劉志禮，白 冰

(大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧 大連 116024)

黨的十八大以來，習(xí)近平立足國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生的新變化和新時(shí)代提出的新課題，系統(tǒng)闡述了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)構(gòu)成、深層結(jié)構(gòu)及治理優(yōu)勢(shì)，豐富了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。全面客觀地認(rèn)識(shí)習(xí)近平關(guān)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度重要論述的時(shí)代價(jià)值，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和順利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

一、系統(tǒng)闡明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)構(gòu)成

黨的十八大以來，習(xí)近平緊緊圍繞由誰領(lǐng)導(dǎo)、為誰領(lǐng)導(dǎo)和靠誰領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)誰和領(lǐng)導(dǎo)什么、怎樣領(lǐng)導(dǎo)等黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的一系列基本理論問題，系統(tǒng)闡明了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體、價(jià)值取向、實(shí)現(xiàn)方式等基本要素，為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度提供了根本遵循。

(一)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度

具有權(quán)威有力的中央領(lǐng)導(dǎo)制度是無產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)現(xiàn)全面有效領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，這實(shí)際上關(guān)系到“誰來領(lǐng)導(dǎo)”這一核心問題。馬克思恩格斯早就深刻地指出，“巴黎公社遭到滅亡，就是由于缺乏集中和權(quán)威”(1)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年版，第500頁。，而“沒有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動(dòng)”(2)《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年版，第372頁。。進(jìn)入新時(shí)代，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度成為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)最根本和首要的制度，習(xí)近平明確提出，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”(3)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第84頁。，并從四個(gè)方面闡述了該項(xiàng)制度的具體構(gòu)成。

第一，做到“兩個(gè)維護(hù)”的制度。做到“兩個(gè)維護(hù)”的制度是完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的根本政治保障?！皥?jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)’、堅(jiān)定‘四個(gè)自信’、做到‘兩個(gè)維護(hù)’”(4)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2021年版，第11頁。是一致的、統(tǒng)一的。為此，習(xí)近平集中從黨內(nèi)規(guī)章、思想武裝、執(zhí)行落實(shí)等方面探討了“兩個(gè)維護(hù)”的建章立制。一是要求全黨尊崇黨章，依靠黨內(nèi)法規(guī)體系，強(qiáng)化政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，夯實(shí)做到“兩個(gè)維護(hù)”的政治基石；二是依托黨的學(xué)習(xí)制度，以學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為核心，堅(jiān)定理想信念，筑牢做到“兩個(gè)維護(hù)”的思想基石；三是在具體工作中，堅(jiān)定執(zhí)行中央決策，夯實(shí)做到“兩個(gè)維護(hù)”的行動(dòng)基石。

第二，黨中央對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)的制度。處理重大工作只能由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是維護(hù)中央權(quán)威和實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。列寧早在1920年就深刻指出：“任何一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個(gè)重大的政治問題或組織問題”(5)《列寧全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年版，第27頁。。黨的十九屆三中全會(huì)提出要“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”(6)⑦ 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第170、86頁。，此后，習(xí)近平重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了三項(xiàng)制度：一是完善黨中央對(duì)重大戰(zhàn)略問題的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督貫徹等方面的領(lǐng)導(dǎo)制度。二是建立黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大工作的總攬，提高決策、議事和參謀水平。三是完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，細(xì)化職能分工、部署執(zhí)行、檢查督導(dǎo)、問責(zé)通報(bào)等方面的規(guī)定。這些制度機(jī)制，確保了黨中央定于一尊的權(quán)威和權(quán)力運(yùn)行的高效。

第三，重大事項(xiàng)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度。“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度”(7)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第767頁。。黨的十八大以來，習(xí)近平一方面強(qiáng)調(diào)并推動(dòng)建立中央政治局同志每年向黨中央和總書記書面述職制度，建立中央書記處、中央紀(jì)委以及全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院和最高人民檢察院的黨組每年向中央政治局及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，健全各地區(qū)、部門黨委(黨組)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告的制度；另一方面推動(dòng)出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，對(duì)各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容事項(xiàng)、程序方式、監(jiān)督追責(zé)等作了詳細(xì)規(guī)定。這項(xiàng)制度對(duì)提升黨中央權(quán)威，確保全黨步調(diào)一致、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一具有重大意義。

第四，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)?！?8)⑥ 習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第11、12頁。黨的中央組織是大腦和中樞，“有定于一尊、一錘定音的權(quán)威”⑥，中央頒行的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》是首部關(guān)于加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的專門黨內(nèi)法規(guī)，優(yōu)化了黨中央的組織運(yùn)行和職權(quán)界限。黨的地方組織是“傳送帶”，其“根本任務(wù)是確保黨中央決策部署貫徹落實(shí)”⑦，中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》進(jìn)一步規(guī)范了地方黨委的組織建設(shè)和職能發(fā)揮。黨的基層組織是“黨的肌體的‘神經(jīng)末梢’”(9)習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年版，第260頁。，中央先后印發(fā)或頒行有關(guān)農(nóng)村、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、高校等基層組織的工作條例，促進(jìn)了各類基層黨組織制度建設(shè)的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。

(二)為了人民和依靠人民領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度

人民至上是無產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的根本價(jià)值追求。馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“無產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)”(10)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年版，第411頁。。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平始終強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的人民性的屬性與方向，把以人民為中心視為黨開展一切工作的準(zhǔn)則。為了人民和依靠人民領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度深刻地回答了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“為了誰和依靠誰”這一中心問題。

第一，建立不忘初心、牢記使命的制度。建立不忘初心、牢記使命的制度是強(qiáng)化黨員信仰根基和增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的根本動(dòng)力機(jī)制。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要不斷健全和完善初心使命的制度機(jī)制。一方面，建立不忘初心、牢記使命的學(xué)習(xí)制度。依托開展主題教育，學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)，明確黨的紀(jì)律規(guī)矩以強(qiáng)化為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)；學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想以鞏固初心使命的理論基礎(chǔ)；學(xué)習(xí)踐行黨的群眾路線以激發(fā)形成初心使命的實(shí)踐動(dòng)力；學(xué)習(xí)黨史、新中國(guó)史、改革開放史、社會(huì)主義發(fā)展史以增強(qiáng)初心使命的歷史自覺和歷史主動(dòng)。另一方面，探索形成不忘初心、牢記使命的長(zhǎng)效機(jī)制。習(xí)近平指出，要“健全制度、完善機(jī)制，使‘不忘初心、牢記使命’這個(gè)黨的建設(shè)的永恒課題、黨員干部的終身課題常抓常新”(11)《習(xí)近平在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào) 深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月4日。，既要把堅(jiān)持共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想內(nèi)化為矢志不渝的人生追求和自覺行動(dòng)，又要持續(xù)完善相關(guān)規(guī)章制度，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭參與和模范執(zhí)行，不斷提升斗爭(zhēng)能力和工作本領(lǐng)。

第二，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的制度。習(xí)近平始終把人民放在心中最高位置，始終堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，踐行群眾路線，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民。一是人民參與治國(guó)理政全過程的制度。在制度設(shè)計(jì)中堅(jiān)持人民主體地位，尊重人民意愿和維護(hù)人民利益，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。在政策制定中密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，拓寬聽民聲、匯民智的渠道，解決人民群眾普遍關(guān)心的問題。在政策落實(shí)中以功成不必在我、久久為功的境界，把政策落實(shí)抓出實(shí)效，使人民增強(qiáng)獲得感、幸福感、安全感。二是黨員、干部聯(lián)系群眾制度。依靠厲行八項(xiàng)規(guī)定和整治四風(fēng)等制度機(jī)制，拉近黨與人民群眾的距離。習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線”(12)習(xí)近平：《在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2016年版，第7頁。，要利用互聯(lián)網(wǎng)建立黨員、干部聯(lián)系群眾的新平臺(tái)和新渠道。三是聯(lián)系、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。群團(tuán)組織是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，一方面，要健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)工作的制度。習(xí)近平指出，“群團(tuán)組織要始終把自己置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下”(13)《習(xí)近平關(guān)于青少年和共青團(tuán)工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年版，第70頁。，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨員干部帶頭示范、群團(tuán)履職盡責(zé)的工作格局。另一方面，要完善群團(tuán)組織聯(lián)系群眾制度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，群團(tuán)組織要經(jīng)常同群眾進(jìn)行面對(duì)面、手拉手、心貼心的零距離接觸，要改革機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式，健全基層組織，加快新領(lǐng)域新階層組織建設(shè)，把服務(wù)資源和力量向基層傾斜，有效發(fā)揮群團(tuán)組織功能。

(三)黨全面領(lǐng)導(dǎo)各對(duì)象各領(lǐng)域工作的具體制度

黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)要求和實(shí)踐指向。早在1953年，毛澤東在談及領(lǐng)導(dǎo)問題時(shí)就認(rèn)為，“黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)我們的各種工作”(14)《毛澤東年譜(1949—1976)》第2卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年版，第205頁。。習(xí)近平進(jìn)一步提出，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度必須“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”(15)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第125頁。。黨全面領(lǐng)導(dǎo)各對(duì)象各領(lǐng)域工作的具體制度主要回答“領(lǐng)導(dǎo)誰和領(lǐng)導(dǎo)什么”等關(guān)鍵問題。

第一，黨全面領(lǐng)導(dǎo)各對(duì)象工作的具體制度。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象，毛澤東曾提出：“黨是無產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)和無產(chǎn)階級(jí)組織的最高形式，它應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織”(16)《毛澤東年譜(1893—1949)》(中卷)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年版，第400頁。。習(xí)近平則明確提出“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”(17)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第20頁。，并進(jìn)一步具體闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。他指出：“黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織履行職能、開展工作、發(fā)揮作用”(18)② 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第89—90、166頁。。具體而言，主要包括健全完善五類領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的制度。一是黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)的制度。主要是完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院、軍隊(duì)等工作的制度。二是黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)及民主黨派的制度。主要是完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。三是黨領(lǐng)導(dǎo)企事業(yè)單位的制度。主要是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有企業(yè)以及包括公立學(xué)校、科研院所、文藝組織、公立醫(yī)院等在內(nèi)的事業(yè)單位的制度。四是黨領(lǐng)導(dǎo)政治性群團(tuán)組織的制度。主要是共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)等，如建立黨委群團(tuán)工作聯(lián)席會(huì)議制度和完善黨建帶群建制度等。五是黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的制度。既有黨領(lǐng)導(dǎo)基層自治組織的制度，又有黨領(lǐng)導(dǎo)包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織等在內(nèi)的社會(huì)組織的制度。這些制度是針對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的不同對(duì)象和各種力量，實(shí)現(xiàn)號(hào)召、組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的制度形式，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。

第二，黨全面領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的具體制度。對(duì)于黨對(duì)不同領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)防軍隊(duì)、祖國(guó)統(tǒng)一、外交工作、黨的建設(shè)等各方面?！雹邳h的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出：“完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局各方面?！?19)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，北京：人民出版社，2019年版，第25頁。由此可以看出，習(xí)近平有關(guān)黨全面領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的制度的重要論述主要涉及三大領(lǐng)域。一是領(lǐng)導(dǎo)“五位一體”總體布局中各領(lǐng)域工作的制度。經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，主要包括黨領(lǐng)導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等工作的制度。政治建設(shè)方面，主要包括黨領(lǐng)導(dǎo)民主法治、行政改革、統(tǒng)一戰(zhàn)線等工作的制度。文化建設(shè)方面，主要包括黨領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、文藝、文化事業(yè)產(chǎn)業(yè)等工作的制度。社會(huì)建設(shè)方面，主要包括黨領(lǐng)導(dǎo)教育、就業(yè)、社保、衛(wèi)生健康、社會(huì)治理等工作的制度。生態(tài)文明建設(shè)方面，主要包括黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的制度機(jī)制等。二是領(lǐng)導(dǎo)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中關(guān)鍵領(lǐng)域工作的制度。主要涉及黨領(lǐng)導(dǎo)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨等工作的制度。三是領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)國(guó)家安全等重要領(lǐng)域工作的制度。主要包括建立黨對(duì)國(guó)家安全工作絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度、完善黨對(duì)人民軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度、推進(jìn)黨對(duì)“一國(guó)兩制”和祖國(guó)完全統(tǒng)一工作領(lǐng)導(dǎo)的制度、完善黨領(lǐng)導(dǎo)外交工作的制度等。這些制度的建立和完善，有利于保證黨對(duì)各領(lǐng)域工作的全面領(lǐng)導(dǎo)更加持續(xù)、高效和科學(xué)。

(四)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)方式的各類制度

實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要依靠穩(wěn)妥的政策議行方式、科學(xué)的人才選用方式和嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)管方式，等等。早在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中，馬克思和恩格斯就對(duì)同盟各級(jí)組織的運(yùn)行和聯(lián)系、盟員接收、開除、監(jiān)督、盟內(nèi)權(quán)力監(jiān)督等方面初步探討了實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式。習(xí)近平圍繞民主集中制、干部選拔考核、黨內(nèi)監(jiān)督等制度，進(jìn)一步闡釋了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)方式的各類制度，回答了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)“怎樣實(shí)現(xiàn)”這一重要問題。

第一，堅(jiān)持和完善民主集中制。習(xí)近平指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，……這是我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)”(20)習(xí)近平：《始終堅(jiān)持和充分發(fā)揮黨的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)》，《求是》2012年第15期。。黨的十八大以來，習(xí)近平為了實(shí)現(xiàn)決策議行的高效，不斷強(qiáng)調(diào)完善民主集中制。在民主機(jī)制上，廣泛征求意見，完善實(shí)現(xiàn)民主決策的程序，暢通開展批評(píng)與自我批評(píng)的渠道；在集中機(jī)制上，注重建立不同意見的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)爭(zhēng)論大、議決難的重要問題，采取“一把手”最后表態(tài)制，一經(jīng)組織決定必須堅(jiān)決執(zhí)行，完善黨員對(duì)黨組織的請(qǐng)示報(bào)告程序機(jī)制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度機(jī)制等。

第二，健全干部選拔考核制度。我們黨歷來高度重視選賢任能，始終把選人用人作為關(guān)系黨和人民事業(yè)的關(guān)鍵性、根本性問題來抓。實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有賴于依靠干部選拔考核的相關(guān)制度，對(duì)此，習(xí)近平主要闡述了三項(xiàng)制度。一是建立源頭、跟蹤、全程的干部培養(yǎng)制度。從源頭抓好從政第一步，經(jīng)常關(guān)注干部思想工作狀況，完善干部談心談話制度，及時(shí)掌握成長(zhǎng)動(dòng)態(tài)，把夯實(shí)信仰、增強(qiáng)理論、精進(jìn)業(yè)務(wù)、強(qiáng)化素養(yǎng)貫穿培養(yǎng)全過程。二是建立以德為先、任人唯賢、人事相宜的干部任用制度。堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)、干凈擔(dān)當(dāng)；堅(jiān)持“五湖四海、任人唯賢，廣開進(jìn)賢之路”(21)習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第20—21頁。，注重從各部門各領(lǐng)域多渠道選拔人才；堅(jiān)持事業(yè)為上、以事?lián)袢?、人崗相適，不搞論資排輩，把合適干部安排在合適位置上。三是建立日常、分類、近距離考核干部的考核制度。把考核放在日常和平時(shí)，細(xì)化日?？己藰?biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，按照崗位、業(yè)務(wù)和職能的不同，分類實(shí)行差異化考核。

第三，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督是監(jiān)督黨的權(quán)力正常運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央重點(diǎn)從四個(gè)方面強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督制度。一是健全黨內(nèi)巡視制度?！把惨暿屈h內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”(22)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第170頁。，在中央實(shí)現(xiàn)了巡視全覆蓋，推動(dòng)了“在市縣黨委建立巡察制度”(23)⑤ 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第52、167頁。。二是完善紀(jì)律檢查制度。明確紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性。三是健全黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮作用的相關(guān)制度。習(xí)近平指出：“黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，黨委(黨組)負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人，黨委常委會(huì)委員(黨組成員)和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)”(24)《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第215頁。，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。四是完善黨員的黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。健全完善黨務(wù)公開制度，完善黨員舉報(bào)、控告和申訴的制度。

二、全面揭示黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的深層結(jié)構(gòu)

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)構(gòu)成內(nèi)含著黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、黨與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系、民主與集中關(guān)系等深層關(guān)系，這些關(guān)系從根本上決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度能否真正貫徹執(zhí)行。習(xí)近平全面分析了上述五大關(guān)系及其在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)中的地位和功能,既深刻揭示了有力政黨、有為政府、有情人民、有效市場(chǎng)、有序社會(huì)的深度結(jié)合、多元一體關(guān)系，又彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和全面領(lǐng)導(dǎo)的核心地位與根本政治功能，從而為保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的有效運(yùn)行和國(guó)家治理現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)打下了穩(wěn)固而深刻的基礎(chǔ)。

(一)黨政關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的中樞

黨政關(guān)系是指中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在運(yùn)行中所形成的關(guān)系樣態(tài)，重點(diǎn)是指黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。在中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政過程中，黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量具有統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)作用，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)掌握著國(guó)家公權(quán)力，其中政府是貫徹執(zhí)行黨的決策的主導(dǎo)實(shí)施力量，因而黨政關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的中樞，在諸多政治關(guān)系中起統(tǒng)領(lǐng)的作用。習(xí)近平關(guān)于黨政關(guān)系的論述，深刻揭示了有力政黨和有為政府的內(nèi)在統(tǒng)一和深度融合。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨政關(guān)系既是重大理論問題，也是重大實(shí)踐問題。”⑤新中國(guó)成立以來，黨政關(guān)系的調(diào)整曾產(chǎn)生兩個(gè)問題：一個(gè)是黨政合一體制下造成的黨政不分和以黨代政問題；另一個(gè)是黨政分開過程中出現(xiàn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨政銜接不暢等問題。針對(duì)這兩個(gè)問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，在調(diào)整黨政關(guān)系時(shí)不再單純搞黨政分開或黨政合一，而要根據(jù)不同的領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件來調(diào)整，形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”(25)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第497頁。的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)。一方面，明確黨政關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)前提下的職能分工。習(xí)近平指出：“處理好黨政關(guān)系，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”(26)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第168頁。在總體上，黨對(duì)政府工作實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，政府貫徹執(zhí)行重大決策和部署，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基本服務(wù)和保障。另一方面，要黨政合作、齊抓共管，一起把事情做好。習(xí)近平提出，要“打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，理順黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系”(27)習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年版，第231頁。。 可見，習(xí)近平深刻揭示了調(diào)整黨政關(guān)系的核心主線和本質(zhì)要求是強(qiáng)化而不是弱化和邊緣化黨的領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)質(zhì)是把國(guó)家治理的大政方針執(zhí)行好落實(shí)好，最終實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(二)黨群關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基石

黨群關(guān)系是指中國(guó)共產(chǎn)黨與人民群眾之間的聯(lián)系狀態(tài)。人民群眾是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主體力量和根本動(dòng)力，誰贏得群眾誰就會(huì)成為不可戰(zhàn)勝的力量，“能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗”(28)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第367頁。。中國(guó)共產(chǎn)黨是源自人民、植根人民、服務(wù)人民的馬克思主義政黨，人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣，因而黨群關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基石，為實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)實(shí)的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。習(xí)近平關(guān)于黨群關(guān)系的論述，深刻揭示了有力政黨與有情人民之間形成的獨(dú)特而辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

黨自成立以來，始終把實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好人民的根本利益作為根本價(jià)值追求，把始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系視為自身存在和發(fā)展的根本前提。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要“始終高度重視保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”(29)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第309頁。，認(rèn)為黨與人民群眾的根本利益是一致的，“中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團(tuán)、任何權(quán)勢(shì)團(tuán)體、任何特權(quán)階層的利益”(30)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2021年版，第11—12頁。?？梢?，人民的根本利益就是黨的根本利益，黨不代表任何私利和特權(quán)，把黨和人民的利益對(duì)立或分割開來是極端錯(cuò)誤的。習(xí)近平還認(rèn)為黨與人民群眾是相互依存的命運(yùn)共同體。一方面，習(xí)近平提出“人民擁護(hù)和支持是黨執(zhí)政最牢固的根基”(31)習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第27頁。，黨必須緊緊依靠人民，通過組織、號(hào)召、教育、宣傳，把黨的理論轉(zhuǎn)化為人民群眾的實(shí)際行動(dòng)并加以貫徹；另一方面，習(xí)近平指出，黨要支持人民群眾干事創(chuàng)業(yè)，尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。

(三)黨與市場(chǎng)關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的要件

黨與市場(chǎng)關(guān)系是指中國(guó)共產(chǎn)黨與市場(chǎng)及企業(yè)之間的聯(lián)系、互動(dòng)狀態(tài)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本領(lǐng)導(dǎo)力量，市場(chǎng)是進(jìn)行商品交換和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要場(chǎng)所和領(lǐng)域，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，它們都對(duì)人民生產(chǎn)生活有著重要影響。 習(xí)近平關(guān)于黨與市場(chǎng)關(guān)系的論述進(jìn)一步闡明了有力政黨與有效市場(chǎng)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為新時(shí)代既要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)又要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用、防止資本無序擴(kuò)張?zhí)峁┝烁咀裱?/p>

長(zhǎng)期以來，對(duì)黨與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在兩種誤區(qū)：一種是把黨與市場(chǎng)嚴(yán)重對(duì)立，要么主張黨消滅市場(chǎng)，要么排斥黨領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管市場(chǎng)；另一種是把黨與市場(chǎng)無原則融合，有的提出用市場(chǎng)規(guī)律和方式改造黨，也有的認(rèn)為黨應(yīng)該完全領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的一切。針對(duì)這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，習(xí)近平深刻揭示了黨與市場(chǎng)關(guān)系的深層機(jī)理及其本質(zhì)。首先，深化了黨對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)并強(qiáng)化黨對(duì)市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)全黨要不斷深化對(duì)市場(chǎng)地位、規(guī)律和作用等的認(rèn)識(shí)，把市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用升華為“決定性作用”(32)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第76頁。，從而進(jìn)一步明確了市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度中的地位和價(jià)值，為加強(qiáng)黨對(duì)市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征。”(33)⑦ 《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年版，第29、44頁。黨要通過規(guī)范各類市場(chǎng)、改革壟斷行業(yè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，使黨駕馭市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力不斷提升。其次，進(jìn)一步明確了黨對(duì)不同類別市場(chǎng)主體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管的原則、范圍和方式。對(duì)國(guó)有企業(yè)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則”，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中”(34)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第176頁。，以增強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的有效領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)非公有制企業(yè)，他提出“各級(jí)黨委要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任，健全機(jī)構(gòu)、配強(qiáng)力量，對(duì)民營(yíng)、外資等不同規(guī)模、不同類型企業(yè)要注重分類指導(dǎo)”(35)《全國(guó)非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議召開，習(xí)近平會(huì)見會(huì)議代表并講話》，《光明日?qǐng)?bào)》2012年3月22日。，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非公有制企業(yè)的監(jiān)管。再次，科學(xué)分析了市場(chǎng)對(duì)黨的建設(shè)的影響。對(duì)于市場(chǎng)在增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平等方面的積極影響，習(xí)近平予以充分肯定，而對(duì)市場(chǎng)的消極影響，他多次提醒全黨要“自覺抵制商品交換原則對(duì)黨內(nèi)生活的侵蝕，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”(36)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第62頁。。

可見，習(xí)近平深刻揭示和明確規(guī)范了黨與市場(chǎng)之間的深層關(guān)系，清晰闡釋了黨與市場(chǎng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨如何科學(xué)駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在黨全面領(lǐng)導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，我們黨既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要管控市場(chǎng)，避免市場(chǎng)失靈以及資本無序擴(kuò)張，通過加強(qiáng)黨對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨與市場(chǎng)的良性互動(dòng)，保持黨與市場(chǎng)之間的良好關(guān)系，為人民過上美好生活提供根本物質(zhì)保證。

(四)中央與地方關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的紐帶

中央與地方的關(guān)系是指中央和地方在權(quán)力運(yùn)行中的上傳下達(dá)、動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。在這一關(guān)系結(jié)構(gòu)中，中央代表黨和國(guó)家的整體和核心利益，具有最高權(quán)威，實(shí)行全局領(lǐng)導(dǎo)；地方代表特定層級(jí)和區(qū)域的局部利益，掌握著一定轄區(qū)范圍內(nèi)的公權(quán)力，執(zhí)行和遵從中央及其上級(jí)的決策部署。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度運(yùn)行中，中央與地方的關(guān)系在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著紐帶作用。習(xí)近平關(guān)于中央與地方關(guān)系的論述，揭示了我國(guó)國(guó)家治理體系有效運(yùn)行的重要影響因素及其內(nèi)在機(jī)理，為新時(shí)代建構(gòu)運(yùn)行有序的社會(huì)機(jī)制提供了根本指導(dǎo)。

習(xí)近平指出：“中央和地方關(guān)系歷來是我國(guó)政治生活中一對(duì)舉足輕重的關(guān)系”(37)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第174頁。。在我國(guó)國(guó)家治理體系建立和發(fā)展過程中，中央與地方的關(guān)系總體上是協(xié)調(diào)的，但也一度遇到“一放就亂，一收就死”的困境。黨的十八大以來，習(xí)近平深入思考、全面闡述了中央與地方的關(guān)系。一方面，要求在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的積極性。他提出：“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，保證國(guó)家統(tǒng)一高效組織推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)。”⑦這就表明，全黨全國(guó)開展一切重大工作，不講中央領(lǐng)導(dǎo)的大前提而片面要求發(fā)揮地方主動(dòng)性是容易造成地方保護(hù)主義或本位主義的，只有首先堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大前提，再依據(jù)地方實(shí)際，充分調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，才能既顧全國(guó)家大局又兼顧地方實(shí)際。另一方面，要求中央與地方依據(jù)不同特點(diǎn)和條件，發(fā)揮各自作用，各負(fù)其責(zé)。發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，“始終是我們?cè)谔幚碇醒牒偷胤疥P(guān)系時(shí)把握的根本原則”(38)④ 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第174、166頁。?？傮w上看，中央要嚴(yán)格掌握事關(guān)國(guó)家發(fā)展的政治性權(quán)力，而對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的行政管理等權(quán)力則下放給地方。如，在政治層面，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”(39)《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第96頁。。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面，習(xí)近平認(rèn)為，中央為地方改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造更好條件、留出探索空間，要把“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”(40)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第520—521頁。，只有這樣，才能調(diào)動(dòng)好中央和地方兩個(gè)積極性。

(五)民主與集中關(guān)系是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的關(guān)鍵

民主與集中的關(guān)系是指在做決定、履職能、抓落實(shí)、行監(jiān)督的過程中，發(fā)揚(yáng)民主與實(shí)現(xiàn)集中之間所構(gòu)成和呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性運(yùn)行狀態(tài)。其中，民主是要盡可能擴(kuò)大參與度并聽取各方意見，集中是在整合眾多意見和建議基礎(chǔ)上形成最終方案或行動(dòng)。正確認(rèn)識(shí)民主與集中的關(guān)系既是完善民主集中制的關(guān)鍵，也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度運(yùn)行的關(guān)鍵，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。習(xí)近平關(guān)于民主與集中關(guān)系的論述，深刻闡釋了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的根本組織原則及其有效實(shí)踐方式，深刻揭示了我國(guó)國(guó)家治理體系的內(nèi)在制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，從而彰顯了政黨、政府、人民、市場(chǎng)、社會(huì)等主體之間有機(jī)統(tǒng)一的深層邏輯關(guān)系。

在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度運(yùn)行中，曾經(jīng)存在把民主與集中對(duì)立起來以及民主或集中被偏廢的現(xiàn)象。一種是發(fā)揚(yáng)民主不夠，從而引發(fā)家長(zhǎng)制或一言堂現(xiàn)象，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)；另一種是集中統(tǒng)一不足，從而導(dǎo)致極端民主化和議而不決或決而不行。黨的十八大以來，習(xí)近平基于新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的客觀需要，進(jìn)一步深化了對(duì)民主與集中關(guān)系的認(rèn)識(shí)。一方面，民主與集中是統(tǒng)一的關(guān)系，并不矛盾。發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主需鼓勵(lì)廣泛參與、經(jīng)過多方調(diào)研、反復(fù)征求意見來實(shí)現(xiàn)，而實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一則需要最終形成科學(xué)決策并貫徹實(shí)施。維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不排斥發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，同樣，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主也不能丟掉集中統(tǒng)一，正如習(xí)近平所指出的，“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是一致的，并不矛盾”④，把民主與集中對(duì)立起來是錯(cuò)誤的。另一方面，明確民主與集中是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，民主集中制包括民主和集中兩個(gè)方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。因此，必須把民主與集中結(jié)合起來作為一個(gè)有機(jī)整體看待，發(fā)揚(yáng)民主是實(shí)現(xiàn)正確集中的前提要件，沒有民主就會(huì)陷入專斷或?qū)Ｖ?，就不?huì)有正確集中，在經(jīng)過充分討論達(dá)到發(fā)揚(yáng)民主的目的之后，才能為形成正確集中提供基本前提。正確集中是發(fā)揚(yáng)民主的必然結(jié)果和最終歸宿，沒有集中就會(huì)陷入分散主義，就是無意義的發(fā)揚(yáng)民主，只有在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上才能更容易找到共同點(diǎn)，最終用集中決策體現(xiàn)民主結(jié)果。

三、整體彰顯黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的治理優(yōu)勢(shì)

“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”(41)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第842頁。，這一優(yōu)勢(shì)最終體現(xiàn)在國(guó)家治理效能和國(guó)家治理現(xiàn)代化上。黨的十八大以來，習(xí)近平從政治、組織、執(zhí)行等方面，進(jìn)一步論述了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的治理優(yōu)勢(shì)，既豐富發(fā)展了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度理論，又推動(dòng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程。

(一)政治優(yōu)勢(shì)：具有凝聚整合的政治統(tǒng)合力

凝聚整合的政治統(tǒng)合力是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的顯著政治優(yōu)勢(shì)，具有鮮明的政治屬性和統(tǒng)合功能。在國(guó)家治理體系中，通過黨領(lǐng)導(dǎo)制定和施行的一系列制度規(guī)范來整合各種意見、優(yōu)化各類資源、凝聚各方力量，形成強(qiáng)大的政治統(tǒng)合能力，從而達(dá)到匯民智、集資源、聚民力的治理目標(biāo)。

第一，整合各種意見建議為國(guó)家治理形成科學(xué)決策?？茖W(xué)決策形成的前提是對(duì)人民群眾的意見和建議進(jìn)行收集和整合。習(xí)近平向來重視問計(jì)于民，他認(rèn)為制定政策要“‘以百姓心為心’，傾聽人民心聲，汲取人民智慧”(42)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第81頁。，尤其注意“廣泛聽取意見，兼顧各方利益”(43)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第363頁。。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是整合各種意見建議的根本政治保證，是實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)的集中體現(xiàn)。黨依托基層黨組織和廣大黨員，廣泛收集人民群眾重點(diǎn)關(guān)注和反映強(qiáng)烈的問題，層層傳遞給黨中央，經(jīng)中央綜合考量和整合形成反映人民根本意志的決策。同時(shí)，黨通過領(lǐng)導(dǎo)各種機(jī)構(gòu)組織來匯集民智，為國(guó)家治理提供更科學(xué)的決策。

第二，優(yōu)化各類社會(huì)資源為國(guó)家治理提供重要手段。優(yōu)化社會(huì)資源是一項(xiàng)重要的社會(huì)治理工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨中央能夠依據(jù)不同社會(huì)資源的變化態(tài)勢(shì)，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，有目的、有計(jì)劃地配置相應(yīng)的社會(huì)資源，從而使優(yōu)化社會(huì)資源成為推進(jìn)國(guó)家治理工作的重要手段。如，關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的配置，習(xí)近平曾指出：“加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面提高黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作水平，……也是我們政治制度的優(yōu)勢(shì)?！訌?qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于集思廣益、凝聚共識(shí)，有利于調(diào)動(dòng)各方、形成合力 ”(44)《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會(huì)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第193頁。?？梢?，優(yōu)化各類社會(huì)資源可以使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的政治優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步凸顯。

第三，凝聚各方政治力量為國(guó)家治理提供不竭動(dòng)力。在國(guó)家治理實(shí)踐中，人民群眾處于不同的階層結(jié)構(gòu)、利益群體或社會(huì)組織中，其參與國(guó)家治理的深度和廣度各不相同，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)可以有效凝聚各方政治力量。一方面，黨的組織體系和組織制度可以高效凝聚各方力量。習(xí)近平指出，黨的組織體系建設(shè)可以“把黨員組織起來，把人才凝聚起來，把群眾動(dòng)員起來”(45)⑥ 習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第12頁。，形成強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。另一方面，黨全面領(lǐng)導(dǎo)各對(duì)象工作的具體制度也可以聚合各方力量。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)可以“推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力”(46)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第169頁。，并在相互協(xié)調(diào)、協(xié)商合作中達(dá)成共識(shí)、化解分歧，最終各方政治力量團(tuán)結(jié)和凝聚在各級(jí)黨組織周圍，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧和力量。

(二)組織優(yōu)勢(shì)：具有部署落實(shí)的組織協(xié)調(diào)力

組織協(xié)調(diào)力是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的顯著組織優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，黨領(lǐng)導(dǎo)各層級(jí)各領(lǐng)域工作的相關(guān)制度，推動(dòng)著相關(guān)黨組織扎實(shí)貫徹落實(shí)其承擔(dān)的任務(wù)。我們黨“形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)”⑥。中央、地方、基層等各層級(jí)為國(guó)家治理構(gòu)建了一個(gè)嚴(yán)密的組織體系，中央層級(jí)的部署是根據(jù)中央決策進(jìn)行整體謀劃，落實(shí)工作則由中央職能部門和下一級(jí)黨委具體貫徹施行。地方層級(jí)的部署則是根據(jù)黨中央和上級(jí)要求確定本級(jí)組織的相應(yīng)安排，落實(shí)工作則由其職能部門和下一級(jí)黨委具體貫徹落實(shí)?；鶎觿t是根據(jù)中央和上級(jí)要求，認(rèn)真抓好工作落實(shí)。同時(shí)，垂直的黨內(nèi)組織結(jié)構(gòu)又使各級(jí)組織的部署和落實(shí)相互聯(lián)系。一般而言，本級(jí)的部署是對(duì)上級(jí)落實(shí)工作的具體化，而本級(jí)的落實(shí)又是下級(jí)部署工作的主要依據(jù)。黨的各級(jí)組織的層層部署和落實(shí)為國(guó)家治理工作編織起嚴(yán)密的組織體系，最終使中央的大政方針轉(zhuǎn)化為人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)和現(xiàn)實(shí)利益。

(三)執(zhí)行優(yōu)勢(shì)：具有知行統(tǒng)一的高效執(zhí)行力

知行統(tǒng)一的高效執(zhí)行力是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的鮮明執(zhí)行優(yōu)勢(shì)，反映著制度的超強(qiáng)適應(yīng)性和高度原則性的有機(jī)統(tǒng)一。政策實(shí)現(xiàn)度越高，治理效能就越好。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度能夠保證政策的廣泛認(rèn)知和高效執(zhí)行，從而使國(guó)家治理效能不斷優(yōu)化。

習(xí)近平指出：“衡量一個(gè)社會(huì)制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國(guó)情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)?！?47)習(xí)近平：《堅(jiān)持、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度與法律制度》，《求是》2019年第23期。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度作為根本領(lǐng)導(dǎo)制度確保政策的高效執(zhí)行，其主要作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，黨的組織制度讓政策在執(zhí)行過程中最大程度地減少效能消耗和避免政策執(zhí)行走形變樣；其二，黨的政策是各方利益群體在協(xié)商討論中相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，凝聚和反映著廣大群眾的共同意志和根本利益，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度能夠保障在政策執(zhí)行時(shí)盡可能減少阻力；其三，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度既能保證“干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”(48)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第240頁。，又能“有效避免相互推諉、議而不決、決而不行、拖拖沓沓等弊病”(49)吳家慶、翟紅：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2019年第5期。。 知行統(tǒng)一就是要把對(duì)黨的政策的廣泛認(rèn)知與高效執(zhí)行融為一體，在對(duì)黨的政策深刻理解認(rèn)同的基礎(chǔ)上堅(jiān)定高效地執(zhí)行，從而使黨的政策完全落地。正如習(xí)近平所指出的，“沒有廣大黨員、干部的積極性和執(zhí)行力，再好的政策措施也會(huì)落空”(50)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第836頁。，而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是使黨的政策真正落地、確保政策轉(zhuǎn)化為人民實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)利益的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它可以確保廣泛認(rèn)知與高效執(zhí)行的相互融合，并不斷激勵(lì)和調(diào)動(dòng)廣大干部群眾的積極性和執(zhí)行力，從而促使黨的各項(xiàng)政策落到實(shí)處，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的聯(lián)系，加快國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

總之，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中創(chuàng)造輝煌偉業(yè)的首要和根本經(jīng)驗(yàn)，也是我們黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家事業(yè)蓬勃發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本政治保證，正如黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》所指出的：“治理好我們這個(gè)世界上最大的政黨和人口最多的國(guó)家，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持民主集中制，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！?51)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日。習(xí)近平關(guān)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的重要論述是對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度百年發(fā)展歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是對(duì)馬克思主義政黨學(xué)說及其中國(guó)化理論的繼承、豐富和發(fā)展，是對(duì)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度走向成熟定型的系統(tǒng)性理論總結(jié)，科學(xué)闡明了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)部構(gòu)成，全面揭示了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的深層結(jié)構(gòu)，整體彰顯了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的治理優(yōu)勢(shì)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，對(duì)于深刻回答中國(guó)共產(chǎn)黨是什么、要干什么這一根本性問題具有重要時(shí)代價(jià)值。