李瑞杰 劉永海 李盤(pán)升 馬曉暉 張利維
(1.寧夏公路管理中心,寧夏 銀川 750011;2.寧夏大學(xué)物理與電子電氣工程學(xué)院,寧夏 銀川 750021;3.寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心,寧夏 銀川 750011)
建設(shè)用地報(bào)批工作是公路項(xiàng)目建設(shè)的重要組成部分,是推動(dòng)“綠色公路建設(shè)”的關(guān)鍵,也是扎實(shí)做好“六穩(wěn)”“六?!钡谋厝灰?。公路建設(shè)項(xiàng)目為單一選址項(xiàng)目,具有占地多、審批程序復(fù)雜且難度大、流程周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。袁澤棋等(2022)基于粵港澳大灣區(qū)探討了建設(shè)用地的演變規(guī)律[1]。李連成(2013)從制度視角和結(jié)構(gòu)視角分析了交通規(guī)劃與交通用地優(yōu)化配置方式,提出建立共用制度的建議[2]。李世文等(2020)從可行性研究報(bào)批工作角度分析探討了高速公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)要點(diǎn)[3]。彭藝嫻(2017)以湖南省高速公路用地政策為例,提出了完善高速公路用地政策的建議[4]。上述研究從不同角度分析了公路項(xiàng)目用地報(bào)批的重要意義,但未從第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”)成果啟用和衛(wèi)片執(zhí)法角度分析用地報(bào)批工作策略。筆者曾以寧夏地區(qū)為例,探討和分析了2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)實(shí)施背景下公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷和土地報(bào)批工作存在的問(wèn)題,并就用地報(bào)批工作提出了提前介入,加強(qiáng)全過(guò)程控制的理念[5-6]。本文現(xiàn)基于“三調(diào)”成果應(yīng)用背景,結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法和寧夏公路項(xiàng)目用地報(bào)批現(xiàn)狀,剖析用地報(bào)批存在的問(wèn)題,建議公路建設(shè)項(xiàng)目可按照“三批走”戰(zhàn)略實(shí)施,即“規(guī)劃儲(chǔ)備一批、用地報(bào)批一批、開(kāi)工建設(shè)一批公路建設(shè)項(xiàng)目”,有計(jì)劃地開(kāi)展公路建設(shè),破解用地報(bào)批難題。
隨著新《土地管理法》的實(shí)施和“三調(diào)”成果的啟用,在國(guó)家嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的背景下,土地管控的政策趨嚴(yán)趨緊,這些均為高速公路和國(guó)省干道公路建設(shè)項(xiàng)目的用地報(bào)批工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前公路建設(shè)項(xiàng)目普遍存在用地報(bào)批周期長(zhǎng)、難度大的情況,如不能及時(shí)取得公路用地批復(fù),將直接影響公路建設(shè)固定投資,甚至部分項(xiàng)目面臨違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn),因此有必要探討和分析“三調(diào)”背景下公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批策略?!叭{(diào)”全面采用優(yōu)于1米分辨率的衛(wèi)星遙感影像制作調(diào)查底圖,創(chuàng)新運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機(jī)制,匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑數(shù)據(jù),全面查清了全國(guó)國(guó)土利用狀況,其成果建立了覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)?!叭{(diào)”成果是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù),確保國(guó)家糧食安全,保護(hù)耕地資源的重要支撐。“三調(diào)”數(shù)據(jù)的應(yīng)用對(duì)我國(guó)節(jié)約用地制度的貫徹落實(shí),推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在此背景下,有必要結(jié)合公路建設(shè)實(shí)際,研究公路項(xiàng)目用地報(bào)批策略。
公路建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程,按照實(shí)施的先后順序可分為立項(xiàng)階段、工程可行性研究階段(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工可階段”)等八個(gè)階段,如圖1所示。與用地報(bào)批相關(guān)的階段主要為立項(xiàng)階段、工可階段、初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段。
圖1 公路工程的基本建設(shè)程序
立項(xiàng)階段主要是結(jié)合擬開(kāi)展的公路項(xiàng)目規(guī)劃,編制項(xiàng)目建議書(shū),按照項(xiàng)目隸屬原則報(bào)發(fā)改部門(mén)審批項(xiàng)目。此外,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,列入規(guī)劃的公路項(xiàng)目視同立項(xiàng),因此公路項(xiàng)目一般從工可階段開(kāi)始。工可階段的重點(diǎn)工作主要是根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)開(kāi)展公路建設(shè)所需的水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、文物評(píng)估、防洪評(píng)價(jià)、通航評(píng)價(jià)、工程安全評(píng)估、占用耕地占補(bǔ)平衡、占用生態(tài)保護(hù)紅線論證等工作,按照程序申請(qǐng)公路項(xiàng)目(一般為獨(dú)立選址)控制性工程用地預(yù)審,按項(xiàng)目隸屬原則報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門(mén)審批。初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段又合稱(chēng)“兩階段設(shè)計(jì)”,主要目的是盡量少占永久基本農(nóng)田,避開(kāi)生態(tài)保護(hù)紅線,準(zhǔn)確確定公路工程的施工圖設(shè)計(jì)和用地規(guī)模。施工招標(biāo)階段、開(kāi)工準(zhǔn)備階段、施工階段及試運(yùn)營(yíng)階段為取得建設(shè)用地報(bào)批后,項(xiàng)目實(shí)施階段的內(nèi)容,本文不再具體闡述。
公路項(xiàng)目用地報(bào)批可分為先行用地報(bào)批和建設(shè)用地報(bào)批,用地報(bào)批各階段的重點(diǎn)及要點(diǎn)如表1所示。
表1 用地報(bào)批階段重點(diǎn)
在工可階段只對(duì)主要控制點(diǎn)進(jìn)行必要定位,無(wú)須對(duì)線路進(jìn)行全面實(shí)地勘測(cè),考慮到此時(shí)線路線位坐標(biāo)還不夠精準(zhǔn),不能直接進(jìn)行下一步的工程設(shè)計(jì)工作,只有在初步設(shè)計(jì)階段才會(huì)進(jìn)行全面的勘察測(cè)量工作。工可階段的重要目標(biāo)是取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審批復(fù),而初步設(shè)計(jì)以及依據(jù)施工圖設(shè)計(jì)出具的勘測(cè)定界報(bào)告是辦理用地報(bào)批的依據(jù)。由于可行性研究報(bào)告與施工圖設(shè)計(jì)的目的、要求、編制依據(jù)等均不相同,所以在初步設(shè)計(jì)階段、施工圖設(shè)計(jì)階段對(duì)工可階段確定的線位和工程內(nèi)容進(jìn)行修改、優(yōu)化是必要的,這也是相關(guān)建設(shè)工程規(guī)程、規(guī)范要求的內(nèi)容。因此,公路建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地報(bào)批時(shí)的用地位置、地類(lèi)及面積與用地預(yù)審批準(zhǔn)的內(nèi)容有所差異,也是公路建設(shè)項(xiàng)目常面臨的突出問(wèn)題。施工圖設(shè)計(jì)階段,公路路線及占地必須符合公路占地規(guī)劃及預(yù)審批復(fù)有關(guān)要求;施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后,公路項(xiàng)目將依據(jù)確定的占地矢量坐標(biāo)組織實(shí)施征地拆遷工作。按照正常的建設(shè)程序,在完成集體土地征收有關(guān)工作后,用地報(bào)批開(kāi)始組件上報(bào)。建設(shè)用地報(bào)批流程圖如圖2所示。
圖2 建設(shè)用地報(bào)批流程圖
為了便于對(duì)建設(shè)用地報(bào)批現(xiàn)狀進(jìn)行研究,本文引入“用地報(bào)批周期”的概念,其定義為自公路建設(shè)項(xiàng)目施工圖批復(fù)之日(占地坐標(biāo)最終確定)起至取得建設(shè)用地批復(fù)之日止的時(shí)間。用地報(bào)批周期按照類(lèi)別分為先行用地報(bào)批周期和建設(shè)用地報(bào)批周期。以寧夏地區(qū)為例,自新《土地管理法》實(shí)施以來(lái),各類(lèi)公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批周期如表2所示。
表2 用地報(bào)批周期(寧夏地區(qū))
圖3 建設(shè)用地報(bào)批的主要影響因素分析
2022年4月15日起,建設(shè)用地審查報(bào)批正式啟用“三調(diào)”成果,并明確了報(bào)批數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則:一是項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類(lèi)要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類(lèi)為準(zhǔn)。例如:現(xiàn)狀為耕地的,按照耕地地類(lèi)報(bào)批,應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡;現(xiàn)狀為建設(shè)用地的,根據(jù)其來(lái)源合法性進(jìn)行分類(lèi)處理。二是建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的,以國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)為準(zhǔn),必須落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)。然而,當(dāng)前實(shí)際工作中,在報(bào)批系統(tǒng)啟用“三調(diào)”數(shù)據(jù)后,對(duì)耕地的認(rèn)定較之前復(fù)雜,甚至需退回至原有現(xiàn)狀庫(kù)進(jìn)行比對(duì),造成耕地占補(bǔ)平衡困難??紤]到新的數(shù)據(jù)系統(tǒng)啟用后,相應(yīng)的報(bào)批政策會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。
衛(wèi)片執(zhí)法即自然資源主管部門(mén)通過(guò)衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段根據(jù)某一地區(qū)土地和礦產(chǎn)利用情況形成衛(wèi)片圖斑,按時(shí)間批次完成比對(duì),按照一定的判定規(guī)則執(zhí)法檢查用地情況,加大違法查處力度。2022年1月1日起實(shí)施的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》指出對(duì)未辦理供地手續(xù)即占地動(dòng)工建設(shè)、非糧化違法違規(guī)用地、在未經(jīng)審批或無(wú)合法權(quán)源的建設(shè)用地上進(jìn)行翻新、翻建、新建等情況進(jìn)行重點(diǎn)督察。這就要求在公路項(xiàng)目建設(shè)中,一方面要合法合規(guī)使用土地,按程序報(bào)批;另一方面對(duì)于現(xiàn)有公路建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)用地行為要及時(shí)糾正,舉一反三,從策略上改變?cè)小拜p用地報(bào)批,重工程建設(shè)”的思想。
“三區(qū)三線”是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類(lèi)型空間,以及分別對(duì)應(yīng)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線?!叭齾^(qū)三線”的劃定,突出了功能劃分和邊界的剛性管控,進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間格局。落實(shí)“三區(qū)三線”的劃定成果,推進(jìn)省、市、縣(區(qū))國(guó)土空間的總體規(guī)劃編制,切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,為公路建設(shè)項(xiàng)目路線的規(guī)劃提供了參考。
不符合土地利用總體規(guī)劃的情況主要在公路規(guī)劃階段和實(shí)施報(bào)批階段?!吨腥A人民共和國(guó)公路法》《土地管理法》等法律規(guī)定,公路建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃,當(dāng)年建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入年度建設(shè)用地計(jì)劃。因此,建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段、用地預(yù)審和用地報(bào)批過(guò)程中,其選址均要符合土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制的核心是“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”,因此公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)一定要符合土地總體規(guī)劃。此外,2022年4月,《全國(guó)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》等政策的出臺(tái)對(duì)項(xiàng)目選址做了詳細(xì)要求。這些政策的出臺(tái)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和用地報(bào)批有重要影響,但在實(shí)際工作中,受政策調(diào)整、公路規(guī)劃不合理等因素影響,公路建設(shè)項(xiàng)目用地在規(guī)劃和實(shí)施前期易出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情形,主要有以下三種情況。
3.1.1 未列入土地利用總體規(guī)劃且不符合《土地管理法》的公路建設(shè)項(xiàng)目
在編制交通運(yùn)輸行業(yè)新建公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃時(shí),需要同步編制土地利用情況規(guī)劃并符合現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃。對(duì)于處在儲(chǔ)備階段,尚未開(kāi)展前期工作的公路建設(shè)項(xiàng)目,受規(guī)劃、土地預(yù)審、施工圖審查等因素制約,僅有項(xiàng)目名稱(chēng),但建設(shè)項(xiàng)目用地方案無(wú)法準(zhǔn)確地落實(shí)在土地利用總體規(guī)劃圖上,或只能示意性地落實(shí)在土地利用總體規(guī)劃圖上(無(wú)確定的勘測(cè)定界資料,缺少準(zhǔn)確的地類(lèi)面積),這樣一來(lái),項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中大概率出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情況[7]。
3.1.2 不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目
(1)各級(jí)政府。各級(jí)政府為了加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)展招商引資的活動(dòng),招引方必須要拿出能夠吸引人的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。企業(yè)運(yùn)行需要取用水,取水需要當(dāng)?shù)鼐哂邢鄳?yīng)的水資源量保障。但往往招商環(huán)節(jié)只考慮將企業(yè)招來(lái),但與之相應(yīng)的當(dāng)?shù)氐乃Y源狀況卻往往考慮不到,造成企業(yè)到了取水時(shí)出現(xiàn)種種問(wèn)題,這種矛盾給有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)嫁給水行政主管部門(mén),極易影響到水資源論證管理工作。
在土地利用總體規(guī)劃編制時(shí),建設(shè)項(xiàng)目已完成可行性研究報(bào)告,占地方案已經(jīng)落在土地利用總體規(guī)劃圖上,用地預(yù)審時(shí)符合土地利用總體規(guī)劃。在初步設(shè)計(jì)階段,對(duì)路線的具體位置、工程布設(shè)進(jìn)行了修改和優(yōu)化。在用地審查報(bào)批時(shí),修改和優(yōu)化后的占地方案就可能出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情況,特別是涉及壓占生態(tài)保護(hù)紅線、占用永久基本農(nóng)田的情況。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),即使依照初步設(shè)計(jì)方案將建設(shè)項(xiàng)目占地方案落在了土地利用總體規(guī)劃圖上,到了施工階段,因?yàn)楣こ陶嫉胤桨妇植啃薷?,仍然有可能發(fā)生不符合土地利用總體規(guī)劃的情況。如部分高速公路、國(guó)省道新建(改建)公路項(xiàng)目在建設(shè)用地報(bào)批過(guò)程中占用基本農(nóng)田,需重新進(jìn)行建設(shè)用地二次預(yù)審,待二次預(yù)審獲批后方可繼續(xù)辦理建設(shè)用地報(bào)批工作。
3.1.3 不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目
《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》等文件均對(duì)土地利用總體規(guī)劃做了詳細(xì)說(shuō)明和要求。如公路建設(shè)項(xiàng)目用地需要上報(bào)自然資源部預(yù)審,對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目,自然資源主管部門(mén)暫不受理項(xiàng)目用地申請(qǐng),會(huì)影響用地報(bào)批工作。
用地報(bào)批涉及多個(gè)報(bào)批服務(wù)單位,如公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位,勘測(cè)定界及權(quán)屬登記服務(wù)單位,林評(píng)服務(wù)、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估服務(wù)、臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制等多個(gè)技術(shù)服務(wù)單位,其工作內(nèi)容既有聯(lián)系又有區(qū)別。用地報(bào)批周期長(zhǎng)的一個(gè)重要原因就是,各服務(wù)單位工作質(zhì)量不高、效率低,與自然資源主管部門(mén)對(duì)接不夠積極。
一些報(bào)部項(xiàng)目雖然按照必需的要件上報(bào),但在報(bào)批過(guò)程中,因?qū)?bào)批政策理解不夠,未能一次性提供相關(guān)支撐文件,造成多次補(bǔ)正,影響審批周期。常見(jiàn)的問(wèn)題有未提供項(xiàng)目符合的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃文本或證明材料,未提供項(xiàng)目列入省級(jí)重大項(xiàng)目清單文件,未規(guī)范用地計(jì)劃相關(guān)表述,未列明該項(xiàng)目在省市縣審查中核減用地情況說(shuō)明材料,缺少公路項(xiàng)目各功能分區(qū)建設(shè)用地的依據(jù)及符合用地指標(biāo)的情況說(shuō)明,數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)錯(cuò)誤(面積不一致)等。
對(duì)一些投資額大、長(zhǎng)度長(zhǎng)的公路建設(shè)項(xiàng)目,在報(bào)批中涉及多個(gè)市、縣、區(qū),協(xié)調(diào)工作量大,從組件報(bào)送至獲得批復(fù),至少需要10個(gè)月時(shí)間,需要取得多項(xiàng)報(bào)批要件,如各類(lèi)批復(fù)審查意見(jiàn)、政府請(qǐng)示文件。
一是當(dāng)前非國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的項(xiàng)目暫時(shí)沒(méi)有報(bào)批通道。目前,公路建設(shè)項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的,需報(bào)自然資源部審批,但自然資源部暫不予受理普通省道等非國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的用地申請(qǐng),項(xiàng)目沒(méi)有審批通道。二是依據(jù)深度貧困地區(qū)“邊批邊建”政策開(kāi)工項(xiàng)目未在2021年5月前報(bào)批,沒(méi)有報(bào)批通道。三是既有公路用地?zé)o法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。由于部分公路改擴(kuò)建項(xiàng)目距上一次修建年代久遠(yuǎn),受歷史原因所限,雖然當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了征地拆遷補(bǔ)償,但無(wú)征收、轉(zhuǎn)用的相關(guān)批復(fù),導(dǎo)致在本次改擴(kuò)建時(shí)原有公路用地?zé)o法供地,暫無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。目前,建設(shè)用地報(bào)批時(shí)需將原有公路用地扣除,僅報(bào)批新增公路用地部分,但是在辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)時(shí)卻又遇到困難。
綜上所述,公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷、用地報(bào)批和管線遷改是一項(xiàng)全局性工作,做好相關(guān)工作,需要從項(xiàng)目前期規(guī)劃、建設(shè)協(xié)調(diào)、設(shè)計(jì)審查等各環(huán)節(jié)入手。針對(duì)上述情況,本文提出以下解決對(duì)策和建議。
鑒于當(dāng)前存在用地預(yù)審和用地報(bào)批、土地利用總體規(guī)劃以及永久基本農(nóng)田劃定的相關(guān)規(guī)定與基本建設(shè)程序規(guī)定之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,使得公路建設(shè)項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃的情況,影響項(xiàng)目用地報(bào)批進(jìn)程??紤]到公路建設(shè)項(xiàng)目用地具有連續(xù)性,不能任意移動(dòng)、斷開(kāi)、改變形狀等突出特點(diǎn),要避免因不符合土地利用總體規(guī)劃的問(wèn)題造成建設(shè)工期延誤和社會(huì)資源浪費(fèi)的情況發(fā)生,建議從以下幾方面解決:
一是高速公路和國(guó)省道公路建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定且必須符合土地利用總體規(guī)劃。二是自然資源有關(guān)部門(mén)靈活制定有關(guān)用地報(bào)批政策,以達(dá)到既保護(hù)和規(guī)范使用土地資源,又支持地方公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是連接深度貧困地區(qū)的省級(jí)公路的目的。如建設(shè)項(xiàng)目列入了土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單或“十四五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃中,可視為符合土地利用總體規(guī)劃;對(duì)于沒(méi)有列入土地利用總體規(guī)劃,但是符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目,可由有關(guān)單位依法修改土地利用總體規(guī)劃。三是嚴(yán)格控制基本建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo),特別是占用永久基本農(nóng)田面積應(yīng)不大于用地預(yù)審批復(fù)的占用永久基本農(nóng)田面積,且兩者盡量一致。四是高度重視公路建設(shè)項(xiàng)目“占補(bǔ)平衡”工作,為了確??h級(jí)行政區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少,在永久基本農(nóng)田劃定時(shí),可結(jié)合交通運(yùn)輸行業(yè)公路規(guī)劃,預(yù)測(cè)公路建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的可能性,多劃定相應(yīng)等別、數(shù)量的永久基本農(nóng)田,專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)充因公路建設(shè)項(xiàng)目占用而減少的永久基本農(nóng)田。五是在項(xiàng)目選址階段,建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位應(yīng)提前與自然資源主管部門(mén)對(duì)接,將線路占地比選方案與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì),把避讓禁止建設(shè)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線、最大限度減少永久基本農(nóng)田占用,作為項(xiàng)目建設(shè)方案比選的重要條件,以減少建設(shè)項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃產(chǎn)生的困擾。六是經(jīng)復(fù)核確認(rèn),確需占用禁止建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線時(shí),應(yīng)主動(dòng)與自然資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等有關(guān)行政主管部門(mén)協(xié)商,按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。
公路設(shè)計(jì)質(zhì)量是影響項(xiàng)目用地報(bào)批能否順利實(shí)施的核心和關(guān)鍵。要充分考慮征地拆遷工作的需要,考慮被征收對(duì)象的實(shí)際生產(chǎn)生活需求,扎實(shí)做好公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)。在對(duì)復(fù)雜地區(qū)征地拆遷的占地設(shè)計(jì)上,盡可能做出科學(xué)合理細(xì)致的測(cè)量,盡量避免因設(shè)計(jì)不完善造成的反復(fù)征地;對(duì)地形地貌較復(fù)雜地段,考慮一定的分戶(hù)和丈量誤差;在房屋拆遷等地物的數(shù)量上能做出可靠的定性定量分析,對(duì)公路建成后行車(chē)安全和兩側(cè)居民的居住安全充分考慮,需要拆除的一并拆除。同時(shí),要對(duì)設(shè)計(jì)工作的深度、精細(xì)化、完整性、服務(wù)質(zhì)量建立健全一套評(píng)價(jià)考核機(jī)制,從設(shè)計(jì)費(fèi)用的支付、結(jié)算上進(jìn)行懲戒,不斷提高設(shè)計(jì)質(zhì)量和水平。優(yōu)化項(xiàng)目選址方案,特別是對(duì)路基工程、互通立交、服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護(hù)工區(qū)、收費(fèi)站等公路項(xiàng)目功能分區(qū)。壓實(shí)用地報(bào)批各專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)單位責(zé)任,加強(qiáng)協(xié)同作戰(zhàn)。專(zhuān)人負(fù)責(zé)全流程盯辦,積極主動(dòng)對(duì)接自然資源部以及項(xiàng)目所在地各級(jí)自然資源主管部門(mén),按合同約定限期取得建設(shè)用地批復(fù),全力解決報(bào)件審簽中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題??茖W(xué)運(yùn)用考核評(píng)價(jià)機(jī)制,切實(shí)督促建設(shè)用地報(bào)批業(yè)務(wù)技術(shù)服務(wù)單位發(fā)揮作用。
公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的工作,相關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要熟悉建設(shè)用地報(bào)批涉及的各類(lèi)法律法規(guī),還需要熟悉自然資源、勘測(cè)定界、公路建設(shè)、測(cè)繪專(zhuān)業(yè)等領(lǐng)域的政策和規(guī)定。在做好政策學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上,還應(yīng)與各級(jí)自然資源主管部門(mén)建立協(xié)商溝通機(jī)制,將各參建服務(wù)單位納入用地報(bào)批工作專(zhuān)班,建立各公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批問(wèn)題臺(tái)賬,確定解決時(shí)間和措施,堅(jiān)持專(zhuān)人負(fù)責(zé),做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。按照“日匯報(bào),周調(diào)度,旬小結(jié),月總結(jié)”的管理模式開(kāi)展各項(xiàng)工作,進(jìn)一步增強(qiáng)用地報(bào)批工作的主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性,按照“提前提前再提前”的工作要求,盡可能提前部署有關(guān)工作,杜絕在用地報(bào)批“臨門(mén)一腳”時(shí)出現(xiàn)“掉鏈子”現(xiàn)象。
加強(qiáng)政策研判,及時(shí)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃。提前實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃庫(kù),通盤(pán)考慮征地拆遷和建設(shè)用地報(bào)批工作時(shí)間,有計(jì)劃地按照批次推進(jìn)國(guó)省干線公路建設(shè)。按照“儲(chǔ)備一批,報(bào)批一批,開(kāi)工一批”的順序,有計(jì)劃地開(kāi)展公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施。在公路建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和報(bào)批階段,要充分利用“三調(diào)”成果,根據(jù)《全國(guó)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》,合理規(guī)劃公路項(xiàng)目。同時(shí),加強(qiáng)報(bào)批政策文件學(xué)習(xí),嚴(yán)格遵守法律法規(guī),通過(guò)精細(xì)化管理,采取有效措施,破解建設(shè)用地報(bào)批難題。
切實(shí)提升項(xiàng)目前期工作質(zhì)量,充分考慮項(xiàng)目審批、土地政策、預(yù)算管理、建設(shè)程序和廉政建設(shè)五個(gè)方面的新要求,破除慣性思維,配強(qiáng)人員力量,強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。延長(zhǎng)設(shè)計(jì)周期,加深設(shè)計(jì)深度,對(duì)沿線進(jìn)行詳細(xì)勘察,同時(shí)盡可能在公路初步設(shè)計(jì)階段就確定公路最終占地矢量坐標(biāo),為用地報(bào)批贏得時(shí)間。堅(jiān)持“前期工作再靠前”原則,提高公路設(shè)計(jì)質(zhì)量,在設(shè)計(jì)階段先行研究占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和壓覆礦產(chǎn)資源的情況,根據(jù)實(shí)際情況,先易后難,分段分期實(shí)施。
用地報(bào)批工作是一項(xiàng)全局性工作,為了保持項(xiàng)目前期和建設(shè)用地報(bào)批工作的一致性,實(shí)現(xiàn)有效銜接,應(yīng)考慮將公路項(xiàng)目工可階段建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、前期工作8個(gè)專(zhuān)題報(bào)告(環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估、文物考古調(diào)查、工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告)、勘界報(bào)告、林評(píng)、復(fù)墾、基本農(nóng)田補(bǔ)劃等有機(jī)結(jié)合,做到首尾相顧,環(huán)環(huán)相扣,不重不漏,提高整體工作效率。
結(jié)合現(xiàn)階段寧夏地區(qū)S50海原至平川(寧甘界)、銀川至昆明公路(寧夏境)太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)至彭陽(yáng)(寧甘界)、S303線汝箕溝口至白芨溝段、省道205線西安至關(guān)莊段等多個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),應(yīng)高度重視壓覆礦產(chǎn)手續(xù)辦理。考慮到工可階段和施工圖設(shè)計(jì)階段土地報(bào)批的公路路線矢量數(shù)據(jù)的不一致性,在最終確定公路建設(shè)項(xiàng)目占地矢量坐標(biāo)后,要及時(shí)在自然資源廳官網(wǎng)查詢(xún)壓覆礦產(chǎn)資源的情況,根據(jù)查詢(xún)結(jié)果開(kāi)展壓覆礦產(chǎn)評(píng)估和備案程序,依規(guī)及時(shí)與礦產(chǎn)權(quán)人協(xié)商簽署壓覆礦產(chǎn)資源協(xié)議,確保用地報(bào)批組件不受影響。需要強(qiáng)調(diào)的是,壓覆礦產(chǎn)資源不僅指壓覆煤礦,還涉及壓覆鐵礦、石油、石膏礦等其他礦產(chǎn)資源。
建議研究明確普通省道占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的政策,解決利用深貧地區(qū)“邊建邊批”政策開(kāi)工的項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批問(wèn)題,積極爭(zhēng)取支持政策解決。建議自然資源主管部門(mén)對(duì)歷史原因造成的原有道路非建設(shè)用地(即原有道路未辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù))的問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)政策,本著實(shí)事求是的態(tài)度做好相關(guān)工作。
建議推行組件格式標(biāo)準(zhǔn)化,統(tǒng)一各市、縣(區(qū))建設(shè)用地組件報(bào)批標(biāo)準(zhǔn)和要求;建立公路建設(shè)項(xiàng)目用地協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,定期會(huì)商研究解決用地要素保障相關(guān)問(wèn)題。同時(shí),建議成立用地聯(lián)合攻關(guān)專(zhuān)班,加強(qiáng)與各級(jí)自然資源部門(mén)的對(duì)接協(xié)調(diào),爭(zhēng)取已經(jīng)上報(bào)的項(xiàng)目盡快審批。
當(dāng)前我國(guó)正處在完善公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵時(shí)期,精準(zhǔn)實(shí)施“三調(diào)”背景下的公路建設(shè)用地報(bào)批策略,對(duì)嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間管控要求,避免出現(xiàn)違規(guī)、違法用地行為,進(jìn)一步提升建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、審批效率,依法高效保障重點(diǎn)公路項(xiàng)目建設(shè)用地,對(duì)實(shí)現(xiàn)綠色公路建設(shè)具有重要意義。