孟翔飛

(遼寧警察學院，遼寧 大連 116036)

黨的十八大以來，我國的城市化進程進入新階段，城市更新逐漸從地方的自主性探索發(fā)展到國家層面的全面推進。我國在“十四五”發(fā)展規(guī)劃中明確提出：“加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升”(1)參見《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，載中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。最后訪問日期：2022年3月18日。。當前，我國已進入高質量發(fā)展階段，在追求發(fā)展規(guī)模、速度、質量、結構和效益統(tǒng)一的基礎上，更加重視安全的發(fā)展目標[1]。作為加快城市化進程，推進我國高質量發(fā)展的重要步驟，充分融合治安元素的城市更新是打造宜居城市，提升人民幸福感和安全感的重要戰(zhàn)略布局。同時，隨著城市化進程的不斷加快,城市空間逐漸成為影響社會關系、利益結構及居民生活方式的重要因素，伴隨而來的社會秩序失衡、空間正義缺失、城市風險不斷累加等城市生活治安問題也陸續(xù)以空間的形式顯現。因此，在城市規(guī)劃與更新的過程中，需要牢牢把握“安全”方向，剖析“安全”的實質，使城市更新與空間治理有機結合，才能有效提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

本文擬通過分析現階段我國城市化進程中的主要治安問題、成因及與之相伴的風險，從環(huán)境犯罪學、警力資源配置以及基層治理三個空間治理角度出發(fā)，在兼顧科學性與可操作性的前提下，為下一步的城市更新提供相應的解決方案與理論支持。

一、現代城市更新與空間治理策略

(一)城市更新

城市更新與城市發(fā)展密切相關，其內涵和外延隨著時代發(fā)展持續(xù)迭代。作為工業(yè)革命的伴生現象，西方經歷了近兩個世紀的城市發(fā)展與更新。在美國的《1954年住宅法》法案中，城市更新被定義為針對城市貧民窟和頹廢區(qū)進行的住宅改造行動[2]。在我國，2021年頒布的《西安市城市更新辦法》將其定義為根據社會經濟發(fā)展規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃，對規(guī)劃范圍內的城市空間形態(tài)和功能進行整治、改善、優(yōu)化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業(yè)結構、環(huán)境品質、文化傳承等全面提升的建設活動(2)參見《西安市城市更新辦法》,載西安市人民政府網，http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/zfl/619c64edf8fd1c0bdc6c30b0.html。最后訪問日期：2022年3月18日。；2022年《深圳市城市更新辦法》中，則將城市更新定義為對城市基礎設施和公共服務設施亟需完善、環(huán)境惡劣或存在重大安全隱患等四項情形的城中村、舊屋村等已建成城市區(qū)域所進行的綜合整治、功能改變或拆除重建活動(3)參見《深圳市城市更新辦法》，載廣東省人民政府官網，http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2531998.html。最后訪問日期：2022年3月18日。。

可見，城市更新已從單純的改善不安全生存環(huán)境、滿足人們基本需要的保底手段，逐漸發(fā)展成為促進國民經濟和社會發(fā)展、滿足人們高品質生活需求的戰(zhàn)略布局。無論是湛東升和張曉平對溫哥華、東京、倫敦等7個國際都市建設宜居城市的案例分析[3]，還是高峰對上海、杭州、青島等6個國內城市的宜居性建設實踐分析[4]，都可以看出充分融合治安因素是國際與國內城市更新建設中重要的戰(zhàn)略布局。因此，將治安因素融合在城市更新的過程中，不僅有利于提高城市治理水平，更有益于提升城市治理的社會效果，從而實現統(tǒng)籌發(fā)展和安全的效果。

(二)空間治理及策略

空間蘊含著社會性，體現了生產關系和社會關系的脈絡[5]。城市化進程的不斷加快,使城市空間逐漸成為影響社會關系、利益結構及居民生活方式的重要因素?？臻g治理是以城市空間為治理對象，系統(tǒng)協調城鄉(xiāng)區(qū)域的空間資源、要素使用、收益和分配的過程[6]。有學者指出，城市規(guī)劃建設的本質就是空間治理，在協調各種沖突力量的過程中達到控制和管理高度差異性的日常生活的目的[7]。

西方國家在城市發(fā)展中較早地研究并實踐了城市更新的概念，在更新基礎設施建設、完善城市功能的同時，積極地運用空間策略對城市治安進行空間治理?？傮w上可歸納總結為三種：“徹底拆除”、“專項改造”和“綜合治理”。

“徹底拆除”是指首先從物理和功能上直接移除城市中治安問題突出的地區(qū)，再通過新空間、新功能的建設與設置，降低該地區(qū)的犯罪率[8]?！皬氐撞鸪庇兄趥鬟_對犯罪絕不姑息的強硬態(tài)度，是一種極端強硬的空間策略。20世紀90年代，北京采用“徹底拆除”策略大規(guī)模改造舊城，通過基礎設施的改善減少了流動人口的聚集場所，舊城的社會治安水平顯著提升。實踐證明，盡管該策略確實能夠快速并強有力地整治城市中治安洼地，但是如果不能解決貧窮、失業(yè)等社會根源問題，被迫遷出的大量低收入人群就會重新聚集于其它地區(qū)，產生治安治理難度更大的貧民聚集區(qū)。發(fā)達城市人口的快速膨脹造成“城中村”問題更為普遍，隨之而來的“村外現代化、村內臟亂差”等現象引發(fā)的各種社會問題也不斷凸顯。若此時仍采用以快速發(fā)展掩蓋和轉移現有問題的“徹底拆除”空間策略，稍有不慎，由“犯罪轉移”造成的治安隱患就會轉移到其他地區(qū)。

“專項改造”則更加具有針對性，通過解析某些地區(qū)存在的特定的社會治安問題的成因，并從物質空間角度入手改變影響犯罪行為的某一因素，從而提高犯罪成本，阻礙犯罪主體實施犯罪，進而達到減少犯罪發(fā)生的治理目的?！皩ｍ椄脑臁笔俏鞣絿以缙谶\用空間治理整頓社會治安的策略之一。在漫長的發(fā)展過程中，“專項改造”逐漸從依靠經驗的自發(fā)運用發(fā)展到有意識的自覺運用。上世紀60年代以來，西方學者開始更為系統(tǒng)地研究各種物質空間因素和犯罪行為的關系，并逐漸把研究成果運用于整治城市社會治安。這便是通過環(huán)境設計預防犯罪(Crime Prevention Through Environmental Design，CPTED)理論的早期模式。在我國，“專項改造”主要體現在人防、物防、技防三種方式，這也是我國整治城市治安運用的主要手段。人防是指對城市空間的管理，物防和技防則側重于對城市空間的改造。但是，由于過分強調單一因素，以及對物質空間影響犯罪行為的認識過于片面等原因，“專項改造”可能會造成“矯枉過正”的問題。例如，過分控制會造成人群對城市公共空間使用意愿的降低，減少社會交往，加大精神壓抑癥，滋生犯罪。

“綜合治理”是指綜合運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，通過加強打擊、防范、教育、管理、建設、改造等方面的工作，實現從根本上預防和治理違法犯罪，化解不安定因素，維護社會治安持續(xù)穩(wěn)定的一項系統(tǒng)工程。

城市工商業(yè)發(fā)達，人口密集，居民在生產生活中面臨著多種多樣的威脅：既有環(huán)境污染、自然災害等“不可見的威脅”，也面臨著犯罪、反社會行為、恐怖主義行為等“可見的威脅”。針對“不可見的威脅”，一般可以應用科技與適當的建筑規(guī)劃，在一定程度上控制和減少環(huán)境污染等問題；而對于“可見的威脅”，則需要采取多種手段加以應對。生活中，許多人畏懼城市中的某些特定環(huán)境，例如缺少燈光并且地處偏僻的小巷。通過對此類環(huán)境進行整治，就能夠打造良好的居住環(huán)境，從而提升城市風貌——這也是城市更新行動的目標之一。通過公共生活空間治理能夠降低空間內居民對于犯罪的恐懼，減少犯罪機會，從而達到社會治安綜合治理的良好效果。CPTED理論、紐曼的“可防衛(wèi)空間”理論和克拉克的“情景預防”理論等皆在“綜合治理”的理論基礎中占有一席之地。“綜合治理”是一種全面綜合的空間策略，有利于全面提高和改善城市空間的安全品質。目前，基于人口構成系統(tǒng)分析基礎上的社區(qū)相對封閉管理是國內外常用的“綜合治理”空間策略，實踐中也收到了良好的整治效果。但是，由于大幅度地改變城市空間會造成原有空間使用方式的改變，給居民帶來心理不適和使用不便；同時，相對封閉的管理方式也會引起對流動人口“變相歧視”的負面聯想，因此“綜合治理”策略在運用過程中要警惕出現“先建設，后整治”的隱患，即應當將“綜合治理”空間策略納入城市空間建設之前的規(guī)劃階段。

我國對于空間策略的重視與在空間治理方面的應用自古有之。北宋時期的筆記體散記文《東京夢華錄》中，作者孟元老便對首都汴京(今河南開封)的治安管理手段進行了簡單的描繪：“每坊巷三百步許，有軍巡鋪屋一所，鋪兵五人，夜間巡警，收領公事。又于高處磚砌望火樓，樓上有人卓望”(4)參見《〈清明上河圖〉中，藏著的”大宋消防員”》,載百度網“百家號”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1716286461173967885&wfr=spider&for=pc。最后訪問日期：2022年3月18日。。望火樓保障了城市地區(qū)的消防安全，巡警制度則可以看作是現代網格化管理的雛形。從空間策略上看，當時的治安防控布局充分運用了“綜合治理”的思路，合理有效地保障了汴京的治安。

二、現階段我國城市更新面臨的主要治安問題

(一)城市化發(fā)展滋生空間盲區(qū)

日本學者伊藤滋(1988)將不容易被公共防控體系或個體防控行為發(fā)現，且有可能誘發(fā)犯罪的社會、心理與空間因素稱為城市犯罪中的盲區(qū)[9]；我國學者王發(fā)曾將物質空間環(huán)境中有利于犯罪發(fā)生并且不利于治安防控的空間場所，界定為犯罪的空間盲區(qū)[10]。城市犯罪的盲區(qū)是由社會盲區(qū)、心理盲區(qū)和空間盲區(qū)組成的。犯罪主體與受體的行為常伴有空間位移，而犯罪場所作為犯罪的載體(即犯罪的空間盲區(qū))，往往是主體與受體行為相遇的必然條件。

凱林與科爾斯(1996)認為，“破窗理論”的實質是無法解決的混亂會導致并增加人們對犯罪的恐懼[11]。這種日益加劇的恐懼導致鄰里居民撤出公共空間，并采取保護措施作為自我防御的手段[12]。例如，居民可能會在自家的窗戶上設置柵欄以增加安全感。而當公園一類的公共空間中出現不文明或是反社會現象時，人們更傾向于選擇冷眼旁觀?？梢哉f，“破窗”誘致公共空間走向無序，并降低公共空間內非正式的社會控制。同時，當某一空間的區(qū)位或環(huán)境存在明顯或潛在的弱質缺陷，就很可能造成治安防控系統(tǒng)中的各種力量在該空間難以甚至無法發(fā)揮作用，導致該空間成為給犯罪主體與受體行為相遇提供場所的空間盲區(qū)?？梢?，“空間盲區(qū)”不僅是治安防控的盲區(qū)，也是普通民眾心理認知上的盲區(qū)[13]。而“盲區(qū)”一詞具有濃厚的主觀認識色彩，對于它的理解見仁見智。因此，這種人們觀念上的盲區(qū)存在著無法準確判定的問題。

新中國成立以來創(chuàng)造了舉世罕見的兩大奇跡——經濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。隨著經濟的快速發(fā)展，我國的城市化水平不斷提高。截至2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.72%(5)參見《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,載國家統(tǒng)計局官網，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html。最后訪問日期：2022年3月18日。。隨著外來人口的大規(guī)模涌入與城市規(guī)模的迅速擴張，一些位于城市邊緣的地區(qū)未能實現與城市的有機融合，從而產生了“似城非城、似村非村”的城中村。各種要素混雜和滲透，以及空間感知和村內社會凝聚力的先天不足，使城中村成為滋生違法犯罪行為的治安洼地。根據2013年邯鄲市邯山區(qū)人民檢察院的統(tǒng)計，63%以上的刑事案件發(fā)生在城中村，其中盜竊和搶劫、故意傷害案件占比最高(6)參見《邯鄲市邯山區(qū)檢方“三招”遏制城中村刑案高發(fā)勢頭》,載法律資訊網，http://www.dyzxw.org/html/article/201311/08/151013.shtml。最后訪問日期：2022年3月18日。。無論是城中村、老城區(qū)亦或是棚戶區(qū)，人口結構復雜、“兩違”建筑密度高及多元主體治理失序都是造成其“空間盲區(qū)”的主要原因。

城中村的人口結構復雜性在人口管理和文化異質兩個層面上導致其成為城市犯罪的空間盲區(qū)[14]。從表面上看，城市更新帶來的就業(yè)機會吸引了大量外來務工人員進入城市，但在政府針對低收入人口住房安排上的缺位和城中村房租低廉、入住方便等因素的共同作用下，外來務工者被動地向城中村涌入，導致城中村人口壓力劇增且外源性突出，加大了治理難度。同時，外來務工人員具有就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大的特點，容易造成人員信息更新滯后和出現監(jiān)管盲區(qū)。從深層次看，一方面，外來人口之間、外來人口與原住民之間在方言、宗教信仰和生活習俗上的多元差異極易造成矛盾糾紛，甚至孳生沖突與犯罪。另一方面，外來務工人員受限于經濟條件，被動地選擇在城中村聚集生活，導致他們之間的關系松散且不穩(wěn)定；而原住民由于穩(wěn)固的宗族血親關系形成了天然的熟人社會，并排斥外來人口的融入；加之房東與租客的身份會造成外來人口與原住民之間的利益博弈，很難形成共同意志，從而導致社區(qū)氛圍淡漠。

所有城市生活都是大同小異。但是，差異性也會呈現在人們的交往、消費、文化活動之中。外來移民想要融入當地居民的生活并不是一件容易的事情。通過口音外來移民就很容易被辨認出來，在求職、交友等社會交往活動中移民往往是被歧視的對象。由于精英階層的移民的收入較高，有專門地方配套政策支持，融入相對容易。但是，對于底層城市移民而言，融合是一個艱難的過程。底層城市移民面對謀生與社會交往的雙重壓力，而且由于原有的道德約束在嶄新的城市生活沖擊下，喪失了其社會調節(jié)的功能，這些人的社會行為極易引發(fā)失范，甚至產生“黃、賭、毒”等危害城市居民、擾亂市場秩序的犯罪行為。

城中村的“兩違”建筑密度高的原因一方面是由于以房租為主要收入來源的原住民在利益的驅動下加建、多建房屋，另一方面是由于租戶對公共空間的侵占。“兩違”建筑的高密度直接破壞了城中村的整體空間布局，導致城中村的房屋結構雜亂無章，空間布局狹窄局促，道路交通錯綜復雜。首先，這種情況造成電力系統(tǒng)規(guī)劃失序、電線排布交替錯亂、消防通道逼仄，給基礎設施更新改造帶來困難，同時也埋下了火災、觸電等事故的安全隱患；其次，復雜的道路結構方便了犯罪主體實現空間轉換與逃逸，密集的建筑縮小了不同場所的距離，犯罪主體利用這種空間結構極易實現隱藏——作案——逃逸的目的；第三，原住民的私搭亂建和租戶的隨意侵占導致城中村存量公共空間的減少，同時也破壞了公共空間的環(huán)境與秩序，從而造成“破窗效應”。

多元主體、多個主體在治理城中村的互動和博弈中，由于機制不夠完善，治理效果不理想，從而導致治理失序。從居民的角度來看，諾伊曼(1972)的“沉默的螺旋”理論告訴我們，意見一方的沉默會造成另一方意見的增勢，進而形成一方聲音越來越強大而另一方越來越沉默的螺旋發(fā)展進程(7)“沉默的螺旋”描述了這樣一個社會現象：人們在表達自己想法和觀點的時候，如果看到自己贊同的觀點受到廣泛歡迎，就會積極參與進來，越發(fā)大膽地發(fā)表和擴散；而發(fā)覺某一觀點無人或很少有人理會(有時會有群起而攻之的遭遇)，即使自己贊同它，也會保持沉默。一方的沉默造成另一方意見的強化，如此循環(huán)往復，便形成一方的聲音越來越大，另一方越來越沉默下去的螺旋發(fā)展過程。。城中村的居民經常處于弱勢地位，居民參與城中村治理的主觀能動性差，不能夠、不善于表達自身想法，更習慣以被管理者的身份參與城中村的治理。從村委會、街道辦的角度而言，無論管理者的數量還是素質方面都存在著不足，人力資本短缺，難以同時應對上級部門多方面的工作要求；加之經常承擔職責以外的工作，導致為村民服務的本職工作受到壓縮，自然影響工作效能。街道管理部門習慣于將工作重點放在城市社區(qū)，往往忽略針對兼具城市與農村雙重特征的城中村。作為城中村重要的治理主體，很多情況下政府沒有盡到監(jiān)督指導政策執(zhí)行的責任；同時，偏重發(fā)展而忽視管理與治安的思想，導致基層政府將注意力更多地集中于經濟發(fā)展，將治安案件的增多歸咎于經濟發(fā)展和人口增多，并過分依賴公安機關的綜合治理，而不是積極主動地探索解決辦法。

針對空間盲區(qū)及其所帶來的治安問題，常見的應對策略就是前文所述的“徹底拆除”。借助城市更新行動，通過拆除空間和搬遷原有居民，政府能夠從物理和功能上立竿見影地消滅此類治安問題突出的地區(qū)。然而，正如前文提到的“犯罪轉移”的特點，犯罪主體有著較強的適應性，他們可以通過改變地點、目標或是策略的方式來規(guī)避犯罪預防手段。采取“徹底拆除”的方式仍舊存在將治安隱患轉移到其他地區(qū)的風險。英國的Neighbourhood Renewal Programmes計劃在2000到2007年間，借助鄰里貧困基金(Neighbourhood Renewal Fund，NRF)為英格蘭的貧困地區(qū)提供了約18.75億英鎊的資金，幫助當地居民解決長期困擾他們的社會、經濟問題。通過定量研究的方法和大量的數據證明，計劃實施區(qū)域的入室盜竊、搶劫、車輛犯罪率降低了約30%；而在沒有實施上述計劃的區(qū)域，暴力犯罪率則提高了約10%[15]。這也從側面印證了“犯罪轉移”現象的出現。

(二)城市更新產生社會隔離

社會隔離現象在西方發(fā)達國家十分普遍。在美國，中產階級白人居住在環(huán)境優(yōu)美、治安良好的外圍郊區(qū)，黑人等少數族群則居住在治安復雜的城市中心區(qū)。在法國巴黎，主流族群居住在繁華的市區(qū)，外來移民居住在破敗的郊外地區(qū)。二者在居住環(huán)境上存在鮮明對比的同時，空間上的分隔更是將外來移民與主流社會直接隔絕開來。

中國的城市社會已經逐步分化為不同社會地位的眾多社會階層，不同的社會階層之間出現了割裂甚至是隔離現象。其中，城中村的社會隔離現象尤為突出。改革開放以來，城市發(fā)展進程的加快推動了勞動力需求的不斷增加，同時，農村機械化水平的提高又釋放了大量的剩余勞動力。二者的契合，推動了大量的農村剩余勞動力涌入城市。絕大多數農民工自身不具備購買城市商品房的能力，同時政府在低收入人口住房安排上的缺位導致農民工不能享受制度托底保障，致使大量農民工只能選擇聚居在租金低廉的城中村、城鄉(xiāng)接合部。由于居住區(qū)域相對邊緣化，同時存在社會階層、文化差異等差別，城中村與城市間逐漸產生了社會隔離。心理、文化等方面的差異所帶來的社會隔離，使得農民工難以融入當地主流社會，其可能帶來的不穩(wěn)定的社會影響不可小覷。社會中的多數群體不會輕易選擇犯罪，而被隔離的部分行為價值相同的群體，則容易通過相同的選擇走向犯罪的道路[16]。大量進城的農民工造成了城中村房屋密度不斷升高、過道狹窄，城中村內污水橫溢、垃圾成堆，生活環(huán)境臟亂差，消防、交通安全隱患眾多。另一方面，不同文化的碰撞，使農民工容易受到犯罪的侵染，滋生賣淫、嫖娼、盜竊、搶劫等違法犯罪行為，給城市治安管理帶來了極大的挑戰(zhàn)。

如前文所述，造成城中村與城市產生社會隔離的原因包括城市居民與農民工在文化、心理等方面的差異。在文化上，來自四面八方的農民工在民族、語言、生活習慣和宗教信仰上存在多元化的差異，彼此之間無法快速融合，容易發(fā)生矛盾與沖突。心理層面上，首先，親友、老鄉(xiāng)等初級社會關系仍是農民工主要的社會關系網絡。雖然城市生活對農民工的交際圈有所拓寬，但在缺乏主流社會支持和城市內生的各種歧視下，他們來往的首選仍然是傳統(tǒng)的以親友為主的社會關系網絡，其次是與其具有相同身份和社會地位的外來人員，最后才是城市當地居民。農民工與本地居民之間存在著難以跨越的交往障礙。其次，農民工由于收入等原因對居住需求的選擇具有一致性，構成了聚居在城中村的耦合群體。他們之間的關系具有松散、流動性高和不穩(wěn)定的特點，這就導致他們僅僅把城市視為工作、生活的暫居之地，缺少“家”的感覺，很難建立起對城市的歸屬感和認同感，繼而會造成農民工缺乏對城市環(huán)境改善的責任心。當面對快節(jié)奏、高壓力的城市生活，他們就會放松對自己行為的約束，從而滋生違法犯罪行為。第三，盡管有小部分農民工與本地居民混合居住，但研究表明，鄰里關系對農民工的社會隔離沒有顯著的影響，農民工與本地居民在工作上的來往才是打破社會隔離的有效交往[17]。其原因可能是由于現代生活的鄰里間關系淡漠，同時由于身份認同帶來的“自卑感”，造成農民工的自我隔離，不愿與本地居民交友[18]；偶然、短暫的交往也無法構建有效的人際關系。而工作生活中的社會交往可以使農民工與本地居民在交往過程中消除彼此之間的偏見和負面評價，增加相互來往的善意，進而打破社會隔離。

可見，社會空間的邊緣化加劇了社區(qū)居民的同質化。如果城市更新停留在物質空間的改造層面，難以促成少數被隔離的貧困階層與中產階層的融合。因此，治安角度的思考要與現實的治安狀況相結合，并將其列為城市更新行動的重點之一。在城市更新行動中對被隔離、被排斥的少數社會群體實現物質與精神的雙重幫扶：不僅在基本權益方面實現平等，更要讓彼此為共同的目標相互合作；增加少數社會群體的被認同感和歸屬感，增加其對城市的責任感，以此有效應對我國城市化進程中產生的治安風險，促進社會融合。

三、以空間治理解決城市更新中的治安問題

心理學家將人的安全需求分為三個層次：確定感、安全感、控制感，個體安全需求的水平也依次提升[19]。個體的安全需求在不安全的狀態(tài)下表現為尋求不安全狀態(tài)的不確定感，而在個體處于安全狀態(tài)時，安全需求則表現為確定感。也就是說，當個體處于不安全的環(huán)境中時，會希望這種不安全的狀態(tài)是可以改變的(不確定感)；而當個體處于安全環(huán)境中時，則希望此時的狀態(tài)是有保障的(確定感)。個體安全需求的滿足狀態(tài)是個體獲得充分的控制感，即個體對自身能力水平等內部因素所能影響和決定外部事件發(fā)展程度的判斷。因此，從空間角度探討城市更新，提高和改善城市空間的安全品質應當從滿足安全需求的三個層次入手。

(一)關注治安因素，在城市更新的環(huán)境規(guī)劃中打造“可防衛(wèi)空間”

為了滿足居民的安全需求，城市更新行動中治安規(guī)劃的首要目標便是消除不確定感。我國結合環(huán)境治理防控風險的理念自古有之，從最早的“構木為巢和以避群害”的環(huán)境設計構思，到護城河的“通道控制”空間防衛(wèi)策略，再到現代北京的封村管理模式，無不體現出規(guī)劃中的環(huán)境預防思想。在環(huán)境犯罪學的研究中，學者們大都主張空間環(huán)境的無序會誘發(fā)和催化犯罪的實施，而空間環(huán)境的有序則可以預防犯罪。巷道燈光的明暗有無、道路的寬敞程度、空間是否存在死角、私人空間的出入口控制等多種因素都顯著影響著犯罪率的高低。

上世紀70年代，美國建筑學家紐曼在著名城市規(guī)劃師簡·雅各布斯 “自然監(jiān)視”理論(8)參見[加拿大]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，南京：譯林出版社2006年版(紀念版)。的基礎上提出了“可防衛(wèi)空間”理論，即通過改變物理環(huán)境的空間，從而達到預防犯罪的目的。紐曼分析了領屬性、監(jiān)控、景象、周邊環(huán)境等諸多環(huán)境要素在預防犯罪中的效用[20]，并在實踐中不斷對其理論加以應用和完善。例如，當地政府在威斯敏斯特橋的橋尾增加了水泥石墩作為路障，以防止來自街道的汽車炸彈沖入橋中造成行人傷亡。這種舉措就是通過對出入口進行控制，預防可能發(fā)生的恐怖主義犯罪行為。在我國的城市更新行動中，我們同樣可以運用紐曼的理論，通過建筑的設計與改造，設計出一種可以減少犯罪機會并且預防犯罪的“可防衛(wèi)空間”，重新構建城市居民的生活環(huán)境。

以舊城公共空間的規(guī)劃改造為例，一方面可以通過在公園等地增添娛樂健身設施，吸引居民前往使用并停留在該區(qū)域的方式，增加該區(qū)域空間中的自然監(jiān)視，使犯罪行為更容易被大眾察覺，實現預防犯罪發(fā)生、改善社會治安環(huán)境的目的。另一方面，居民們對于不確定的情景常會感覺受到威脅。如果放任公園內植被的自然生長，會使其形成后天的空間盲區(qū)，讓犯罪主體更容易實施犯罪行為。因此，可以通過增加開放空間、減少隱蔽角落與監(jiān)控盲區(qū)的方式，減少使人感到此類“不確定”的威脅因素，提高空間內人們的安全感。紐曼強調，在“可防衛(wèi)空間”理論中，在建筑環(huán)境設計前要確定安全領域的層次等級，實現安全治理從公共領域平緩過渡到私人領域。由于犯罪大多發(fā)生在空間層次不清晰的區(qū)域中，因此明晰的空間層次能夠強化使用者的所有權，提高對領域性的敏感度，進而減少對私有空間、半私有空間、半公共空間和公共空間的混淆。舒適安全的公共生活空間既有益于拓寬居民感知范圍，提升對周圍環(huán)境的認同與維護，又有益于提高居民對環(huán)境的控制力。公共空間是指可供居民日常生活和社會活動公共使用的室外空間，如街道、廣場、公園、體育場地乃至居民樓下的空地等，目的是為社會公眾提供公共交往方面的便利。加拿大城市規(guī)劃師簡·雅各布斯認為，豐富的街道生活是城市活力的來源之一，公共空間承擔著重塑人際交往的城市生活的作用(9)參見[加拿大]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，南京：譯林出版社2006年版(紀念版)。。

然而，現代公共空間雖然名為“公共”，但并不代表著人們在空間內擁有無限制的自由。因此，公共空間的規(guī)劃改造仍然要注重“以人為本”的理念，不應為了便于治理而犧牲居民使用公共空間的自由，造成公共空間淪為功能單一的活動空間。公共空間的規(guī)劃與改造要考慮適用人群的多樣性需求，場景本身具有多重意義的表達。老年人需要跳舞鍛煉，中年人想要散步聊天，年輕人想要游戲運動，小孩子們想要嬉戲玩耍。不同群體的需求可以在同一個場景中實現，也可以在不同的場景中滿足同一類群體的多種需求。

同時，在打造“可防衛(wèi)空間”的同時，也需要考慮人群的使用習慣和心理感受，避免監(jiān)控等科技手段濫用；注重道德立場與技術防控的結合與平衡，通過空間設計促進社會互信與融合，避免營造出的“防衛(wèi)空間”成為“堡壘社會”。換言之，預防犯罪是預防犯罪者與適應犯罪者之間的“軍備競賽”。適應犯罪者通過犯罪手段的快速更新變化應對逐漸過時的預防犯罪方法，而預防犯罪則是努力限制、消解各種犯罪誘因，消除各種不安全因素，加大犯罪主體實施行為的“門檻”，依法打擊犯罪。在與犯罪主體的斗爭中，“可防衛(wèi)空間”的規(guī)劃在追求全面與創(chuàng)新的同時，不能以侵犯居民隱私、侵蝕社會已形成的信任關系為代價，帶領空間治理走向另一個極端。

(二)優(yōu)化警力配置，在城市更新的空間規(guī)劃中提升“警務效能”

從公共產品的供給角度看，在當前警力有限的情況下，通過科學規(guī)劃、優(yōu)化警力配置的方式提高警務效能，能夠進一步提升人民群眾的安全感。狹義上的警力是指公安機關的力量，而廣義的警力則具有更廣泛的社會性，涵蓋了能夠服務于治安的一切社會力量。與國家資本為壟斷資本家利益服務的西方國家不同，我國國家資本的宗旨是為廣大人民群眾服務。這也意味著在治安維度上，政府與公安機關的主動介入、行政與法治手段的雙重約束往往占據主導地位。根據樊鵬在我國兩個地區(qū)的對比調研數據顯示，盡管經濟發(fā)展水平懸殊，但是相較于各自轄區(qū)內的治安狀況與管治壓力，基層社會治理都面臨警力嚴重不足的問題[21]?，F代城市中存在治安問題的地區(qū)，通常具有外來人口多于常住人口的特點，若以常住人口比例配備警力資源，往往無法達到良好的治安管理效果。因此，地方政府往往會選擇使用一定數量的非制度性的治安管理人員，即聯防隊員、社會保安和協警等，作為正規(guī)警力的補充。

在利用非正規(guī)化機制補充警力的實踐上，廣州采用了建立“最小應急單元”的方式。截至2021年9月16日，廣州市各區(qū)在公安機關的指導下組建最小應急單元21590個，設置應急處置力量113832人，成功協助處置突發(fā)案件102起。最小應急單元是指“由單位、場所、重點目標等安全防范責任單位負責組建，以群防共治隊伍為主體，能夠開展突發(fā)事件先期處置，兼顧日常治安秩序維護的最小人員編組，受屬地派出所監(jiān)督指導，服從派出所區(qū)域聯動調度，協助公安機關先期制止正在進行的各類違法犯罪行為及其他危害公共安全的突發(fā)事件”(10)參見《廣州已建成21590個最小應急單元》,載廣州市人民政府官網，http://www.gz.gov.cn/xw/gzyw/content/post_7798082.html。最后訪問日期：2022年3月18日。。在廣州街頭，隨處可見的“平安廣州”的藍色標識牌是最小應急單元的“名片”。通過在“名片”上印刷最近派出所的聯系電話并將其張貼在社區(qū)商圈等醒目位置的方式，充分利用現有警力資源，提高了資源利用效率，并且更為直觀地讓居民感受到平安就在身邊。

在已經存在的警力增長與管治效能之間，避免陷入西方國家在現代化過程中時常遭遇的“警力膨脹”的陷阱至關重要。以英國為例，截至2021年9月30日，英格蘭和威爾士的全部43個警區(qū)共有警察139908人，并計劃在2023年3月前增加20000人，每10萬人口平均警力達到215人(11)參見《Police officer uplift》，https://www.gov.uk/government/statistics/police-officer-uplift-quarterly-update-to-september-2021/police-officer-uplift-england-and-wales-quarterly-update-to-30-september-2021。最后訪問日期：2022年3月18日。。根據公安部2021年3月公布的數據，我國共有200萬在編公安民警，每10萬人口平均警力數為71人(12)參見《公安部：全國女民警人數超28萬 占隊伍總數14.3%》,載光明網，https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/08/1302153568.html 。最后訪問日期：2022年3月18日。。英國的平均警力數是中國的三倍多。警察數量攀升的同時帶來的是財政資源的更高投入。同時，單純在數量上追求警力配置的增加，容易導致警察隊伍人員冗雜、管理成本增加，形成尾大不掉之勢。因此，無論是經濟發(fā)達地區(qū)或是欠發(fā)達地區(qū)，我國的警力配置都需要在空間布局上進行重點優(yōu)化，加大警務效能的空間輻射力度，形成“精準打擊”的治安效果。

(三)加強基層治理，在城市更新規(guī)劃中引導社區(qū)“自主規(guī)劃”

警力有限，民力無窮?，F階段，治安的維護應當傾向于多元化的發(fā)展，社會治安防控體系的主體不單單包括公安機關、各類群防群治力量，也包括所有參與到社會治安維護中的基層群眾。在外來人口集中的城中村，通過正面宣傳引導和實施獎勵等方式，鼓勵內、外群體增強主人翁意識。原住民要勇于承擔起維護家園的責任，幫助外來人員找到歸屬感，增加他們的安全感和確定感，使他們能夠主動把居住地當作第二故鄉(xiāng)進行建設和管理；外來人口要積極融入當地城市，通過自身努力改善生活，提高居住條件，使城市真正成為自己的家。

民間頻發(fā)的治安案件很多屬于社區(qū)沖突導致的糾紛。沈陽等五城市的調研數據顯示，近年的社區(qū)沖突主要集中在環(huán)境污染、治安問題、違章搭建、鄰里糾紛等方面。如果治理主體能夠從一事一議的協商做起，讓社區(qū)居民有機會發(fā)聲，社區(qū)治理方積極回應，使問題能夠得到有效解決；通過積極鼓勵、引導居民參與社區(qū)治安的自主規(guī)劃并獲得充分的控制感與參與感，就可以提升社區(qū)乃至整個城市的治安水平[22]。在這方面，北京的“朝陽群眾”、“西城大媽”、“海淀網友”和“豐臺勸導隊”等群眾自治隊伍，為群防群治的社區(qū)治理工作提供了可借鑒的寶貴經驗。因此，在短期內無法解決警力不足問題的現實情況下，由社區(qū)民警牽頭建立“社區(qū)警校”，政府協助邀請專業(yè)人員對參與社區(qū)自治的群眾進行培訓，能夠有效地維護社會治安。在社區(qū)民警的帶領下，社區(qū)群眾自治成員加入到社區(qū)非執(zhí)法性的日常工作中，在社區(qū)警務部門等政府部門的指導和監(jiān)督下積極發(fā)動社區(qū)群眾開展、參與各種活動，提高居民的安全意識與自身防范意識，可以有效降低社區(qū)的犯罪率。同時，社區(qū)民警根據“預防為主、防控結合”的總體方針，制定轄區(qū)內統(tǒng)一的社區(qū)自治組織的規(guī)章制度，便于從住址建設、法制宣傳和違法犯罪行為防控等方面科學合理地評定社區(qū)自治組織[23]。

至此，人的安全需要已經在三個層面上依次得到滿足，個體也能夠獲得身心健康。不同于物質層面上的空間改造與資源的分配，社區(qū)居民參與社會活動追求的是心理上和精神上的滿足，將二者有機結合十分重要?，F階段，我國較為重視對社區(qū)活動的組織與引導，通過建立社區(qū)公益組織、社區(qū)治安巡邏隊、社區(qū)文化活動中心等方式，旨在構建和諧的社區(qū)環(huán)境并增加社區(qū)居民的歸屬感。

空間治理中的公眾參與一直是治理關系發(fā)展的熱門趨勢，而我國社區(qū)公眾參與程度相較于西方國家社區(qū)明顯較低。在城市更新行動中，針對老舊小區(qū)打造“鄰里型”小區(qū)、針對拆遷安置小區(qū)打造“和諧型”小區(qū)，橫向上引入社會組織，借助多方力量，提高社區(qū)居民參與度；縱向上通過黨建引領、政府賦權，推動社會自治，這樣的持續(xù)良性循環(huán)和社區(qū)自治并非遙不可及。因此，從增加居民歸屬感入手，引導社區(qū)居民積極參與到治理中，最終形成全警有力出動、干部通力配合、全民積極參與的基層治理氛圍，推進基層社會綜合治理，有助于實現治安管控的新局面。

四、思考與總結

(一)在城市更新中構建多維度場景文化

“場景理論延伸了社會學中一些主要的傳統(tǒng)的文化分析方式”(13)參見丹尼爾·亞倫·西爾，特里·尼科爾斯·克拉克：《場景：空間品質如何塑造社會生活》，祁述裕等譯，北京：社會科學文獻出版社2019年版。。場景具有多維度的文化涵義，一個空間場景可以是一份文化的記憶或者延展。正如《住房和城鄉(xiāng)建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中的要求，在城市更新中要“堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；堅持應留盡留，全力保留城市記憶”。城市更新的最終目的是建設宜居城市，而宜居城市建設要回歸以人為本的理念，即尊重歷史、關注現實、規(guī)劃未來。歷史留下的文化遺產是城市血脈的延續(xù)，也是開創(chuàng)城市美好未來的根基。沒有規(guī)劃的城市改造和頻繁的更新，不僅會使城市喪失特色，也會造成城市社群的記憶認知喪失和價值認同感喪失。這些文化的記憶能夠加深群體的集體行動邏輯，在一定程度上維護了社會的秩序，維持了城市社會生活的穩(wěn)定。

有著“小意大利”別稱的美國Taylor Street街區(qū)早年治安問題突出。上世紀六十年代以來，在芝加哥當地的城市更新行動中，政府通過修建醫(yī)院、高速公路與移居部分居民等方式，降低了移民人口的比例，同時改變了街區(qū)原本的空間結構。如今，Taylor Street街區(qū)的犯罪率現已顯著降低，并且低于與其鄰近的其他街區(qū)。在沈陽市鐵西區(qū)的城市改造中建成的1905文化創(chuàng)意園與重型文化廣場，繼承了工業(yè)遺址的原貌并采用了重工業(yè)的建筑風格，在促進場景文化塑造的同時，盡可能地保留了東北老工業(yè)基地的歷史印記，更清楚地描述了一個地方性文化區(qū)別于其他文化的特征。當這些場景文化或者文化場景被塑造并成功地影響了人們的價值認同和集體行動，一個城市的文化結構才得以呈現。

(二)總結

“立法為本、規(guī)劃先行”是空間治理體系現代化的核心內容。黨的十九大以來，我國空間治理體系和空間治理能力不斷加快科學化、法制化、系統(tǒng)化、民主化的進程[24]。城市更新行動能夠通過對城市的特定區(qū)域進行整治與重新規(guī)劃，對已喪失的經濟活動重新開發(fā)，對已出現障礙的社會功能進行恢復，對已出現社會隔離的地區(qū)促進社會融合。健全的空間治理的法規(guī)制度、空間規(guī)劃體系、理論基礎和實際應用，對于建設宜居的安全城市將起到至關重要的作用。