王勇利 史興旺

1.山東警察學(xué)院治安系，山東 濟(jì)南 250200；2.山東警察學(xué)院刑事科學(xué)技術(shù)系，山東 濟(jì)南 250200

時(shí)代發(fā)展的需要對公安機(jī)關(guān)社會治理能力和水平提出了更高的要求，創(chuàng)新基層警務(wù)模式、形成平安聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制、健全社會治安協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、完善社會治安治理體系，對彌補(bǔ)傳統(tǒng)基層警務(wù)模式不足、滿足社會多樣化治安需求、提升公安機(jī)關(guān)社會治理效能、推進(jìn)社會治安防控體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)，尤為重要。

2021年3月，在四川成都召開的全國治安管理工作座談會上公安部明確要求，要進(jìn)一步打牢社會治安基層治理的根基，在新形勢下，持續(xù)改進(jìn)派出所工作，將“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建工作同“一室兩隊(duì)”改革同步進(jìn)行，不斷提升社會治安掌控力。本文以創(chuàng)新社會治安基層治理模式這一現(xiàn)實(shí)問題為總抓手，以目前傳統(tǒng)基層警務(wù)模式現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的弊端為出發(fā)點(diǎn)，分析了基層交警中隊(duì)與派出所兩警融合一體化具體實(shí)施方式，通過闡述“交所合一”的必要性、迫切性以及現(xiàn)實(shí)意義，為實(shí)現(xiàn)“一警多用”“一警多能”的“交所合一”新型警務(wù)模式提供可行性參考。

一、傳統(tǒng)警務(wù)模式下基層派出所、交警中隊(duì)問題現(xiàn)狀分析

自我國實(shí)施全面深化改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)活力不斷釋放，國民經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，與此同時(shí)，新舊文化交融，新舊觀念交織引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素增加，隨之而來的是違法犯罪種類不斷增加、層出不窮。面臨著日益嚴(yán)峻的多重挑戰(zhàn)，基層傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制模式矛盾突出，基層公安機(jī)關(guān)在打擊各類違法犯罪中底氣不足、后勁不夠，派出所、交警中隊(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作模式上的問題逐漸暴露，派出所、交警中隊(duì)的執(zhí)法勤務(wù)模式，傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制亟待改革完善。

（一）基層警力嚴(yán)重不足，“零碎化”現(xiàn)象突出

基層派出所是保障社會穩(wěn)定和公共安全最前沿的平安堡壘，擔(dān)負(fù)著社會治安管理，維護(hù)公共秩序，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保障國家長治久安的重大職能任務(wù)。派出所既要履行管理職能，又要提供相應(yīng)的社會服務(wù)，對維護(hù)社會大局穩(wěn)定、建設(shè)平安中國意義重大。但是，近年來，我國社會不穩(wěn)定因素不斷增加，違法犯罪種類多樣、數(shù)量巨大的現(xiàn)實(shí)社會治安狀況，使得我國基層警務(wù)工作量不斷加大、警情類型逐漸多元，同時(shí)，我國基層警力不足的狀況更為嚴(yán)峻，在多重壓力與挑戰(zhàn)下，基層派出所面臨著嚴(yán)重警力不足以及產(chǎn)生的其他次生問題的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

近年來，我國居民總體收入和消費(fèi)水平穩(wěn)步提升，交通道路不斷延伸，我國機(jī)動車數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，截至2021年3月，全國機(jī)動車保有量達(dá)3.78億輛，其中汽車2.87億輛［3］，交通問題形勢也變得更加嚴(yán)峻，這無疑對基層交警勤務(wù)產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)，交警中隊(duì)警力不足問題也日漸顯現(xiàn)。交所兩警在面對著社會治安管理和交通管理的重重壓力下，警力不足的問題已經(jīng)成為嚴(yán)重影響我國基層社會治理的痛點(diǎn)。我國目前的警務(wù)模式過度強(qiáng)調(diào)一警一用，面對基層警力嚴(yán)重不足的狀況，過分強(qiáng)調(diào)一警一用，造成警力“零碎化”問題嚴(yán)重，則會使基層所、隊(duì)警力不足的狀況變得更為嚴(yán)峻。

（二）人、財(cái)、物資源配置不合理，內(nèi)部運(yùn)行成本高

派出所擔(dān)負(fù)社會治安管理、違法犯罪案件查處任務(wù)，交警中隊(duì)負(fù)責(zé)交通管理，二者擔(dān)負(fù)的職能任務(wù)不同，在運(yùn)行模式上也相對獨(dú)立，則會出現(xiàn)內(nèi)部運(yùn)行成本過高、行政資源浪費(fèi)的問題。交警中隊(duì)和派出所分別占用著兩種不同的社會資源，各自占有的人力、物力、財(cái)力等資源往往不能共享，比如農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所用來巡邏執(zhí)勤的車輛不足，而交警中隊(duì)車輛相較于派出所是比較充裕的，在本身車輛不足的情況下，如果執(zhí)勤車輛發(fā)生損毀，無法協(xié)調(diào)車輛時(shí)，往往很難利用上交警中隊(duì)閑置的車輛，一定意義上講就浪費(fèi)了社會資源。

公安機(jī)關(guān)占有的社會資源在一定意義上講是一定的，不同警種和不同機(jī)關(guān)所占用的資源之間不能有效共享，資源閑置問題突出，就無法實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)配置、充分利用，存在著人力、財(cái)力、物力配置不合理，社會資源的浪費(fèi)狀況，嚴(yán)重制約著我國公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置、有效利用的目標(biāo)。

（三）“交所”職能交叉，權(quán)責(zé)交疊，協(xié)作不暢

在傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制中，基層派出所、交警中隊(duì)職能劃分相對獨(dú)立，兩警各自運(yùn)行。這種警務(wù)機(jī)制在制度和政策安排上合理合規(guī)，從原則上分析不存在問題，但在具體的警務(wù)實(shí)踐中，往往出現(xiàn)兩警職能有所交叉、權(quán)力責(zé)任有所交叉重疊的問題，在出現(xiàn)問題時(shí)，交警中隊(duì)和派出所可能會互相推諉，不擔(dān)當(dāng)、不作為。［1］在警情處理中，由于二者協(xié)作十分不暢，則會浪費(fèi)及時(shí)化解各類社會矛盾的機(jī)會，從而導(dǎo)致問題加劇、矛盾更為尖銳，公安機(jī)關(guān)的社會管理效能大大削弱，基層社會治理水平受到嚴(yán)重影響。［1］

二、“交所合一”基層警務(wù)新模式的含義和特點(diǎn)

所謂“交所合一”，簡言之，就是把交警中隊(duì)同基層派出所進(jìn)行融合，整合原交警中隊(duì)職能任務(wù)以及警力、財(cái)力、物力等資源，由派出所進(jìn)行統(tǒng)一管理，全面整合原交警中隊(duì)、派出所全部業(yè)務(wù)和職能任務(wù)，實(shí)現(xiàn)交警和派出所民警合署辦公、聯(lián)合執(zhí)勤?！八?duì)合一”警務(wù)模式的探索可以追溯到2004年，湖北省秭歸縣首先開展了“交所合一”警務(wù)體制改革試點(diǎn)，把農(nóng)村交警中隊(duì)和派出所整合起來，有效緩解了當(dāng)?shù)鼐Σ蛔愕默F(xiàn)實(shí)狀況。據(jù)當(dāng)年數(shù)據(jù)顯示，通過兩年改革，在2006年，全縣交警協(xié)助其他部門偵辦各類案件80多起，全縣入室盜竊等案件降低9.1%［4］，改革成效十分顯著。

2018年以來，江西省吉安市、內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市等多地公安機(jī)關(guān)先后進(jìn)行基層警務(wù)模式改革試點(diǎn)工作，截至目前，已經(jīng)有山東、內(nèi)蒙古、河北、甘肅等14個(gè)省份在探索“交所合一”警務(wù)模式。通過這種形式的勤務(wù)機(jī)制和警務(wù)模式改革有效彌補(bǔ)基層警力不足，實(shí)現(xiàn)一警多用、一警多能的改革目標(biāo)任務(wù)，致力于構(gòu)建治安管理與交通管理相統(tǒng)一，保障安全與服務(wù)人民并重的基層警務(wù)新模式。

（一）一警多用、一警多能的特點(diǎn)突出

在傳統(tǒng)基層警務(wù)模式中，派出所和交警中隊(duì)分處兩地辦公，各自擔(dān)負(fù)不同的社會管理職能，運(yùn)行模式也相對獨(dú)立，交警、派出所民警各有所司，分管治安和交管兩個(gè)不同領(lǐng)域，兩警種差距尤為明顯，呈現(xiàn)出一警一用、一警一專的特點(diǎn)。在“交所合一”的模式下，通過頂層制度設(shè)計(jì)，巧妙地將交警、治安警這兩警融合起來，戴“藍(lán)帽”的派出所民警既能夠進(jìn)行社會治安管理，又能夠進(jìn)行交通管理，實(shí)現(xiàn)一種警力多種用途、一種警力掌握多種警務(wù)能力，一警多用、一警多能是“交所合一”警務(wù)模式有別于傳統(tǒng)警務(wù)模式的突出特點(diǎn)。

（二）各種警務(wù)資源科學(xué)配置，有效利用

推動“交所合一”、兩警融合的改革，能夠在一定程度上破除傳統(tǒng)警務(wù)模式中兩警資源配置不合理，資源之間不共享，不能有效利用的弊病，有利于打破兩種資源的壁壘，將資源更有效地放在需要的位置上。在交警中隊(duì)和派出所占用的兩種社會資源進(jìn)行整合中，可以有效盤活閑置的財(cái)力、物力等各種社會治安資源，進(jìn)行資源的合理配置，使得兩種資源都能夠得到有效利用，從而實(shí)現(xiàn)各類警務(wù)資源真正意義上的價(jià)值，更好地服務(wù)于社會治安治理，同時(shí)基層社會治安綜合治理水平和治理能力能夠得到有效提升。

（三）較適合農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，普適性不強(qiáng)

“交所合一”更適合農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，城市城區(qū)不宜實(shí)行，這也是“交所合一”警務(wù)模式的一個(gè)弊端所在，相較于農(nóng)村，城市城區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較為發(fā)達(dá)，人口規(guī)模大，社會治安狀況更為復(fù)雜，各類案件的發(fā)案頻率要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，派出所所承擔(dān)的治安工作任務(wù)艱巨。同時(shí)，城區(qū)道路通達(dá)程度更高，交通更為便捷，各類交通工具數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，也造成城區(qū)交警所承擔(dān)的交通管理任務(wù)量遠(yuǎn)超農(nóng)村。實(shí)踐表明，在這種客觀狀況下，如果將交所合一、兩警融合，往往會導(dǎo)致基層警力更不夠用、民眾滿意度降低、社會治理狀況更差的尷尬局面。從目前我國公安工作實(shí)際出發(fā)，“交所合一”的警務(wù)模式改革還是更適合各類警情較為簡單的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。

三、完善“交所合一”基層警務(wù)新模式的措施

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化政治素養(yǎng)

實(shí)行“交所合一”，首先要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位和公安隊(duì)伍建設(shè)，這是改革的重中之重，要始終堅(jiān)持政治建警，不斷提升民警的政治素養(yǎng)，保持政治自律，在思想上、政治上、行動上，始終和黨的要求、方針政策保持高度一致。同時(shí)，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，基層派出所領(lǐng)導(dǎo)班子要挑起改革的重?fù)?dān)，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于亮劍與創(chuàng)新，還要具備敏銳的洞察力，面對我國社會治安狀況的深刻變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中暴露出的問題，確保改革朝著理想的路徑進(jìn)行。

在“交所合一”的警務(wù)模式改革問題上，始終聽從黨委統(tǒng)一部署，嚴(yán)格按照黨的要求進(jìn)行探索，避免出現(xiàn)改革過程中“錯(cuò)改”“亂改”的傾向，牢牢把握黨在公安工作改革中的全面領(lǐng)導(dǎo)、絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）合理劃分職責(zé)權(quán)限，改革領(lǐng)導(dǎo)體制

交所整合后，原派出所民警、交警中隊(duì)民警合署辦公，將原派出所承擔(dān)社會治安管理和違法犯罪查處的職能，交警中隊(duì)擔(dān)負(fù)的交通管理、交通執(zhí)法的職能進(jìn)行融合，改革后的派出所既有管理社會治安，又有管理交通的職能，派出所將增加交通管理方面的業(yè)務(wù)窗口，承擔(dān)業(yè)務(wù)辦理職能。將派出所和交警中隊(duì)由原來“五指分散”的狀況，轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬壑赋扇钡哪Ｊ剑苡行У靥嵘瘎?wù)效率。

同時(shí)，變革派出所所長領(lǐng)導(dǎo)派出所、交警中隊(duì)中隊(duì)長領(lǐng)導(dǎo)交警中隊(duì)的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式，實(shí)行派出所所長總負(fù)責(zé)制，落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)接受上級交警大隊(duì)的指導(dǎo)與考核。交警中隊(duì)中隊(duì)長的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕沙鏊彼L，具體負(fù)責(zé)交通管理方面的職能任務(wù)。

（三）完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)，打通兩警業(yè)務(wù)壁壘

傳統(tǒng)警務(wù)模式中，交警、派出所兩警資源不能有效共享，具體業(yè)務(wù)方面存在很多壁壘和隔閡。實(shí)行“交所合一”、兩警融合警務(wù)模式，要從變革體制機(jī)制上下足功夫，完善相關(guān)配套機(jī)制，加大政策制度支撐，保障改革有章可循。政府有關(guān)部門要科學(xué)決策，深度創(chuàng)新，制定新策，適應(yīng)警務(wù)模式改革的需要，不斷建立健全相關(guān)體制機(jī)制，不斷推進(jìn)高效能的警務(wù)新模式的健全與完善。同時(shí)，還要從制度層面上下手，實(shí)現(xiàn)兩警融合制度化，才能更好地打通兩警的業(yè)務(wù)壁壘，從而實(shí)現(xiàn)兩警資源的科學(xué)配置、有效共享，推動改革向縱深發(fā)展。［2］

（四）加強(qiáng)警察教育培訓(xùn)，提升民警綜合警務(wù)素養(yǎng)

“交所合一”著力于打造綜合素質(zhì)過硬、警務(wù)技能過硬的新型基層公安隊(duì)伍，合并后相對于合并前派出所承擔(dān)的業(yè)務(wù)職能更加廣泛，這無疑提高了對民警的要求，民警既要掌握治安管理方面的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，又要掌握交通管理方面的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。因此，加強(qiáng)警察的教育培訓(xùn)，提升民警的綜合警務(wù)素養(yǎng)成為改革過程中不可忽視的重要內(nèi)容，對改革成效來說意義重大。

政府和公安機(jī)關(guān)需要加大教育培訓(xùn)方面的資金投入，不斷加大財(cái)政傾斜力度；調(diào)整民警培訓(xùn)教材，組織有關(guān)部門進(jìn)行相關(guān)教材編寫，實(shí)行內(nèi)容多元的警察教育；對民警定期開展教育培訓(xùn)，塑造一批具有專業(yè)性、綜合性知識的警務(wù)人才，發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。基層民警綜合的警務(wù)素養(yǎng)很大程度上影響著改革的成效，只有基層民警不斷提高警務(wù)素養(yǎng)和能力，才能從現(xiàn)實(shí)意義上實(shí)現(xiàn)“一警多用”“一警多能”的目標(biāo)。

（五）因地、因時(shí)施策，實(shí)行多樣化的“交所合一”警務(wù)模式

目前，我國各地治安情況和形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，不同地方的警務(wù)模式、警務(wù)機(jī)制現(xiàn)狀各不相同，不能一概而論。全國各地在進(jìn)行警務(wù)模式改革時(shí)，要充分考察當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，一切從當(dāng)?shù)刂伟矊?shí)際出發(fā)，杜絕盲從和一刀切的錯(cuò)誤思想認(rèn)識，避免漫無目的、不講規(guī)律地改。在改革進(jìn)程中始終保持克制冷靜的狀態(tài)，摸清石頭再過河。在“交所合一”的改革過程中要多調(diào)研、多思考，切實(shí)做到“精、細(xì)、實(shí)”，以一種“精耕細(xì)作”“慢工細(xì)活”的改革態(tài)度為指引，根據(jù)當(dāng)?shù)刂伟矤顩r、警務(wù)模式現(xiàn)狀，因地制宜、因時(shí)施策，形成多樣化、有特色的“交所合一”的基層警務(wù)新模式。