李 慧

中國政法大學(xué)，北京 100088

一、世界主要國家行政法的形成

由于經(jīng)濟、政治體制的不完善，世界各國的立法機關(guān)都在不同的時間節(jié)點采取了相應(yīng)的手段來彌補不足，從而間接推進了本國行政法的發(fā)展形成。下面簡要分析幾個重點國家。

（一）美國

雖然美國的國家歷史不長，但他們的行政法歷史并不短，因為它幾乎與美國國家政府是同步發(fā)展起來的。三部授予行政權(quán)力的法律都出現(xiàn)于第一次國家會議，直到1893年，美國才出版了第一部行政法著作《比較行政法》，直到1900年，美國擁有制定規(guī)章制度權(quán)力與裁決權(quán)的部門就有17 個之多［1］。

總體來說，美國的行政法的起步要晚于同級別的其他國家，主要原因在于他們比較奉行自由主義政策，不干預(yù)個人活動，這與現(xiàn)在的美國有所區(qū)別。另外，就是受到英國的法律思想影響，沒有對行政法進行相應(yīng)的分類與研究。

（二）英國

英國的第一部《行政法》是1929年出版，甚至比美國的還晚幾年。由于當(dāng)時英國的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，大部分學(xué)者對于行政法持批判態(tài)度，行政法的相關(guān)研究受阻，直到20世紀(jì)50年代以后，英國才開始對行政法學(xué)進行比較全面的研究。

英國之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為占據(jù)學(xué)術(shù)主導(dǎo)地位的理論是“戴雪理論”，他認為行政法是別國用來保護官員階層的產(chǎn)物，與本國的情況不符合；加上地緣問題，英國本國多少有點自大的思想，認為自己的公法制度要優(yōu)于其他國家，因此也不屑于去研究行政法。［2］直到后來因為時代進步，各項管理事務(wù)的增多，島內(nèi)才漸漸意識到，需要關(guān)注行政法的各項研究。

（三）德國

1794年的《普魯士普通法》是德國第一部完整的綜合性實體法法典。

1808年，普魯士將行政專家小組對行政糾紛的裁決權(quán)轉(zhuǎn)移到一些普通法院，導(dǎo)致裁決機關(guān)和行政機關(guān)開始分離。

1872年到1875年，德國創(chuàng)立了獨立的行政法院體系。

1939年，為了執(zhí)行納粹主義的要求，希特勒用行政機構(gòu)受理公民控告的方式取代了由行政法院受理糾紛的形式，此后同年，希特勒又假借精簡行政機關(guān)的名義，將一審行政法院管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給下一級機構(gòu)。

1946年，德國又恢復(fù)了世界大戰(zhàn)前的行政法院體系。

1949年頒布《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定建立聯(lián)邦行政法院機構(gòu)。1952年行政法院成立。

1960年，《行政法院法》取代了之前的同類法律，德國開始建立統(tǒng)一的行政法院制度［3］。

從上述不難看出，德國的行政法的歷史相當(dāng)之長，但它所表現(xiàn)的現(xiàn)代行政法的內(nèi)容直到19世紀(jì)后期才開始出現(xiàn)。因此，關(guān)于現(xiàn)代行政法學(xué)的研究它的起步相較于法國來講也是比較晚的。

二、我國行政法學(xué)的現(xiàn)狀

（一）發(fā)展背景

在中華人民共和國成立初期，我們在探索社會主義道路時期，曾經(jīng)走過一段彎路，在吸取了那時的教訓(xùn)之后，深刻認識到“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”這句話的含義。于是，我們提出了一切從實際出發(fā)、堅持依法治國的方針，而后隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，技術(shù)的不斷進步，我國對于建設(shè)一個富強、民主、自由的社會主義文明國家的信念日益堅定，我們的工作也就開始向標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度化邁進，各項法律法規(guī)也要求我們通過高度的法律自治來維護各項體制的逐步完善。

在學(xué)術(shù)界，我們常常會區(qū)分現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)法治，而這兩者的區(qū)別就在于：傳統(tǒng)法治是硬治之法，不僅態(tài)度強硬，目標(biāo)強硬，有時候手段也很強硬，而現(xiàn)代法治更傾向于是軟硬兼治。雖然，相比而言硬法作為法治依據(jù)更加普遍與穩(wěn)定，但軟法所具備的民主、自治在法治過程中也發(fā)揮著硬法難以替代的作用。就目前來看，我國的“軟法”在行政法中可以包括以下幾類：

1.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)

我黨在國家、社會中的地位就已經(jīng)決定了相關(guān)法規(guī)的源頭地位。例如，在一些考核、評選等方面，雖然是在黨內(nèi)進行決定，但最終適應(yīng)的范圍還是確定在所有的與之相對應(yīng)的人身上。

2.行政慣例

在傳統(tǒng)的行政法里，行政慣例是行政法的基礎(chǔ)之一。在我們還處在改革與轉(zhuǎn)型的歷史時期，行政慣例更具有代表性，很多政策措施都還沒有達到成熟，這個時候就需要對于行政慣例進行掌握，從而維護自身的合法權(quán)益。

3.執(zhí)法基準(zhǔn)

近年來，相關(guān)部門制定了大量的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)就是在為某些特定場合，執(zhí)法人員能夠在硬法規(guī)定的范圍內(nèi)享有一定的自由裁決能力所制定的，雖然這些基準(zhǔn)不是硬性規(guī)定的法條，但也需要執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中審慎使用，以免出現(xiàn)不必要的問題［4］。

綜合來講，行政法中軟法的源頭包括但并不限于以上幾種，軟法自身也在不斷延伸創(chuàng)造新的類型，下探到更深層次，例如，各地出現(xiàn)的一些相關(guān)協(xié)議、規(guī)則、條例等，都在其中，而我們要做的就是要全面了解與學(xué)習(xí)，充分地將其運用到實際工作生活之中。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國的法治建設(shè)取得了與經(jīng)濟發(fā)展一樣的長足進步，而伴隨這一進步，我們可以將行政法的整體進程分為以下幾個階段：

第一階段，1978—1990年，重建階段。在這一階段我們的重點工作為重建行政立法權(quán)，構(gòu)筑加強立法觀念。

第二階段，1990—2000年，強化階段。在這一階段我們的核心是加強立法監(jiān)督，避免腐壞擅權(quán)滋生。

第三階段，2001年至今，審慎階段。在這一階段就是對我們所有的立法流程進行重點審核的階段。

在經(jīng)歷了這三個階段之后，可以驕傲地說我們的法治進程取得舉世矚目的成就，但即便如此，我們依舊面臨著不小的挑戰(zhàn)，這其中最主要的挑戰(zhàn)就在于：一是在新的時代局面下，一些傳統(tǒng)的經(jīng)驗不能滿足如今的管理體制，新舊交替，面臨的不僅僅是更新?lián)Q代的問題，更是推陳出新的變革挑戰(zhàn)；二是隨著技術(shù)進步，新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，挑戰(zhàn)的不僅是傳統(tǒng)的理念，更是對于現(xiàn)行的學(xué)科賦予了新的解讀方式，如何采納與運用，成為了新的挑戰(zhàn)。

（三）存在的問題

雖然我們的行政法學(xué)有了一個質(zhì)的飛躍，但免不了我們會遇到各種問題，除了前文所講的兩大挑戰(zhàn)，我們更多的是要面對在發(fā)展過程中自身存在的一些問題。其中最主要的問題是：

首先，從地域上來看，我國是優(yōu)先發(fā)展了行政訴訟法、復(fù)議法等，再制定的處罰法，最后才是行政組織法這樣一套流程，而這正好與西方世界的流程相反。雖然，我們走出了自己的特色，但從經(jīng)驗來看，缺少行政組織法的引導(dǎo)，必然會導(dǎo)致在組織過程中工作難以按照規(guī)范實施。由于組織法的缺少，必然會產(chǎn)生與之相對應(yīng)的需求，從而會產(chǎn)生出一些彌補性規(guī)范，導(dǎo)致重復(fù)處罰或有漏洞可鉆。

其次，從結(jié)構(gòu)設(shè)計的角度看，我們的法律制度在設(shè)計結(jié)構(gòu)中也存在部分問題。總的來說，《行政訴訟法》《行政處罰法》《國家賠償法》《行政強制法》是我國行政法規(guī)的重要組成部分，但其中對于大多數(shù)行政違法的規(guī)范沒有太多的條文補充，這就導(dǎo)致我們常常所說的無法可依，給行政處罰帶來相應(yīng)的實施困難。

最后，從執(zhí)行的角度來講，我們的行政執(zhí)行由兩部分組成：一個是措施；一個是執(zhí)行。為了避免職權(quán)的濫用，我們執(zhí)行的期限為一個月，但很多案件從審理上報申請時間遠遠超過一個月，這就導(dǎo)致我們會在總流程的很多環(huán)節(jié)出現(xiàn)超期或是未達標(biāo)的情況，這就讓原本是為了提升效率的制度出現(xiàn)降低效率的結(jié)果出現(xiàn)。

三、關(guān)于行政法學(xué)的使命探討

隨著時代的進步，行政法學(xué)整體也在不斷總結(jié)各個歷史階段的成熟經(jīng)驗，主動適應(yīng)發(fā)展的創(chuàng)新需要，直面國家治理創(chuàng)新對法治理論的迫切需求。而面對這種需求，行政法學(xué)所呈現(xiàn)的狀態(tài)只能有一種：正在進行時，因為所要研究的東西太多。

（一）黨規(guī)與行政法治的關(guān)系

在我國，黨規(guī)與行政法治有著密不可分的聯(lián)系。因為我國大部分公職人員都是中國共產(chǎn)黨黨員，全面從嚴治黨、依法治黨也成為依法治國的重要條件。為了實現(xiàn)國家現(xiàn)代化、法治化的目標(biāo)，黨規(guī)就是最重要保障。

（二）行政決策法治的研究

行政決策權(quán)作為最重要的行政權(quán)，大多數(shù)行政決策均取決于此，而行政決策一旦失誤，就可能導(dǎo)致一系列的連帶損失，其后果極其嚴重，唯有實現(xiàn)決策法治化，才能有效減少決策失誤。

（三）行政執(zhí)法程序法治研究

執(zhí)法程序法治化是保證嚴格、公正、規(guī)范執(zhí)法的關(guān)鍵。過去在行政管理過程中時常出現(xiàn)的野蠻、暴力執(zhí)法等，究其原因就是我們沒有完善執(zhí)法程序法治化，執(zhí)法人員沒有嚴格遵守相關(guān)的規(guī)定，無法有效約束相關(guān)人員的執(zhí)法行為。行政執(zhí)法事關(guān)所有人民的合法權(quán)益。因此，無論行政法學(xué)在過去、未來，還是現(xiàn)在，都是最為重要的研究課題。

四、對行政法進一步發(fā)展的思考

自改革開放之后，可以說我們已經(jīng)建立了一整套行之有效的法律制度，但就整體的發(fā)展水平而言，我們依舊處在一個相對較低的位置，這就需要我們對于一些所欠缺的地方逐步完善。

就目前而言，在我們已經(jīng)建立制定的行政體系中，已經(jīng)有了諸如處罰法、許可法、強制法等，但獨獨在組織法的方面有所欠缺，這個值得重視。

此外，從我們現(xiàn)行的法律法規(guī)中可以看出，我們關(guān)注最多的莫過于一些事關(guān)處罰、執(zhí)行、許可等方面的內(nèi)容，對于組織的關(guān)注度遠遠不夠，嚴重點說，如果沒有完善的組織法，即便我們有最健全的法律法規(guī)，也難以保障行政法實施的合理性與順暢性，這就要求我們要積極參與一件事，那就是促進體制改革，從而完善此類規(guī)章制度。

五、新時代行政法的發(fā)展趨勢

由國家行政法向公共行政法轉(zhuǎn)變的過程中，我國的行政法主要規(guī)范的是國家行政機關(guān)的行政行為，但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，越來越多的行業(yè)協(xié)會、事業(yè)單位以及非營利組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，這些行業(yè)不同于一般的民事活動，他們都具有很高的行政活動能力。因此，他們的活動規(guī)范也應(yīng)當(dāng)屬于行政法的范疇之內(nèi)，行政法發(fā)展趨勢應(yīng)該將這些行業(yè)納入行政法調(diào)控范圍，這應(yīng)該是行政法在未來要發(fā)展或者演變的一個方向。

自從我國開始全面推進經(jīng)濟、制度等的深化改革開始，行政法的發(fā)展趨勢也逐漸地固定化，那就是要進行一次大重構(gòu)，這是舊的傳統(tǒng)向新的模式邁進的重要一環(huán)，這里面所包含的是：

（一）體系的重建

自20世紀(jì)我們將行政法學(xué)分為行政組織法、行政行為法、行政救濟法三大板塊之后，雖然東西方對此有著巨大差別，一方注重程序，另一方則更注重效率。但不管怎么說都屬于傳統(tǒng)法的范疇體系。而相較于現(xiàn)代法，我們則需要逐漸從之前的行政管理方向向公共治理方向進行轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變必然會導(dǎo)致行政法學(xué)的研究對象、體系等發(fā)生變化。對于行政法的研究對象而言，傳統(tǒng)法只研究組織或機構(gòu)，而現(xiàn)代法則還加入了具體的參與相關(guān)活動的人，這個人既是相對的人，也是參與的主體人?？梢哉f在現(xiàn)代法的要求下，我們開始圍繞著“人”來重建我們所有的研究體系。

（二）內(nèi)容的豐富

受長期的歷史政治因素的影響，我們傳統(tǒng)法認為“法”只能由國家制定，也理應(yīng)由國家強制實施。而這一認知可以說從根本上杜絕了“法”多樣性的可能，而且在今天還不適用，就以國際法而言，這既不需要某個國家認可，也不需要誰來保證實施。所以，傳統(tǒng)法這種“硬法”的定義，已不適用于現(xiàn)代法這種需要“軟法”的內(nèi)容需求，不能反映軟法的社會性、自治性、非強制性等諸多特征。

（三）研究方法的變化

傳統(tǒng)法在法律規(guī)范、制度等方面的研究相對比較平面且靜態(tài)。這種研究方法的優(yōu)點是能夠研究得更加深入細致化，但做不到“窺一斑而知全豹”的全面清晰化，從而在提出改革與創(chuàng)新方面具有一定的弱勢。因此，近年來，許多專家學(xué)者開始借鑒各種不同的研究方法，嘗試打破傳統(tǒng)法這種平面且靜態(tài)的研究格局，促進傳統(tǒng)法向現(xiàn)代法的轉(zhuǎn)變，這也就隨著一些新鮮事物的產(chǎn)生，誕生了很多不同的研究方法。

六、結(jié)語

我國行政法學(xué)整體的發(fā)展?fàn)顩r還處在一個不斷向前進步的過程中，行政法學(xué)需要研究的領(lǐng)域出現(xiàn)了新變化。隨著技術(shù)、時代的進步，我們的研究學(xué)者所遇到的問題更加廣泛，對提出的問題感興趣程度更深，研究的意味更濃厚。同時，他們的研究視野也更廣闊，所研究出來的成果更加全面且適用，對于將我們的法治建設(shè)有著更加重要的意義。