發(fā)事件的公民在其權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)或其執(zhí)法人員的違法侵害之后，可以通過相關(guān)途徑及程序所能采取的意在維護(hù)自身權(quán)利或減少自身?yè)p失的一種補(bǔ)救機(jī)制。”[12]我國(guó)法律規(guī)定公民受到不合法侵害時(shí)可以通過多種途徑獲得救濟(jì)與保護(hù)，例如行政補(bǔ)償、行政賠償、行政復(fù)議、行政訴訟等方式。但是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下的特殊狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立突發(fā)情況下的行政訴訟立案、受理、審理等程序。行政訴訟緊急審理程序是指法院因緊急情勢(shì)而采取緊急保護(hù)措施或者作出裁判的訴訟程序[13]。我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了訴訟簡(jiǎn)易程序，但無法適用在范圍廣、緊急性、迅捷性的緊急審理程序中，很難滿足現(xiàn)實(shí)的廣泛需求。因此，完善行政訴訟緊急審理程序可以保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益[14]。