論我國(guó)公益信托監(jiān)察人制度問題與完善

沈小倩

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

信托關(guān)系中，受益人的利益一般應(yīng)當(dāng)由其自行保障，這屬于信托法的一條基本原則。①但確實(shí)存在某些情形下，受益人存在維護(hù)自身利益的困難，所以大陸法系的諸多國(guó)家都規(guī)定了信托管理人制度。②正是因?yàn)楣嫘磐写嬖谑芤嫒瞬惶囟ǖ奶卣鳎粜磐惺芡腥藷o法履行受托義務(wù)并損害受益人權(quán)益時(shí)，受益人難以及時(shí)自行糾正，故產(chǎn)生能夠?qū)ｉT對(duì)受托人信托行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督的公益信托監(jiān)察人，旨在能夠增加公益信托關(guān)系人中受托人與受益人權(quán)益不平衡問題，維護(hù)受益人權(quán)益。

一、公益信托監(jiān)察人法治發(fā)展與變革

我國(guó)《信托法》借鑒大陸法系國(guó)家的做法，引入信托監(jiān)察人制度。③2001 年我國(guó)首次通過《信托法》在公益信托章節(jié)規(guī)則中引入公益信托監(jiān)察人制度，④2016 年《慈善法》則對(duì)于慈善信托的監(jiān)察人規(guī)范進(jìn)行了重大調(diào)整。⑤總體而言，我國(guó)針對(duì)信托監(jiān)察人的規(guī)范數(shù)量較少，且《慈善法》的信托監(jiān)察人的相關(guān)規(guī)定并沒有實(shí)質(zhì)解決公益信托監(jiān)察人制度問題，甚至因其降低設(shè)立信托監(jiān)察人的條件，加劇了信托中存在的委托代理風(fēng)險(xiǎn)。⑥

本文將擬考察我國(guó)公益信托監(jiān)察人具體的法律規(guī)則基礎(chǔ)上，利用歷史分析法和比較法等研究方法，深入從信托監(jiān)察人法律地位與設(shè)立、選任與變更、權(quán)利義務(wù)方面，探索我國(guó)公益信托監(jiān)察人規(guī)則問題，并針對(duì)相關(guān)問題提出完善建議，希冀于《信托法》頒布20 年之際，為下一步我國(guó)的信托發(fā)展諫言。

二、公益信托監(jiān)察人法律地位不明及完善

信托當(dāng)事人一般包括委托人、受托人和受益人，相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成信托關(guān)系，分析信托關(guān)系可以利用治理結(jié)構(gòu)的分析框架，即以法學(xué)角度分析“各個(gè)利益相關(guān)注意之間的權(quán)利、責(zé)任和利益，已達(dá)到相互制衡，實(shí)現(xiàn)效率與公平的合理統(tǒng)一?！雹吖嫘磐斜O(jiān)察人制度的設(shè)立正是為了平衡信托關(guān)系人間的權(quán)責(zé)配置，以達(dá)到彼此制衡的目的。

我國(guó)公益信托監(jiān)察人的法律地位設(shè)置并不明朗?！缎磐蟹ā返诹鍡l規(guī)定：“信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義，為維護(hù)受益人的利益，提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為?！痹撘?guī)定表明信托監(jiān)察人存在是為“維護(hù)受益人的利益”；但《慈善法》第四十九條第二款，“信托監(jiān)察人對(duì)受托人的行為進(jìn)行監(jiān)督，依法維護(hù)委托人和受益人的權(quán)益。”則表明信托監(jiān)察人存在不僅要維護(hù)“受益人”的權(quán)益，還要維護(hù)“委托人”的權(quán)益，雖然《慈善法》屬于新法效力較高，但該規(guī)則認(rèn)定的信托監(jiān)察人的法律地位并不符合信托監(jiān)察人制度邏輯和大陸法系立法趨勢(shì)。首先《慈善法》第四十九條第二款規(guī)定“依法維護(hù)委托人和受益人的權(quán)益”的前提是兩者權(quán)益不存在沖突，《信托法》第四十九條第二款規(guī)定顯示受益人與委托人意見不一致時(shí)，“可以申請(qǐng)人民法院做出裁定”，側(cè)面說明受益人和委托人的利益是有可能發(fā)生沖突的，此時(shí)按照信托監(jiān)察人因《慈善法》第四十九條第二款的法律地位規(guī)則則無法同時(shí)保障兩方利益，導(dǎo)致立法邏輯無法理順；再者，在公益信托關(guān)系中，委托人和受益人的關(guān)系是不平衡的，因?yàn)槭芤嫒藶椴惶囟ǖ娜?，所以大部分情況下當(dāng)其權(quán)益受侵害時(shí)并不能快速要求停止侵害等措施，這也是公益監(jiān)察人設(shè)立目的，但信托監(jiān)察人即做委托人權(quán)益的“輔助人”又做受益人“保護(hù)人”則違背了設(shè)立初衷；最后，在信托立法中拔高委托人地位的做法來源于二十世紀(jì)八十年代日本《信托法》，但該理念已被認(rèn)為是“大陸法系按照合同理論和物權(quán)法邏輯生硬繼受信托法的必然結(jié)果?！雹嘧钚碌娜毡尽缎磐蟹ā愤M(jìn)行較大修改，減少委托人的法定權(quán)利，降低其法律地位，使得信托關(guān)系回歸到理性狀態(tài)。綜上所述，筆者認(rèn)為若要捋順我國(guó)公益信托監(jiān)管人法律地位問題，從制度內(nèi)部?jī)r(jià)值保護(hù)邏輯和比較法規(guī)范發(fā)展趨勢(shì)而言，都應(yīng)當(dāng)回歸《信托法》第六十五條“為維護(hù)受益人權(quán)益”的表述，能夠更好達(dá)到信托內(nèi)部關(guān)系的制衡，建議通過立法解釋或司法解釋規(guī)定，公益信托監(jiān)督人維護(hù)受益人和委托人權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先維護(hù)受益人的權(quán)益。

三、公益信托監(jiān)察人設(shè)立模式問題與建議

我國(guó)《信托法》采用建立統(tǒng)一的公益信托監(jiān)察人規(guī)則，但強(qiáng)制要求設(shè)立信托監(jiān)察人為模式；我國(guó)《慈善法》采取未建立統(tǒng)一的公益信托監(jiān)察人規(guī)則，未強(qiáng)制要求設(shè)立信托監(jiān)察人的模式。

公益信托中受益人具有不特定性，從而導(dǎo)致受益人自身的監(jiān)督權(quán)難以履行，因此需要設(shè)立信托監(jiān)督制度，從外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督雙向制度的配置下加強(qiáng)對(duì)于受托人的監(jiān)督。有趣的是在信托發(fā)源地的英美法系國(guó)家，并沒有規(guī)定公益監(jiān)察人制度，這主要是因?yàn)橛⒚婪ㄏ抵泻馄椒ㄒ?guī)則存在所導(dǎo)致的，若受托人違反信托義務(wù)，按照普通法不能對(duì)受益人進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，受益人就可以提出訴訟，法官則會(huì)根據(jù)“受益人衡平法上的所有權(quán)”予以相關(guān)行為的糾正，這與大陸法系的信托監(jiān)察人的監(jiān)督在性質(zhì)上是完全不同的。⑨但目前我國(guó)對(duì)于信托監(jiān)察人的設(shè)立仍存在不同的法律規(guī)則：我國(guó)《信托法》第六十四條規(guī)定公益信托監(jiān)察人的設(shè)立是強(qiáng)制的，并且在信托文件無規(guī)定的情況下是由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定的，具有一定行政特色；但《慈善法》第四十五條和第四十九條規(guī)定未將設(shè)立信托監(jiān)察人設(shè)定為強(qiáng)制要求，可以由委托人自行決定，整體上是對(duì)于受托人監(jiān)督的弱化，具有“委托人中心”主義的立法模式特點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，《慈善法》將《信托法》中行政機(jī)關(guān)對(duì)于設(shè)立公益信托監(jiān)察人的監(jiān)督責(zé)任弱化，會(huì)使得委托人權(quán)益得到不必要的擴(kuò)張，從而導(dǎo)致受益人在信托關(guān)系中將處于弱勢(shì)地位，其權(quán)益得不到外部監(jiān)察機(jī)關(guān)和內(nèi)部信托監(jiān)察人的保障，比較法在公益信托監(jiān)察人的設(shè)立趨勢(shì)上也是從“委托人中心”主義到“受益人中心”主義改變，我國(guó)的公益信托監(jiān)察人制度應(yīng)在統(tǒng)一公益信托監(jiān)察人規(guī)則的前提下，朝著這一趨勢(shì)進(jìn)行改革?！洞壬品ā返谒氖鍡l第二款應(yīng)通過立法或司法解釋進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定，在民政部門備案和稅務(wù)部門銜接時(shí)，明確對(duì)于設(shè)立信托監(jiān)察人的公益信托才能予以辦理民政備案和享受相關(guān)稅收優(yōu)惠，以此促進(jìn)我國(guó)統(tǒng)一公益信托監(jiān)察人規(guī)則，并強(qiáng)制設(shè)立公益信托設(shè)立監(jiān)察人規(guī)則保障受益人權(quán)益。

四、公益信托監(jiān)察人選任與變更規(guī)則缺失及彌補(bǔ)

公益信托監(jiān)察人選任資格方面，我國(guó)《信托法》和《慈善法》任均未有規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考比較立法例，加之中國(guó)自身發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)行公益信托監(jiān)察人任職資格條件的細(xì)化。筆者認(rèn)為除了消極條件去限制監(jiān)察人的任職是不夠的，更多可以參考我國(guó)《公司法》第六章針對(duì)公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任職資格，因?yàn)槎O(jiān)高與信托監(jiān)察人都具有保障相關(guān)主體良好運(yùn)作的職能。根據(jù)我國(guó)《公司法》規(guī)定董監(jiān)高的任職資格中不僅有道德方面的要求，也有技能方面的要求，這對(duì)我國(guó)信托監(jiān)察人任職條件也具有一定的借鑒作用。⑩建議我國(guó)信托監(jiān)察人制度可以同時(shí)規(guī)定其任職的消極條件和積極條件，具體而言，一是信托監(jiān)察人必須具有完全民事行為能力，不得具有破產(chǎn)情形；另不得選任與委托人、受托人、受益人有關(guān)聯(lián)關(guān)系的人擔(dān)任信托監(jiān)察人；二是信托監(jiān)察人選任應(yīng)通過專業(yè)測(cè)試，并應(yīng)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)，能夠其保障忠實(shí)勤勉地履職。

另外，我國(guó)《信托法》和《慈善法》對(duì)于信托監(jiān)察人的變更均沒有加以明確確定，這是相應(yīng)規(guī)范的缺失。公益信托監(jiān)察人的變更主要包括信托監(jiān)察人的辭任和解任兩種情況，對(duì)于辭任而言，若在信托文件規(guī)定的信托存續(xù)期間，信托監(jiān)察人辭職的應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆x任方的同意，若情況緊急不能夠得到原選任方同意的,可以請(qǐng)求備案民政部門進(jìn)行決定，因信托監(jiān)察人辭任導(dǎo)致的損害，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；另外若信托監(jiān)察人因?yàn)橹卮筮^失或故意未能履行義務(wù)，則原選任人應(yīng)當(dāng)被賦予解除其職責(zé)的權(quán)利，信托監(jiān)察人對(duì)解任不服的，可以向主管民政部門申請(qǐng)復(fù)查，對(duì)于信托監(jiān)察人因不履行其義務(wù)造成的損害，原選任人可以向主管民政部門和法院尋求救濟(jì)。

五、公益信托監(jiān)察人職權(quán)與義務(wù)規(guī)則欠缺及意見

我國(guó)《信托法》第六十五條規(guī)定的信托監(jiān)察人具有“為維護(hù)受益人權(quán)益”的起訴權(quán)，第六十七條規(guī)定對(duì)于“受托人處理公益信托事務(wù)情況及財(cái)產(chǎn)情況”的檢查權(quán)和第七十一條規(guī)定“公益信托終止的”對(duì)于“受托人做出處理的信托事務(wù)清算報(bào)告”認(rèn)可權(quán)；對(duì)比我國(guó)《慈善法》相關(guān)修改，一是保留了信托監(jiān)察人的起訴權(quán)，但前提擴(kuò)充可以是為“委托人和受益人的權(quán)益”而起訴；二是增加了報(bào)告權(quán)，即信托檢查人在發(fā)現(xiàn)“受托人違反信托義務(wù)或難以履職責(zé)”時(shí)向委托人報(bào)告的權(quán)利。但整體而言，我國(guó)目前針對(duì)信托監(jiān)察人職權(quán)的規(guī)定存在數(shù)量較少且規(guī)則設(shè)定不夠全面的問題。

筆者認(rèn)為應(yīng)在《信托法》修訂時(shí)增加信托監(jiān)察人以下職權(quán)：（一）增加針對(duì)日常信托事務(wù)知情權(quán)。借鑒《公司法》相關(guān)規(guī)定，允許公益信托人能夠在日常監(jiān)督中查閱、摘抄和復(fù)印受托人管理信托事務(wù)的會(huì)計(jì)賬目和資料，有權(quán)質(zhì)詢受托人說明相關(guān)信托事務(wù)的處理情況，要求受托人定期匯報(bào)信托財(cái)產(chǎn)及信托事務(wù)的權(quán)利狀態(tài)和事務(wù)進(jìn)展情況；（二）增加信托監(jiān)察人對(duì)受托人變更的建議權(quán)，當(dāng)信托監(jiān)察人通過其監(jiān)察權(quán)，發(fā)現(xiàn)受托人存在不履行信托義務(wù)或損害相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)由建議變更受托人的權(quán)利，雖然信托監(jiān)察人享有起訴權(quán)，但是司法過程耗時(shí)時(shí)間較長(zhǎng)，應(yīng)給予信托監(jiān)察人另一條較為高效的渠道，以此快速保障其他信托關(guān)系人權(quán)益。（三）增加多數(shù)公益信托監(jiān)察人的多數(shù)決策原則，即兩個(gè)及以上信托監(jiān)察人若在執(zhí)行職權(quán)時(shí)發(fā)生并不能意見不一致的情況，為避免監(jiān)察效率的降低，首先應(yīng)按照信托文件相關(guān)規(guī)定，若信托文件未規(guī)定，則按照多數(shù)決原則進(jìn)行矛盾的處理。（四）增加其他權(quán)利，主要包含信托監(jiān)察人的民事權(quán)利的明文規(guī)定：（1）報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)；（2）損害賠償請(qǐng)求權(quán)；（3）侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)。

另外，我國(guó)對(duì)于信托監(jiān)察人的義務(wù)方面也并沒有進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定，但信托監(jiān)察人應(yīng)根據(jù)其保障信托關(guān)系人利益的使命來規(guī)定其義務(wù)，主要有以下2 類義務(wù)：（一）勤勉義務(wù)，即信托監(jiān)察人必須嚴(yán)格按照信托法及信托文件規(guī)則去積極地執(zhí)行相關(guān)監(jiān)察活動(dòng)，并且在發(fā)現(xiàn)有可能損害信托關(guān)系人合法權(quán)益的問題時(shí)，要積極報(bào)告并采取相關(guān)的必要手段，若信托監(jiān)察人未履行其勤勉義務(wù)應(yīng)當(dāng)按照過錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；（二）忠實(shí)義務(wù)，信托監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立監(jiān)察的地位，如信托監(jiān)察人不得利用其職權(quán)上的優(yōu)勢(shì)與受益人等利益關(guān)系人發(fā)生不公平交易，亦不能利用監(jiān)督過程中獲悉的信息獲得額外利益。信托監(jiān)管人違反忠誠(chéng)義務(wù)應(yīng)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，自行證明其盡到忠實(shí)義務(wù)，否則將承擔(dān)不利的法律后果。

六、結(jié)語

公益信托監(jiān)察人制度梳理是希冀能夠建立我國(guó)統(tǒng)一的公益信托監(jiān)察人制度，主要在把握大陸法系趨向“受益人中心”主義的立法趨勢(shì)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化設(shè)立公益信托監(jiān)察人的強(qiáng)制要求，《慈善法》則可以通過立法或司法解釋將其信托監(jiān)察人的設(shè)立門檻提升；另外公益監(jiān)察人選任條件應(yīng)包含消極與積極條件，變更權(quán)應(yīng)首先賦予原選任人，有糾紛由民政部門和法院進(jìn)行解決；再者是需要細(xì)化公益信托監(jiān)察人權(quán)利義務(wù)，增加公益信托監(jiān)察人的知情權(quán)、建議權(quán)和其他基本權(quán)利，并建立以勤勉和忠誠(chéng)為主的統(tǒng)一義務(wù)規(guī)范，以此切實(shí)保障受益人權(quán)益，逐步完善公益信托監(jiān)察人制度。

注釋：

①胡秀娟：《論我國(guó)信托監(jiān)察人制度之完善》，《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2004 年06 期，第74 頁。

②日本信托法第8 條規(guī)定，“受益人不特定或尚不存在時(shí)，法院可根據(jù)厲害關(guān)系人的請(qǐng)求或依職權(quán)選任信托管理人?！?/p>

③韓國(guó)信托法第18 條規(guī)定：“（一）無特定或尚沒有受益人時(shí)，法院須根據(jù)有關(guān)利害關(guān)系人請(qǐng)求，或依職權(quán)，選任信托管理人。但是，依信托行為為選任信托管理人的，則例外?！?/p>

④薛智勝：《論我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)制的完善——以提升公益信托的公信力為核心》，《政法學(xué)刊》2011 年28 期，第17 頁。

⑤《中華人民共和國(guó)信托法》第64、65、67 和71 條規(guī)定公益信托監(jiān)察人設(shè)立及相關(guān)權(quán)利。

⑥《中華人民共和國(guó)慈善法》第45 和49 條規(guī)定慈善信托監(jiān)察人設(shè)立及相關(guān)權(quán)利。

⑦閆海：《慈善信托監(jiān)察人:法制發(fā)展、法律定位與規(guī)范重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)探索》2018 年05 期，第83 頁。

⑧周林彬，任先行：《比較商法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2000 版，第300 頁。

⑨王志誠(chéng)：《信托監(jiān)督機(jī)制之基本構(gòu)造——以信托財(cái)產(chǎn)評(píng)審委 員會(huì)與信托監(jiān)察人為中心》，《臺(tái)大法學(xué)論叢》2003 年05 期，第7 頁。

⑩徐衛(wèi)：《信托監(jiān)察人的法律設(shè)置及完善——評(píng)《臺(tái)灣信托法》第五章》，《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003 年03 版，第14 頁。