行政事業(yè)單位強化內(nèi)部控制監(jiān)督機制的意義及措施研究

文/周艷珍（武漢市新洲區(qū)不動產(chǎn)登記中心）

基于現(xiàn)代經(jīng)濟運行發(fā)展背景下，建立內(nèi)部控制監(jiān)督是社會各領(lǐng)域都需要完成的內(nèi)容，增強自我約束能力，從而推動單位管理發(fā)展。只有不斷完善單位內(nèi)部控制監(jiān)督機制，促使其合法合規(guī)性、分配權(quán)責(zé)、保障利益，才能有效提升單位管理效果，促進國民經(jīng)濟運行的穩(wěn)定性與持續(xù)性，便于單位規(guī)范落實各項管理工作，從而提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力，為管理活動有序落實奠定基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督體系的構(gòu)建

（一）自我評價

所謂內(nèi)部控制自我評價，是行政事業(yè)單位內(nèi)部自主組織，對單位內(nèi)部控制活動有效性展開的評價活動、生成評價結(jié)果、編制評價報告的全過程。作為一項動態(tài)化的、嚴(yán)格的評價體系，主要涉及檢查、評價、反饋等不同功能。一般情況下，內(nèi)部控制自我評價目標(biāo)與內(nèi)控目標(biāo)的有機結(jié)合，即判斷是否完成預(yù)期目標(biāo)。行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)內(nèi)部控制追求的預(yù)期目標(biāo)，在完成評價目標(biāo)設(shè)計環(huán)節(jié)后，確定相應(yīng)的評價對象，具體將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評價對象分為主體與客體兩類。其中，關(guān)于內(nèi)部控制自我評價主體，是指行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立的審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門，而內(nèi)部控制自我評價客體是指行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實行情況。通過單位內(nèi)部控制自我評價體系當(dāng)中的目標(biāo)、對象與標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的有效協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮自身作用，才能促使行政事業(yè)單位實現(xiàn)內(nèi)部控制自我評價體系擬定目標(biāo)。

（二）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價工作的有力手段，主要是對單位內(nèi)部控制建立與執(zhí)行有效性展開監(jiān)督與評價工作，識別內(nèi)部控制存在的問題，提出改善建議并積極執(zhí)行落實，一方面有助于行政事業(yè)單位規(guī)避經(jīng)濟風(fēng)險，整改彌補管理缺陷；另一方面有利于單位完善優(yōu)化內(nèi)部控制體系，激勵內(nèi)部控制發(fā)揮更大作用。關(guān)于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機制，主要從以下兩點著手：第一，規(guī)范源于外部的客觀性因素，查找內(nèi)部控制相關(guān)的法律法規(guī)，從法律視角對內(nèi)部控制進行規(guī)范性、合法性完善，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督體系建設(shè)提供扎實的理論性基礎(chǔ)，從而提升內(nèi)部控制監(jiān)督工作的有效性與可行性；第二，對已建內(nèi)部控制監(jiān)督機制進行持續(xù)完善。在職位設(shè)置安排環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)充分明確劃分職責(zé)界定、范圍，遵守不相容職位相互分離原則，確保各項工作按職責(zé)分配至個人，從而提升單位管理效率與水平?？傊?，完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，能覆蓋行政事業(yè)單位全體職工與各項工作職能，都處于內(nèi)部控制監(jiān)督體系控制范圍。

（三）外部監(jiān)督

政府財政部門作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度監(jiān)督體系的主管部門，主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督單位內(nèi)部控制制度的建立與實際推行情況，在財政部門的監(jiān)督下，落實行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善整改工作。在內(nèi)部控制體系外部監(jiān)督體系的實際建設(shè)環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)從單位財政預(yù)算、考核等層面著手，推進單位內(nèi)部控制外部監(jiān)督體系的建設(shè)與完善。另外，財政部門在管理范圍內(nèi)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)開展事前、事中、事后的全過程監(jiān)督工作[1]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的作用分析

（一）形成權(quán)力制衡與監(jiān)督

監(jiān)督管理措施不明確是行政事業(yè)單位運行的常見現(xiàn)象，該現(xiàn)象容易導(dǎo)致實際工作中社會公共資源分配環(huán)節(jié)中出現(xiàn)職權(quán)濫用，從而對百姓利益產(chǎn)生不良影響，或者出現(xiàn)不同程度資源浪費。通過內(nèi)部管理制度不斷完善，有效制衡單位內(nèi)部管理人員之間權(quán)利，促使管理人員之間形成相互監(jiān)督局面，有效避免權(quán)利濫用行為發(fā)生。

（二）規(guī)避重大違法違紀(jì)行為

內(nèi)部控制實施的主要作用在于強化單位各部門的監(jiān)督功能，并且嚴(yán)格把控潛在風(fēng)險，建立科學(xué)合理的權(quán)利制約機制。這是為了高效把控各種風(fēng)險，以防出現(xiàn)重大經(jīng)濟違規(guī)行為，在一定程度上保障財產(chǎn)安全。

由此可見，除了需要單位內(nèi)部提升自控能力外，還需要結(jié)合外部監(jiān)督機構(gòu)，內(nèi)外并施才能進一步提升行政事業(yè)單位風(fēng)險防控能力[2]。

（三）提高單位管控水平

關(guān)于行政事業(yè)單位健全內(nèi)部監(jiān)督機制，可融合信息化管理手段，重新整合單位各板塊，搭建統(tǒng)一信息化管理平臺，促進單位各部門實現(xiàn)資源共享。通過實施內(nèi)部控制信息化，能夠在處理業(yè)務(wù)活動時實行全面性管控，從事前監(jiān)督、事中事后管控分階段進行，能夠在一定程度上加強績效管理，提高單位管控水平。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督機制存在不足

（一）內(nèi)部監(jiān)督機制完善程度不足

行政事業(yè)單位傳統(tǒng)管理模式運行已久，受固有理念影響，單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制與其他部門管理控制內(nèi)容混淆，導(dǎo)致單位內(nèi)部缺乏針對性的內(nèi)部控制監(jiān)督機制。雖然部分行政事業(yè)單位內(nèi)部制定了相關(guān)規(guī)章條例，但在實際工作中，基于內(nèi)部控制制度的制約性、規(guī)范性作用，導(dǎo)致大多職工對其產(chǎn)生抵觸心理，因此無疑增加內(nèi)部控制監(jiān)督機制的執(zhí)行難度。

（二）內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行過程獨立性不足

行政事業(yè)單位在部門設(shè)立初始階段，并未設(shè)立獨立的審計部門。在后續(xù)實行中，部分行政事業(yè)單位依賴相關(guān)會計職能部門進行自我監(jiān)督模式，或者由單位內(nèi)部會計部門負(fù)責(zé)人進行監(jiān)督，而該方式因獨立性、權(quán)威性缺失，使管理過程影響力不足，一定程度上對內(nèi)部控制實施產(chǎn)生不利影響[3]。

（三）缺乏有效性，責(zé)任追究體系不完善

對于行政事業(yè)單位而言，業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)中關(guān)于付款工作的流程統(tǒng)一都是先進行集中核算再完成支付，其中大部分流程為財政部門核算——直接支付，少部分流程為財政部門核算——相關(guān)職工授權(quán)——完成支付。實際工作中該方式運行勢必存在問題，而支付部門和會計主體單位的不一致是產(chǎn)生問題的主要原因，如果雙方之間缺乏高效交流，極易造成因監(jiān)督不到位而在管理過程中出現(xiàn)各種問題，例如：監(jiān)督有效性不足、責(zé)任追究體系有待完善等問題。

（四）內(nèi)部控制意識淡薄

實際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位與當(dāng)下時代發(fā)展步伐不一致，內(nèi)部控制管理理念更新不及時，相關(guān)制度執(zhí)行缺乏可行性與有效性。同時，部分單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識不全面，在工作推進過程中，單位未創(chuàng)建良好內(nèi)部控制實施環(huán)境。這樣會導(dǎo)致單位相關(guān)工作人員產(chǎn)生認(rèn)知偏差，認(rèn)為內(nèi)部控制屬于上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)內(nèi)容，與自身關(guān)聯(lián)不大，甚至部分單位建立的內(nèi)部管理制度流于形式，相應(yīng)管理人員并未針對內(nèi)部控制制度組織專業(yè)的培訓(xùn)活動，致使內(nèi)部控制制度無法貫徹落實到工作開展過程中，不利于自身效用的發(fā)揮，并且致使內(nèi)部控制意識更新不及時[4]。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督機制完善策略

（一）建立內(nèi)部考核監(jiān)督責(zé)任機制，完善內(nèi)部監(jiān)督機制

行政事業(yè)單位要建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機制，首先需要梳理了解單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，如會計系統(tǒng)、檔案管理等部門，再根據(jù)各部門工作與開展過程中的銜接情況，完成內(nèi)部監(jiān)督制約機制的建設(shè)工作，最大化保障工作開展過程中各職位與各環(huán)節(jié)之間做到相互制約、相互監(jiān)督。在相應(yīng)監(jiān)督機制建設(shè)完成后，需及時注重當(dāng)下背景的一系列規(guī)章制度，結(jié)合單位現(xiàn)狀制定有效的績效考核制度，由相關(guān)部門管理人員根據(jù)制度對部門中業(yè)務(wù)人員定期進行考核。在每月初始階段，需及時整理上月度考核報表，上報至上級機構(gòu)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人按照相關(guān)制度條例、考核報表工作完成進度、個人評價給予合理合規(guī)的獎懲，促使員工之間形成良性競爭。完善單位內(nèi)部監(jiān)督機制既要建立相關(guān)一系列監(jiān)督制度，還需根據(jù)實際工作情況進行廉政風(fēng)險防控與社會監(jiān)督機制的有機結(jié)合，促進財政資金規(guī)范運行，以防不遵守規(guī)定出現(xiàn)違規(guī)操作的行為，還應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代化手段及功能，嚴(yán)格掌控行政事業(yè)單位財政資金，從而確保財政資金安全運行[5]。

（二）建立內(nèi)部控制自我評價機制

內(nèi)部控制自我評價機制是由行政事業(yè)單位自主組織推行的，主要是針對內(nèi)部控制進行有效評價，從評價環(huán)節(jié)中不斷總結(jié)獲得結(jié)論，根據(jù)評論編制相關(guān)評價報告，而這種自主評價方式能夠有效反映出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施水平。

具體做法為：行政事業(yè)單位根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)情況以及具體推行情況，合理劃分相關(guān)管理層的職位職責(zé)，按照相關(guān)規(guī)定，分析改善內(nèi)部控制存在的問題，明確要求全面整頓行政事業(yè)單位各部門的潛在問題，便于充分發(fā)揮內(nèi)部控制功能及效用。之后，建立符合實際、實操簡便的內(nèi)部控制制度，務(wù)必保證內(nèi)部控制制度對單位進行全面性覆蓋，及時識別其中存在的問題并進行處理，從而提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理效率與水平[6]。

（三）加強內(nèi)部審計制度，強化內(nèi)控監(jiān)督

內(nèi)部審計實施對促進單位組織運行合法化、提升資金使用效率、落實廉政建設(shè)等方面具有重要作用。行政事業(yè)單位需結(jié)合廉政風(fēng)險防控機制的建設(shè)情況，針對下級單位開展內(nèi)部監(jiān)督審計工作，主要包含社會保險基金、專項資金、非稅收入管理情況等。其中，社會保險基金運行情況的監(jiān)督審計需作為重點內(nèi)容展開。

第一，主要是針對養(yǎng)老、工傷、生育基金等財政資金的辦理流程、審批過程、運行情況開展審計工作。促使單位各中心機構(gòu)嚴(yán)格遵循基金運行的流程、機制，合法合規(guī)地完成各項資金征繳、使用與管理的監(jiān)督工作，即從事前、事中、事后階段進行全面、全程監(jiān)管。

第二，主要是針對人才發(fā)展資金、創(chuàng)業(yè)就業(yè)資金的各環(huán)節(jié)開展內(nèi)部審計。具體包含前期階段資金籌措、中期資金管理、后期資金使用環(huán)節(jié)，在內(nèi)部審計環(huán)節(jié)中遵循“?？顚Ｓ谩睖?zhǔn)則，有效規(guī)避專項資金隨意占用情況發(fā)生。

第三，針對行政事業(yè)單位各部門經(jīng)費收支與管理環(huán)節(jié)開展審計，費用支出審計環(huán)節(jié)更傾向于大額度資金、培訓(xùn)經(jīng)費的掌控，及時了解各項經(jīng)費的流動方向，一旦支出出現(xiàn)問題，需及時采取處理，從而防范資金風(fēng)險，為廉政建設(shè)工作夯實基礎(chǔ)。

第四，針對單位業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計，主要包括固定資產(chǎn)清理、盤點，基金欠費等業(yè)務(wù)。促使下級單位能夠如實反映自身資產(chǎn)與財務(wù)運行情況，進一步強化規(guī)范資金管理。

第五，針對單位會計基礎(chǔ)工作審計。關(guān)于行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作主要有：票據(jù)管理、流程管理、會計報表等，通過對根源處開展監(jiān)督，來避免產(chǎn)生重大損失。

（四）強化內(nèi)部控制意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位要確保內(nèi)部控制制度在實際工作中發(fā)揮應(yīng)有作用，強化內(nèi)控意識是必要舉措。

首先，行政事業(yè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)正確且充分認(rèn)識內(nèi)部控制，明確內(nèi)部控制實行對單位發(fā)展的積極作用，進而激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制責(zé)任感，引導(dǎo)單位全體職工了解認(rèn)識內(nèi)部控制與自身關(guān)系，在實際工作中自覺遵守相關(guān)規(guī)定，從而便于單位其他相關(guān)制度建設(shè)工作的開展落實；其次，注重行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善、內(nèi)部控制人才隊伍建設(shè)工作。實際工作中，單位可采取組織有關(guān)內(nèi)部控制理論知識的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)活動，積極宣傳推廣內(nèi)部控制制度，引導(dǎo)單位各職工加強責(zé)任感意識、風(fēng)險防范能力，同時強調(diào)單位內(nèi)部控制專業(yè)人才的選拔工作，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，科學(xué)引導(dǎo)單位全體職工與下級單位共同參與其中，這樣才能發(fā)揮內(nèi)部控制全面性、系統(tǒng)性特征；合理分配單位內(nèi)部相關(guān)職位與工作人員，充分明確分工，并且在內(nèi)部控制信息傳遞環(huán)節(jié)、特殊情況發(fā)生時承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，才能保障內(nèi)部控制落實到位，促使內(nèi)部控制實施達到理想效果。

五、結(jié)語

綜上所述，建立全面、高效的內(nèi)部控制監(jiān)督機制，是保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效落實的關(guān)鍵基礎(chǔ)，更是規(guī)范單位各項經(jīng)濟與業(yè)務(wù)活動運行的必要措施，是制衡權(quán)限、提升行政事業(yè)單位服務(wù)效能與管理水平的有力支撐。