重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)證與前瞻

韓忠偉

（甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，并首創(chuàng)“重大執(zhí)法決定法制審查制度”的概念。2017年1月19日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》（國發(fā)辦〔2017〕14號(hào)）明確要求全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下統(tǒng)稱“三項(xiàng)制度”）?！锻菩行姓?zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）確定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、國土資源部以及呼和浩特市等32個(gè)地方和部門開展試點(diǎn)。“三項(xiàng)制度”在32個(gè)地方和部門實(shí)踐探索進(jìn)程，也是法治中國建設(shè)背景下的行政執(zhí)法制度法治化的“局部試驗(yàn)”和“知識(shí)生產(chǎn)”過程。其中，重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“法制審核制度”）聚焦行政執(zhí)法過程控制的基礎(chǔ)性制度設(shè)置，對(duì)于營造規(guī)范有序的行政執(zhí)法環(huán)境具有深遠(yuǎn)意義。汲取地方機(jī)制創(chuàng)新所蘊(yùn)含的“地方性知識(shí)”，探索其觸發(fā)機(jī)制、發(fā)生機(jī)制和作用機(jī)理，提煉其中的“法治基因”，將有力助推行政執(zhí)法監(jiān)督制度創(chuàng)新的實(shí)體化、法治化。

二、法制審核制度地方化文本的分析評(píng)述

“政策試點(diǎn)”是國家治理實(shí)踐所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機(jī)制，是當(dāng)代中國治國理政的方法論工具。各個(gè)地方基于本地的具體情況，為了順利推進(jìn)法律的實(shí)施，一般會(huì)在本轄域內(nèi)創(chuàng)設(shè)新的制度條件和具體規(guī)則。地方法治研究應(yīng)當(dāng)以該類條件性的規(guī)則與制度為重點(diǎn)。①參見葛洪義：《作為方法論的“地方法制”》，《中國法學(xué)》2016年第4期，第111-126頁法制審核機(jī)制《試點(diǎn)方案》雖然原則性明確了審核主體、范圍、內(nèi)容和程序，但是缺乏具體操作性指引，無形之中為各地積極探索法制審核的地方性制度樣本提供了可能。從法治推進(jìn)歷程上看，各地推進(jìn)程度存在較大的不平衡性。在立法層級(jí)上，全國只有甘肅省、河北省以省級(jí)政府規(guī)章的形式予以發(fā)布。2016年，甘肅省率先發(fā)布政府規(guī)章《甘肅省重大執(zhí)法決定法制審核辦法》（為敘述方便，下文統(tǒng)稱“《XX省辦法》”）后，嘉峪關(guān)市隨后據(jù)此發(fā)布政府規(guī)章。河北省在2016年政府規(guī)范性文件基礎(chǔ)上，于2019年發(fā)布法制審核政府規(guī)章。江西、浙江、四川、山東、云南、遼寧等省則以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。在市級(jí)層面，一些地區(qū)使用政府規(guī)范性文件“一攬子”式發(fā)布重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法等相關(guān)文件。①例如，2018年貴陽市人民政府關(guān)于印發(fā)《貴陽市行政執(zhí)法全過程記錄辦法(試行)》《貴陽市重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法(試行)》《貴陽市行政執(zhí)法公示辦法(試行)》的通知研究表明，一些地區(qū)法制審核制度的實(shí)施直接降低了執(zhí)法機(jī)關(guān)行政復(fù)議糾錯(cuò)率、訴訟敗訴率，有效提升了執(zhí)法案卷質(zhì)量和社會(huì)滿意度。［1］然而，從法制審核制度要件出發(fā)，我們?nèi)匀豢梢曰趯?duì)各地制度樣本的分析，檢視政策試點(diǎn)中的不足和缺憾：

（一）“重大事項(xiàng)”的邊界不夠清晰，既表現(xiàn)出趨同性，也體現(xiàn)出差異性

《試點(diǎn)方案》對(duì)于“事項(xiàng)范圍”以靈活的方式進(jìn)行限定，以期各試點(diǎn)單位充分發(fā)揮自由裁量權(quán)，對(duì)行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法機(jī)關(guān)的層級(jí)、行政案件所屬領(lǐng)域和行政相對(duì)人進(jìn)行分析，確定本單位內(nèi)的具體事項(xiàng)范圍；有條件的試點(diǎn)單位，可以對(duì)除法定簡易程序之外的全部執(zhí)法決定程序都增加法制審核。甘肅、河北兩個(gè)政府規(guī)章，在重大事項(xiàng)的限定上有重合，二者規(guī)定均將涉及重大公共利益、可能造成重大影響、需經(jīng)聽證程序、案件情況疑難復(fù)雜涉及多個(gè)法律關(guān)系，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形，視為重大執(zhí)法決定的事項(xiàng)?！逗颖笔∞k法》還規(guī)定了“引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的、直接關(guān)系行政相對(duì)人或者第三人重大權(quán)益”的相關(guān)內(nèi)容。然而，“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”“重大權(quán)益”等相關(guān)范疇并沒有做出明確界定。《山東省辦法》也并未直接規(guī)定“重大行政執(zhí)法行為”的內(nèi)涵，只是在上述逐項(xiàng)內(nèi)容之外增加“涉及國家和社會(huì)公共利益”一項(xiàng)。這些做法表面上緩解了何謂“重大”的解釋難題，卻又引發(fā)了新的解釋障礙。2016年《江西省辦法》則沒有采取統(tǒng)一界定“重大執(zhí)法行為”的模式，而是按照不同行政執(zhí)法種類做出“分類界定”。凡是政府名義做出的決定均屬于重大決定之列。②例如該辦法第八條規(guī)定，下列行政強(qiáng)制屬于重大行政執(zhí)法決定：（一）人民政府名義作出的；（二）查封、扣押公民、法人或者其他組織涉案場所、設(shè)施的；（三）凍結(jié)、劃撥公民、法人或者其他組織的存款、匯款的；（四）強(qiáng)制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的；（五）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的

（二）審核相關(guān)主體及其權(quán)限界分

審核主體是法制審核制度的核心要素。從應(yīng)然意義上講，法制審核制度需要系統(tǒng)規(guī)定審核主體的資格條件、職權(quán)范圍、組織保障等規(guī)范。在眾多規(guī)范性文件中涉及了多個(gè)法律主體，包括但不限于各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、人民政府、司法行政部門、執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)等等。既包括政府法制機(jī)構(gòu)、部門法制機(jī)構(gòu)等法定機(jī)構(gòu)，還包括指定機(jī)構(gòu)，以及特定情形下承擔(dān)法制審核職責(zé)的工作人員。大致可以分為執(zhí)法機(jī)關(guān)、內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)和法制審核人員三級(jí)。

《山東省辦法》直接將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)定為法制審核的主體，具體工作由其法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其余主要采取指定式和授權(quán)式兩種界定方式?！陡拭C省辦法》將法制審核機(jī)構(gòu)界定為“該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)或指定的機(jī)構(gòu)”?！督魇∞k法》所指法制機(jī)構(gòu)是“本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)或者部門法制工作機(jī)構(gòu)”?！逗颖笔∞k法》第九條則采取了授權(quán)性方式。③《河北省辦法》規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)法案件辦理、審核、決定相分離的原則，明確負(fù)責(zé)法制審核工作的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的重大行政執(zhí)法決定法制審核工作。”現(xiàn)有規(guī)章和規(guī)范性文件只是原則性提及法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的審核職能，至于法制機(jī)構(gòu)審核工作運(yùn)行的實(shí)體和程序規(guī)范卻少有涉及?！逗颖笔∞k法》規(guī)定，兩個(gè)以上行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以共同名義作出重大行政執(zhí)法決定的情況出現(xiàn)時(shí)，由主要負(fù)責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行法制審核，其他審核機(jī)構(gòu)共同參與。對(duì)此，《遼寧省辦法》規(guī)定了會(huì)同審核制度。①《遼寧省辦法》規(guī)定：“由負(fù)責(zé)牽頭的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)會(huì)同其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核?！贝送?，還規(guī)定受委托組織在委托范圍內(nèi)作出決定前，由委托機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也可以由委托機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)會(huì)同受委托組織的法制機(jī)構(gòu)或指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核。

《浙江省辦法》具體規(guī)定了兩級(jí)審核制②《浙江省辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上政府執(zhí)法決定實(shí)行兩級(jí)審核制。規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大行政執(zhí)法決定前，由行政執(zhí)法事項(xiàng)的承辦機(jī)構(gòu)將擬作出的決定及相關(guān)證據(jù)、依據(jù)等材料送交本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)（含法制員）審核。其中，縣級(jí)以上人民政府作出重大行政執(zhí)法決定的，由承辦的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)先進(jìn)行內(nèi)部法制審核，再由本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行法制審核?！?，比較遺憾的是，唯有《河北省辦法》比較明確地表述了各級(jí)政府、司法行政部門、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等主體的職責(zé)。本文認(rèn)為，審核主體制度規(guī)范的空洞化，可能誘發(fā)其實(shí)踐履職的空泛化，致使法制審核難以實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部糾錯(cuò)”的應(yīng)然職能。

（三）審核內(nèi)容的趨同性

法制審核作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的準(zhǔn)司法制度，體現(xiàn)了行政執(zhí)法決定本身合理性、合法性的內(nèi)在要求。在不同試點(diǎn)中，法制審核制度的審查標(biāo)準(zhǔn)一般均采納《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)來細(xì)化規(guī)定，體現(xiàn)了與這兩部重要法律審查標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。例如，《甘肅省辦法》的第十條規(guī)定③《甘肅省辦法》的第10條規(guī)定：“法制審核內(nèi)容包括：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主體是否具備執(zhí)法主體資格，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；是否超越本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍；事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿；程序是否合法、正當(dāng)；適用法律、法規(guī)或規(guī)章是否準(zhǔn)確，執(zhí)行裁量基準(zhǔn)是否適當(dāng)；行政執(zhí)法文書的制作是否規(guī)范；以及其他應(yīng)當(dāng)審查的內(nèi)容?！焙汀逗颖笔∞k法》中的類似規(guī)定。不同的是，《江西省辦法》增加了“在行政執(zhí)法決定中，是否對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)進(jìn)行了保障”、“違法行為是否涉嫌犯罪，需要移送司法機(jī)關(guān)”兩項(xiàng)事項(xiàng)。然而，在審核工作量大、專業(yè)資源不足、審核周期短的情形下，審核效果能否得到保障是一個(gè)令人擔(dān)憂的問題。審判實(shí)踐所暴露的政府部門法定權(quán)限不清、案件事實(shí)不清等問題值得高度關(guān)注。例如，2018年景泰縣玉泉工貿(mào)有限責(zé)任公司與景泰縣人民政府房屋登記行政撤銷二審判決書（(2018)甘行終80號(hào)）所載，“景泰縣人民政府在作出撤銷景泰縣字第34072號(hào)房屋登記決定前，對(duì)撤銷該房屋登記行為所依據(jù)的事實(shí)、證據(jù)等事項(xiàng)進(jìn)行了法制審核，又召開常務(wù)會(huì)議進(jìn)行專題討論，形成了會(huì)議紀(jì)要，其依據(jù)《房屋登記辦法》第十一條三款之規(guī)定作出的撤銷景泰縣房權(quán)證景房字第XXXX號(hào)房屋登記的決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，程序合法”。但是，二審法院認(rèn)為，于2015年3月1日開始施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理……”。該項(xiàng)規(guī)定標(biāo)志著單一土地登記退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，原機(jī)關(guān)的相關(guān)職權(quán)經(jīng)整合調(diào)整后，歸屬于現(xiàn)今負(fù)責(zé)土地登記的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，這意味著，土地登記權(quán)不再作為縣級(jí)以上人民政府的基本職權(quán)。景泰縣政府于2017年5月9日作出的景政決字〔2017〕1號(hào)撤銷景泰縣房權(quán)證景房字第XXXX號(hào)房屋登記決定，系超越職權(quán)行為，依法應(yīng)予撤銷。與此不同的是，2019年，河北紫石紅木家具有限公司、石家莊市生態(tài)環(huán)境局正定縣（正定新區(qū)）分局環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)二審案④參見(2019)冀01行終295號(hào)判決書、鄭州市第二建筑工程有限責(zé)任公司、平頂山市湛河區(qū)人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理(勞動(dòng)、社會(huì)保障)二審案⑤參見(2019)豫04行終136號(hào)判決書，均暴露出執(zhí)法機(jī)關(guān)法制審核對(duì)于執(zhí)法決定所依據(jù)的案件事實(shí)審查不嚴(yán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)二審敗訴的不利后果。鑒于此，如何為法制審核提供精準(zhǔn)化的制度保障無疑成為亟待解決的重要問題之一。

三、完善法制審核制度的原則設(shè)定和路徑指引

“干凈透明的執(zhí)法能力”是國家治理能力的重要維度和表征。［2］全球行政法都面臨責(zé)任、透明、公眾參與、司法審查等方面的挑戰(zhàn)。［3］作為貫徹黨的十八屆四中全會(huì)部署的重要改革任務(wù)，法制審核制度所構(gòu)建的政府規(guī)章和規(guī)范性文件為主體的制度網(wǎng)絡(luò)日趨規(guī)模化，其與執(zhí)法公示和全程記錄制度共同構(gòu)成的行政執(zhí)法程序制度集群，為深化行政執(zhí)法體制改革，建成法治政府進(jìn)行了有益的制度探索，同時(shí)也為破解全球政府治理難題提供了“中國方案”。作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序制度，法制審核制度將為行政執(zhí)法內(nèi)部規(guī)則體系的生成和完善發(fā)揮作用。鑒于該項(xiàng)制度還處于探索試點(diǎn)階段，僅就制度文本評(píng)判其功過得失時(shí)機(jī)尚早。需要看到的是，本項(xiàng)試點(diǎn)是一次典型的自上而下的權(quán)力推進(jìn)型改革，主要依賴政府“自我革命”完成，政府既是改革的推動(dòng)者和執(zhí)行者，又是改革的對(duì)象。在法律的預(yù)先安排不夠充分、多層次動(dòng)力源和監(jiān)督壓力匱乏之下，改革進(jìn)程的曲折程度可想而知?！罢邥r(shí)差”（即試點(diǎn)與非試點(diǎn)地區(qū)的政策摩擦）和“政策勢差”（即試點(diǎn)政策與法律法規(guī)之間的沖突）［4］并存，可能對(duì)試點(diǎn)工作帶來衍生性影響。故此必須妥善處理依法治國與改革創(chuàng)新、制度統(tǒng)一與先試先行、頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)造之間的微妙關(guān)系，注重從法制審核制度應(yīng)然的、“主體—標(biāo)準(zhǔn)—程序—職權(quán)—責(zé)任”構(gòu)造出發(fā)，反思當(dāng)下政策試點(diǎn)的地方文本和經(jīng)驗(yàn)，以如下三項(xiàng)基本原則為指引，推動(dòng)法制審核領(lǐng)域法治化的進(jìn)步。

（一）兼顧比例原則和風(fēng)險(xiǎn)治理原則

規(guī)制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)由于其自身瑕疵易誘發(fā)社會(huì)沖突，這是行政執(zhí)法行為雙面性特點(diǎn)的體現(xiàn)。行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)屬性表現(xiàn)在，執(zhí)法者的“官本位”觀念、法制環(huán)境缺陷、執(zhí)法程序規(guī)制的錯(cuò)漏等誘因長期存在。現(xiàn)有立法規(guī)范重點(diǎn)是對(duì)行政處罰等行政決定的規(guī)范，執(zhí)法過程缺乏規(guī)范，使得實(shí)踐中執(zhí)法隨意性較大，執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象普遍。行政自制是規(guī)范性質(zhì)執(zhí)法的價(jià)值目標(biāo)。強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的合法性和適當(dāng)性審核是設(shè)立法制審核制度的根據(jù)，這一基本目標(biāo)集中體現(xiàn)在審核內(nèi)容規(guī)范的設(shè)定之中，成為各地規(guī)范性文件中“同質(zhì)性”最突出的一個(gè)條款。法制審核內(nèi)容不僅包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員主體資格、權(quán)限范圍的合法性審查，還包括對(duì)事實(shí)要件與程序要件、法律適用的準(zhǔn)確性、執(zhí)行裁量基準(zhǔn)的適當(dāng)性的審查。比例原則，要求行政執(zhí)法行為在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)時(shí)將行政相對(duì)人權(quán)益損害降至可控范圍內(nèi)，這一原則不僅是世界各國憲法裁判的首要原則，并拓展成為各國立法者、執(zhí)法者和司法者所普遍認(rèn)同的一項(xiàng)重要原則。我國《行政執(zhí)法程序條例》（專家建議稿）明確將其吸納為行政執(zhí)法程序立法的重要原則之一［5］。然而，應(yīng)當(dāng)正視的是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制預(yù)警之下，行政執(zhí)法中比例原則面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)基因食品的潛在風(fēng)險(xiǎn)、傳染病大范圍傳播等均存在較為激烈的學(xué)術(shù)爭議，嚴(yán)格適用比例原則會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被過度制約，不利于其發(fā)揮保障公共安全的職能。比例原則應(yīng)在一些可能引發(fā)嚴(yán)重?fù)p害的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行軟化適用，這也是趨勢所向。執(zhí)法者基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的考量，在證據(jù)不足情形下干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，必然導(dǎo)致措施與目的之間的緊張關(guān)系。此外，由于程序法治缺陷所導(dǎo)致的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也不容小視。我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督成為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法刑事法律風(fēng)險(xiǎn)的“高發(fā)區(qū)”，因過失被追責(zé)案件的比例高達(dá)70%，幾乎均與衛(wèi)生行政執(zhí)法程序瑕疵存在不同程度的關(guān)聯(lián)［6］。

當(dāng)前，多數(shù)學(xué)者集中批評(píng)“重大行政執(zhí)法”范圍界定不明確。僅從立法技術(shù)的角度界定何謂“重大”并非良策，也不宜將所有行政執(zhí)法行為的合法性、合理性、適當(dāng)性均納入法制審核范圍。應(yīng)當(dāng)將對(duì)社會(huì)主體的合法權(quán)益、社會(huì)公共利益產(chǎn)生重要影響，易于誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為基本標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出法制審核制度與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的有機(jī)銜接。凡是可能實(shí)質(zhì)性影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決策亦應(yīng)當(dāng)納入。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2012年黨的十八大報(bào)告要求建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制?！对颇鲜∞k法》代表了這一創(chuàng)新傾向①《云南省辦法》規(guī)定：“（一）以政府名義作出的事項(xiàng)；（二）當(dāng)事人因土地、草原、水流、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬產(chǎn)生爭議，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決的事項(xiàng)；（三）一方當(dāng)事人涉及行政管理的合法權(quán)益受到他方嚴(yán)重侵犯，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)制止和申請(qǐng)要求侵害者給予賠償?shù)氖马?xiàng)；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為的其他重大行政裁決事項(xiàng)?！薄Ｆ鋵?duì)于審核范圍進(jìn)行了擴(kuò)張性的補(bǔ)充。其中，重大行政裁決被界定為，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)授權(quán)，對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)、涉及行政相對(duì)人重大權(quán)益或者社會(huì)影響較大的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的行為?？傊壤瓌t和風(fēng)險(xiǎn)治理原則的兼收并蓄，一方面有助于遏制執(zhí)法者的違法動(dòng)機(jī)，另一方面也有助于增強(qiáng)執(zhí)法者執(zhí)法決定及其執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，此雙向調(diào)節(jié)機(jī)制的構(gòu)建更有益于社會(huì)主體合法權(quán)益的保障。

（二）組織建構(gòu)與能力塑造并重的原則

不同于科學(xué)評(píng)斷以旁觀式的方式作出，法制審核是一種參與式的社會(huì)建構(gòu)模式。行政執(zhí)法的合法有序格局是執(zhí)法者、審核者和眾多利益相關(guān)者共同建構(gòu)的結(jié)果。法制機(jī)構(gòu)是審核責(zé)任的直接承擔(dān)者，法制機(jī)構(gòu)能否明確關(guān)乎法制審核制度試點(diǎn)的成敗。然而，法制審核制度規(guī)范的一個(gè)通病，就是對(duì)于法制機(jī)構(gòu)的主體地位、組織構(gòu)造、職能范圍和責(zé)任形式等缺乏精細(xì)化的設(shè)置，至于機(jī)構(gòu)專業(yè)化的基本條件更是鮮有具體規(guī)定。通常比較原則性地表述為，法制機(jī)構(gòu)對(duì)其審核意見承擔(dān)責(zé)任。

健全法制機(jī)構(gòu)可以通過“賦權(quán)”“增能”的方式實(shí)現(xiàn)。所謂“賦權(quán)“，即科學(xué)確定法制機(jī)構(gòu)的功能定位，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上給與必要的資源傾斜，依法配置專業(yè)人員，保障其必要的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)及救濟(jì)權(quán)，從根本上強(qiáng)化其話語權(quán)。建議借鑒《河北省辦法》，將法制審核制度落實(shí)情況納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系。我國行政法具體規(guī)定了法制審核人員的準(zhǔn)入條件。根據(jù)《行政處罰法（2021年修正）》第三十八條 和《公務(wù)員法（2018年修正)》第二十五條的具體規(guī)定，宜在未來立法和規(guī)范設(shè)置過程中，進(jìn)一步明確將政府及其行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置和人員配置基本標(biāo)準(zhǔn)法定化，為未來法制機(jī)構(gòu)的專業(yè)審核能力建設(shè)提供基本依據(jù)?！逗颖笔∞k法》就作出了明確規(guī)定，要求縣級(jí)以上的人民政府和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，必須配備符合相關(guān)條件和比例的法制審核人員，并且要定期開展針對(duì)法制審核人員專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)教育活動(dòng)?！哆|寧省辦法》要求原則上各級(jí)法制機(jī)構(gòu)法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。所謂“增能”，一是健全法制審核培訓(xùn)制度，提高專業(yè)化水準(zhǔn)，可以將培訓(xùn)內(nèi)容、形式和頻次等法定化。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律顧問、公職律師的專業(yè)作用，使他們參與到法制審核之中。以省和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府牽頭，建立專業(yè)明確、系統(tǒng)完善的公職律師和法律顧問人才統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)人才的有效聯(lián)通和共治共享。

（三）協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與協(xié)同治理原則

首先，外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法、立法部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。適時(shí)建立法制審核專家?guī)?，整合法制審核外部資源，將審判機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的專家資源納入行政執(zhí)法體系之內(nèi)。法制機(jī)構(gòu)人力資源的匱乏是調(diào)用外部專家資源的一個(gè)充分理由。外部專家咨詢的啟動(dòng)，有助于以專家理性克服政府決策的恣意，增強(qiáng)行政執(zhí)法行為的科學(xué)性和社會(huì)可接受性。完備的專家?guī)焓峭晟茖徍斯ぷ鳈C(jī)制的必要條件。建議賦權(quán)法制機(jī)構(gòu)，對(duì)案情復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的案件，可以組織座談會(huì)、專家論證會(huì)等進(jìn)行研究論證。通過不同行業(yè)、專業(yè)群體的理性商談，不僅有助于增強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)的審核業(yè)務(wù)效能，還可以把執(zhí)法領(lǐng)域的法律規(guī)范沖突反饋給立法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，促進(jìn)國家立法、司法機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的有效性。

其次，行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，旨在形成與法制審核制度相關(guān)的良好治理結(jié)構(gòu)?？梢源_立以下的基本制度規(guī)范：其一，應(yīng)當(dāng)著重發(fā)揮省級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)全面推行重大行政執(zhí)法決定法制審核工作的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用，制定本系統(tǒng)內(nèi)重大行政執(zhí)法決定法制審核的具體標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，允許市、區(qū)（縣）行政部門根據(jù)本地、部門實(shí)際擴(kuò)大其審核范圍或提高審核標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)基層制度創(chuàng)新潛能。其二，應(yīng)當(dāng)注重強(qiáng)化縣級(jí)以上司法行政部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)重大行政執(zhí)法決定法制審核工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。其三，完善行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)合作治理。目前，各地法制審核程序主要呈現(xiàn)出執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查取證在先、法制機(jī)構(gòu)審查居后的特點(diǎn)。法制審查的相對(duì)滯后也在一定程度上決定了其對(duì)行政執(zhí)法案件查辦的早期干預(yù)不足，未來可加大法制機(jī)構(gòu)對(duì)于各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)力度，通過內(nèi)部分享案件查辦經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、推送典型案例等形式，更為有效杜絕前述案例中的權(quán)責(zé)不明、事實(shí)不清的積弊。