消失的暗角：社區(qū)秩序重建的行動邏輯研究
——基于M群租公寓的案例考察

吳文東

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、緣起：潛伏于社區(qū)空間的城市暗角

高速推進(jìn)的城市化易換了城市的空間面貌,生產(chǎn)出了大量“明暗交織”的嵌套空間,明暗空間的相互疊加凸顯了城市空間結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性,也凸顯了城市秩序維護(hù)的艱巨性。城市暗角(sub-city)是指城市化過程中擠兌出來的狹小陰暗角落,它們長期游離于正式的城市管理體系之外,既是城市物理空間不協(xié)調(diào)的組成部分,也是社會秩序穩(wěn)定的擾動因素。[1]一般而言,城市暗角在城市空間中呈現(xiàn)出的形象是:建筑密集、環(huán)境臟亂、人口混雜、秩序混亂等等。它為無數(shù)外來底層勞動者提供居所之地,雖然屬于城市空間,卻顯得格格不入。作為城市不均衡發(fā)展的空間產(chǎn)物,城市暗角的存在具有必然性和現(xiàn)實(shí)性,在未來城市化加速推進(jìn)的背景下,此類空間的成長性或?qū)⒏鼜?qiáng),帶給城市治理的問題可能也會更加棘手。

在城市化的早期階段,城市暗角主要以“集中片區(qū)”的形式出現(xiàn)在城市資源不能直接覆蓋的邊緣地帶,以城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部為典型代表,[2]這種空間分布也直接影響了既往學(xué)術(shù)研究對其展開探討的視角和界域。近年來,在城市擴(kuò)張、人口流動、市場投機(jī)等多種因素的影響下,城市暗角的形態(tài)和分布都出現(xiàn)了新的變化。一方面,城市暗角開始以分散的形式融合進(jìn)普通社區(qū)空間,而不再僅僅依附于集中連片的城中村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),這主要是城市住房空置率升高和流動人口年輕化導(dǎo)致的;另一方面,城市暗角的空間范圍從城市邊緣地帶擴(kuò)展至城市中心區(qū)域,在部分城市的核心地帶出現(xiàn)了規(guī)模性群租公寓聚集現(xiàn)象。[3]城市暗角的空間轉(zhuǎn)移也帶來了區(qū)域治安問題的遷移,增加了城市秩序維護(hù)的不確定性。

本文選取的H市X區(qū)M公寓社區(qū)正是城市暗角新形態(tài)的典型代表。H市是我國東部沿海省會城市,GDP總量常年居于全國城市前十,人口超過1200萬,流動人口比例約占三分之一。M公寓位于H市X區(qū)南部區(qū)域的CBD地帶,建筑高度208米,由兩幢主樓連接,建設(shè)規(guī)模近30萬平方米,戶型為層高約5-6米的LOFT結(jié)構(gòu),是商住一體的超大型建筑體。①本文關(guān)于M公寓的相關(guān)資料通過調(diào)研獲取。M公寓共39層,房源1594套,憑借著地理位置、配套設(shè)施和新潮設(shè)計(jì)等優(yōu)勢,2013年開盤伊始旋即被搶售一空。但出乎意料的是,這樣一幢面向精英群體的現(xiàn)代建筑并沒有按照社會預(yù)期成長為一個(gè)高端、安全、舒適的社區(qū)。自2016年以來,M公寓中開始出現(xiàn)大量群租房,這些群租房面積大多在8-15平方米之間,由房主或者二房東在原來房間的基礎(chǔ)上違規(guī)改建而成,主要出租給外來人口。優(yōu)越的地理位置和相對低廉的承租價(jià)格給M公寓的群租房帶來了源源不斷的客源,使得M公寓成為一個(gè)名副其實(shí)的群租社區(qū)。在入住高峰期,M公寓的人口可以達(dá)到2萬左右,相當(dāng)于一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口總量,被民間稱為“H市漂泊者第一站”。在這種背景下,M公寓內(nèi)部的治安狀況急劇惡化,失火、賣淫嫖娼、打架斗毆、盜竊詐騙等警情連年呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢,使得M公寓成為當(dāng)?shù)氐闹卫眇蠹病?/p>

二、暗角的生產(chǎn)：社區(qū)秩序失衡的發(fā)生機(jī)制

在城市整體空間的話語體系下,城市暗角的產(chǎn)生有著深厚的經(jīng)濟(jì)和制度動因,是一個(gè)“弱空間”的生產(chǎn)過程。但是整體空間視角很難解決暗角生產(chǎn)與社區(qū)空間生產(chǎn)的關(guān)系問題,暗角是如何從原有社區(qū)空間衍生的?又是如何維系的?這些問題是認(rèn)識城市暗角必須要解決的問題。

(一)社區(qū)空間錯(cuò)配:資本投機(jī)與居住選擇的結(jié)果

恰適的物理空間是暗角生產(chǎn)的基礎(chǔ),也是影響暗角規(guī)模大小的重要因素。M公寓地處市中區(qū)的核心地段,居住環(huán)境和投資價(jià)值都比較好,因而在城市規(guī)劃的藍(lán)圖中,其始終是作為高端社區(qū)的屬性存在。但是,城市規(guī)劃在城市空間實(shí)際生產(chǎn)的過程中所起的作用并非是決定性的,社會結(jié)構(gòu)、市場投機(jī)、制度變遷等每一個(gè)因素的介入都有可能影響空間生產(chǎn)的最終狀態(tài)。[4]從空間匹配角度來看,M公寓暗角空間的產(chǎn)生是社區(qū)空間資源錯(cuò)配的必然結(jié)果:一方面,M公寓的購買群體多是“投資者”,而非對房屋有剛性需求的“居住者”② M公寓具有明顯的垂直階層分化現(xiàn)象,其中6米高的豪華戶型主要集中在30層以上,這部分房屋中基本沒有出租,而5米高的普通戶型和商業(yè)戶型主要集中在30層以下,尤其是5-10層,是群租房的聚集層。,這就導(dǎo)致了M公寓的房屋初始入住率比較低,為房屋用途由“居住”變?yōu)椤俺鲎狻彬v出了物理空間。另一方面,M公寓地處城市核心地帶,擁有便捷的交通和完善的生活配套,是許多年輕外地人(剛畢業(yè)的大學(xué)生、網(wǎng)紅等)比較心儀的居住選擇地。但是,在選擇優(yōu)越區(qū)位的同時(shí)也必然意味著要支付相應(yīng)的居住成本,而對于大多數(shù)剛踏入工作的年輕人而言,城市核心地帶的購房價(jià)格或者整租價(jià)格都是難以承受的,而群租房的價(jià)格相對低廉,這就為群租房大規(guī)模產(chǎn)生創(chuàng)造了需求空間。在商品房市場價(jià)格機(jī)制的作用下,城市住房空間越來越被集中到少數(shù)資本投機(jī)者手中,底層群眾幾乎很難在初次分配階段獲得空間權(quán)益,大多數(shù)人只能依靠“住房過濾”機(jī)制的作用在二次分配通過“租賃”的方式獲取住房空間。[5]由此看來,住房資源在社會不同階層之間出現(xiàn)了空間錯(cuò)配,而這種錯(cuò)配也成為后期住宅房改建群租房現(xiàn)象泛濫的重要動因。

(二)灰色利益網(wǎng)絡(luò):以房屋改建為核心的利益鏈條

群租房帶來的高額利益決定了城市暗角中以群租房占主導(dǎo)的居住形態(tài)。將普通社區(qū)的家庭用房改建為供租客居住的群租房,是正常社區(qū)空間演變成城市暗角地帶的關(guān)鍵一環(huán)。在房屋改建的過程中,原有的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)和社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都將被重組,不同社區(qū)在場主體圍繞租賃利益不斷進(jìn)行沖突、妥協(xié)、合作,最終形成一個(gè)以違規(guī)改建房屋為核心的灰色利益網(wǎng)絡(luò)。[6]在M公寓,一套110平方米的整租價(jià)格約為5000元左右,但如果將房間改建為10間小房間用于群租,每間群租房租金在1000-1500元之間,租金總額就能夠達(dá)到10000-15000元,很容易實(shí)現(xiàn)收益翻倍。在巨額利益的刺激下,許多房主成為“房東”,主動將自己的房屋改建成了群租房,甚至有部分投機(jī)者、房屋中介做起了“二房東”,賺取整租與群租之間的差價(jià)。為了保持這份“產(chǎn)業(yè)”的穩(wěn)定性,房東與二房東、建筑公司、物業(yè)公司基本上形成了一個(gè)灰色的利益鏈條,由房東或二房東提供待改建房屋,建筑公司負(fù)責(zé)改建,物業(yè)公司負(fù)責(zé)后勤保障,鏈條上的每一個(gè)主體都在竭力維護(hù)著這種灰色生態(tài)。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,物業(yè)公司對于對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)制止,并應(yīng)及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。很顯然,M公寓的物業(yè)公司已經(jīng)和業(yè)主以及相關(guān)主體形成了利益同盟,若要其履行監(jiān)督報(bào)告職責(zé)幾無可能。房屋改建帶來的不僅是社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的變化,更是對社區(qū)各個(gè)主體之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的深度調(diào)整,而這兩個(gè)方面恰恰是社區(qū)秩序形成極為關(guān)鍵的因素。

(三)社區(qū)穩(wěn)態(tài)破壞:住戶風(fēng)險(xiǎn)行為的交互疊加

普通居民社區(qū)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)主要來自外部,因?yàn)榇祟惿鐓^(qū)戶籍人口占比較大,人口結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定,居民歸屬感和社區(qū)感都比較強(qiáng),社區(qū)內(nèi)部人員擾亂甚至破壞社區(qū)秩序的行為比例并不高。但是,對于一個(gè)人口高度陌生化且流動性較強(qiáng)的社區(qū)而言,它不得不考慮將社區(qū)內(nèi)部人員的風(fēng)險(xiǎn)行為納入社區(qū)安全防范的范疇,因?yàn)榇祟惿鐓^(qū)與社會之間的邊界已經(jīng)極為模糊,社區(qū)作為應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障已經(jīng)失效。[7]M公寓的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要產(chǎn)生于兩個(gè)因素:一是密集、復(fù)雜且陌生的租客群體。在M公寓的1194套居住房源中,有700多套正處于出租狀態(tài)(絕大部分是群租),據(jù)社區(qū)工作人員反饋,生活在M公寓的人口中大約有三分之二是外地租客。在M公寓,普通的房屋被切割成一間間面積狹小的房間,租客之間互不熟悉,他們共用衛(wèi)生間、浴室、廚房,成為最陌生的鄰居。數(shù)量龐大的租客中間藏著形形色色的人,更多的人出于自我保護(hù)的需要將自己“鎖在”狹小的房間,與鄰居幾無溝通,更缺乏信任。二是復(fù)雜多元的經(jīng)營業(yè)態(tài)。M公寓的設(shè)計(jì)定位是一座酒店式公寓為主的商業(yè)綜合體,因而在不同樓層間也廣泛分布著美容店、養(yǎng)生館、飯店、美食廣場、健身房、廣告公司、設(shè)計(jì)公司等商鋪或小企業(yè),但是商業(yè)區(qū)域和居住區(qū)域之間并沒有明顯的隔離,加劇了社區(qū)的社會化程度。如上所述,各種來自公寓內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)源為公寓秩序失衡埋下了伏筆,導(dǎo)致M公寓各類警情常年居高不下,漸漸成為滋生各種違法犯罪的溫床。

(四)空間管理缺位:權(quán)威治理力量的邊緣化

社區(qū)秩序失衡是暗角空間發(fā)育成型的重要特征,它暗示著社區(qū)秩序形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)變化。但如果從量變的角度來看,原本秩序良好的社區(qū)向秩序混亂的暗角空間轉(zhuǎn)變并不是瞬間完成的,往往有一個(gè)漫長的過程。以政府部門為代表的權(quán)威治理力量對社區(qū)空間的管理效果,是控制社區(qū)是否會走向失序道路的“閘口”,將會直接影響社區(qū)秩序的最終狀態(tài)。[8]從M公寓秩序失衡的整個(gè)過程來看,政府存在治理邊緣化問題,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府部門高估了M公寓的自治能力,缺乏對公寓治理狀況的關(guān)注。通常而言,像M公寓這類高端社區(qū)業(yè)主素質(zhì)和物業(yè)管理水平都比較高,社區(qū)自身就能夠培育出相應(yīng)的規(guī)則機(jī)制和恰適的治理能力,因而很少需要政府部門干預(yù)。正因如此,當(dāng)?shù)氐恼块T一直缺少對M公寓治理狀況的關(guān)注,直至后來,M公寓大肆改建群租房,相關(guān)部門才陸續(xù)開始介入。究其原因,主要是政府部門忽略了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口流動對城市社區(qū)空間和秩序的影響,沒有在早期階段發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行適宜的政策調(diào)控,為違法違規(guī)行為提供了機(jī)會空間。二是治理規(guī)模和治理資源存在沖突,治理負(fù)荷比較嚴(yán)重。在M公寓出現(xiàn)失序問題后,當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、消防、街道辦等政府部門開始著手解決,但正如之前提到的,M公寓的人口規(guī)模在入住高峰期可以達(dá)到2萬余人,而且公寓內(nèi)還存在著各色各樣的灰色利益網(wǎng)絡(luò),這樣治理規(guī)模和治理難度已經(jīng)完全超出了各基層部門的治理能力極限,也決定了政府部門在當(dāng)時(shí)M公寓管理體系中的邊緣地位。

三、消除暗角：失序社區(qū)秩序重建的行動邏輯

城市暗角空間是轉(zhuǎn)型期中國增生的典型公共問題,這個(gè)問題的產(chǎn)生具有復(fù)雜的社會動因,且通常與現(xiàn)代社會的其他公共問題相互依賴。[9]從基層治理實(shí)踐看,深層次的社會問題需要長期的社會建設(shè)才能完成,但是一些突出的違法違規(guī)現(xiàn)象,有充分的政策工具可供使用,基層沒有漠視的理由。[10]恢復(fù)社區(qū)秩序的過程暗含了基層在政策工具選擇上的諸多考量,分析這些治理策略背后的行動邏輯,對于把握基層社區(qū)治理的政策理性具有重要價(jià)值。

(一)緩和維持階段:多方治理主體對社區(qū)治安問題的拉鋸

在社會轉(zhuǎn)型的背景下,整個(gè)中國的治理模式正在進(jìn)行深刻調(diào)整,從“權(quán)威之治”到“規(guī)則之治”,從“運(yùn)動之治”到“制度之治”,無論是從國家頂層規(guī)劃還是從基層治理實(shí)踐的角度來看,治理領(lǐng)域變革的路徑都清晰可見。[11]改革的痛點(diǎn)從不在于技術(shù)層面,而在于文化、經(jīng)濟(jì)、社會層面,精良的制度比較容易設(shè)計(jì),但由于文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度慣性的制約,投入運(yùn)轉(zhuǎn)的新制度并不一定能產(chǎn)出預(yù)期的制度效能。當(dāng)前,我國正處于新舊制度轉(zhuǎn)軌的過程,原本以“權(quán)威”為核心的權(quán)力治理體系被逐漸打破,但新的以“法治”為基準(zhǔn)的規(guī)則治理體系尚未成型,導(dǎo)致部分地區(qū)或部分領(lǐng)域出現(xiàn)了治理“真空”。[12]改革時(shí)期的這種權(quán)力“真空”現(xiàn)象影響到基層社區(qū)治理,常常會使基層政府部門陷入進(jìn)退兩難的境地。伴隨著轉(zhuǎn)型期社會矛盾和社會問題的增加,基層政府部門需要負(fù)責(zé)的事務(wù)越來越多,盡管近幾年全國各地都在進(jìn)行“簡政放權(quán)”改革,但是社會問題增生的速度往往遠(yuǎn)超過“放權(quán)”的速度,使得有限的政府治理資源被無限的切割、分散。面對這種情況,基層政府部門必須要選擇將轄區(qū)內(nèi)的各類事項(xiàng)排列優(yōu)先級,優(yōu)先把緊迫的問題納入決策議程,而對于像城市暗角治理這類非緊迫性的問題,主要措施還是寄希望于社會或市場的自我調(diào)整達(dá)到秩序平衡,這就為基層政府采取緩和性的治理策略提供了依據(jù)。

政府治理資源長期匱乏意味著權(quán)威力量根本不可能調(diào)動足夠的資源來實(shí)現(xiàn)全面的社會監(jiān)控,基層社區(qū)長期的相對自主性是在特殊的資源限制條件下社會治理的理性選擇。[13]M公寓的群租問題以及由此衍生的治安問題雖然在一定程度上影響了社會秩序運(yùn)轉(zhuǎn),但這并不意味著政府需要進(jìn)行強(qiáng)有力的直接干預(yù),畢竟政府掌握的治理資源是有限的,政府還有其他間接干預(yù)的方法可以選擇。因此,以公安派出所、街道辦為代表的政府部門在這一階段的主要工作是緩和社區(qū)內(nèi)部矛盾和尋求社區(qū)自治的可能性。為此,他們做了一些監(jiān)督和引導(dǎo)性質(zhì)的工作,比如督促物業(yè)公司履行職責(zé),動員業(yè)主委員會實(shí)施自治,幫助租客群體解決居住證問題,打擊公寓內(nèi)違法犯罪等。在社區(qū)秩序混亂的狀態(tài)下,這種政府治理力量柔性介入的方式的確能夠緩解社區(qū)失序的程度,但從整體上看,它又很難從根本上扭轉(zhuǎn)社區(qū)失序的局面。如果從“空間——權(quán)力”的視角來看,此時(shí)M公寓社區(qū)空間的主導(dǎo)權(quán)或支配權(quán)并不在政府手上,因?yàn)檎卫砹α吭谏鐓^(qū)空間生產(chǎn)的過程中一直處于“脫域”狀態(tài),缺乏空間在場,自然也就很難獲得空間治理的主導(dǎo)權(quán)力。與之相反的是,由業(yè)主、中介、物業(yè)、租客等主體組成的利益聯(lián)盟一直在主導(dǎo)著社區(qū)空間的生產(chǎn)進(jìn)程,他們實(shí)在的支配著社區(qū)空間,即使這種支配帶有鮮明的逐利和違法色彩。這種支配權(quán)的存在確實(shí)在一定程度上阻礙了國家權(quán)力對社區(qū)空間的介入,在政府尚未取得社區(qū)空間支配權(quán)時(shí),緩和性措施的治理效果也注定很難達(dá)到預(yù)期。

(二)強(qiáng)力整治階段:政府治理力量對社區(qū)空間的全面介入

改革開放以來,我國逐漸進(jìn)入“常態(tài)社會”,作為主要國家治理工具的政治運(yùn)動逐漸退隱,社會沖突基本上被“法制”所規(guī)馴,國家開始把所有社會問題的治理日益納入科層化的組織體系。[14]“常態(tài)社會”理念的興起激起了人們對“嚴(yán)打”等專項(xiàng)整治行動的批判,從而認(rèn)為應(yīng)該用法治等常態(tài)化治理手段取代運(yùn)動式治理。誠然,法治是發(fā)展現(xiàn)代城市文明必然的歸宿,但也應(yīng)當(dāng)看到,純粹的法治社會只有在國家法治資源充裕、權(quán)力的市場網(wǎng)絡(luò)與制度網(wǎng)絡(luò)完善的前提條件下才能實(shí)現(xiàn),在不具備這些條件之前,運(yùn)動式治理仍有存在的合理空間。[15]實(shí)踐中,各級政府在面對重大社會公共問題時(shí),也比較習(xí)慣使用運(yùn)動式治理的方式解決,主要基于以下幾個(gè)原因:一是運(yùn)動式治理的對象多為嚴(yán)重危害社會秩序的重點(diǎn)事件或者重點(diǎn)區(qū)域,快速解決這些問題以恢復(fù)社會秩序恰恰是回應(yīng)社會民眾的熱切期待;二是社會問題高度復(fù)雜與國家治理資源貧弱之間存在沖突,依靠單個(gè)政府部門(比如公安機(jī)關(guān))的力量很難解決矛盾,也缺乏足夠的治理資源維系長期的治理機(jī)制,而只能通過整合多政府部門合力的形式快速解決問題;[16]三是運(yùn)動式治理是一種國家權(quán)力再擴(kuò)充的重要方式,失序領(lǐng)域和失序地區(qū)是國家權(quán)力極度虛弱的空間,國家主體通過開展專項(xiàng)行動消除危害社會秩序的因素,能夠確保國家權(quán)力突破重重障礙不斷地作用于這些頑固抵抗國家權(quán)力介入的“堡壘”,實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力在社會空間、地域范圍上的深度擴(kuò)張。[17]

專項(xiàng)整治行動是運(yùn)動式治理在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式,作為一種政策工具,它通過“疾風(fēng)驟雨”式的整治行動摧毀原有的不合理秩序存在的根基,從而獲得對社會空間“間歇性的控制”。2021年4月份,M公寓的高層群租房區(qū)域突發(fā)了火災(zāi),火災(zāi)引發(fā)了社會輿論對公寓治安狀況的關(guān)注,也讓X區(qū)政府部門認(rèn)識到了公寓治安問題的嚴(yán)峻性。5月份,在X區(qū)委、區(qū)政府的協(xié)調(diào)下,“高層建筑安全隱患綜合整治M公寓工作專班”正式成立,專班由區(qū)府辦、公安、消防、工商、街道、社區(qū)等16個(gè)部門的100多人組成,主要任務(wù)是對M公寓進(jìn)行為期6個(gè)月(5-6月為集中整治期,7-10月為恢復(fù)完善期)的安全隱患綜合整治行動。整治專班通過采取一系列雷霆措施,迅速取得了社區(qū)空間的支配權(quán),這些措施包括:一是對社區(qū)物理空間格局進(jìn)行重組,確定群租房安全標(biāo)準(zhǔn),對不符合標(biāo)準(zhǔn)的群租房由政府雇傭工人免費(fèi)幫助拆除;二是處罰一批行為違法的租客(涉嫌賣淫嫖娼、吸毒等)、拒不整改的房東、二房東和房屋中介,對相關(guān)物業(yè)公司進(jìn)行批評教育,并將相關(guān)處罰情況向全公寓住戶公告;三是營造濃厚的宣傳氛圍,通過在公寓內(nèi)懸掛條幅、張貼警示欄等方法,增強(qiáng)居民自我防范意識,鼓勵居民積極舉報(bào)違法違規(guī)行為,提高居民對專項(xiàng)整治行動的認(rèn)可度。整治專班以國家強(qiáng)制力為后盾,通過對社區(qū)物理空間和社會空間的重組,暫時(shí)摧毀了社區(qū)原有的不合理秩序,實(shí)現(xiàn)了國家治理主體在社區(qū)空間治理中由“缺場”到“在場”的治理地位轉(zhuǎn)變,從而取得了對社區(qū)空間秩序的支配權(quán)。

(三)綜合治理階段:社區(qū)治理權(quán)在多元主體間的重新分配

運(yùn)動式治理的目標(biāo)具有預(yù)定性,即集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題,這是黨和政府在“實(shí)用理性”主導(dǎo)下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇。[18]歸納其為理性選擇的結(jié)果并不代表這種治理方式是完美的,相反,這種治理模式始終無法擺脫其與生俱來的弊端。其一,運(yùn)動式治理的期間通常比較短,改變的多是社會表層問題,對于隱藏在社會亂象背后的深層次矛盾往往難以觸及,因而具有不徹底性;其二,運(yùn)動式治理的成本比較高,需要調(diào)動大量的人力、物力、財(cái)力等資源,而且這些資源在整治行動結(jié)束之后往往會抽離,并不具備持續(xù)使用的條件;其三,運(yùn)動式治理以處罰為重要治理手段,強(qiáng)調(diào)的是處罰的嚴(yán)厲性,而不是處罰的不可避免,而且運(yùn)動式治理的周期性特點(diǎn)助長了違法者的投機(jī)心理,使得許多專項(xiàng)整治行動陷入“整治——反彈——再整治——再反彈”的泥淖。[19]運(yùn)動式治理的種種局限決定了它只能在特殊時(shí)期的特殊情形下才能啟用,而不可能成為社會治理的常態(tài)化手段。運(yùn)動式治理的本質(zhì)是“破局”,即打破不合理的秩序,但問題往往在于“立新”,即建立新的合理秩序?！傲⑿隆钡倪^程是漫長的,需要系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),這也就是所謂的常態(tài)化治理。常態(tài)化治理的主要特征是制度化、規(guī)范化、程序化,以法律為核心的規(guī)則體系是支撐常態(tài)化治理機(jī)制運(yùn)行的根基和柱石。運(yùn)動式治理是國家對社區(qū)治權(quán)的集中,而緊隨其后的常態(tài)化治理,主要是對集中到國家手中的權(quán)力進(jìn)行二次分配,通過權(quán)力的再分配實(shí)現(xiàn)社區(qū)空間秩序的重建。

權(quán)力再分配的關(guān)鍵是確定合理的分配規(guī)則體系。實(shí)踐中,規(guī)則體系的確立和維護(hù)需要綜合運(yùn)用各種政策工具和治理手段,因而綜合治理是社區(qū)秩序重建后期通常要選擇的方式。需要強(qiáng)調(diào)的是,權(quán)力再分配不等于權(quán)力弱化,恰恰相反,權(quán)力再分配通常意味著空間支配者的權(quán)力擴(kuò)張。在M公寓安全隱患專項(xiàng)整治的第二階段可以清晰看到政府部門在鞏固自身社區(qū)空間主導(dǎo)權(quán)上進(jìn)行的各種嘗試:首先,M公寓安全整治專班組織出臺了《M公寓安全治理手冊》(以下簡稱《手冊》),并發(fā)放給所有公寓居民。《手冊》中明確了物業(yè)公司、業(yè)主委員會、房東和租客的權(quán)利和義務(wù),確立了物業(yè)公司對住戶負(fù)責(zé)、出租人對租客負(fù)責(zé)、租客之間相互幫扶和監(jiān)督的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),為公寓各個(gè)主體制定了一套行為規(guī)則;其次,通過“碼上治理”的方式實(shí)現(xiàn)了對出租與承租行為的準(zhǔn)確監(jiān)控,比如,以張貼在房門上的“橙碼”和“綠碼”作為出租房屋和未出租房屋的區(qū)分依據(jù),租客入住要掃房門上的二維碼登記信息等。最后,用科技力量為公寓安全治理精準(zhǔn)賦能。在整治專班的協(xié)調(diào)下,M公寓除了按照標(biāo)準(zhǔn)完成基礎(chǔ)的消防器材配備之外,還著力打造了智慧樓宇系統(tǒng),這一系統(tǒng)包括出入口區(qū)域的人臉閘機(jī)系統(tǒng),房間內(nèi)的智能煙感報(bào)警系統(tǒng),以及智能梯控、智慧用電、智慧燃?xì)狻⒏呖諕佄锉O(jiān)測等新型社區(qū)安防系統(tǒng)。智慧樓宇系統(tǒng)產(chǎn)生的后臺數(shù)據(jù)直接與公安、消防的數(shù)據(jù)預(yù)警系統(tǒng)連接,相關(guān)政府部門可以通過數(shù)據(jù)終端實(shí)時(shí)監(jiān)測公寓內(nèi)的人口、治安、消防等安全狀況,提高了治理精準(zhǔn)度和治理水平。總體來看,在專項(xiàng)整治行動的后一階段,政府治理主體重點(diǎn)完成了從“在場控制”到“幕后治理”的治理場域轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變也標(biāo)志著M公寓的治理階段已經(jīng)從運(yùn)動式治理階段轉(zhuǎn)變到了常態(tài)化治理階段。

四、總結(jié)與反思

城市空間的不均衡生產(chǎn)增加了部分社區(qū)演變?yōu)槌鞘邪到堑目赡苄?也為社區(qū)秩序穩(wěn)定和城市空間正義的實(shí)現(xiàn)增加了不確定性。透過M公寓群租空間的生產(chǎn),可以看到社區(qū)暗角空間的產(chǎn)生往往與多層級的影響因素有關(guān),包括宏觀層面的社會結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃、資源配置,中觀層面的管理缺位、資本投機(jī)、利益網(wǎng)絡(luò),以及微觀層面的社區(qū)業(yè)態(tài)、居住選擇、越軌行為。如果將視線放到空間生產(chǎn)的動態(tài)過程,還會發(fā)現(xiàn),“自上而下”的城市空間資源層層錯(cuò)配以及“自下而上”的社區(qū)在場主體行為風(fēng)險(xiǎn)化都對社區(qū)暗角空間的生產(chǎn)起到了重要推動作用,社區(qū)暗角空間是“上下互動”的產(chǎn)物。在M公寓社區(qū)秩序重建過程中,X區(qū)政府部門的行動策略主要可以分為三個(gè)階段:以加強(qiáng)監(jiān)管和鼓勵自治為內(nèi)容的緩和式治理階段、憑借強(qiáng)制力全面介入社區(qū)空間的運(yùn)動式治理階段、依托規(guī)則體系和科技要素推進(jìn)的常態(tài)化治理階段,三個(gè)階段構(gòu)成了失序社區(qū)秩序重建的完整過程。三個(gè)階段行動策略的差異體現(xiàn)了政府部門在重建社區(qū)秩序時(shí)所遵循的“缺場調(diào)和——在場控制——后場監(jiān)控”的行動邏輯。

社區(qū)秩序重建涉及空間重組和權(quán)力平衡等基礎(chǔ)性問題,對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)乃至社會建設(shè)進(jìn)程都會產(chǎn)生深刻影響。實(shí)踐中,社區(qū)秩序重建過程中暴露出的一些問題值得去反思:一是運(yùn)動式治理和常態(tài)化治理的銜接問題。無論從治理工具的演變趨勢還是從單個(gè)事件的治理流程來看,運(yùn)動式治理階段都是常態(tài)化治理階段的前時(shí)期。只有在運(yùn)動式治理完成向常態(tài)化治理的平穩(wěn)過渡時(shí),才可能實(shí)現(xiàn)兩大政策工具的優(yōu)勢互補(bǔ),形成一個(gè)完整的社區(qū)治理系統(tǒng)。[20]因而,如何控制好運(yùn)動式治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)、程度和方式就成為一個(gè)亟需討論的重要議題。二是社區(qū)秩序重建與空間權(quán)益保護(hù)問題。政府啟動城市暗角整治行動是基于維護(hù)秩序的職責(zé),其最終目的是為了捍衛(wèi)社會的秩序價(jià)值。城市暗角是社會弱勢群體的主要居住地,盡管城市暗角的空間合法性存在質(zhì)疑(違規(guī)改建出租房等),但這并不妨礙蝸居于此的人們享受相應(yīng)的居住權(quán)益,這體現(xiàn)的是社會所需要保護(hù)的另一個(gè)基本價(jià)值——倫理價(jià)值。城市暗角的整治行動往往會導(dǎo)致居住空間的深刻調(diào)整(比如群租房被拆除),切斷部分弱勢群體通過城市暗角實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益的路徑,陷入秩序價(jià)值與倫理價(jià)值沖突的困境。如上所言,只有在社區(qū)秩序重建中處理好政策工具銜接和社會價(jià)值平衡的問題,才能夠真正彰顯一座城市的治理技術(shù)和人文溫度。