應(yīng)急法治視域下公民權(quán)利克減的價值證成

方路錦

摘要： 在應(yīng)對諸多突發(fā)事件的過程中，我國逐漸探索出一套極具自身特色的應(yīng)急行政執(zhí)法模式。其深植中華傳統(tǒng)文化，汲取現(xiàn)代文明成果，是習(xí)近平法治思想具體化、現(xiàn)實化的重要建樹，展現(xiàn)出厚重的理論價值、制度優(yōu)勢與實踐偉力。應(yīng)急行政執(zhí)法過程中對公民權(quán)利的正當(dāng)化克減，是公益與私利的權(quán)衡之舉，是法治政府的良善之治。應(yīng)理性認(rèn)識應(yīng)急行政執(zhí)法過程中的“變通執(zhí)法”，正確把握行政執(zhí)法實施時的“合理限制”，探求嚴(yán)格規(guī)范公正文明應(yīng)急行政執(zhí)法的運作機理，實現(xiàn)人權(quán)與秩序的動態(tài)平衡，期以展現(xiàn)中國式應(yīng)急行政執(zhí)法的巨大優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞： 應(yīng)急法治； 公共秩序； 公民權(quán)利； 行政執(zhí)法； 人權(quán)

中圖分類號： D922.112文獻標(biāo)識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.05.010

2020年新型冠狀病毒疫情突發(fā)事件，對普通民眾正常生活造成諸多困擾，同時也對社會治理能力和治理水平提出更高要求。其中，行政執(zhí)法在保障公民生命健康和維護社會秩序等方面扮演了十分重要的角色。不可否認(rèn)，相較于西方國家疫情肆虐的境遇，我國疫情治理凸顯成效，我們有充分理由回應(yīng)某些西方媒體與社會輿論的質(zhì)疑。然而，在法的秩序價值得以充分彰顯的同時，法的人權(quán)與自由價值往往被迫過度限縮，群眾基本生活受到很大限制，公民基本權(quán)利受到諸多挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平”[1]。最高人民法院副院長江必新認(rèn)為，緊急狀態(tài)下，法律可授予政府十項緊急行政權(quán)，對公民個人權(quán)利予以適當(dāng)限制。同時也指出，限制公民自由不能突破人道主義底線，要避免對基本人權(quán)過分限縮，防止公共權(quán)力任意擴張和濫用[2]。汪習(xí)根教授認(rèn)為，“新時代中國特色社會主義人權(quán)體系的理論基點是‘人民主體論’，即始終以人民為中心，堅持人民主體地位，把人民主體和人民權(quán)利作為始點和歸宿?！盵3]?？梢?，在應(yīng)對突發(fā)事件中，行政執(zhí)法行為對公民權(quán)利之克減應(yīng)遵循科學(xué)的邏輯理路和實踐模式。

有鑒于此，探討突發(fā)事件中權(quán)利克減的學(xué)理依據(jù)，總結(jié)應(yīng)急行政執(zhí)法的實踐經(jīng)驗，避免不當(dāng)限權(quán)、過度侵權(quán)等現(xiàn)象的發(fā)生，顯得十分必要。本文以習(xí)近平法治思想為指引，擬從法的價值、文化傳統(tǒng)與法教義學(xué)等方面為切入點，剖析行政執(zhí)法中涌現(xiàn)的典型案例，論證執(zhí)法主體采取特殊執(zhí)法方式的必要性與正當(dāng)性，探究應(yīng)急法治視域下行政執(zhí)法的完善進路。在追尋公共利益與個人權(quán)利的“楚河漢界”中，最大程度地實現(xiàn)社會穩(wěn)定和個人自由的雙重目標(biāo)，期以展現(xiàn)中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式的巨大優(yōu)越性。

一、 問題檢視：應(yīng)急行政執(zhí)法的回顧與批判

習(xí)近平總書記指出：“要嚴(yán)格執(zhí)行疫情防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)，加強風(fēng)險評估，依法審慎決策，嚴(yán)格依法實施防控措施，堅決防止疫情蔓延。執(zhí)法機關(guān)要強化法治理念、增強法治意識，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，嚴(yán)禁過度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，始終在法治軌道上統(tǒng)籌推進疫情防控和維護穩(wěn)定工作”[4]。疫情席卷全國期間，社會穩(wěn)定堪憂，某些行政執(zhí)法機關(guān)為維持社會秩序，有時會采用“過度”的方式進行社會治理，往往很容易忽視公民個體的基本權(quán)利，這顯然不合乎法治的理性。實際上，清華大學(xué)曾發(fā)表維穩(wěn)報告指出，某些行政部門對其編制進行擴充，增加“維穩(wěn)辦”“綜治辦”等輔助機構(gòu)，在突發(fā)事件發(fā)生時，就會出現(xiàn)社會大規(guī)模動員，眾多單位共上陣來維護社區(qū)穩(wěn)定的情況。但是，發(fā)動大規(guī)模人力和動用大量物力財力來維穩(wěn)，社會矛盾和沖突并未因此減少，反而“越管越多”[5]。而具體到應(yīng)急行政執(zhí)法中，執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法方式不合理和執(zhí)法目的不正當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象十分突出。

（一） 執(zhí)法主體合法性之辯

執(zhí)法主體作為法律的捍衛(wèi)者，是法律得以落地實施的關(guān)鍵，執(zhí)法主體的質(zhì)量，關(guān)乎著法治國大廈房梁的牢固程度。因此，必須保證執(zhí)法主體的合法性，以確保法治國得以順利運行和維系。而在疫情期間，執(zhí)法主體的合法性值得追問。首先，在非緊急狀態(tài)下，依照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，行政主體只能是行使行政職權(quán)的國家機關(guān)或者是法律、法規(guī)明確授權(quán)的組織，其他組織和個體均不得成為行政主體，自然也就沒有資格成為行政執(zhí)法的主體。其次，即便是出于特殊時期，情況較為緊急，委托非行政主體協(xié)助開展執(zhí)法工作符合應(yīng)急性原則和法理的一般精神，但在非機關(guān)單位或者個人受行政主體委托或協(xié)助執(zhí)法主體管理和控制疫情的過程中，不加限制肆意增加公民義務(wù)和侵犯公民基本權(quán)利的行為值得追問。例如，新型冠狀病毒事件發(fā)生以來，為阻斷病毒惡性傳播，維護社會秩序穩(wěn)定，保護全體公民整體利益，行政執(zhí)法主體大規(guī)模發(fā)動社會團體、基層群眾自治組織、志愿者等無執(zhí)法權(quán)的組織或個人協(xié)助政府參與疫情防控工作。但是，在此過程中，或是基于阻斷病毒傳播的主觀愿望，抑或是基于熱心公益的奉獻精神，未曾受過專業(yè)執(zhí)法訓(xùn)練的抗疫隊伍實施“硬核執(zhí)法”①，一度成為社會關(guān)注焦點，其執(zhí)法主體合法性存在很大爭議。

（二） 執(zhí)法方式合理性之考

行政執(zhí)法主體除需具備合法主體資格外，其具體行政執(zhí)法行為也要受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限制。行政執(zhí)法機關(guān)背后有國家公權(quán)力支撐，若不加以嚴(yán)格規(guī)范與限制，則公民基本權(quán)利將難以得到保障。例如，在南方某城市，幾名警察帶領(lǐng)聚眾打牌的公民游街示眾，并帶領(lǐng)這些人當(dāng)街喊話，以警示民眾不能打牌。由于該案例發(fā)生于全民抗擊疫情的特殊時期，在一定程度上具有警示作用。但是，警察作為法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體，其任何執(zhí)法方式均有嚴(yán)格法律規(guī)定加以規(guī)范和約束。每一位公民都應(yīng)當(dāng)有尊嚴(yán)地活著，每個人的人格尊嚴(yán)都不應(yīng)成為執(zhí)法機關(guān)實現(xiàn)其目的的工具。關(guān)于警察帶領(lǐng)聚眾打牌的民眾游街這一行為，實質(zhì)上嚴(yán)重侵犯了涉案人員的人格尊嚴(yán)權(quán)，并在一定程度上限制了其人身自由權(quán)。相關(guān)法律法規(guī)，無論是適用于常態(tài)下的刑事訴訟法、治安管理處罰法，抑或是適用于特殊狀態(tài)下的突發(fā)事件應(yīng)對法，均未授予警察與此相關(guān)的執(zhí)法方式。無論是從執(zhí)法的種類，還是執(zhí)法的幅度上，均無法律依據(jù)。該行政執(zhí)法行為雖發(fā)生于疫情這一突發(fā)事件的背景下，但其行為方式已明顯超出限制公民權(quán)利的合理范圍，如不加以嚴(yán)格約束，公民基本權(quán)利的根基將形同虛設(shè)，法治國家的大廈就會岌岌可危[6]。

（三） 執(zhí)法目的正當(dāng)性之問

習(xí)近平總書記指出：“我們要始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨”[7]。因此，在應(yīng)急行政執(zhí)法過程中，也應(yīng)將人民作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，體現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的價值依歸，保證所有行政執(zhí)法都圍繞人民利益展開，用人民滿意的方式完成執(zhí)法任務(wù)，解決執(zhí)法難題，實現(xiàn)執(zhí)法目的，任何偏離人民宗旨的執(zhí)法行為都是不合時宜的，必須糾正[8]。

前述討論中，更多是基于行政執(zhí)法主體在秉持正當(dāng)執(zhí)法目的假設(shè)前提下展開。也即假設(shè)其在進行執(zhí)法行為時，是基于公共利益與社會穩(wěn)定的正當(dāng)目進行。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，存在一些疫情防控工作人員假借疫情防控目的開展執(zhí)法活動，嚴(yán)重侵害普通公民合法權(quán)益的情況。例如，在山西某基層社區(qū)，一些疫情防控人員絲毫沒有防控疫情的目的，而是本著“關(guān)系好的可以自由出入，不認(rèn)識的禁止出入”的主觀想法把手社區(qū)出入口。這種思維雖然在一定程度上有利于防控疫情，但這帶有明顯的“人治”思維，不利于實現(xiàn)平等對待，也不能嚴(yán)格保證疫情防控工作的順利實現(xiàn)。也正是由于這一不良思維方式的存在，某地一患有輕微感冒的人員在“封城九日”之地還能夠“突出重圍”②。在疫情的收尾階段，安徽某縣城社區(qū)卡點，執(zhí)法機關(guān)為避免承擔(dān)責(zé)任，在安徽全省都已經(jīng)將突發(fā)衛(wèi)生事件降為三級防備后，還在執(zhí)意封鎖社區(qū)卡點，限制居民出行的自由，這顯然不具有正當(dāng)執(zhí)法目的。此外，部分執(zhí)法人員的執(zhí)法動機也存在問題，如一些執(zhí)法人員進行嚴(yán)格執(zhí)法并不是為了社會利益，而是為了追逐其他個人私利，如通過隔離措施壟斷日用品消費市場以謀取高額經(jīng)濟利益。當(dāng)然，這種思維方式在一般非緊急狀態(tài)下也廣泛存在，但在疫情期間其對法治的破壞力更強，對普通民眾權(quán)益的侵害也更為嚴(yán)重。這也是我們在國難當(dāng)頭、疫情之下仍竭力尋求公權(quán)力與公民個人私權(quán)利相平衡的原因所在。

二、 價值證成：公民權(quán)利克減的分析與證立

一個民主國家政府權(quán)力的集中是它在面臨緊急危機中對分權(quán)理論所潛在的反應(yīng)遲鈍的改正③。在緊急狀態(tài)的情況下，在一個法治國里，為了全體公民的共同利益，公權(quán)力機關(guān)有必要在法治允許的范圍內(nèi)對公民個人權(quán)利予以必要限制。特殊時期對公民個人權(quán)利的克減，既符合人權(quán)原則的理論，也不違反人道主義的要求。合法合理行使行政應(yīng)急權(quán)，既是行政執(zhí)法機關(guān)的法定職責(zé)，也是全體民眾的共同呼喚[9]。

（一） 價值論視角——實質(zhì)法治的權(quán)衡之舉

法的價值主要包括正義、秩序、人權(quán)、自由、平等、效率等。按照通說之觀點，在一般狀態(tài)下，法的人權(quán)、自由價值應(yīng)當(dāng)是前置的。但在緊急事件發(fā)生、社會有失控之虞時，法對秩序價值的要求往往要比社會穩(wěn)定狀態(tài)時要更加迫切。此時，國家生存、社會安全和全體公民利益遭受嚴(yán)重威脅的特殊狀態(tài)，消除危機、恢復(fù)正常社會秩序理應(yīng)成為首要價值。此時，行政機關(guān)行使權(quán)力，可打破常規(guī)法的價值位階原則，更好地應(yīng)對危機[10]。

就法的正義價值而言，一個真正的法治國家，不能僅僅追求表面的正義和狹隘的正義，而應(yīng)追求實質(zhì)的正義和全面的正義，要用整體和變化的眼光審視和評判社會變遷與發(fā)展是非。在社會穩(wěn)定有序的情況下，注重實現(xiàn)人權(quán)和自由價值是正義之舉，而在緊急狀態(tài)下，強調(diào)社會秩序與治理效率則代表了特殊時期真正的正義。康德曾經(jīng)引用“緊急狀態(tài)下沒有法律”這樣的格言。亞里士多德則主張，“依絕對公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當(dāng)?shù)恼w”[11]。這些均表明，緊急狀態(tài)下刻板地依靠常態(tài)法治理社會的政府是不正義的。

從權(quán)利視角而言，秩序更多地代表著公共利益，而人權(quán)和自由更多地代表著個人利益。緊急事件發(fā)生時，公共利益的保護要優(yōu)于個人利益。因為在這一狀態(tài)下，只有公共利益得以維系，個人利益才有存續(xù)的可能，否則，個人利益將無從談起。古羅馬法學(xué)家西賽羅曾有“公益優(yōu)先于私益”的名言，美國法學(xué)家龐德主張個人利益與公共利益相統(tǒng)一的觀點。在常態(tài)下尚且如此，應(yīng)急情況下更應(yīng)如此[12]。

（二） 合法性視角——依法行政的良善之治

總體而言，在新冠疫情防控應(yīng)急行政執(zhí)法過程中，具有較為明確的法律依據(jù)。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（下文簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）頒布并施行，標(biāo)志著全國應(yīng)急管理體系基本建立，是新冠疫情防控應(yīng)急執(zhí)法的重要法律依據(jù)。同時，《中華人民共和國傳染病防治法》（下文簡稱《傳染病防治法》）和《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》都為新冠疫情防控應(yīng)急執(zhí)法提供了有力的法律支撐。首先，在疫情發(fā)生時，得益于黨、政府以及基層組織的大力發(fā)動和號召，大量社會組織和個體積極參與到抗疫工作中，彌補了疫情期間人力不足問題，在提升執(zhí)法質(zhì)效方面發(fā)揮了重要作用。這在《傳染病防治法》第九條，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六條、第五十五條均有明文規(guī)定。其次，本次抗疫最大亮點是基層社區(qū)充當(dāng)著主力軍的角色，不僅緩解了行政機關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，同時也有力提升了防控實效。這在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十五條有明確的法律規(guī)定。最后，關(guān)于醫(yī)療組織對病毒感染者、密切接觸者或疑似者進行強制隔離的行為，也在《傳染病防治法》第三十九條有明文依據(jù)④。

當(dāng)然，也應(yīng)意識到，立法工作是灰色的，而生活之樹常青。即便在主觀上期待公共應(yīng)急法律規(guī)范趨于完美，但事實上很難窮盡突發(fā)事件中的應(yīng)對策略，很難對其做出全面且符合實際的法律規(guī)定。行政機關(guān)只要是為保障社會重大公共利益和公民根本權(quán)益，那么在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下實施行政應(yīng)急舉措便具有正當(dāng)性，其中既包括有明確法律規(guī)定的行為，也可以包括一些沒有直接法律依據(jù)的行為，但事后應(yīng)當(dāng)依法予以審查或追認(rèn)[13]。正如有學(xué)者所言，“在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或者公共利益的需要，行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)，甚至與法律條文字面含義相抵觸的措施，而這些措施的合法性應(yīng)當(dāng)予以追認(rèn)……是行政合法性原則的例外?！盵14]

（三） 集體觀視角——公益與私利的“楚河漢界”

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要加強思想道德建設(shè)，加強集體主義教育。中國是一個歷史文化十分悠久的國家，集體主義精神在中國傳統(tǒng)觀念中一直都廣受贊譽⑤。中國傳統(tǒng)社會強調(diào)以國家利益、民族利益、家族利益為表征的公共利益，個人利益被壓縮在極小的空間范圍內(nèi)且處于絕對的服從地位。當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，個人利益應(yīng)當(dāng)做出必要的妥協(xié)和讓步，這體現(xiàn)了儒家倫理精神的家國觀念。這種“重義輕利”“大公無私”的價值取向，無疑體現(xiàn)了道德的歷史自覺，在凝聚社會向心力方面有著重要作用，幾千年來一直對我國社會的發(fā)展產(chǎn)生著重要影響[15]。中華民族歷經(jīng)苦難但也多難興邦，龐大的人口數(shù)量和有限的可耕地面積導(dǎo)致習(xí)慣性資源匱乏。歷史的經(jīng)驗證明，要克服天災(zāi)人禍，必須永葆集體主義精神。

新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集體主義的精神得到進一步弘揚，集體主義的力量得到進一步彰顯。早在新中國第一部憲法——1954年《憲法》中就明確規(guī)定了保護公共利益原則⑥。此后，在1982年《憲法》中又再次對這一原則予以規(guī)定。此后在各部門法中也對集體主義原則加以具體的規(guī)定。例如，《中華人民共和國民法總則》第一百一十五條有關(guān)征收征用補償?shù)囊?guī)定，就吸收了集體主義精神，體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的原則⑦。此外，在經(jīng)濟法、知識產(chǎn)權(quán)法等法律部門均對集體主義精神有所貫徹和體現(xiàn)⑧。

實際上，堅持個人利益與公共利益統(tǒng)一也是馬克思主義利益觀的一大特色[16]。雖然馬克思主義肯定和尊重個人利益，并積極倡導(dǎo)人們?yōu)榫S護個人合法權(quán)益而斗爭。但與此同時，馬克思主義也反對個人利益的絕對化和極端的個人主義，反對為了實現(xiàn)個人利益而不尊重集體利益和公共利益。著眼于人民利益是馬克思主義利益觀鮮明的階級立場。只有依靠集體才能真正彌合個人利益與公共利益的割裂，最終實現(xiàn)個人利益，這也是馬克思主義利益觀的先進性所在[17]。

當(dāng)人類聚群而居，個人與集體利益的矛盾就不可避免，在兩者發(fā)生沖突時，為了實現(xiàn)集體利益，帶有集體主義傾向的個體總是樂于讓渡個人利益。中國社會制度和國家治理，從微觀的普通老百姓到宏觀的國家機器、政治體系都具備著厚重的集體主義色彩，這是區(qū)別于西方制度的根本所在，也是中國“制度優(yōu)勢”的根源。這種植根于中華民族的集體主義意識來源于中國歷史悠久的傳統(tǒng)文化，由馬克思主義的傳入而得到升華，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政下的優(yōu)勢得到凸顯，是這次戰(zhàn)勝疫情的有力武器[18]。正如世衛(wèi)專家艾爾沃德所言，“每一個中國人都有很強烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和奉獻精神，愿意為抗擊疫情作出貢獻”，“中國展現(xiàn)了驚人的集體行動力與合作精神”[19]。

三、 進路優(yōu)化：應(yīng)急行政執(zhí)法的革新與完善

黨的十九屆五中全會指出，要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度[20]。即便是在緊急情況下，這一法治標(biāo)準(zhǔn)仍不能有絲毫降低。誠如有學(xué)者所言：“緊急狀態(tài)對公民基本權(quán)利進行限制是一種手段與方法，限制本身不能成為一種目的[21]。

（一） 嚴(yán)格執(zhí)法——遵循比例原則，克守限權(quán)底線

比例原則是公法的“皇冠原則”，同時也是行政應(yīng)急執(zhí)法所必須遵循的核心原則之一。該原則要求，行政主體在行政執(zhí)法活動時，應(yīng)對社會公共利益與行政相對人合法權(quán)利進行必要的權(quán)衡，盡量以對行政相對人侵害最小的方式實現(xiàn)執(zhí)法目的。從學(xué)理上講，比例原則可以分為“隱含規(guī)范”和“明示規(guī)范”[22]。作為法哲學(xué)概念的“隱含規(guī)范”主要表現(xiàn)為比例原則的精神要義，實際上我國自古便有之⑨，且在現(xiàn)行立法之中多有體現(xiàn)，而作為法釋義學(xué)概念的“明示規(guī)范”是對比例原則進行具體化的規(guī)范，我國在立法層面實際上已明確緊急狀態(tài)下行政執(zhí)法主體適用比例原則的行為規(guī)范⑩，但實務(wù)中所受重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，法治國家目標(biāo)的達成應(yīng)當(dāng)是全方位系統(tǒng)性的法治，除了常態(tài)下應(yīng)遵循法治思維與方式外，在緊急狀態(tài)下，也應(yīng)依據(jù)法律，參照法理，用法治精神給養(yǎng)去治愈社會創(chuàng)傷。比例原則要求實施行政行為時應(yīng)進行適當(dāng)性審查、必要性審查和均衡性審查，除此之外，緊急狀態(tài)下的比例原則也存在其不同之處。一方面，從職權(quán)主義角度而言，如若行政機關(guān)執(zhí)法權(quán)受到過度限制，將會導(dǎo)致突發(fā)事件加劇，有礙行政目的和公共利益的實現(xiàn)。另一方面，從權(quán)利觀視角而言，在應(yīng)對突發(fā)事件時，運用比例原則須特別注意堅守底線思維，明確權(quán)利克減的最低限度。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，應(yīng)采取多樣化的形式（如制定基本權(quán)利清單）區(qū)分應(yīng)急執(zhí)法在不同情況下的最低限度，明確權(quán)利克減的底線與原則，并對相應(yīng)侵權(quán)責(zé)任予以規(guī)范化管理，促使行政執(zhí)法主體盡可能以對公民最少侵害的方式實現(xiàn)“嚴(yán)格執(zhí)法”。

（二） 文明執(zhí)法——突出行政指導(dǎo)，彰顯執(zhí)法“溫度”

行政指導(dǎo)是指國家行政機關(guān)依據(jù)其職權(quán)，或者依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)定，在其所管理事務(wù)的范圍內(nèi)，以指導(dǎo)、勸告、提醒、建議等非強制性方式，引導(dǎo)公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動[23]。實際上，行政指導(dǎo)本身就是一種文明制度，在一個真正的法治國里，行政指導(dǎo)應(yīng)該成為行政機關(guān)廣泛使用并嚴(yán)格區(qū)別于其他強制性行政行為的一種制度。目前，我國立法中已對突發(fā)事件中行政機關(guān)發(fā)布行政指導(dǎo)的行為予以規(guī)定，理論上針對行政指導(dǎo)與強制性的行政行為劃分了明確界限，但由于缺乏較為具體明確的發(fā)布與實施程序，突發(fā)事件中的行政指導(dǎo)仍存在諸多模糊地帶。如實踐中所論及的諸多不規(guī)范行政執(zhí)法行為，都或多或少地帶有混淆行政指導(dǎo)和抽象行政行為的傾向。實踐中適用混亂的問題，主要存在以下兩種情況：第一，發(fā)布行政命令的機關(guān)將行政指導(dǎo)與規(guī)范性文件混淆在一起，不加以區(qū)分。其結(jié)果是，執(zhí)行機關(guān)均將其當(dāng)作“上級命令”加以執(zhí)行，顯然會造成權(quán)力的濫用。第二，發(fā)布規(guī)范的行政機關(guān)僅發(fā)布一些指導(dǎo)性建議，而執(zhí)法機關(guān)卻采用強制方式加以實施，此種情況與行政執(zhí)法主體的責(zé)任相關(guān)性較大[24]。很顯然，在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，較為常見的是后者。例如，新冠疫情期間，政府號召公民在公共場合佩戴口罩，實際上是典型的行政指導(dǎo)行為。普通公民在戶外空曠場地活動未佩戴口罩，屬于違反行政指導(dǎo)的行為，并不具有可罰性，因而也就更不應(yīng)當(dāng)采取強制性措施。在現(xiàn)代文明法治國家中，更多地使用行政指導(dǎo)措施，是文明執(zhí)法的體現(xiàn)，這不僅可最大限度減少公權(quán)力侵犯私人領(lǐng)域的頻率，弱化政府與公民間的直接沖突，還能夠使公權(quán)力機關(guān)更好地充當(dāng)“人民保姆”角色，充分彰顯服務(wù)人民的社會主義法治政府形象。

（三） 公正執(zhí)法——落實行政補償，彌補限權(quán)減損

突發(fā)事件中，行政執(zhí)法主體有必要采取比常態(tài)下更為嚴(yán)格的措施，以確保秩序穩(wěn)定。這意味著，應(yīng)對突發(fā)事件中侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象會更為突出。即便行政主體基于合法、正當(dāng)?shù)膱?zhí)法目的，其對于公民個人權(quán)利造成的侵害，在事后也要進行合理補償。美國首席大法官Marshall在1803年Marbury v.Madison案的判決中指出：公民權(quán)利之精髓就在于受到侵害時能夠得到來自政府的救濟與保護。特別是在緊急狀態(tài)下，政府事后給予個體權(quán)利受侵害的公民以補償，既是法治政府的要求，也是文明政府的體現(xiàn)，更是公正執(zhí)法的彰顯。

關(guān)于行政補償，學(xué)界對其有多種定義?？傮w而言，將政府因公共利益對公民合法權(quán)益造成侵害之行為劃分到行政補償范圍內(nèi)，基本未有爭議。從權(quán)力保障角度而言，在公民因緊急情況遭遇權(quán)利克減的情況下，行政執(zhí)法主體更應(yīng)在該特殊狀態(tài)結(jié)束后，給予其心理和物質(zhì)上的合理補償。從約束政府角度而言，在該特殊情況下，執(zhí)法機關(guān)權(quán)力空前膨脹，為了防止其權(quán)力濫用，對其造成的侵權(quán)后果予以規(guī)制，既能限制其權(quán)力肆意膨脹，又可以彌補權(quán)利減損之后果[25]。除理論上的融洽性外，我國法律對此也有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第十三條關(guān)于公民權(quán)利受侵害予以補償?shù)囊?guī)定，使得行政補償有了基本法依據(jù)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件中行政補償?shù)囊?guī)定，則是為特殊狀態(tài)下的行政補償提供了法律依據(jù)?？傊?，在應(yīng)對突發(fā)事件的執(zhí)法過程中，對公民個人權(quán)利之減損實施合理行政補償，是公正執(zhí)法的積極彰顯。

（四） 規(guī)范執(zhí)法——堅守程序正義，固牢法治根基

應(yīng)對突發(fā)事件，過度強調(diào)行政權(quán)力并不能挽救社會民眾于危難，也不能緩解國家民族之危機。相反，不規(guī)范地行政執(zhí)法，無形中會將民眾推入“火坑”，在一定程度上加重國家治理負(fù)擔(dān)，進而影響社會繁榮穩(wěn)定。現(xiàn)代社會，行政程序是控制執(zhí)法人員濫用職權(quán)，構(gòu)建行政權(quán)力運行機制穩(wěn)固的基礎(chǔ)。某種意義上講，行政程序是行政法律制度的核心與基礎(chǔ)，現(xiàn)代行政法就是關(guān)于程序的法律制度。只有不斷完善程序控制，應(yīng)急行政執(zhí)法才能日臻規(guī)范。國內(nèi)學(xué)者大多主張應(yīng)急行政執(zhí)法程序可對比常態(tài)簡化一部分程序事項，但不得完全缺位。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法主體應(yīng)對突發(fā)事件時必須遵循法定簡化程序，以防止權(quán)力肆意和妄斷。在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注時限的相關(guān)規(guī)定，即在突發(fā)事件的因素消除后，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快解除因特殊情形給予公民的限制，不得為了其他不正當(dāng)目的而過度侵權(quán)。因緊急情況未依法履行相關(guān)執(zhí)法手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)在事后合理期限內(nèi)補辦和追認(rèn)。正如馬懷德教授所言，“行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快解除因危機而建立的憲政獨裁，于危機消失后，不應(yīng)再延續(xù)。危機是憲政獨裁存在的要件，危機消失，憲政獨裁即應(yīng)終結(jié)，如不終止，便是違憲而走向邪惡之途。那時國家緊急權(quán)不再是防衛(wèi)民主憲政的武器，而將成為禍國殃民的工具”[26]。

四、 特色彰顯：中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式的描摹與展望

經(jīng)過長期的法治實踐，我國已初步形成了一套具有中國特色的應(yīng)急行政執(zhí)法模式。該模式源于革命年代，經(jīng)過新中國多年實踐的修正，在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下日臻完善，是中國特色社會主義法治理論體系在應(yīng)急行政執(zhí)法方面的重大建樹。相較于西方的應(yīng)急行政執(zhí)法模式，具有無可比擬的制度優(yōu)越性。中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式的優(yōu)越性在于，以人民為中心的思想始終體現(xiàn)在行政執(zhí)法的全過程和各領(lǐng)域。其一，中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式是對中華法治文明傳統(tǒng)和豐富法文化資源進行梳理和甄別的基礎(chǔ)上，進行現(xiàn)代化的改造和揚棄，與中國優(yōu)秀文化一脈相承，與現(xiàn)代法治文明融會貫通，兼具厚重感與現(xiàn)代化。其二，中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式是一個包容并蓄的體系，以改革創(chuàng)新為動力，不斷汲取新理論、新實踐，在保證原則要義不變的情況下，不斷滿足新的時代發(fā)展要求。其三，中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式能夠在保障公民基本權(quán)利的同時控制突發(fā)事件升級、維護社會安定團結(jié)，實現(xiàn)個人權(quán)利與社會秩序相統(tǒng)一。其四，中國式應(yīng)急行政執(zhí)法模式經(jīng)過非典疫情、新冠疫情等應(yīng)急執(zhí)法實踐的不斷修正與驗證，與中國大地的風(fēng)土人情相適應(yīng)，具有雄健的實踐偉力。

疫情防控成效，關(guān)乎全球民眾生命健康。當(dāng)前，我國抗擊疫情之戰(zhàn)已基本取得勝利，但世界范圍內(nèi)的疫情還遠(yuǎn)未結(jié)束，“后疫情時代”的防控形勢也不容懈怠。恩格斯曾講道，一個聰明的民族，從災(zāi)難和錯誤中學(xué)到的東西會比平時多得多。回顧我國應(yīng)急行政執(zhí)法的“是”與“非”，分析權(quán)利克減的“得”與“失”，把握限權(quán)理論正當(dāng)性法理探討，探尋突發(fā)事件應(yīng)急執(zhí)法合理化路徑，具有重要的理論價值與實踐意義。未來，應(yīng)積極發(fā)揚中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“集中力量辦大事”與“依法治國”“依法行政”有機結(jié)合，奮力實現(xiàn)應(yīng)急行政執(zhí)法模式在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下的革新與完善。

注釋：

①回顧疫情中出現(xiàn)的真實案例：湖北某地疫情防控人員，身著軍人作訓(xùn)服，在未經(jīng)同意的情況下，直接進入公民家中進行巡查。關(guān)于該執(zhí)法人員是否是軍人，案例中并未得到考證。暫且假設(shè)他是一位軍人，其執(zhí)法主體地位也值得追問。首先，軍人何來的執(zhí)法權(quán)？根據(jù)緊急狀態(tài)的相關(guān)法律法規(guī)，并沒有賦予任何軍人執(zhí)法主體的規(guī)范內(nèi)容。其次，入戶搜查這一行為涉及到公民的基本權(quán)利——住宅安寧權(quán)，這一重要權(quán)利，只有特定國家機關(guān)（公安或司法機關(guān)）在依法符合法定事由時才可加以剝奪和限制，其他機關(guān)團體和個人不得隨意加以限制。即便在特殊時期，考慮到公共利益和社會穩(wěn)定，出于當(dāng)時的緊急情況——全國正處于抗擊疫情的攻堅時期，湖北也是重災(zāi)區(qū)，嚴(yán)加管控和適當(dāng)限權(quán)是合情合理的?？墒牵胰酥g在均為感染病情的情況下，且在自己家內(nèi)部的娛樂活動難道還要受到外部的管控嗎？試想如若加以管控，如何落地實施？這顯然不符合法治思維與邏輯。

②2020年新冠疫情期間，湖北一刑滿釋放且?guī)в械蜔娜藛T才在封城九日且各通道均有民警把手的武漢“突出重圍”返回北京，事后，中央紀(jì)委調(diào)查此事。參見“北京全面調(diào)查武漢刑滿釋放確診患者進京一事”——中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200227_212378.html。

③See Clinton Rossiter，Constitutional Dictatorship：Crisis Government in the Modern Democracies，Princeton：Princeton University Press，1948：p.288.

④《中華人民共和國傳染病防治法》第九條規(guī)定：國家支持和鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作。各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)制度，方便單位和個人參與防治傳染病的宣傳教育、疫情報告、志愿服務(wù)和捐贈活動。居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六條規(guī)定：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力。第五十五條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序。

⑤參見習(xí)近平主席在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。

⑥1954年《憲法》第十三條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。

⑦《中華人民共和國民法總則》第一百一十七條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償。

⑧如在市場規(guī)制法中的《價格法》，它規(guī)定了價格聽證制度，即由消費者、決策者和其他相關(guān)人士共同協(xié)商決定某項事物的價格。這種規(guī)范政府定價行為的聽證制度充分體現(xiàn)了經(jīng)濟法的社會整體利益觀，而由社會各個利益主體的代表參與討論協(xié)商，最終得出的決策結(jié)果是有利于社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)的。

⑨如“殺雞焉用宰牛刀”（《論語·陽貨》）；“于所體之中，而權(quán)輕重之謂權(quán)”（《墨子·大取》）；以及“削足適履”、“過猶不及”等表述均體現(xiàn)了比例原則的思想。

⑩《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

關(guān)于權(quán)利克減的最低限度，1976年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、1969年《美洲人權(quán)公約》以及葡萄牙、蒙古等國的憲法對突發(fā)事件中最低標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利保障均有相關(guān)規(guī)制。一般而言，最低的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)當(dāng)包括生命權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、人身自由權(quán)、司法保護權(quán)和國家賠償權(quán)等。參見Cecil T.Crisis Legislation in Great Britain.Columbia Law Review，2020（04）：24.

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十五條第一款第五項就規(guī)定：“及時向社會發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告”。

在法國，行政補償包括公用征收補償和公用征調(diào)補償兩種。德國則細(xì)分為征收補償、準(zhǔn)征收補償、特別負(fù)擔(dān)補償和征收性侵害補償?shù)取Ｈ毡镜男姓a償稱為損失補償，是指對因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)節(jié)的財產(chǎn)性補償。人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保護他們的財產(chǎn)。在維護公共安全時，投入的成本除了公共財政的支出外，不可避免地會涉及私益的非對稱性支出。從私人的角度看，這種成本的投入原本并非計算之內(nèi)，因此該投入形成其利益的損失，表現(xiàn)為私益增值機會的失卻、私益的直接減損和私益成本的增加。”我國學(xué)者李建良認(rèn)為行政補償為行政法上之損失補償，為一種制度；林勝鷂認(rèn)為，行政補償是補償義務(wù)；張載宇將行政補償看為公法上的金錢給付之義務(wù)。

我國《憲法》第十三條規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償。

如日本《行政程序法》第13條第3款規(guī)定：行政廳在作出不利處分的場合，除因緊急而無暇出示理由外，對不利處分的接受者，須出示構(gòu)成該不利處分根據(jù)的理由。但是，當(dāng)因緊急未出示理由時，應(yīng)在處分后一定期限內(nèi)出示理由。

如《行政強制法》第19條規(guī)定：“情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。”

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（責(zé)任編輯文格）

The Value Justification of Civil Rights Derogation from

the Perspective of Emergency Rule of Law：

Also on the Superiority of the Chinese-style Emergency

Administrative Law Enforcement Model

FANG Lu-jin

（Law School，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：In responding to many emergencies，China has gradually explored an emergency administrative law enforcement model with its own characteristics.It is deeply rooted in Chinese traditional culture and absorbing the fruits of modern civilization.It is an important contribution to the concretization and actualization of Xi Jinping’s thoughts on the rule of law，showing great theoretical value，institutional advantages and practical power.The legitimate derogation of civil rights in the process of emergency administrative law enforcement is a balance between the public and private interest，and a good rule of a government under the rule of law.We should rationally understand the “flexible law enforcement” in the process of emergency administrative law enforcement，correctly grasp the “reasonable restrictions” in the implementation of administrative law enforcement，seek to strictly regulate the operation mechanism of fair and civilized emergency administrative law enforcement，achieve a dynamic balance between human rights and order，looking forward to showing the huge advantages of Chinese-style administrative emergency law enforcement model.

Key words：emergency rule of law; public order; civil rights; administrative law enforcement; human rights