陳宇杰

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問題的提出

優(yōu)撫制度是國(guó)家和社會(huì)依照法律,對(duì)為保衛(wèi)國(guó)家安全和保護(hù)人民利益做出犧牲和特殊貢獻(xiàn)的人及其家屬通過優(yōu)待、撫恤和安置,給予物質(zhì)幫助與精神撫慰的制度,是我國(guó)社會(huì)保障制度的特殊部分。[1]優(yōu)撫制度分為撫恤和優(yōu)待:撫恤指的是撫慰與賑濟(jì),撫慰是對(duì)被優(yōu)撫者給予精神上的安慰與政治上的榮譽(yù),賑濟(jì)則主要是對(duì)被優(yōu)撫者提供物質(zhì)上的幫助;優(yōu)待包括政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的優(yōu)待,涉及到個(gè)人保障、子女教育優(yōu)待多個(gè)方面的權(quán)益。

優(yōu)撫制度是我們黨建立的一項(xiàng)重要保障制度,有著深厚的歷史淵源。早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代,我們黨實(shí)施了一系列優(yōu)撫政策,保障了中國(guó)革命的成功,因此優(yōu)撫政策最開始主要是以軍人為優(yōu)撫對(duì)象。在和平年代,我國(guó)優(yōu)撫制度得到進(jìn)一步完善,為國(guó)家軍隊(duì)的建設(shè)提供了重要保障。具體說來,包括以下幾個(gè)方面:一是在立法層面上建立了相對(duì)完善的優(yōu)撫制度立法體系。在憲法的基礎(chǔ)上,根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)兵役法》等法律的規(guī)定,我國(guó)出臺(tái)了《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等相關(guān)法規(guī)。二是優(yōu)撫政策內(nèi)容不斷豐富和完善。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高,我國(guó)優(yōu)撫政策從最開始的注重精神獎(jiǎng)勵(lì),到既注重精神獎(jiǎng)勵(lì)又注重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),在原有撫恤標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上不斷提高撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),并確立了豐富多樣的優(yōu)待形式,如通過頒布《烈士褒揚(yáng)條例》設(shè)立褒揚(yáng)金制度,出臺(tái)子女教育優(yōu)待、公共交通及出行的優(yōu)惠政策等,同時(shí)突破傳統(tǒng)褒揚(yáng)形式,在原有修建烈士墓和紀(jì)念碑、表彰授勛儀式、節(jié)日祭掃活動(dòng)等之外,國(guó)家還開始采用設(shè)立網(wǎng)上紀(jì)念館、發(fā)起網(wǎng)上祭奠祈福活動(dòng)等方式褒揚(yáng)。我國(guó)優(yōu)撫制度的發(fā)展,體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)優(yōu)撫工作的重視,不僅繼承和弘揚(yáng)了革命精神和優(yōu)良傳統(tǒng),也是對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的加強(qiáng)和完善。

隨著社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)優(yōu)撫對(duì)象已經(jīng)從過去以軍人及其家屬為主,擴(kuò)大到符合條件的人民警察、公務(wù)員及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、預(yù)備役人員、民兵、民工、與違法犯罪分子斗爭(zhēng)的人員、搶救和保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)及人民生命財(cái)產(chǎn)的人員身上①參見中華人民共和國(guó)退役軍人事務(wù)部令第1號(hào)《傷殘撫恤管理辦法》第2條。。人民警察作為重要的優(yōu)撫對(duì)象之一,為保障人民警察的合法權(quán)益,全面落實(shí)從優(yōu)待警措施,提升公安隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力,經(jīng)多年探索與發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)建立了人民警察的優(yōu)撫制度。但目前來看,現(xiàn)有制度還不能滿足人民警察的實(shí)際需要,仍存在著如優(yōu)撫對(duì)象界定不全面,優(yōu)撫及配套保障措施不完善,監(jiān)督機(jī)制不明確等諸多問題。為此,擬結(jié)合警察實(shí)際工作情況,對(duì)現(xiàn)行警察優(yōu)撫制度進(jìn)行分析,提出完善警察優(yōu)撫制度的建議。

二、警察優(yōu)撫工作立法的發(fā)展歷程

人民警察作為我國(guó)社會(huì)安定的重要保障力量,在保護(hù)國(guó)家安全和人民群眾利益方面發(fā)揮了重要作用。在和平年代,他們也為維護(hù)國(guó)家安定做出了巨大貢獻(xiàn),因此,人民警察尤其是傷殘警察的優(yōu)撫工作也是優(yōu)撫制度的重要內(nèi)容。

中華人民共和國(guó)成立初期,人民警察以“革命工作人員”的身份被規(guī)定于相關(guān)法律之中。如1950年12月11日,國(guó)家政務(wù)院批準(zhǔn)頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,該條例第2條規(guī)定“革命工作人員死亡后,應(yīng)由所在機(jī)關(guān)妥為安葬……并按下列規(guī)定予以褒恤:(一)凡對(duì)敵斗爭(zhēng)或因工光榮犧牲者,給予烈士稱號(hào)……”第4條規(guī)定“革命工作人員因?qū)扯窢?zhēng)或因公負(fù)傷,應(yīng)送公立醫(yī)院治療,不能送公立醫(yī)院者,得由所在機(jī)關(guān)就近請(qǐng)醫(yī)治療,療養(yǎng)期間,生活費(fèi)照常發(fā)給。負(fù)傷致殘者,依下列規(guī)定分別發(fā)給撫恤或優(yōu)待金?！盵2]此后,在《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》中,革命殘廢軍人、工作人員和人民警察三者并列被置于“殘廢撫恤標(biāo)準(zhǔn)表”享受撫恤人員中,這算是在制度層面上首次明確警察作為優(yōu)撫對(duì)象之一。

1957年,我國(guó)頒布并實(shí)施《中華人民共和國(guó)人民警察條例》,這是我國(guó)首次制定有關(guān)人民警察的法律法規(guī),其中第11條規(guī)定“我國(guó)人民警察撫恤優(yōu)待工作與軍人撫恤優(yōu)待工作享受同等待遇”[3],以此法為依據(jù),此后我國(guó)的警察制度基本都參照軍人撫恤的有關(guān)條例。如1980年國(guó)務(wù)院頒布的《革命烈士褒揚(yáng)條例》和1988年《軍人撫恤優(yōu)待條例》中的相關(guān)規(guī)定,等等。

1995年,《中華人民共和國(guó)警察法》正式以法律的形式頒布,該法第41條明確規(guī)定,人民警察因公致殘、因公犧牲或者病故的,與現(xiàn)役軍人享受同樣的撫恤和待遇。隨后,公安部、國(guó)家安全部、最高人民法院和最高人民檢察院以及司法部分別聯(lián)合民政部頒布了《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》《國(guó)家安全機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》《人民法院、人民檢察院司法警察撫恤辦法》和《司法行政系統(tǒng)人民警察撫恤辦法》[2],四部法規(guī)規(guī)定了警察因公致殘享受的傷殘撫恤金或者傷殘保健金待遇、護(hù)理費(fèi)、輔助器械費(fèi)、傷口復(fù)發(fā)住院治療期間的伙食費(fèi)等待遇,還包括警察因公犧牲或者病故時(shí)應(yīng)享受的死亡撫恤待遇等內(nèi)容,是第一次比較全面、系統(tǒng)地為我國(guó)人民警察制定優(yōu)撫性質(zhì)法規(guī)的立法活動(dòng)。

2004年《因公犧牲公安民警特別補(bǔ)助金和特別慰問金管理暫行規(guī)定》頒布,2005年《人民警察優(yōu)撫對(duì)象及其子女教育優(yōu)待暫行辦法》頒布,兩部法規(guī)對(duì)人民警察撫恤和優(yōu)待內(nèi)容有了更為細(xì)致的規(guī)定,進(jìn)一步完善了警察優(yōu)撫制度。

2014年4月,公安部、司法部、教育部、最高人民法院、民政部等九部門又頒布了新的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》。新的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》整合了此前四個(gè)部門的警察優(yōu)撫政策,調(diào)整和改進(jìn)了相關(guān)政策,明確了人民警察的撫恤標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)待水平和工作程序,是貫徹從優(yōu)待警理念的具體體現(xiàn),表現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)警察優(yōu)撫工作的重視。2019年習(xí)近平總書記在全國(guó)公安工作會(huì)議上發(fā)表重要講話,強(qiáng)調(diào)“對(duì)這支特殊的隊(duì)伍,要給予特殊的關(guān)愛,政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上保障,全面落實(shí)從優(yōu)待警措施”[4],全國(guó)婦聯(lián)、全國(guó)總工會(huì)、公安部等先后至少3次發(fā)出從優(yōu)待警的通知文件。各地也根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了不少對(duì)警察及其家屬的優(yōu)待政策,比如購(gòu)物、景點(diǎn)景區(qū)免票或特定時(shí)間免票、成立擁警協(xié)會(huì)等等,以及警察家屬就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)優(yōu)待等。由此,我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的警察優(yōu)撫制度,警察撫恤優(yōu)待制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。各地?fù)嵝艉蛢?yōu)待相關(guān)政策的進(jìn)一步落實(shí),提升了人民警察的戰(zhàn)斗力,一定程度上也有助于我國(guó)依法治國(guó)實(shí)踐的推行,有利于法治中國(guó)、平安中國(guó)的建設(shè)。

三、對(duì)警察優(yōu)撫工作的具體分析

2014年發(fā)布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》明確優(yōu)撫優(yōu)待對(duì)象,完善優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn),健全與優(yōu)撫相關(guān)的利益保障,不斷提高優(yōu)撫力度,是現(xiàn)行警察撫恤管理的重要法律依據(jù)。但在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn),該辦法有些規(guī)定的可操作性還需要進(jìn)一步考量。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,全社會(huì)都有對(duì)美好生活向往的愿望,警察作為保障人民安居樂業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要群體,當(dāng)其因公受傷甚至犧牲時(shí),其本人及家屬的被保障水平應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r做出相應(yīng)的調(diào)整,如此才能使警察及其家屬生活不陷入困頓狀態(tài)。為此,結(jié)合警察撫恤工作及《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)的相關(guān)規(guī)定,對(duì)具體警察撫恤工作作出分析。

(一)因公致殘的界定問題分析

人民警察是維護(hù)國(guó)家安全、維持社會(huì)治安秩序的重要力量,高風(fēng)險(xiǎn)、超負(fù)荷是其工作常態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅2020年1至11月,我國(guó)公安110接警總量達(dá)到了9903.5萬起,處置違法犯罪案件類警情973.7萬起,公民求助類警情2485.3萬、救助群眾335萬人,全國(guó)公安機(jī)關(guān)共出動(dòng)警力2億余人次[5]。面對(duì)如此繁重的警情和任務(wù),基層警察的工作壓力非常大,派出所民警、交警等平時(shí)工作時(shí)間超過10個(gè)小時(shí)很常見,如果遇上重要活動(dòng)和會(huì)議,警察更是需要隨時(shí)在崗待命。大批基層警察長(zhǎng)期處在超負(fù)荷、高壓力的工作環(huán)境下,作息不規(guī)律、睡眠不足、飲食不健康,有非常高的生活方式病發(fā)病率。根據(jù)王永良關(guān)于吉林省松原市警察生活方式病狀況的研究,2016至2017年松原市某局223名在職民警體檢并結(jié)合CDS診斷標(biāo)準(zhǔn)分析,檢出超重和肥胖186例(83.4%),脂肪肝147例(65.9%),高血脂78例(35%),年齡在30至39歲、40至49歲期間超重和肥胖比例分別為95.3%、92.6%,另有代謝綜合癥、高尿酸綜合癥等病例,[6]警察整體健康狀況不容樂觀。

在我國(guó)傷殘警察優(yōu)撫制度中,對(duì)上述因公患病、并致傷的民警的撫恤優(yōu)待并未得到明確體現(xiàn)?！掇k法》規(guī)定了因戰(zhàn)致殘和因公致殘的確定條件,第25條后半部分規(guī)定:因第10條第一款規(guī)定的情形之一導(dǎo)致傷殘的,認(rèn)定為因公致殘,①根據(jù)《人民警察優(yōu)待撫恤辦法》第10條第一款“(一)在執(zhí)行任務(wù)或者在上下班途中,由于意外事件死亡的;(二)被認(rèn)定為因戰(zhàn)、因公致殘后因舊傷復(fù)發(fā)死亡的;(三)因患職業(yè)病死亡的;(四)在執(zhí)行任務(wù)中或者在工作崗位上因病猝然死亡,或者因醫(yī)療事故死亡的;(五)其他因公死亡的”,這幾種情況屬于因公犧牲,如果沒有犧牲即為因公致殘。即患職業(yè)病致殘、執(zhí)行任務(wù)或工作崗位上因病致殘和因醫(yī)療事故致殘都可認(rèn)定為因公致殘。但在實(shí)際工作中,警察患什么病算職業(yè)病,《辦法》并沒有給出明確的規(guī)定。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《職業(yè)病分類和目錄》,職業(yè)病被定義為“指企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等用人單位的勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中,因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害因素而引起的疾病”。結(jié)合上述材料分析,我們可以判斷警察的職業(yè)病已超出此定義范圍,需要對(duì)其進(jìn)行重新認(rèn)定,并以法律的形式將其明確下來。

除了患職業(yè)病致殘,《辦法》第10條規(guī)定中的其他情形,如執(zhí)行任務(wù)中或工作崗位上出了意外,但是沒有犧牲而留下后遺癥致殘的,或者因醫(yī)療事故致殘也屬于因公致殘認(rèn)定的范圍。在這里,意外既包括事故,也包括突發(fā)疾病。在實(shí)際認(rèn)定工作中,執(zhí)行任務(wù)和工作崗位的認(rèn)定條件較為苛刻:首先,是有較為嚴(yán)格的時(shí)間限定,在下班時(shí)間患與職業(yè)有相關(guān)性的疾病致殘,就無法按規(guī)定享受優(yōu)撫待遇。實(shí)際上警察工作狀態(tài)是24小時(shí)待命的,如果嚴(yán)格按照法定工作時(shí)間來對(duì)其致殘性質(zhì)做界定,顯然與實(shí)際情況并不符合。其次,第10條原文中提到的“因病猝然死亡”套用到因公致殘,也存在相同的問題。如果因病猝然昏厥又被搶救回來,留下殘疾的,就變成了第25條中的患病情形,應(yīng)該屬于因公致殘。但是在實(shí)際認(rèn)定情況中,還需要考慮當(dāng)事人是否在執(zhí)行任務(wù)和工作崗位上,是否是在上班時(shí)間。猝死當(dāng)然跟警察工作的高壓力和高負(fù)荷有很大關(guān)系,簡(jiǎn)單將事故認(rèn)定條件確定為是否發(fā)生在執(zhí)行任務(wù)和工作崗位上,是否在上班時(shí)間,顯然會(huì)漏掉大量因長(zhǎng)期積勞而猝死的警察。此外,還有因警察高壓力、高負(fù)荷的工作性質(zhì)罹患慢性病而致殘是否符合優(yōu)撫條件也很難被界定,比如警察群體罹患脂肪肝、高血脂病而致殘的,是否屬于優(yōu)撫范圍,還需要進(jìn)一步研究。目前來看,如何大范圍、全面地將與警察職業(yè)相關(guān)性的因病致殘歸于因公致殘,使更多的傷殘警察享受優(yōu)撫待遇,還存在很多困難。這一認(rèn)定問題在各行各業(yè)中普遍存在,警察作為有著鮮明特征的職業(yè),更應(yīng)該在具體保障工作和研究工作中對(duì)與其職業(yè)相關(guān)的疾病作更細(xì)致的考察,推動(dòng)與其職業(yè)相關(guān)的疾病被納入保障范圍,以體現(xiàn)警察作為特殊職業(yè)有被優(yōu)待的性質(zhì)。

(二)撫恤及配套保障問題分析

一是撫恤金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)問題。目前《辦法》上規(guī)定了傷殘警察撫恤金的給付標(biāo)準(zhǔn),參照的是退伍軍人事務(wù)部、民政部及財(cái)政部制定的《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),該通知于2021年6月17日發(fā)布,相關(guān)規(guī)定于同年8月1日起實(shí)行的。根據(jù)該規(guī)定,傷殘撫恤金按照年度發(fā)放,雖近年來民政部、財(cái)政部等相關(guān)部門每年都會(huì)相應(yīng)提高撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),但在《辦法》中并未明確規(guī)定撫恤金的自然增長(zhǎng)機(jī)制,撫恤金的發(fā)放是否考慮通貨膨脹、購(gòu)買力變化等因素也并未在規(guī)定中予以體現(xiàn),撫恤金額的縱向設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性。同時(shí),撫恤金額的確定是根據(jù)全國(guó)職工年平均收入水平制定,根據(jù)《辦法》,全國(guó)各省市傷殘警察的撫恤金額一樣,各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生活水平的差異沒有被考慮進(jìn)去。

二是傷殘警察后續(xù)醫(yī)療保障方面。《辦法》規(guī)定了傷殘人民警察按照傷殘等級(jí)享受傷殘撫恤金,標(biāo)準(zhǔn)按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于舊傷復(fù)發(fā)住院治療期間的伙食補(bǔ)助費(fèi)、經(jīng)批準(zhǔn)到外地就醫(yī)的交通食宿費(fèi)用,已經(jīng)參加工傷保險(xiǎn)的,按照工傷保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;未參加工傷保險(xiǎn)的,由所在單位負(fù)責(zé)解決,其他需要配制假肢、輪椅等輔助器械的,也遵照此執(zhí)行。這些規(guī)定一方面未能體現(xiàn)警察作為特殊群體其傷殘保障醫(yī)療的特殊性,另一方面《辦法》僅規(guī)定傷殘人民警察可由工傷保險(xiǎn)或單位負(fù)責(zé)護(hù)理費(fèi)用,但對(duì)因公負(fù)傷卻未達(dá)到《軍人殘疾等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》的或五級(jí)傷殘以下生活無法自理的人民警察沒有作出具體規(guī)定,《辦法》在保障范圍上比《工傷保險(xiǎn)條例》相對(duì)不足。同時(shí),《辦法》也沒有對(duì)傷殘警察的康復(fù)費(fèi)用做明確規(guī)定,這是另一項(xiàng)不足。

三是在護(hù)理費(fèi)的保障程度方面?！掇k法》規(guī)定,一至二級(jí)傷殘的護(hù)理費(fèi)是當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的50%,三至四級(jí)為40%,在實(shí)際情況中,按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)給予的護(hù)理費(fèi)也是過低的。僅以一級(jí)傷殘為例,根據(jù)《軍人殘疾等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》的評(píng)級(jí),一級(jí)傷殘是“存在特殊醫(yī)療依賴和完全護(hù)理依賴”的傷殘,處于嚴(yán)重失能的狀態(tài)。對(duì)于這類傷殘警察,若采取居家護(hù)理的方式,可行的方式就是請(qǐng)全職護(hù)理人員或由家人進(jìn)行脫產(chǎn)或半脫產(chǎn)護(hù)理,如果只提供該職工平均工資50%的護(hù)理費(fèi),顯然是不足以保障該家庭的日常生活所需。而通過社區(qū)護(hù)理或國(guó)家安排的集中護(hù)理方式在軍人和警察的優(yōu)撫制度中均未作規(guī)定,目前也缺乏統(tǒng)一的政策支持和現(xiàn)實(shí)的支撐條件,考慮到護(hù)理服務(wù)的專業(yè)性和經(jīng)濟(jì)成本,未來可對(duì)集中護(hù)理進(jìn)行積極探索,如按區(qū)域發(fā)展專業(yè)護(hù)理中心、療養(yǎng)中心,定點(diǎn)醫(yī)院合作項(xiàng)目,或社區(qū)志愿服務(wù)等方式。

四是《辦法》對(duì)傷殘警察的心理健康及精神狀況的相關(guān)保障也無具體規(guī)定。根據(jù)比阿塔?斯塔薛斯基(Beata Staszewski)的研究,傷殘后缺乏支持和保障將對(duì)警察的自我身份認(rèn)同產(chǎn)生顯著影響[7]。陳紅光在對(duì)肢體殘疾人及精神殘疾人共患率的研究中,發(fā)現(xiàn)肢體殘疾人中精神殘疾的共患率更高,且殘疾程度及功能損害更嚴(yán)重。[8]傷殘警察可能同時(shí)患有精神殘疾,并造成個(gè)體的失能,且其失能程度的相對(duì)等級(jí)可能高于肢體殘疾。因此,傷殘警察優(yōu)撫保障制度在注意傷殘警察經(jīng)濟(jì)需求的同時(shí),也不能忽視傷殘警察的心理健康及精神狀態(tài)問題。在實(shí)際公安工作中,如重大突發(fā)事件、重大災(zāi)情險(xiǎn)情、惡性暴力事件等都很容易對(duì)警察帶來創(chuàng)后應(yīng)激障礙(PTSD),而其他原因如職業(yè)病也會(huì)對(duì)警察的個(gè)人生活、工作、社會(huì)參與能力帶來負(fù)面影響,其實(shí)際造成的后果與肢體殘疾同樣嚴(yán)重,而目前的優(yōu)撫政策還缺乏對(duì)傷殘警察的精神殘疾的關(guān)注。

(三)警察優(yōu)撫工作的監(jiān)督問題分析

人民警察撫恤優(yōu)待工作除了要明確規(guī)定人民警察所享有的優(yōu)撫權(quán)益的具體內(nèi)容之外,還需要在制度實(shí)施層面確保優(yōu)撫工作的有效實(shí)施。優(yōu)撫工作涉及的部門多,包括民政部門、財(cái)政部門、社會(huì)保障部門、警察所在的單位,認(rèn)定條件和程序比較多,因此在遵循科學(xué)、細(xì)致的基礎(chǔ)上,在規(guī)定人民警察具體優(yōu)撫內(nèi)容的同時(shí),必須明確規(guī)定各級(jí)政府部門在貫徹人民警察撫恤優(yōu)待制度方面承擔(dān)的責(zé)任以及相應(yīng)的懲處。完善人民警察優(yōu)撫制度的監(jiān)督機(jī)制,能夠使從優(yōu)待警與從嚴(yán)治警在優(yōu)撫工作中充分體現(xiàn)。從嚴(yán)治警與從優(yōu)待警在公安隊(duì)伍建設(shè)中的目的是統(tǒng)一的,在增強(qiáng)隊(duì)伍戰(zhàn)斗力中,從優(yōu)待警是基礎(chǔ),從嚴(yán)治警是保證,二者辯證統(tǒng)一,相輔相成。優(yōu)撫工作能夠公正公平地貫徹落實(shí)到位,本身就是從優(yōu)待警的表現(xiàn),而這又需要從嚴(yán)治警來規(guī)范和監(jiān)督,同時(shí)嚴(yán)格的監(jiān)督也是對(duì)民警的保護(hù),一方面保障了作為優(yōu)撫對(duì)象的傷殘民警的合法權(quán)益,另一方面保護(hù)了優(yōu)撫工作民警的合法合規(guī)和清正廉潔,因此強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制也是從優(yōu)待警與從嚴(yán)治警統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

考察《辦法》可以發(fā)現(xiàn),《辦法》對(duì)警察撫恤優(yōu)待工作單位及工作人員的法律責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定是不全面的?！掇k法》僅在總則第3條規(guī)定:“人民警察撫恤優(yōu)待經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,?？顚Ｓ?接受財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督”,對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督并沒有明確被監(jiān)督單位及違規(guī)后的法律后果。另外,在第4、5、6條中,規(guī)定了政府民政部門、公安司法機(jī)關(guān)及政法機(jī)關(guān)政工部門在人民警察撫恤優(yōu)待工作中的分工,除此之外,對(duì)撫恤優(yōu)待工作單位及其工作人員的法律責(zé)任并沒有明確,也沒有設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)比《軍人撫恤優(yōu)待條例》,對(duì)于軍人撫恤優(yōu)待工作管理單位和工作人員的法律責(zé)任,在條例中是有明確體現(xiàn)的。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》法律責(zé)任部分第44條:“軍人撫恤優(yōu)待管理單位及其工作人員挪用、截留、私分軍人撫恤優(yōu)待經(jīng)費(fèi),構(gòu)成犯罪的,依法追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任”;第45條對(duì)有違反規(guī)定審批軍人撫恤待遇、審批中出具虛假證明、不按規(guī)定發(fā)放撫恤金以及以權(quán)謀私等行為并構(gòu)成犯罪的優(yōu)撫管理單位和工作人員依法追究刑事責(zé)任;第46條對(duì)不按規(guī)定履行優(yōu)待義務(wù)的單位及責(zé)任人追究法律責(zé)任。

人民警察與軍人的優(yōu)撫工作雖在管理部門和單位上不盡相同,但在性質(zhì)上具有一定的相似性,都是為了保障傷殘軍警的優(yōu)撫工作落實(shí)到位。監(jiān)督機(jī)制的缺失顯然不利于優(yōu)撫工作的具體落實(shí),因此可借鑒軍人撫恤優(yōu)待制度中的監(jiān)督機(jī)制,建立符合人民警察特點(diǎn)的傷殘警察撫恤優(yōu)待制度監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)際優(yōu)撫工作中,涉及傷殘民警、其工作單位、地方政府、財(cái)政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等多方的權(quán)利和利益,而傷殘警察作為權(quán)利的主體經(jīng)常處在弱勢(shì)的一方,在制度層面確實(shí)需要切實(shí)有效的監(jiān)督反饋機(jī)制和救濟(jì)途徑,依法保障傷殘民警的權(quán)利。

四、完善警察優(yōu)撫政策的建議

(一)進(jìn)一步科學(xué)界定警察優(yōu)撫對(duì)象范圍

首先,優(yōu)撫對(duì)象應(yīng)考慮增加因病致殘的人民警察?？刹扇⊙驖u進(jìn)的方式,增加一至六級(jí)因病致殘的撫恤金發(fā)放和一至四級(jí)的護(hù)理費(fèi)發(fā)放。再通過科學(xué)的醫(yī)學(xué)評(píng)估和研究,將與警察職業(yè)有顯著相關(guān)性的疾病納入警察職業(yè)病范疇,降低保障門檻,讓更多因病致殘的人民警察能夠享受優(yōu)撫待遇。

其次,科學(xué)制定優(yōu)撫對(duì)象界定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)條件。具體操作上,筆者認(rèn)為應(yīng)該在目前規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)化各項(xiàng)疾病與警察職業(yè)因果性的分析與評(píng)估,對(duì)人民警察因在法律規(guī)定下的履職行為,或由于依法承擔(dān)職業(yè)相關(guān)的責(zé)任與義務(wù)做出的特殊犧牲,或由此導(dǎo)致的疾病與傷情,應(yīng)從國(guó)家層面將其納入保障范圍,并在警察優(yōu)撫相關(guān)規(guī)定中對(duì)其予以體現(xiàn)和保障。在滿足國(guó)家補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ袨榕c損害結(jié)果因果性要件的前提下,保障傷殘警察的權(quán)益,盡量做到不因在立法與管理上的疏忽與漏洞而使保障缺失,考慮人民警察的實(shí)際需求,充分發(fā)揮撫恤的保障作用。

再次,還應(yīng)充分考慮警察群體的特殊性。在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上,進(jìn)一步優(yōu)化警察享受的基本醫(yī)保、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助與工傷保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等保險(xiǎn)手段的協(xié)同保障。

最后,《辦法》對(duì)優(yōu)待內(nèi)容規(guī)定得比較籠統(tǒng),可授權(quán)地方政府根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的優(yōu)待政策以形成對(duì)《辦法》的補(bǔ)足,從精神撫慰與物質(zhì)援助的目的出發(fā)出臺(tái)對(duì)警察及其家屬的優(yōu)待政策,形成全社會(huì)尊重警察的整體氛圍。

(二)形成多方合力,強(qiáng)化保障力度

警察優(yōu)撫工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,涉及社會(huì)保障、服務(wù)體系等方面,靠政府某一個(gè)部門是難以做好的。它需要諸多機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和諸多人群的廣泛參與,通過眾志成城的努力,形成工作合力,共同推進(jìn)這項(xiàng)工作。

一是在撫恤待遇上,除了負(fù)責(zé)撫恤發(fā)放的相關(guān)部門以外,各級(jí)黨委和地方政府應(yīng)該從政策、資金等方面給予大力支持。首先,國(guó)家應(yīng)考慮撫恤金標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng),在綜合考慮通貨膨脹率等因素的基礎(chǔ)上形成長(zhǎng)效機(jī)制,體現(xiàn)撫恤優(yōu)撫制度的科學(xué)性。其次,各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,主動(dòng)對(duì)撫恤金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行靈活調(diào)整,以補(bǔ)助金、生活費(fèi)等方式對(duì)生活狀況困難的傷殘警察及其家庭予以幫助。最后,傷殘警察的所在單位,也應(yīng)對(duì)其傷殘后保障充分負(fù)責(zé),積極協(xié)調(diào)傷殘警察應(yīng)得的撫恤金、工資或退休金以及工傷保險(xiǎn)金的發(fā)放,并定期主動(dòng)了解傷殘民警的生活狀況,幫助他們解決家庭生活上的困難。

二是在護(hù)理及康復(fù)服務(wù)的保障方面。一方面,應(yīng)適當(dāng)提高護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以滿足傷殘警察的實(shí)際生活需要,基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循護(hù)理費(fèi)支出不成為傷殘警察的負(fù)擔(dān)的原則。另一方面可考慮將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為有力的保障補(bǔ)充手段。通過市場(chǎng)的方式,使之與優(yōu)撫制度結(jié)合,成為有力的補(bǔ)充手段,來解決傷殘警察的護(hù)理費(fèi)問題,在經(jīng)濟(jì)上也可以減輕國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

三是構(gòu)建居家護(hù)理、社區(qū)護(hù)理和機(jī)構(gòu)護(hù)理一體化護(hù)理系統(tǒng),充分發(fā)揮社會(huì)在優(yōu)撫工作中的作用。就整體配套康復(fù)服務(wù)建設(shè)而言,還需要有關(guān)部門牽頭,多部門協(xié)調(diào)配合,可先以社會(huì)優(yōu)撫體系為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象,通過設(shè)立改革試點(diǎn)等方式,積極完善康復(fù)服務(wù)建設(shè),并逐步以點(diǎn)帶面,從而在國(guó)家范圍內(nèi)構(gòu)建從家庭到社區(qū),再到機(jī)構(gòu)和社會(huì)的完善康復(fù)體系。由地方政府幫助協(xié)調(diào)優(yōu)撫工作單位與保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和各種社會(huì)慈善、公益機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系,并基于本地及相鄰地區(qū)被優(yōu)撫對(duì)象的分布情況,與醫(yī)療和護(hù)理機(jī)構(gòu)合作,統(tǒng)一安排或建立市級(jí)、區(qū)級(jí)或社區(qū)的療養(yǎng)機(jī)構(gòu),或者分別為有需要的優(yōu)撫對(duì)象安排護(hù)理人員,做好相關(guān)人員的生活保障工作。

(三)完善優(yōu)撫工作的監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)

與《軍人撫恤優(yōu)待條例》相比,《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》缺乏對(duì)于優(yōu)撫工作單位的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定。實(shí)際上警察優(yōu)撫工作跟軍人撫恤優(yōu)待工作一樣涉及的利益多、權(quán)益大,如果沒有有力的監(jiān)督機(jī)制,警察優(yōu)撫工作也會(huì)成為職務(wù)犯罪的重點(diǎn)領(lǐng)域。有力的監(jiān)督機(jī)制是制度充分落實(shí)的保障,一方面可參考軍人優(yōu)撫監(jiān)督工作的相關(guān)規(guī)定對(duì)警察撫恤優(yōu)待制度進(jìn)行補(bǔ)充完善,明確優(yōu)撫工作管理單位和工作人員的法律責(zé)任,依法明確監(jiān)督與被監(jiān)督主體,在制度上對(duì)監(jiān)督機(jī)制予以確立。在監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建上,可根據(jù)公安機(jī)關(guān)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理,條塊結(jié)合,以塊為主”的管理體制,明確中央與地方,上級(jí)公安機(jī)關(guān)與地方黨委在監(jiān)督工作上的權(quán)責(zé)關(guān)系,分級(jí)設(shè)定監(jiān)督機(jī)構(gòu),形成合力,互相監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)更科學(xué)的監(jiān)督體系;另一方面可通過網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道將撫恤優(yōu)待工作的信息進(jìn)行公示,在保障優(yōu)撫對(duì)象隱私權(quán)的前提下,公開優(yōu)撫對(duì)象名單、優(yōu)撫工作單位、相關(guān)責(zé)任人、享受的待遇和撫恤金額等信息,將國(guó)家監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合,構(gòu)建完善全面的監(jiān)督機(jī)制。

五、結(jié)語

警察優(yōu)撫工作為優(yōu)撫制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容,其完善和發(fā)展離不開優(yōu)撫制度整體的優(yōu)化設(shè)計(jì)。優(yōu)撫工作作為一個(gè)重要的系統(tǒng)工作,涉及的不僅僅是撫恤金的發(fā)放,還包含了傷殘后的護(hù)理工作、康復(fù)工作、心理疏導(dǎo)與調(diào)解工作、社會(huì)參與能力的評(píng)估與恢復(fù)工作以及各項(xiàng)家庭、子女教育優(yōu)待工作等等。因此要從宏觀的視角將優(yōu)撫工作作為社會(huì)保障的一個(gè)重要部分看待,優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),協(xié)調(diào)好、發(fā)揮好各相關(guān)部門在優(yōu)撫工作中的作用,構(gòu)建集多種功能于一體的科學(xué)完善的優(yōu)撫保障體系。在制度層面上,明確優(yōu)撫對(duì)象范圍和界定標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)督機(jī)制,用明確的條文和規(guī)定構(gòu)建清晰的制度框架,建立規(guī)范的優(yōu)撫制度體系。

地方政府應(yīng)在國(guó)家政策的指導(dǎo)下,出臺(tái)具有地方特色的優(yōu)撫政策,協(xié)調(diào)多部門、多方面、多層次參與優(yōu)撫工作,做好優(yōu)撫對(duì)象的審核與評(píng)估,管理好優(yōu)撫對(duì)象的檔案,為保障優(yōu)撫制度的落實(shí)提供有力的支持。同時(shí),積極吸引社會(huì)各界和相關(guān)領(lǐng)域的人士參與到優(yōu)撫工作中來,形成全社會(huì)廣泛參與的優(yōu)撫工作網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)作為最基層、最貼近優(yōu)撫對(duì)象的單位,應(yīng)對(duì)被優(yōu)撫人員進(jìn)行定期探訪,排查解決他們生活上、家庭中的困難。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)配合地方政府的優(yōu)撫政策,為相關(guān)人員提供免費(fèi)的體檢、治療服務(wù)以及合適的輔具。有資質(zhì)的心理咨詢與治療機(jī)構(gòu)應(yīng)定期為優(yōu)撫人員提供心理咨詢服務(wù),關(guān)注其心理健康和創(chuàng)后恢復(fù),保障他們的生命健康權(quán)益。