財政部門預(yù)算精細化管理模式分析

文/陳春華（廊坊市財政局）

早在2008年全國財政工作會議中，財政部對各地區(qū)財政部門財務(wù)預(yù)算工作作出過明確指示，即要全面實現(xiàn)財政部門預(yù)算科學(xué)化和精細化管理。尤其在新歷史階段和新社會形勢下，財政部門財務(wù)預(yù)算精細化管理，迎合了新時期國家財務(wù)全局管控新需要，滿足了各地區(qū)財政部門財務(wù)預(yù)算合理化訴求。本文旨在分析預(yù)算精細化管理基本內(nèi)涵及預(yù)算精細化管理意義，深究現(xiàn)階段財政部門預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題，探討新時期財政部門預(yù)算精細化管理模式，為各地區(qū)財政部門在預(yù)算精細化管理方面提供可行性思路。

一、預(yù)算精細化管理基本內(nèi)涵

“精細化管理”一詞，最早起源于西方發(fā)達國家。從某種意義上來講，精細化管理的根本目的，是為了降低企業(yè)運營成本，提高企業(yè)經(jīng)營性收益，進而追逐企業(yè)利潤最大化。中國加入WTO以后，尤其全球經(jīng)濟、政治、文化一體化以后，“精細化管理”模式逐漸滲透到我國市場企業(yè)運營中來。精細化管理理念在市場企業(yè)預(yù)算管理中，應(yīng)用可謂是爐火純青[1]。

財政預(yù)算精細化管理工作，是精細化管理理念在財政部門預(yù)算管理中的大膽嘗試。財政預(yù)算精細化管理，就是要使財政部門樹立精益求精治理理念，科學(xué)合理運用現(xiàn)代化信息技術(shù)、計算機技術(shù)，實現(xiàn)財政預(yù)算精細化管理專業(yè)化、細致化、系統(tǒng)化和信息化。尤其在預(yù)算精細化管理責(zé)任制度及工作規(guī)范基礎(chǔ)上，使得財政部門預(yù)算精細化管理更加科學(xué)、更加精準、更加精確、更加細致，進而改善了傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理模式，促使財政部門預(yù)算精細化管理邁上了新臺階。

二、財政部門預(yù)算精細化管理的重要意義

（一）預(yù)算精細化管理是財政部門預(yù)算管理模式創(chuàng)新舉措

為了提高財政部門預(yù)算管理水平和效益，我國財政部門積極進行預(yù)算管理模式探索，進行了各種形式預(yù)算管理創(chuàng)新。然而，結(jié)合之前的預(yù)算管理效果而言，所獲取經(jīng)驗和效益不是很大。預(yù)算精細化管理模式，自歐美等國傳入國內(nèi)后，廣泛應(yīng)用在各行各業(yè)和各個領(lǐng)域。我國各級政府部門，也已經(jīng)紛紛采取預(yù)算精細化管理模式，尤其在財政部門，預(yù)算精細化管理得到了積極應(yīng)用。預(yù)算精細化管理植入到財政部門財務(wù)工作中，取得極為明顯的效果。由此可見，預(yù)算精細化管理模式，是財政部門進行預(yù)算管理模式創(chuàng)新的必然舉措[2]。

（二）預(yù)算精細化管理是各地區(qū)公共財政建設(shè)的基本要求

各級財政部門所進行的預(yù)算管理和各種財政收支，其根本目的是為了體現(xiàn)黨和人民的意志。財政部門預(yù)算管理工作，必須要真正置于社會和群眾的監(jiān)督之下，從而可以很好地實現(xiàn)對財政部門預(yù)算收支的監(jiān)控。尤其近些年來，人大和審計部門多次進行預(yù)算監(jiān)督管理體系改革，實現(xiàn)對財政部門預(yù)算管理的公開化、透明化和民主化監(jiān)督，提升了財政部門預(yù)算管理水平和效益。在各地區(qū)公共財政建設(shè)需求以及財政部門預(yù)算管理之下，只有管好每一分錢、花好每一分錢，使得財政資金用在刀刃上，才可以獲得更高的經(jīng)濟效益和社會效益。

（三）預(yù)算精細化管理是建設(shè)“服務(wù)型政府”的必然途徑

從黨中央到地方，“服務(wù)型政府”的建設(shè)思路和目標(biāo)是不變的。為迎合新時代全球一體化趨勢，以及新時期社會經(jīng)濟發(fā)展需要，各級政府只有將公共服務(wù)功能放在核心位置上，才可以真正實現(xiàn)“服務(wù)型政府”偉大目標(biāo)。財政部門是國家和社會發(fā)展的物質(zhì)和經(jīng)濟基礎(chǔ)部門，是國家的核心經(jīng)濟主管部門。在“服務(wù)型政府”背景下，財政部門只有緊跟國家和社會發(fā)展，進行財務(wù)管理體制改革，才可以滿足新時代經(jīng)濟發(fā)展需要。財政部門預(yù)算精細化管理，就是要利用人民的錢為人民辦事，最廣泛地為廣大群眾謀福利，實現(xiàn)“民生服務(wù)型”的財政建設(shè)目標(biāo)[3]。

（四）預(yù)算精細化管理是政府財政支持經(jīng)濟發(fā)展必要趨勢

作為國家經(jīng)濟綜合管理部門，財政部門始終承擔(dān)著重要職責(zé)。無論在社會經(jīng)濟發(fā)展還是人民群眾安康保障中，財政部門所承擔(dān)的責(zé)任顯而易見。從早期實際的財政部門預(yù)算管理工作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，早期財政預(yù)算管理存在“重分配輕管理”“重爭取輕管理”現(xiàn)象和問題，使得財政部門資金使用，無法真正地發(fā)揮出效益。與此同時，早期的財政部門粗放型預(yù)算管理體制，大量資金使用在職務(wù)消費上，使得行政運轉(zhuǎn)成本居高不下。預(yù)算精細化管理模式的出現(xiàn)，使得財政部門預(yù)算和財務(wù)管理更加精細化，將更多資金投入到“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域。

三、現(xiàn)階段財政部門預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題

在新的歷史機遇以及新的社會形勢下，不斷加強財政部門預(yù)算精細化管理工作，是新時期財政部門預(yù)算管理工作的重要方向和課題，更是財政部門預(yù)算管理的時代需求。然而，現(xiàn)階段財政部門預(yù)算管理過程中，依然存在一些問題，影響到財政部門預(yù)算管理水平和效率。首先，部分地區(qū)財政部門精細化管理意識薄弱。受到傳統(tǒng)預(yù)算精細化管理觀念和管理模式的影響，部分地區(qū)財政部門的預(yù)算管理工作較為粗糙，使得預(yù)算管理過程中出現(xiàn)一些漏洞和問題。部分地區(qū)財政部門預(yù)算管理采用外包機制，對于外包機構(gòu)監(jiān)管力度不足，缺乏機構(gòu)內(nèi)外預(yù)算管理交流，使得財政部門預(yù)算管理不精準。其次，預(yù)算編制不夠細致。財政部門預(yù)算管理內(nèi)容極為復(fù)雜，且涉及專業(yè)財務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)煩冗。預(yù)算編制不夠細致，使得財務(wù)部門預(yù)算支出出現(xiàn)問題。部分地區(qū)財政部門在預(yù)算管理上，雖然按照“類”“款”“項”“目”進行分類，但分類不準確，沒有及時進行細化分類處理，使得預(yù)算管理出現(xiàn)漏洞，失去了預(yù)算編制應(yīng)有的執(zhí)行效果。再次，財政預(yù)算追加不嚴格或流于形式。部分地區(qū)的財政部門，在預(yù)算預(yù)留資金管理上不嚴格，使得一些地方追加預(yù)算過多過濫，甚至呈現(xiàn)出一定的隨意性。財政預(yù)算追加不嚴格或流于形式，還會導(dǎo)致部分部門或者單位，直接出現(xiàn)跑要資金現(xiàn)象，給各部門和各單位腐敗行為埋下了伏筆和隱患。再加上財政預(yù)算追加審批監(jiān)督過程不及時、機制不健全，使得部分地區(qū)財政部門預(yù)算管理流于形式、亂象百出。最后，財政部門預(yù)算執(zhí)行效率低。無論何種形式的預(yù)算管理機制，都需要建立在具體的落實和執(zhí)行中來。然而，在實際的財政部門預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計劃差距較大，甚至部分采購預(yù)算沒有實現(xiàn)與部門預(yù)算的同步編制，使得政府采購缺乏資金支持，最終導(dǎo)致財政部門預(yù)算執(zhí)行效率低的現(xiàn)象出現(xiàn)[4]。

四、新時期財政部門預(yù)算精細化管理策略探討

（一）強化財政部門預(yù)算人員精細化管理意識

做好財政部門預(yù)算精細化管理工作，首先要對相關(guān)工作人員進行精細化管理思維理念植入，使得廣大預(yù)算管理人員，掌握精益求精的工作職責(zé)和理念精神。針對不同級別財政部門，要采取深入淺出的培訓(xùn)和傳授方法，使得預(yù)算管理人員可以清晰地明確和認知，什么才是真正的精細化預(yù)算管理模式，以及精細化管理在預(yù)算管理工作中的作用和意義。尤其對精細化管理的理念精髓，以及對各級財政的影響，都必須要有一定的認知和了解。在精細化預(yù)算管理認知基礎(chǔ)上，使得廣大財政部門預(yù)算管理人員，可以從內(nèi)心和精神深處，牢固樹立財政預(yù)算精細化管理的理念，提升財政預(yù)算精細化管理的積極性，保證各級財政部門預(yù)算精細化管理的順利、細致、高效、安全和有效運行[5]。

（二）預(yù)算精細化管理過程中責(zé)任職權(quán)分明

財政部門在進行預(yù)算精細化管理過程中，首先要對財政預(yù)算管理的范圍進行約定，尤其對各級財政供養(yǎng)范圍所涉及社會發(fā)展和經(jīng)濟進步的方方面面，要對精細化管理對象，進行明確摸底和掌握。其次，各級財政部門要明確責(zé)任職權(quán)分工，對財政預(yù)算工作中所涉及的各個部門和各個人員，都要明確各自主體責(zé)任，使得各級主體都可以不折不扣地承擔(dān)起各自的責(zé)任和義務(wù)。尤其涉及財政資金收支、資金運營、庫款調(diào)撥、資金支付、綜合資金使用等方面，財政部門預(yù)算精細化管理工作要具體到事、責(zé)任到人。再次，在預(yù)算精細化管理執(zhí)行過程中，財政部門要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，客觀評價在預(yù)算精細化管理中的利弊得失，針對出現(xiàn)的問題，要舉一反三，做到細致分析、完善提升，循序漸進、不斷糾錯、不斷反饋，進一步提高財政部門精細化預(yù)算管理水平和效率[6]。

（三）加強財政部門預(yù)算精細化管理執(zhí)行體制建設(shè)

為保證財政部門預(yù)算精細化管理執(zhí)行的實時性和落地性，各級政府可以積極引入市場競爭機制，使得預(yù)算精細化管理更具特色化，提高財政部門預(yù)算精細化管理執(zhí)行的效率。比如，財政部門預(yù)算管理中部分核心預(yù)算管理內(nèi)容，可以由政府執(zhí)行機構(gòu)和相關(guān)人員承擔(dān)，而另一部分預(yù)算工作內(nèi)容，則可以面向社會和市場競標(biāo)，使得一些具有先進技術(shù)、先進理念的社會機構(gòu)和組織，進入到財政部門預(yù)算管理體系中。通過政府與市場雙重機制，使得財政部門預(yù)算執(zhí)行人員積極性得到大大提升，降低了財政部門預(yù)算政策執(zhí)行成本，提高了財政部門預(yù)算執(zhí)行力度和效率。與此同時，在政府和市場雙重機制下，財政部門預(yù)算精細化管理工作中，必須要建立起嚴格的監(jiān)督和考核機制，使得執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員，可以盡職盡責(zé)行使權(quán)利履行義務(wù)，對造成嚴重誤導(dǎo)和損失的組織和人員要追究其相關(guān)責(zé)任。

（四）規(guī)范部門預(yù)算編制，深化財政集中收付制度改革

財政部門預(yù)算精細化管理，一方面要進一步規(guī)范部門預(yù)算編制，實行標(biāo)準的預(yù)算周期性管理。比如，預(yù)算編制要實行滾動制，要全局視角多元化把控，編制出多年預(yù)算，建立起部門經(jīng)費支出信息庫，保證預(yù)算管理和支出名目的清晰化和有賬可查。比如，部門預(yù)算編制細化時，要進一步完善預(yù)算科目，建立預(yù)算基礎(chǔ)信息體系，提高預(yù)算編制的精準性和權(quán)威性。比如，部門預(yù)算編制細化時，要進一步健全預(yù)算監(jiān)督機制。無論各級人大監(jiān)督、財政部門監(jiān)督還是審計部門監(jiān)督、社會群眾監(jiān)督等，都要在多元化監(jiān)督機制下，提升財政部門預(yù)算精細化管理公開化和透明化。另一方面，財政部門要深化財政集中收付制度改革。比如，完善單一賬戶體系，在保證財政資金的使用權(quán)和審批權(quán)前提下，實行“總賬-分賬”模式，使得各級財政部門預(yù)算管理分級化處理。比如，進一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，尤其要簡化用款計劃審批流程，簡化資金清算程序。比如，建立部門之間的約束機制，使出納部門與國庫管理部門，彼此之間相互監(jiān)督和約束[7]。

（五）規(guī)范政府各部門采購制度，嚴格財政專項資金管理

對于政府各部門所需要的采購物品和資金支持，要建立在完善的政府采購法律法規(guī)和規(guī)章制度基礎(chǔ)上。要進一步明確各部門的真實性支出預(yù)算，保證采購清單的公開和透明，若有需要可以采取競標(biāo)公開采購執(zhí)行。一方面，政府各部門采購時，要進一步完善政府采購目錄，擴大采購范圍，包括對車輛、會議等費用支出中監(jiān)控的重點和難點，尤其要進行“雙向化”管控，避免出現(xiàn)費用濫支、收受回扣等腐敗行為出現(xiàn)。另一方面，財政部門要嚴格財政專項資金管理，進一步提升資金使用時效性。財政專項資金管理，要以實現(xiàn)“民生財政”為核心目標(biāo)，要科學(xué)合理分配財政資金資源，要重民生、保民生，保證基層群眾和基礎(chǔ)建設(shè)項目資金需求。此外，在資金使用方式上要積極創(chuàng)新，可以采取以獎代補、投資參股、貸款貼息等手段，全面吸引社會資金的流入，充分發(fā)揮出財政資金在民生工程、社會發(fā)展以及群眾生活提高方面的積極作用。

（六）細化預(yù)算編制內(nèi)容，積極推薦“零基預(yù)算”

對于財政部門而言，要盡可能地對年度預(yù)算進行精細化測算，與此同時，還要積極遵守新時期分稅制財務(wù)體制改革，對于本地區(qū)可用財力、物力等進行詳細的規(guī)劃。一方面，積極對財政支出預(yù)算進行細化分解，使得本地區(qū)財政預(yù)算完整性得到有效保證。此外，要將尚未納入財政預(yù)算中的財政資金納入預(yù)算編制中來，使得財政預(yù)算工作可以完整地反映出政府財政資金活動范圍，實現(xiàn)政府財務(wù)預(yù)算調(diào)控能力和透明度的提升。另一方面，地區(qū)性財政部門，還要積極推薦“零基預(yù)算”，進一步提高財政資金的使用效率和水平。在對各單位機構(gòu)及行政事業(yè)經(jīng)費進行確定時，取消對上年度支出基數(shù)考慮，依據(jù)新一年機構(gòu)預(yù)算、人員編制、發(fā)展計劃等，按照新的支出標(biāo)準，從零開始每年重新計算，使得財政資金分配和使用更加科學(xué)合理，最終實現(xiàn)財政預(yù)算的合理目標(biāo)。

（七）明確預(yù)算運作程序，強化預(yù)算約束力

財政部門要積極制定出完善的預(yù)算運作程序，堅決執(zhí)行周期預(yù)算制度，嚴格劃分“預(yù)算編制階段”“預(yù)算執(zhí)行階段”“決算階段”。而且要嚴格按照各個階段的財政預(yù)算進行資金計劃和使用。實行周期預(yù)算制度，可以為預(yù)算編制的有效開展和科學(xué)化、合理化運作創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。另外，財政部門要堅決執(zhí)行財務(wù)預(yù)算制度，財政預(yù)算一旦確定、審批后，原則上不能隨意進行修改和調(diào)整。財政部門要積極樹立“依法理財”理念，要加強對財務(wù)預(yù)算資金管理。比如，建立分類申報、分享審批、定期研究、集中審批制度，加大對預(yù)算追繳支持力度。尤其要對財政資金預(yù)算進行統(tǒng)籌化管理，統(tǒng)籌安排內(nèi)外資金預(yù)算，積極解決聚財有限性和用財無限性之間的問題和矛盾，提高財政資金的使用效率和水平。

五、總結(jié)

綜上所述，財政部門預(yù)算精細化管理，是一項系統(tǒng)性和長期性的工程。預(yù)算精細化管理不是一蹴而就的，是需要在長期的經(jīng)驗積累和模式創(chuàng)新中，有計劃、有目標(biāo)、有策略、有步驟、一步一個腳印地實施和執(zhí)行。雖然在實際的財政部門預(yù)算精細化管理過程中存在一些問題，但總的來說，預(yù)算精細化管理模式的基本方向是不會改變的。

在新的時代背景下，在現(xiàn)階段的財政部門預(yù)算管理工作中，著力推進財政精細化管理模式，創(chuàng)新財政精細化管理形式，強化財政精細化管理隊伍建設(shè)，加強財政精細化管理審核機制，具有極強的現(xiàn)實性和緊迫性，更是未來財政部門預(yù)算精細化管理的主要課題和核心方向。