文/肖娜（天津市濱海新區(qū)住房和建設(shè)事務(wù)服務(wù)中心）

當(dāng)前，事業(yè)單位作為社會服務(wù)組織，其社會公益職能的正常履行基本上完全依靠國家財政資金的支持，預(yù)算管理作為資金管理的重要手段對事業(yè)單位的重要性不言而喻。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算實施條例》于2020年10月1日起正式實施，各級事業(yè)單位的預(yù)算管理工作均發(fā)生了重大變化，在新舊制度條例交替的這段時間內(nèi)，部分事業(yè)單位預(yù)算管理中的一些積弊也得以充分暴露出來。

具體來看，當(dāng)前部分事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中仍然存在著預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算控制乏力和財務(wù)人員綜合素質(zhì)薄弱等諸多典型問題，嚴(yán)重影響了預(yù)算單位履行服務(wù)職能。因此，各級事業(yè)單位必須在遵循相關(guān)法規(guī)條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合本級單位實際情況，盡快對預(yù)算管理工作流程和具體措施進行優(yōu)化，切實提升預(yù)算管理水平。

一、新形勢下事業(yè)單位實施預(yù)算管理的重要意義

新預(yù)算法和預(yù)算實施條例的頒布出臺使得各級事業(yè)單位的預(yù)算管理工作有了明確的制度依據(jù)，為事業(yè)單位改進預(yù)算管理模式提供了契機。特別是隨著新預(yù)算法和預(yù)算實施條例的頒布，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作逐步趨于制度化、規(guī)范化、公開化與透明化。在這一新形勢下，各級事業(yè)單位實施預(yù)算管理有著重大的現(xiàn)實意義。一方面，事業(yè)單位實施預(yù)算管理有利于改善本級單位的資源配置情況。全面預(yù)算管理這一新的預(yù)算管理模式可以將國家財政資金通過預(yù)算編制和績效考核兩個環(huán)節(jié)更為公平地分配到具體的工作項目當(dāng)中，并通過預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整兩個環(huán)節(jié)實現(xiàn)對本級單位財政預(yù)算資金的全流程動態(tài)監(jiān)管，切實提升了事業(yè)單位財政預(yù)算資金的使用效率。其次，事業(yè)單位實施預(yù)算管理有利于規(guī)范本級單位財務(wù)行為，提升事業(yè)單位管理水平。預(yù)算管理是事業(yè)單位資金管理的重要手段，完善的預(yù)算管理體系可以從制度層面上為事業(yè)單位的非稅收入管理、財務(wù)票據(jù)管理及費用報銷審核等多項財務(wù)行為提供約束與指引，促使事業(yè)單位的財務(wù)管理活動規(guī)范化。尤其是通過健全的預(yù)算管理制度能夠大幅度減少濫用職權(quán)、貪污腐敗事件的發(fā)生，切實提升了事業(yè)單位的管理水平。

二、新形勢下事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制與實際存在偏差

當(dāng)前部分事業(yè)單位的預(yù)算編制工作仍然存在著一些問題，突出表現(xiàn)在本級單位所采用的預(yù)算編制方法不科學(xué)、預(yù)算編制不能如實反映本級單位財政預(yù)算資金的實際需求。不少事業(yè)單位在預(yù)算編制工作中明顯存在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的情況，財務(wù)人員在進行本級單位預(yù)算編制工作時往往沒有將下屬職能處室的一些收入支出納入編制范圍，少數(shù)事業(yè)單位存在虛假列支的現(xiàn)象。事業(yè)單位出現(xiàn)上述問題的根本原因有以下兩點；第一，大部分事業(yè)單位的財務(wù)人員在開展預(yù)算編制工作時，為了在規(guī)定時間內(nèi)完成編制工作，預(yù)算編制所參考的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較少，且一般采用基數(shù)加成的方法形成固定預(yù)算方案。而以上編制方法過于機械，財務(wù)人員對本級單位今后年度的財政預(yù)算資金支出缺乏總體上的把握，對本級單位各職能處室具體崗位的預(yù)算編制針對性嚴(yán)重不足，往往不能做到按需分配各項資金，在一定程度上造成個別部門資金短缺而部分部門存在賬戶盈余。第二，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理缺乏制度體系作為保障，特別是沒有對新的全面預(yù)算管理模式下事業(yè)單位各職能處室的預(yù)算責(zé)任作出明確規(guī)定，大多數(shù)情況下，事業(yè)單位的預(yù)算編制工作常常由財務(wù)處室獨立承擔(dān)，財務(wù)處室同業(yè)務(wù)處室之間缺乏足夠的交流，導(dǎo)致最終的預(yù)算編制成果與實際情況存在較大偏差。

（二）預(yù)算執(zhí)行力度不足

當(dāng)前大部分事業(yè)單位在開展預(yù)算管理工作的過程中其預(yù)算執(zhí)行力度嚴(yán)重不足，上述事業(yè)單位下屬的職能處室在預(yù)算執(zhí)行過程中存在資金串用現(xiàn)象，不按照預(yù)算科目嚴(yán)格履行預(yù)算執(zhí)行工作，任意使用預(yù)算資金，造成嚴(yán)重的資金浪費。此外，針對具體的財政預(yù)算項目，部分事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行進度整體偏后，在年底往往出現(xiàn)“預(yù)算突擊”的情況：不少事業(yè)單位的職能處室12月份的財政預(yù)算資金支出能占到全年的50%，甚至有些單位所有的專項都在12月份支出，年末也易出現(xiàn)大額結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，影響了財政資金的使用效率[1]。造成上述問題的根本原因一方面在于事業(yè)單位的預(yù)算管理制度不夠完善，不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度、預(yù)算調(diào)整審批制度的缺失使得本級單位的預(yù)算執(zhí)行工作具有較強的隨意性；另一方面，當(dāng)前大部分事業(yè)單位的預(yù)算績效考核機制尚不健全，還存在預(yù)算績效考核指標(biāo)不全面、績效考核權(quán)重不合理、績效考核程序不完備等諸多問題。預(yù)算績效考核機制的缺位使得事業(yè)單位各職能處室的預(yù)算執(zhí)行情況不能及時反饋到本級單位管理層，預(yù)算執(zhí)行工作缺乏有效的監(jiān)督管理，存在諸多亂象。

（三）對經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制乏力

全面預(yù)算管理本身具有全面覆蓋、全程控制等特征，在應(yīng)用過程中通?？梢耘c事業(yè)單位的經(jīng)濟活動深度融合，達到以財務(wù)控制業(yè)務(wù)的目的。因此，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作需要關(guān)注重點，尤其是關(guān)鍵的業(yè)務(wù)活動，涉及單位收支、采購、資產(chǎn)、基建等，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等流程可以為業(yè)務(wù)活動實施提供支撐。但經(jīng)過實踐發(fā)現(xiàn)，大部分事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門科室存在各自為政的問題，雖然針對不同管理模塊制定了差異化的行為準(zhǔn)則，但因財務(wù)管理與業(yè)務(wù)活動割裂現(xiàn)象嚴(yán)重，加之單位內(nèi)部溝通渠道不暢通，不僅削弱了預(yù)算編制對資金與資源的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，還不利于對預(yù)算執(zhí)行過程開展動態(tài)監(jiān)督。此外，當(dāng)下國家財政監(jiān)管力度加強，對預(yù)算管理相關(guān)的政策條例進一步優(yōu)化，但很多事業(yè)單位沒有緊跟政策倡導(dǎo)，預(yù)算管理體系建設(shè)跟不上形勢要求，反而影響了單位的公共服務(wù)水平[2]。

（四）會計人員綜合素質(zhì)基礎(chǔ)薄弱

新形勢下事業(yè)單位的預(yù)算管理工作不管是從預(yù)算管理模式，還是從預(yù)算管理內(nèi)容上都發(fā)生了重大變動，財務(wù)人員作為事業(yè)單位預(yù)算管理工作的主要執(zhí)行力量，其專業(yè)水平和綜合素質(zhì)的高低最終決定了本級單位預(yù)算管理工作質(zhì)量的好壞。當(dāng)前，部分事業(yè)單位的財務(wù)人員綜合素質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，已經(jīng)不能充分滿足新形勢下本級單位預(yù)算管理的實際需要。由于歷史原因，部分事業(yè)單位財務(wù)人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大，其自身的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下事業(yè)單位預(yù)算管理的實際需求；例如全面預(yù)算管理模式對事業(yè)單位財務(wù)人員的信息技術(shù)水平有著較高要求，而這正是部分大齡事業(yè)單位財務(wù)人員所不具備的職業(yè)技能。此外，部分事業(yè)單位對財務(wù)人員的教育培訓(xùn)工作還有待加強，一部分事業(yè)單位長期以來忽視了對財務(wù)人員專業(yè)技能的培養(yǎng)，也沒有建立起完善的人員激勵機制，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的財務(wù)人員嚴(yán)重缺乏適應(yīng)新形勢下本級單位預(yù)算管理工作的專業(yè)能力，同時工作積極性不高，給預(yù)算管理工作造成了一定的負(fù)面影響。

三、新形勢下事業(yè)單位加強預(yù)算管理的策略

（一）充分了解預(yù)算管理制度形勢

當(dāng)前，隨著新預(yù)算法和新預(yù)算實施條例的頒布實施，我國各級事業(yè)單位的預(yù)算管理工作發(fā)生了重大變動。因此，各級事業(yè)單位在開展預(yù)算管理工作時首先要結(jié)合上述變動及時更新本級單位預(yù)算管理理念，充分認(rèn)識到預(yù)算管理活動對本級單位經(jīng)營管理的重要性，特別是新形勢下絕大部分事業(yè)單位都逐步拋棄了傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，采用新型的全面預(yù)算管理模式，事業(yè)單位要著重培育本級單位全體職工的預(yù)算管理意識，鼓勵全體職工積極參與到預(yù)算管理工作中來。其次，新預(yù)算法和新預(yù)算實施條例為各級事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提供了明確的制度依據(jù)，各級事業(yè)單位要組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)制度內(nèi)容，充分領(lǐng)會政策內(nèi)涵，確保本級單位的預(yù)算管理工作在符合國家法律法規(guī)與相關(guān)制度文件的框架內(nèi)順利開展。最后，為保障本級事業(yè)單位預(yù)算管理工作的實施，各級事業(yè)單位要結(jié)合有關(guān)政策內(nèi)容做好預(yù)算管理頂層設(shè)計，對事業(yè)單位現(xiàn)行的組織架構(gòu)適當(dāng)做出調(diào)整，在條件允許的范圍內(nèi)在本級單位內(nèi)部設(shè)置預(yù)算管理職能處室或預(yù)算管理專崗，提升預(yù)算管理工作的專業(yè)性。

（二）結(jié)合單位實際優(yōu)化預(yù)算編制

針對當(dāng)前部分事業(yè)單位預(yù)算編制不實、與實際財政預(yù)算資金支出情況偏差較大的問題，各級事業(yè)單位分別要做好以下兩方面工作：一方面，各級事業(yè)單位要進一步健全預(yù)算管理制度，結(jié)合新預(yù)算法與新預(yù)算實施條例對本級單位各職能處室的預(yù)算職責(zé)作出明確規(guī)定。新形勢下事業(yè)單位的預(yù)算管理工作應(yīng)該秉持“單位上下一盤棋”的工作原則，本級單位全體職工，尤其是業(yè)務(wù)職能處室必須積極參與到預(yù)算管理的日常工作中去，通過多部門聯(lián)動實現(xiàn)預(yù)算信息的互通有無，切實提升事業(yè)單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量與效率。另一方面，各級事業(yè)單位的財務(wù)人員在進行預(yù)算編制時要結(jié)合本級單位實際情況選擇合適的預(yù)算編制方法，全面預(yù)算管理模式下事業(yè)單位的財務(wù)人員不能僅僅采用過于機械的基數(shù)加成預(yù)算編制辦法，要充分參考本級單位上一年度的部門決算與單位決算情況，從宏觀角度上合理確定本年度的財政預(yù)算資金支出規(guī)模；隨后要做好預(yù)算編制的分解工作，如實統(tǒng)計本級單位每一具體崗位的預(yù)算支出需求，合理調(diào)整預(yù)算冗余設(shè)置，為預(yù)算編制能夠約束業(yè)務(wù)運行管理提供保障。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程

針對部分事業(yè)單位在預(yù)算管理工作中存在的預(yù)算執(zhí)行不力的問題，各級事業(yè)單位要從以下幾個方面著手進一步規(guī)范本級單位的預(yù)算執(zhí)行流程：第一，規(guī)范預(yù)算編制。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行關(guān)系密切，事業(yè)單位只有做細、做實、做準(zhǔn)預(yù)算，才能為預(yù)算執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。第二，各級事業(yè)單位要進一步落實預(yù)算管理制度，做好人力資源管理制度和財務(wù)管理制度的建設(shè)工作，在預(yù)算管理工作當(dāng)中嚴(yán)格落實不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度、財政票據(jù)管理制度等，給本級單位的預(yù)算執(zhí)行營造良好的基礎(chǔ)工作環(huán)境。各級事業(yè)單位要特別重視預(yù)算績效考核機制對預(yù)算執(zhí)行的正面作用，結(jié)合本級單位實際情況，設(shè)置合理的考核指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重與考核程序，對本級單位各職能處室的預(yù)算執(zhí)行情況加強事后監(jiān)督。第三，事業(yè)單位要重視項目預(yù)算執(zhí)行分析，掌控預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，加大監(jiān)控力度，若發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不力等問題，及時查找原因解決問題[3]。

（四）加強對關(guān)鍵經(jīng)濟活動的控制

1.非稅收入管理

非稅收入是事業(yè)單位財政預(yù)算資金的主要來源，因此非稅收入管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分。具體來說，事業(yè)單位要從以下幾個方面著手強化非稅收入預(yù)算管理：第一，事業(yè)單位的財務(wù)處室要建立起非稅收入綜合預(yù)算體系，將非稅收入納入事業(yè)單位的預(yù)算編制范圍。第二，事業(yè)單位要針對非稅收入設(shè)置非稅收入專用賬戶，實施專門管理并全部上繳至國庫。第三，事業(yè)單位和上級財政部門要加強對非稅收入的專項審計，重點關(guān)注非稅收入是否納入部門的預(yù)算編制，是否存在財政對非稅收入“比例統(tǒng)籌”或“全額返還”的問題[4]。

2.財政票據(jù)管理

事業(yè)單位要積極采取以下幾項措施進一步加強對財政票據(jù)的管理。首先，各級事業(yè)單位要逐步完善財政票據(jù)管理制度，事業(yè)單位財務(wù)處室要對財政票據(jù)實施統(tǒng)一管理。其次，事業(yè)單位財務(wù)職能處室應(yīng)當(dāng)落實專門人員，制定相關(guān)管理制度。設(shè)立財政票據(jù)專用庫房或者專柜，做到防盜、防火、防潮、防蛀、防爆、防腐蝕，確保財政票據(jù)安全。最后，事業(yè)單位各職能處室在申領(lǐng)使用財政票據(jù)時要嚴(yán)格執(zhí)行填寫規(guī)定、申請審批制度，落實財政票據(jù)申領(lǐng)部門責(zé)任制和個人責(zé)任制。

3.費用報銷審核

事業(yè)單位的預(yù)算管理工作想要取得良好成效必須要做好費用審核報銷等基礎(chǔ)財務(wù)工作，事業(yè)單位財務(wù)人員在對費用報銷進行審核時必須對照預(yù)算，審核費用是否在預(yù)算范圍內(nèi)以及超出預(yù)算的費用是否得到了適當(dāng)?shù)氖跈?quán)。這就要求各級事業(yè)單位要制定完備的財務(wù)管理制度并在日常工作過程中嚴(yán)格執(zhí)行，保證費用報銷審核工作的嚴(yán)肅性。

（五）組織會計人員進行再培訓(xùn)活動

新形勢下，各級事業(yè)單位需要專業(yè)性更高、綜合性更強的財務(wù)會計人員。因此，組織會計人員進行再培訓(xùn)活動，盡快打造一支職業(yè)道德水平高、專業(yè)素質(zhì)能力強的財會人員隊伍，更好地滿足新形勢下事業(yè)單位預(yù)算管理工作需要。具體來說，各級事業(yè)單位要積極組織本單位財會人員進行再培訓(xùn)活動，通過定期開展政策研討會、技能培訓(xùn)講座等多種形式及時更新事業(yè)單位財會人員知識結(jié)構(gòu)與專業(yè)技能，讓事業(yè)單位財會人員能夠更加準(zhǔn)確地理解和應(yīng)用預(yù)算管理法律法規(guī)和相關(guān)政策條例，確保本級單位預(yù)算管理工作合法合規(guī)。全面預(yù)算管理模式下，預(yù)算管理工作要求事業(yè)單位財會人員具備一定的綜合素養(yǎng)，要精通信息技術(shù)與具體業(yè)務(wù)，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置輪崗制度，加快推動財會崗位由基礎(chǔ)財務(wù)核算職能向綜合管理職能轉(zhuǎn)變，鼓勵本級單位財會人員綜合全面發(fā)展。最后，各級事業(yè)單位要針對財會人員制定完善的人員激勵機制，在預(yù)算管理工作中嚴(yán)格執(zhí)行落實預(yù)算績效考核制度，保證事業(yè)單位財會人員具備較高的工作積極性。

四、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前我國事業(yè)單位的預(yù)算管理工作處在新的機遇期，過去在預(yù)算管理工作中的一些問題在制度轉(zhuǎn)換期得以充分暴露，各級事業(yè)單位要針對當(dāng)前預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算控制乏力和財務(wù)人員綜合素質(zhì)薄弱等問題，認(rèn)真分析研判，結(jié)合本級單位實際情況，從樹立正確的預(yù)算管理理念、優(yōu)化預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程、加強對關(guān)鍵經(jīng)濟活動的控制、組織會計人員進行再培訓(xùn)活動五個方面進一步完善本級單位預(yù)算管理工作，切實提升事業(yè)單位的財政預(yù)算資金配置效率和經(jīng)營管理水平，更好地為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。