關(guān)于我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制的幾點建議

胡海玲

陜西理工大學(xué)，陜西 漢中 723001

2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)，要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險納入常態(tài)化管理。2021年，我國首部流域性立法《中華人民共和國長江保護法》頒布實施，提出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，并規(guī)定相關(guān)行政機關(guān)負有預(yù)防長江水環(huán)境污染的義務(wù)，這意味著我國流域環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制取得巨大進步。然而2009年到2019年十年間，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件3643起，其中水污染事件約有1060起。在“十四五”以及未來很長一段時期內(nèi)，流域性水環(huán)境風(fēng)險仍將是我國流域環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的重要內(nèi)容［1］。有學(xué)者認為當(dāng)前我國傳統(tǒng)流域環(huán)境風(fēng)險治理模式還存在碎片化管制等諸多困境，無法完全應(yīng)對流域環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)?；诖?，筆者試圖研究流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制有關(guān)問題，以期為流域環(huán)境風(fēng)險規(guī)制在規(guī)范層面提供理論參考。

一、流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制概述

（一）流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制的內(nèi)涵

“規(guī)制”一詞在法學(xué)領(lǐng)域通常指的是：依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他法律規(guī)范，對某一事項加以管理和控制的政府行為，而有關(guān)某一領(lǐng)域規(guī)制的法律規(guī)范便是規(guī)制法［2］。目前學(xué)術(shù)界還未對流域水環(huán)境安全風(fēng)險防控法律規(guī)制的內(nèi)涵作出解釋。流域水環(huán)境安全是指：流域內(nèi)為滿足生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水需求，保持足夠的水量、安全的水質(zhì)條件，使人類自身和人類群際關(guān)系處于不受威脅的狀態(tài)［3］。那么流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制意味著運用環(huán)境規(guī)制工具和法律制度體系對流域水環(huán)境安全風(fēng)險進行界定、預(yù)防、評估、應(yīng)急管理，以及對其他流域水環(huán)境安全風(fēng)險相關(guān)事項進行強制性規(guī)定，以實現(xiàn)對流域水環(huán)境安全風(fēng)險的預(yù)防、消除或減少流域水環(huán)境風(fēng)險所致?lián)p害，達到保障水域環(huán)境狀況良好的目的。

（二）流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制的必要性分析

1.基于空間視角，規(guī)范不確定的流域水環(huán)境安全風(fēng)險，給傳統(tǒng)法律帶來挑戰(zhàn)

相比一般的環(huán)境風(fēng)險，流域水環(huán)境安全風(fēng)險具有科學(xué)上的不確定性、復(fù)雜性、風(fēng)險源分布的流域性、風(fēng)險形成和風(fēng)險管控的流域性、影響的長期性和處理的艱巨性及環(huán)境風(fēng)險存在疊加效應(yīng)等特點，這給傳統(tǒng)環(huán)境法律規(guī)制提出了新要求。其一是傳統(tǒng)行政法所規(guī)制的事項主要是確定性的決策，而流域水環(huán)境安全帶給法律的挑戰(zhàn)是如何規(guī)范不確定性的風(fēng)險，這是環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的核心。人們行為失當(dāng)及政策和法律的失誤就是對風(fēng)險認識的不充分所導(dǎo)致的。其二是流域水環(huán)境安全風(fēng)險規(guī)制要求法律從多視角和多維關(guān)系對流域水環(huán)境內(nèi)各環(huán)境要素間的關(guān)系、環(huán)境要素與流域風(fēng)險場之間的關(guān)系加以綜合性考量，即流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制的“空間視角”，意味著流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制要應(yīng)用第三代環(huán)境規(guī)制的方法論范式與規(guī)范策略。

2.我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險問題突出

我國近百分之三十的國土分布在十大流域或水域內(nèi)，包括數(shù)千條流域面積大小不等的河流。通常流域水環(huán)境水質(zhì)方面的風(fēng)險主要分為突發(fā)性水污染風(fēng)險和非突發(fā)性水污染風(fēng)險兩類。而影響水量安全的風(fēng)險有跨流域調(diào)水工程引起的水流減少等。在自然環(huán)境演變和人類活動的影響下，流域水環(huán)境安全風(fēng)險源的類型和數(shù)量也會不斷增加。流域突發(fā)水環(huán)境安全事件后，污染強度和跨度會更廣更大，污染團遷移速度更快，隨著時間和空間的擴散，會影響到更多的人和地域范圍。

二、我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制問題剖析

（一）相關(guān)立法事前預(yù)防理念滯后，風(fēng)險防控法律規(guī)制體系尚待完善

我國流域法治已初步形成相應(yīng)的立法體系。但是在流域水環(huán)境安全立法和規(guī)劃方面，沒有體現(xiàn)出流域空間的整體性統(tǒng)籌特征。關(guān)于流域水環(huán)境風(fēng)險防控的法律依據(jù)，主要散見于《水污染防治行動計劃》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律規(guī)范中，缺乏專門針對流域水環(huán)境安全風(fēng)險規(guī)制的系統(tǒng)化制度體系。并且這些法律的出現(xiàn)，是伴隨著一些突發(fā)水污染事故逐漸產(chǎn)生的，在整體性上表現(xiàn)出重應(yīng)急輕防范、重突發(fā)污染事件輕長期慢性影響等特點。我國當(dāng)前雖然確立了環(huán)境影響評價制度，但近10年發(fā)布的風(fēng)險評估與評價相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中均無直接針對水環(huán)境風(fēng)險識別評估預(yù)警的。同時作為水污染防治手段的水功能區(qū)風(fēng)險評估的具體措施，在水資源保護法律中還沒有明確規(guī)定，規(guī)范化的流域水環(huán)境風(fēng)險評估成套支撐技術(shù)指南體系也存在缺位。此外，我國進行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制主要采取制定具有普遍效力的強制性措施、建立有關(guān)環(huán)境管制機構(gòu)和行政執(zhí)法體系的模式，這實質(zhì)上是一種命令-控制模式，偏重于事后規(guī)制，具有僵化低效的局限，不能使環(huán)境影響評價真正達到預(yù)先規(guī)制的效果。盡管如此，環(huán)境影響評價還因我國放管服改革，陷入松動甚至銷匿的邊緣，從當(dāng)前以項目單位自我承諾代替環(huán)評審批機關(guān)實質(zhì)性審批改革中，用事中事后監(jiān)管掏空環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能［4］可見一斑。

（二）流域水環(huán)境安全風(fēng)險行政執(zhí)法體制存在碎片化

目前我國流域水環(huán)境風(fēng)險管理，實行流域管理與地方行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式。流域本該是完整的自然區(qū)域，被人為地分割為不同的行政區(qū)域。雖然流域水環(huán)境可以被人為分割，可流域水環(huán)境安全風(fēng)險卻是連帶共同的。以屬地管理造成的“地方保護主義”和部門管理導(dǎo)致的“部門本位主義”水環(huán)境行政執(zhí)法體制無法統(tǒng)籌流域的整體性和系統(tǒng)性要求，造成流域水環(huán)境安全風(fēng)險執(zhí)法碎片化困境。一方面表現(xiàn)在，《中華人民共和國立法法》賦予地方政府環(huán)境保護相關(guān)事項的立法權(quán)，每個行政區(qū)域會基于自身地區(qū)利益導(dǎo)向，執(zhí)法的積極性不高，從本地區(qū)水環(huán)境安全保護的某一階段，或是某一價值去制定不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。而流域管理機構(gòu)被認為是水利部附屬的提供技術(shù)服務(wù)的單位，缺少管理協(xié)調(diào)和建設(shè)實體性職能，法律地位存在模糊現(xiàn)象，迫于本地的經(jīng)濟利益保護，無法做到嚴于執(zhí)法和監(jiān)管。另一方面，流域涉水職能部門較多，各部門間所依據(jù)的規(guī)范之間缺乏標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，會使處理流域同一水環(huán)境安全問題時出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)的相互“打架”，這種令出多門的多頭管理體制形成的“有利則爭、無利則推”的工作習(xí)慣不利于流域水環(huán)境安全風(fēng)險的及時有效防控。還有像水行政主管部門管理水量和防洪問題，環(huán)保部門管理涉水源頭的污染排放問題［5］，地區(qū)間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異和部門間法律法規(guī)沖突切割流域水環(huán)境保護的整體性，各部門各自為政，是形成流域水環(huán)境安全風(fēng)險行政執(zhí)法碎片化的主因。

（三）司法預(yù)防性功能發(fā)揮不足，流域司法的整體性和協(xié)同性有待提升

基于環(huán)境受損的不可逆性，環(huán)境司法領(lǐng)域提出預(yù)防優(yōu)于救濟的重要理念?？墒窃趥鹘y(tǒng)的法律構(gòu)造中，司法表現(xiàn)出的卻是被動、保守甚至是滯后。如在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條中規(guī)定，法定機關(guān)或組織可依法對具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境行為提起環(huán)境公益訴訟。然而實踐中，公益訴訟以事中事后救濟為主，其預(yù)防性條款被束之高閣，尤其是關(guān)于流域水環(huán)境方面的預(yù)防性訴訟案件至今沒有發(fā)生一起。另外，流域司法的整體性、協(xié)同性不足體現(xiàn)在，近年來我國跨行政區(qū)域司法管轄開始正逐漸轉(zhuǎn)向全流域司法管轄，如2021年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》的通知，提出構(gòu)建流域法院集中管轄、司法協(xié)作的機制。許多地方也進行了積極的探索：海南省將五大河流歸口審理、江蘇積極建立“9+1”環(huán)境資源集中管轄審判體系等。我國尚未設(shè)置綜合性專門流域司法機關(guān)，流域司法需要沖破現(xiàn)行區(qū)域司法體制的束縛，體現(xiàn)流域的整體性。正如某學(xué)者所言，這種跨區(qū)劃司法管轄的基礎(chǔ)在實質(zhì)上仍屬于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，只是現(xiàn)行按行政區(qū)劃司法管轄制度的微調(diào)，仍然受行政區(qū)劃和審判層級的制約，分散司法、區(qū)塊司法的色彩明顯，無法有效協(xié)調(diào)流域與區(qū)域、全局與屬地的利益關(guān)系?？偟膩碚f，流域內(nèi)的司法協(xié)作，缺乏長效發(fā)展機制，還處于就事論事階段，流域水環(huán)境司法無法在司法與行政目標(biāo)一致下，產(chǎn)生全要素和全過程的協(xié)同聚合增幅效應(yīng)。

三、我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險法律規(guī)制的幾點建議

（一）建立健全以風(fēng)險防范為原則的流域水環(huán)境安全風(fēng)險規(guī)制體系

流域水環(huán)境安全風(fēng)險所存在之場域“流域”，決定了其風(fēng)險規(guī)制的基本路徑是建立以風(fēng)險防范為原則的流域水環(huán)境安全風(fēng)險規(guī)制體系。流域水環(huán)境安全風(fēng)險的真正有效規(guī)制，實際上既不是對越軌行為的嚴厲懲罰，也不是對已發(fā)生損害的事后補救，而在于行為初始的嘗試或?qū)嵤┍阋艿街贫纫?guī)制的絕對制約。歐盟確立了“預(yù)防原則”，其環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制，主要突出的制度是對“物質(zhì)”的風(fēng)險評估制度。歐盟的風(fēng)險法律規(guī)制制度表現(xiàn)在風(fēng)險分析制度、快速預(yù)警制度和社會利益相關(guān)者的廣泛合作制度三個方面。我國可以此為鑒，將環(huán)境影響評價制度作為把控關(guān)口，從源頭上預(yù)防、控制水污染，保證足夠的水量供應(yīng)，在空間尺度上對流域內(nèi)多種地域范圍的多種來源的風(fēng)險加以評估，并通過具體明確環(huán)評否決的適用情形，堅持依法改革思維和規(guī)范法學(xué)路徑，使環(huán)評改革能行穩(wěn)致遠。流域水環(huán)境安全風(fēng)險評估的內(nèi)容應(yīng)涵蓋流域水環(huán)境安全風(fēng)險源的識別、評估的要求與內(nèi)容。同時還應(yīng)完善流域水環(huán)境風(fēng)險控制的有關(guān)制度，加強制度之間的銜接，將總量控制制度、環(huán)境監(jiān)測預(yù)警制度、環(huán)境事件應(yīng)急制度、排放權(quán)交易制度等作為控制方式，同時配套流域水環(huán)境安全風(fēng)險“事后處置”制度和環(huán)境責(zé)任保險制度，進而有效推進我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險預(yù)防的法治化進程。

（二）完善統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構(gòu)，構(gòu)建多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制

流域水環(huán)境安全行政執(zhí)法模式應(yīng)基于流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性治理理念，將流域整體作為建構(gòu)自身制度的基礎(chǔ)，用以克服執(zhí)法碎片化弊端。美國針對流域水環(huán)境管理奉行立法先行原則。通過頒布《美國田納西流域管理法》設(shè)置統(tǒng)一的流域管理機構(gòu)，以此統(tǒng)一跨區(qū)域環(huán)境規(guī)制的執(zhí)法理念與執(zhí)法準(zhǔn)則。使原本人為分割設(shè)置的行政區(qū)域和相關(guān)水環(huán)境管理部門所帶來的多頭執(zhí)法、職能不明、權(quán)責(zé)交叉等問題迎刃而解。統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)還具有流域水環(huán)境安全風(fēng)險信息共享的功能，可以有效提高執(zhí)法效率。另值得一提的是，美國還通過建立州環(huán)境委員會、環(huán)境正義維護機制和部門間諒解備忘錄等方式去促進跨地區(qū)跨部門執(zhí)法的協(xié)作。比如說《拉特華流域管理協(xié)定》建立的特拉華河流域委員會被賦予實質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)力，獨立自主權(quán)較大，它有權(quán)力去建立影響流域水環(huán)境安全的措施，具體有調(diào)節(jié)流量以便調(diào)節(jié)水質(zhì)和控制減輕現(xiàn)有的污染等。我國可以此為鑒，將原來相互分割的行政區(qū)域管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗閱挝坏膮f(xié)同治理體制，完善流域統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構(gòu)，構(gòu)建跨地區(qū)和跨部門的多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，也可以通過政府購買服務(wù)等方式鼓勵社會力量參與流域水環(huán)境保護日常監(jiān)督和執(zhí)法，為我國流域水環(huán)境安全風(fēng)險防控提供有效執(zhí)法保障［6］。

（三）基于整體視角，增強司法規(guī)制的能動性和協(xié)同性

為克服流域環(huán)境司法的被動性等特征，我國流域水環(huán)境司法風(fēng)險規(guī)制應(yīng)更新司法理念，適當(dāng)增強動態(tài)適應(yīng)性，構(gòu)建整體主義理念下，具有能動性、整體性和協(xié)同性的司法風(fēng)險規(guī)制機制。首先，司法機關(guān)應(yīng)拓寬公眾、社會組織和相關(guān)利益方參與司法的渠道和方式，以拓寬公益訴訟案件來源渠道。其次，檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其能動的法律監(jiān)督職能，針對不同性質(zhì)案件采取不同的檢察監(jiān)督措施。比如可在適合社會組織提起訴訟的案件中，主動轉(zhuǎn)變角色，從直接起訴變?yōu)橹С制鹪V，激活不同主體的作用和不同制度的功能，形成流域司法保護的多軌制。再次，司法機關(guān)還應(yīng)加強與行政機關(guān)的相互協(xié)作與互相監(jiān)督。司法機關(guān)作為獨立的外部力量監(jiān)督流域行政風(fēng)險規(guī)制，針對普遍流域水環(huán)境安全風(fēng)險問題及時提出有效的司法建議，在檢察建議未能得到該有的制度效果情形下，提起相關(guān)類型的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。最后，通過探索流域水環(huán)境司法專門途徑，構(gòu)建統(tǒng)一的流域水環(huán)境風(fēng)險司法行為的標(biāo)準(zhǔn)與尺度，以促進地方法院之間在案件受理、審判和執(zhí)行監(jiān)督等方面的協(xié)同。建立案件集中管轄與巡回審判制度，以應(yīng)對流域水環(huán)境安全風(fēng)險的系統(tǒng)性和不確定性等特征，及流域水環(huán)境安全傳統(tǒng)管理方式中存在的地方保護主義與環(huán)境還原主義。