沈亞平,王麓涵

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)居委會(huì)的“減負(fù)”問題從理論與實(shí)踐上展開了大量討論。首先是從組織的民主價(jià)值出發(fā)，對(duì)居委會(huì)的行政化展開批判，認(rèn)為高度的行政化增加了居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，擠出了組織的自治功能。因此，在新公共管理與公共治理理論的影響下，我們先后開展了兩輪“去行政化”實(shí)踐。第一階段是采取政府購買方式，即分別通過項(xiàng)目購買與崗位購買，嘗試將社會(huì)資本引入社區(qū)領(lǐng)域，同時(shí)增設(shè)公益性崗位(1)公益性崗位，是指由政府出資開發(fā)、以滿足社區(qū)及居民公共利益為目的的管理和服務(wù)崗位。社區(qū)中的公益性崗位主要面向的是應(yīng)屆大學(xué)生和“4050”人員。并建立社區(qū)工作站，以推行“議行分設(shè)”來輔助居委會(huì)工作；第二階段是通過三社聯(lián)動(dòng)途徑，鼓勵(lì)社會(huì)組織與社會(huì)工作者進(jìn)入社區(qū)治理領(lǐng)域，倡導(dǎo)多元治理主體共同參與。但是，這兩個(gè)階段的嘗試并沒有在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)最初的政策愿景，反而出現(xiàn)了國家借助居委會(huì)重新將權(quán)力延伸至基層，并將社會(huì)成員納入體制管理的“內(nèi)卷化”過程(2)何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期。，最終導(dǎo)致社區(qū)治理陷入了“去行政化”與“再行政化”的悖論循環(huán)中，居委會(huì)的自治轉(zhuǎn)向困難重重。面對(duì)國家與社會(huì)互動(dòng)中出現(xiàn)的困境，“將政黨帶進(jìn)來”(3)景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第8期。被認(rèn)為可以起到一定的調(diào)和作用。實(shí)踐中，許多城市社區(qū)在黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心機(jī)制下紛紛掛牌成立社區(qū)黨群服務(wù)中心，期望通過“黨建整合”的方式對(duì)科層體系進(jìn)行再造(4)張振洋：《破解科層制困境：黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理研究——以上海市城市基層黨建實(shí)踐為例》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元組織的協(xié)同增效。由此，社區(qū)居委會(huì)的第三階段減負(fù)改革逐步展開。

通過對(duì)前兩個(gè)階段減負(fù)改革的分析可以得出，追求一種無行政化干擾的居委會(huì)自治是過于理想化并難以實(shí)現(xiàn)的。亦或說，在缺乏來自社會(huì)自下而上對(duì)這一問題的倒逼機(jī)制的情況下，自上而下推行的“去行政化”減負(fù)改革必定是難以奏效的。實(shí)際上，當(dāng)前對(duì)中國社區(qū)居委會(huì)減負(fù)問題探討的本質(zhì)，是探討如何修復(fù)行政化對(duì)社會(huì)參與自主性以及助人文化專業(yè)性的侵蝕，從秩序的緯度上分析，即如何消除國家秩序?qū)ψ灾髦刃蚝蛯I(yè)秩序的影響。與前兩個(gè)階段的改革相比，第三個(gè)階段的改革是否會(huì)有所不同？

社區(qū)黨群服務(wù)中心是在黨政一體的實(shí)踐邏輯下建立的，即通過黨建整合的制度化機(jī)制，將社會(huì)工作者和社會(huì)組織這兩個(gè)重要的社會(huì)力量納入黨委領(lǐng)導(dǎo)的居委會(huì)管理之下。這其實(shí)可以看作是一種國家主導(dǎo)下對(duì)居委會(huì)的組織擴(kuò)張。也就是說，“政府購買—三社聯(lián)動(dòng)—黨建整合”這三個(gè)階段，始終沒有改變國家主導(dǎo)“去行政化”這一方式，都是一種自上而下對(duì)社區(qū)治理體系推進(jìn)的重建。如此，既然行政化對(duì)社會(huì)和文化的侵蝕是問題所在，那么為何又將其作為了解決方案的一部分？社區(qū)黨群服務(wù)中心的性質(zhì)、發(fā)展模式與運(yùn)行特點(diǎn)是什么？基于此，本文嘗試圍繞社區(qū)黨群服務(wù)中心展開具體分析，以對(duì)上述問題作出回應(yīng)。

二、社區(qū)黨群服務(wù)中心的建立與性質(zhì)判斷

(一)社區(qū)減負(fù)第三階段的政策創(chuàng)新與擴(kuò)散

黨的十六屆四中全會(huì)以來，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)的強(qiáng)調(diào)表明中國社會(huì)治理結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)向黨建引領(lǐng)下的多元治理模式(5)李友梅：《中國社會(huì)治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。。2017年，黨的十九大通過的黨章修正案新增了“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層社會(huì)治理”的內(nèi)容(6)黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》修正案第三十三條規(guī)定：街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。。這意味著基層社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，即由以往的民政部門負(fù)主責(zé)變?yōu)辄h組織直接領(lǐng)導(dǎo)，從而使得“黨建引領(lǐng)”正式成為社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的新機(jī)制、新方法。因此，在前兩階段減負(fù)改革效果飽受爭(zhēng)議的情況下，“社區(qū)黨建”被視為國家介入與社區(qū)自治的連接點(diǎn)，自然成為一個(gè)重要的政策創(chuàng)新機(jī)遇。

實(shí)踐上，深圳市在引領(lǐng)全國城市社區(qū)治理創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要的制度推動(dòng)和經(jīng)驗(yàn)啟示作用。2013年，為落實(shí)“風(fēng)景林工程”(7)深圳市社會(huì)建設(shè)“風(fēng)景林工程”，即基層黨建工作區(qū)域化項(xiàng)目、社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目、社區(qū)居民議事會(huì)項(xiàng)目、社區(qū)公益志愿服務(wù)項(xiàng)目和樓(棟)長項(xiàng)目。，深圳市在社區(qū)內(nèi)推廣建設(shè)“社區(qū)服務(wù)中心”，中心內(nèi)包含多項(xiàng)服務(wù)民生項(xiàng)目，由4名社工+2名行政助理組成。2014年，“社區(qū)服務(wù)中心”改名為“社區(qū)(黨群)服務(wù)中心”。2016年，為推進(jìn)黨建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，又將名稱規(guī)范為“社區(qū)黨群服務(wù)中心”，由社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)，整合了原來的居委會(huì)、工作站、政務(wù)服務(wù)大廳、社區(qū)服務(wù)中心等各類機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，是黨和政府在社區(qū)基層執(zhí)政陣地的總名稱(8)《龍崗區(qū)委組織部關(guān)于區(qū)政協(xié)五屆二次會(huì)議第20170067號(hào)提案答復(fù)的函》，http://www.lg.gov.cn/bmzz/zxwyh/taxx/tadf/content/post_1690378.html。。通過學(xué)者對(duì)深圳社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，代表社會(huì)力量的專業(yè)社會(huì)工作在社區(qū)黨群服務(wù)中心中似乎獲得了比以前更大的發(fā)展空間(9)徐選國、黃景蓮：《從政社關(guān)系到黨社關(guān)系：社會(huì)工作介入社區(qū)治理的情景變遷與理論轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。。隨著深圳模式的成功，在社區(qū)改牌設(shè)立“社區(qū)黨群服務(wù)中心”這一創(chuàng)新實(shí)踐在全國范圍內(nèi)開始展開政策擴(kuò)散，其中天津市是繼廣東之后較早在政策文件中強(qiáng)調(diào)全面推行改牌建立社區(qū)黨群服務(wù)中心的城市之一。

2018年起，天津市各個(gè)社區(qū)統(tǒng)一推行掛牌“XX社區(qū)黨群服務(wù)中心”的工作，并在2019年將“建設(shè)村和社區(qū)黨群服務(wù)中心”列為市委、市政府當(dāng)年的20項(xiàng)民心工程之一(10)《2019年20項(xiàng)民心工程》，http://www.tj.gov.cn/sy/ztzl/ztlbone/mxgc/lnmxgc/202005/t20200520_2451963.html。，要求中心的建筑面積以每百戶不低于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，中心內(nèi)的社區(qū)工作者基本按照每300戶/名進(jìn)行人員配置。天津市的各社區(qū)黨群服務(wù)中心主要由三個(gè)組織整合而成，并在中心門口處掛牌，分別為社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)社工站/社區(qū)工作站。這三個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)，即黨委書記、居委會(huì)主任、社工站站長，皆由同一人擔(dān)任。

2021年，全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的農(nóng)村和城市社區(qū)逐步統(tǒng)一開展了“兩委”的換屆工作。本次換屆工作，各省、市、自治區(qū)基本全部按照2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》的要求，在社區(qū)中全面推行并實(shí)現(xiàn)了“社區(qū)黨組織書記通過法定程序擔(dān)任社區(qū)居民委員會(huì)主任、‘兩委’班子成員交叉任職”(11)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm。，也就是社區(qū)書記、主任“一肩挑”。在這一背景下，原社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的人員構(gòu)成與身份角色都將發(fā)生變化，基層群眾自治組織的發(fā)展也將邁入新的階段。那么，社區(qū)黨群服務(wù)中心的性質(zhì)是什么呢？

(二)政社跨部門組織：對(duì)社區(qū)黨群服務(wù)中心的一個(gè)性質(zhì)判斷

依據(jù)第三部門理論，可將整個(gè)社會(huì)體系分為政府、社會(huì)(民間)組織和企業(yè)三個(gè)部門。政社跨部門組織，是指以連接國家和社會(huì)關(guān)系為目的，以解決社會(huì)問題為行動(dòng)導(dǎo)向，由政府組織和社會(huì)組織整合而成，有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一體化組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作流程的正式組織形式。因此，判定社區(qū)黨群服務(wù)中心是否屬于政社跨部門組織，一是分析其是否同時(shí)包含了政府組織與社會(huì)組織，二是看其是否有正式的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

社區(qū)黨群服務(wù)中心總體上由三部分構(gòu)成，即社區(qū)居委會(huì)、社工站、社區(qū)黨委。首先，在對(duì)社區(qū)居委會(huì)組織性質(zhì)的分析上，學(xué)者們共識(shí)性地認(rèn)為其是一個(gè)高度行政化的社會(huì)組織，即“類行政組織”。這一表述說明兩點(diǎn)：一是從組織屬性來看，居委會(huì)是居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的基層群眾性自治組織，屬于社會(huì)組織的范疇；二是從實(shí)際運(yùn)行來看，居委會(huì)又是一個(gè)承接街道辦事處部分職能的半行政化組織，只是沒有被賦予任何與政府組織有關(guān)的“名分”。不過，雖然居委會(huì)在大類歸屬上處于尷尬地帶，但在法律層面上仍然具有社會(huì)組織的本質(zhì)屬性。其次，社工站這一組織由于在不同地區(qū)的全稱有所不同，導(dǎo)致在定位上略顯模糊。主要有兩種情況：一是稱之為社區(qū)工作站，是街道辦事處在社區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)，屬于政府組織；二是稱之為社會(huì)工作站，顧名思義，是由社會(huì)工作者組建而成的提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織。無論何種情況，社工站站長皆由居委會(huì)主任兼任。由于社工站名稱的模糊性導(dǎo)致其行政屬性不甚明確，使得居委會(huì)與其整合時(shí)的性質(zhì)出現(xiàn)兩種情況——與前者整合后屬于政社組合，與后者整合后則同屬于社會(huì)組織。最后，對(duì)社區(qū)黨委組織性質(zhì)的討論可從其組織人事制度的安排上展開具體分析。黨政體制是中國國家政治制度的內(nèi)核，居于領(lǐng)導(dǎo)地位的政黨組織被高度科層制化(12)景躍進(jìn)：《黨、國家與社會(huì)：三者維度的關(guān)系——從基層實(shí)踐看中國政治的特點(diǎn)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期；陳明明、李松：《當(dāng)代中國黨政體制的沿革：路徑與邏輯》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2020年第6期。，人員在職位和機(jī)構(gòu)上的流動(dòng)，導(dǎo)致了黨政領(lǐng)域高度交融關(guān)聯(lián)的狀況，形成了“黨中有政，政中有黨”的結(jié)果(13)周雪光等：《黨政關(guān)系：一個(gè)人事制度視角與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《社會(huì)》2020年第2期。，亦即黨和政府在人員組織上是一體的，具有很強(qiáng)的內(nèi)在統(tǒng)一性。這使得黨組織在事實(shí)上構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，由此可把黨作為政治力量歸結(jié)到國家的范疇(14)林尚立：《集權(quán)與分權(quán)：黨、國家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系及其變化》，《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》2002年第1期。。具體地，社區(qū)黨委受上級(jí)黨組織即街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)，而街道黨工委的副書記同時(shí)又兼任街道辦事處主任。在社區(qū)主任和書記“一肩挑”的政策要求下，街道辦事處主任與居委會(huì)主任之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需附屬在街道黨工委副書記與社區(qū)黨委書記這一上下級(jí)間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系之下。進(jìn)一步地，街道辦事處與社區(qū)黨委之間在人事制度安排上，實(shí)質(zhì)形成了一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如此，便可把社區(qū)黨委劃歸到國家黨政體制的科層組織關(guān)系之中展開討論?？傊?，由于社區(qū)黨委與政府組織交錯(cuò)的人事安排，為了簡(jiǎn)化歸類用語，可以將其稱為一種廣義上的政府組織(15)本文所探討的“政府組織”，是在我國黨政體制的制度邏輯下為簡(jiǎn)化歸類用語而采用的統(tǒng)稱，并非僅指狹義的行政類組織，而是指在廣義上代表國家系統(tǒng)的組織，包括黨、政兩類組織。。

可見，社區(qū)黨群服務(wù)中心中明確包含了政府組織與社會(huì)組織，并且中心內(nèi)的社區(qū)居委會(huì)主任、社工站站長、社區(qū)黨委書記皆按照政策規(guī)定，由同一人擔(dān)任。這一人事制度安排，使得社區(qū)黨群服務(wù)中心不再是簡(jiǎn)單的社區(qū)治理主體的集合平臺(tái)，而是成為一個(gè)包含黨政社三重邏輯，有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有人員層級(jí)架構(gòu)、有規(guī)范辦公場(chǎng)地與規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化政社跨部門組織。那么，該如何理解居委會(huì)這一社會(huì)組織向政社跨部門組織的轉(zhuǎn)變？

三、趕超型協(xié)同：社區(qū)黨群服務(wù)中心的發(fā)展模式

(一)政社組織協(xié)同：復(fù)雜環(huán)境下為實(shí)現(xiàn)整合增效的減負(fù)策略

從組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程來分析，傳統(tǒng)組織形式的式微與跨部門組織形式的興起，是組織不斷適應(yīng)外部復(fù)雜環(huán)境的必然結(jié)果，是一種組織形式的有機(jī)進(jìn)化。制度主義學(xué)者曾提出，雖然組織可以視為界線分明的行業(yè)、部門或國家的獨(dú)立單位，但它們也是更廣泛共享和更無定形的文化領(lǐng)域的組成部分(16)Meyer J W, Rowan B, Institutionalized Organizations：Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 1977, 83(2)：pp.340-363.?？紤]到對(duì)政府較高的依賴性，應(yīng)將非營利組織的變革置于更大的社會(huì)背景中，放棄其是完全獨(dú)立的概念(17)Dobkin Hall P, Abandoning the Rhetoric of Independence：Reflections on the Nonprofit Sector in the Post-liberal Era, Journal of Voluntary Action Research, 1987, 16(1-2)：pp.11-28.。因?yàn)殡S著復(fù)雜、棘手的社會(huì)問題不斷加劇，組織會(huì)越來越多地采用新方法來應(yīng)對(duì)，這些方法將多個(gè)制度領(lǐng)域聯(lián)系起來，包括將組織的形式、身份和邏輯進(jìn)行結(jié)合，從而產(chǎn)生混合性(Hybridity)(18)Besharov M L, Mitzinneck B C, Heterogeneity in Organizational Hybridity：A Configurational, Situated, and Dynamic Approach, Organizational Hybridity：Perspectives, Processes, Promises. Emerald Publishing Limited, 2020.。這一過程會(huì)重塑各個(gè)部門，使得社會(huì)組織、企業(yè)、政府等傳統(tǒng)類組織的邊界出現(xiàn)模糊，不同組織通過整合發(fā)展成了一種新型混合組織。新發(fā)展成的組織融合了政府部門、利益團(tuán)體和社會(huì)部門所有三種組織類型，成為當(dāng)代政治動(dòng)員的新興特征(19)Chadwick A, Digital Network Repertoires and Organizational Hybridity, Political Communication, 2007, 24(3)：pp.283-301.。國內(nèi)學(xué)者也明確強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代組織的這種發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入具有高度復(fù)雜性和不確定性的狀態(tài)之中，任務(wù)的整體性要求承擔(dān)任務(wù)的行動(dòng)者也要以整體的形式出現(xiàn)。然而，傳統(tǒng)的官僚制組織已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前條件下社會(huì)活動(dòng)的需要，因此，需要在傳統(tǒng)組織的基礎(chǔ)上發(fā)展出具有充分開放性和專業(yè)化的“合作制組織”“政府平臺(tái)組織”等形式(20)張康之：《走向合作制組織：組織模式的重構(gòu)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第1期；宋鍇業(yè)：《中國平臺(tái)組織發(fā)展與政府組織轉(zhuǎn)型——基于政務(wù)平臺(tái)運(yùn)作的分析》，《管理世界》2020年第11期。。質(zhì)言之，由于復(fù)雜性問題的出現(xiàn)超出了單個(gè)組織的能力范圍，并且模糊的組織邊界使得很難清晰界定問題的責(zé)任歸屬，便通過協(xié)同機(jī)制形成了以解決復(fù)雜問題為導(dǎo)向的跨部門組織。

協(xié)同(Synergy)本是一個(gè)物理學(xué)概念，后來被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域。組織協(xié)同既是跨部門組織發(fā)展的過程，亦是結(jié)果，既可以看作是組織有機(jī)發(fā)展的一條主線，又可看作是與組織分離相對(duì)應(yīng)的線段兩端?？绮块T組織協(xié)同的原理，即兩個(gè)或多個(gè)組織為實(shí)現(xiàn)更好的治理效果而逐步由分離走向整合的一個(gè)持續(xù)過程。這一過程中，組織間的互動(dòng)關(guān)系從非正式到正式、從形式化到制度化，由淺至深逐步遞進(jìn)，最終使得各子系統(tǒng)之間的互動(dòng)產(chǎn)生出超越各要素單獨(dú)作用的效果。換言之，組織協(xié)同的過程能使各原組織所持有的資源稟賦在最大程度上得到發(fā)揮。因此，從分離走向整合的政社跨部門組織最終實(shí)現(xiàn)的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)際上是一種資源共享后的效果增強(qiáng)。

具體地，社區(qū)黨群服務(wù)中心內(nèi)的政府組織擁有代表國家縱向權(quán)威的財(cái)務(wù)資源與運(yùn)營資源，可以保證給予組織持續(xù)穩(wěn)定的資金供給，幫助組織快速實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與流程的正規(guī)化建設(shè)。社會(huì)組織擁有代表社會(huì)橫向調(diào)節(jié)的聲譽(yù)資源和專業(yè)資源，是居民的代表組織，擁有提供專業(yè)社會(huì)服務(wù)的社會(huì)工作者的支持。因此，在較為理想的狀況下，將二者整合后實(shí)現(xiàn)的協(xié)同效應(yīng)便是實(shí)現(xiàn)政社組織雙向的財(cái)務(wù)協(xié)同、運(yùn)營協(xié)同、聲譽(yù)協(xié)同、專業(yè)協(xié)同，通過政社組織協(xié)同實(shí)現(xiàn)的資源整合增效，可以幫助社區(qū)實(shí)現(xiàn)減負(fù)。

(二)動(dòng)員體制推進(jìn)：未經(jīng)分離的整合與趕超型發(fā)展

與我國黨政社三元結(jié)構(gòu)變遷的歷史順序相同，這三類組織有著明顯的先后與強(qiáng)弱關(guān)系(21)王智：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家與社會(huì)的歷史與邏輯——以“黨—政府—社會(huì)”三元關(guān)系為中心》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2012年第2期。。黨作為一種統(tǒng)領(lǐng)性力量，扮演著“總體性支配”的角色，對(duì)社會(huì)進(jìn)行著全面組織化改革，建構(gòu)出一種以黨組織體系為軸心、“黨—國家—社會(huì)”三位一體的組織形式(22)唐文玉：《從“總體性生存”到“嵌入式發(fā)展”——“黨社關(guān)系”變遷中的社會(huì)組織發(fā)展研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第3期。。簡(jiǎn)言之，中國的社會(huì)組織從一開始就不是一種相對(duì)獨(dú)立于黨和政府的社會(huì)力量，而是作為國家的延伸性組織存在，國家對(duì)社會(huì)的同構(gòu)力量一直從未退出。與西方理論話語映射下“社會(huì)中的國家”不同，中國的社區(qū)治理并非是國家對(duì)社會(huì)的嵌入，而是國家對(duì)社會(huì)的逐步整合，是一種“國家中的社會(huì)”(23)侯利文：《去行政化的悖論：被困的居委會(huì)及其解困的路徑》，《社會(huì)主義研究》2018年第2期。。國家與社會(huì)之間這種天然形成的“命令—服從”式高度依附關(guān)系，使二者先天不存在邊界分明的分離狀態(tài)，也就是說，社區(qū)黨群服務(wù)中心的成立是一種政社組織關(guān)系在未經(jīng)分離狀態(tài)下的整合。

在這一特征影響下，社區(qū)黨群服務(wù)中心的整合過程并沒有經(jīng)歷激烈的碰撞、磨合與“水土不服”，但也并不意味著它是一個(gè)“四海之內(nèi)皆兄弟”的大團(tuán)結(jié)過程，與之相反，這種未經(jīng)分離的整合是一個(gè)不斷分化的不平等過程。在這個(gè)過程中，強(qiáng)勢(shì)組織的力量會(huì)不斷得到鞏固，弱勢(shì)組織則會(huì)愈發(fā)邊緣化。既然如此，為什么要在現(xiàn)階段就將本處在相對(duì)劣勢(shì)地位的社會(huì)力量加入到跨部門整合的過程中來呢？這與中國后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展特征有關(guān)。在世界現(xiàn)代化浪潮下，中國道路的基本特征是：采取動(dòng)員體制以推進(jìn)趕超型發(fā)展(24)馮仕政：《中國道路與社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。，即在整個(gè)社會(huì)的組織模式上，采取國家主導(dǎo)社會(huì)改造的手段來推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，目的在于以最快的速度盡早趕上并超過西方國家。中國的社區(qū)治理就深受此模式的影響，將社區(qū)內(nèi)還未發(fā)育成熟的政社組織在當(dāng)前就進(jìn)行整合，正是希望在趕超模式下通過快速地推動(dòng)政社協(xié)同以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

(三)國家建構(gòu)理性：作為政府治理術(shù)的社區(qū)治理

不論是社區(qū)還是社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)上都是作為政府存在的一部分，它們并不是有機(jī)發(fā)展起來的，而是由國家在第三條道路的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、創(chuàng)造或制造出來的。如今出現(xiàn)的社區(qū)黨群服務(wù)中心這一政社跨部門組織，便可以說是在“制造型社區(qū)”中發(fā)展出的“制造型組織”，是一種在國家建構(gòu)理性下的發(fā)展結(jié)果。國家建構(gòu)理性(Constructivist Rationality)的邏輯底蘊(yùn)是工具理性主義，即國家為達(dá)到最終目標(biāo)而選擇一種最有效的工具和方法組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)國家在制度、正式規(guī)則設(shè)計(jì)上的能動(dòng)作用(25)趙祥：《制度分析：建構(gòu)理性和演進(jìn)理性的比較》，《天津社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。。建構(gòu)理性主張有益于人類的制度都是在明確預(yù)見到確定結(jié)果的情況下進(jìn)行理性設(shè)計(jì)的結(jié)果(26)景玉琴：《分野與融合：建構(gòu)理性與演進(jìn)理性》，《江漢論壇》2006年第12期。。建構(gòu)主義者認(rèn)為，一些規(guī)則和制度雖然可以通過不經(jīng)人為設(shè)計(jì)的重復(fù)博弈而被自發(fā)地演化出來，但實(shí)質(zhì)上有意識(shí)的人為建構(gòu)秩序與自發(fā)演進(jìn)秩序最終達(dá)到的效果是一樣的，而且建構(gòu)秩序顯然可以更快地結(jié)束無秩序的演進(jìn)過程(27)董志強(qiáng)：《制度及其演化的一般理論》，《管理世界》2008年第5期。。由此，從國家建構(gòu)理性的角度來分析當(dāng)前的社會(huì)治理，社區(qū)黨群服務(wù)中心這一制造型組織可以被視為一種通過國家建構(gòu)理性秩序以促使各治理主體參與自治過程的嘗試。但與此同時(shí)，其又延續(xù)了“指揮和控制”的管理風(fēng)格，這使得制造型組織又可被視為控制社區(qū)的一種手段，類似于?？滤傅闹卫硇g(shù)(Governmentality)。在治理術(shù)解釋框架下，社會(huì)是現(xiàn)代政府技術(shù)的一部分，是一種形式化的概念，而治理是一種通過國家工具來支配人們行為的活動(dòng)。社會(huì)的作用是對(duì)所有過度治理展開批判，但它同樣會(huì)成為一種持續(xù)治理的干預(yù)對(duì)象(28)[法]米歇爾·?？拢骸渡蔚恼Q生》，莫偉民、趙偉譯，上海：上海人民出版社，2018年版，第247、420頁。。與之相同，包括社會(huì)組織的出現(xiàn)，其本身就是一個(gè)應(yīng)急過程的產(chǎn)物，取決于執(zhí)政實(shí)體與被執(zhí)政實(shí)體之間的相互作用，并非是一種“歷史的自然”(29)Sandberg B, Constructing Society's Aide, Administration & Society, 2012, 44(8)：pp.936-961.。如此，作為一種政府治理手段，在國家建構(gòu)理性的設(shè)計(jì)與制造下社區(qū)黨群服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生。

從以上可窺探出，當(dāng)前社區(qū)黨群服務(wù)中心的發(fā)展模式，可謂是一種趕超型協(xié)同。趕超型協(xié)同是指，多組織在未經(jīng)分離發(fā)展的狀態(tài)下，為實(shí)現(xiàn)資源協(xié)同增效而采取動(dòng)員體制推進(jìn)的組織整合，它跨越了組織獨(dú)立發(fā)展的有機(jī)演進(jìn)階段，是在國家建構(gòu)理性下設(shè)計(jì)、制造出來的組織發(fā)展模式與社會(huì)治理技術(shù)，是一個(gè)并非由組織雙方自我決定推動(dòng)的協(xié)同過程。

政社跨部門組織在趕超型協(xié)同的發(fā)展模式下，最終呈現(xiàn)的不是權(quán)力和影響力的再分配，而是國家權(quán)力通過一系列社會(huì)行動(dòng)者的延伸。社區(qū)居委會(huì)可以說是陷于集權(quán)與分權(quán)的矛盾漩渦之中，而這一矛盾的過程可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織的主動(dòng)性難以釋放，因?yàn)檎缃M織的整合使得多種制度邏輯混合在一起，出現(xiàn)了相互競(jìng)爭(zhēng)的緊張關(guān)系，而緊張的根源恰是官僚主義對(duì)社會(huì)組織的要求不僅會(huì)破壞其獨(dú)立性，還會(huì)破壞其運(yùn)作方式。如此，社區(qū)黨群服務(wù)中心作為在趕超型協(xié)同模式下發(fā)展出的政社跨部門組織實(shí)體，對(duì)其在實(shí)踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出的特點(diǎn)亟需展開進(jìn)一步探討。

四、“以政補(bǔ)社”與行政制約：趕超模式下社區(qū)治理的特點(diǎn)

為考察目前政社跨部門組織運(yùn)行的具體實(shí)踐情況，我們于2020年8月至2021年9月對(duì)T市與Y市14個(gè)社區(qū)黨群服務(wù)中心以及與之相關(guān)的部門開展了調(diào)研，對(duì)其工作人員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談。

(一)“以政補(bǔ)社”：通過人員角色擴(kuò)展與身份疊加營造發(fā)展現(xiàn)象

社區(qū)中，趕超型協(xié)同下的政社關(guān)系一個(gè)十分顯著的特點(diǎn)就是“以政補(bǔ)社”，主要體現(xiàn)在國家對(duì)社會(huì)的人員補(bǔ)充上，通過建設(shè)社工站來實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榘凑债?dāng)前社區(qū)繁重的工作體量，有嚴(yán)格人數(shù)規(guī)定的居委會(huì)在開展工作時(shí)明顯力不從心，所以便通過政府購買的方式幫助社區(qū)增設(shè)工作崗位以減輕其工作負(fù)擔(dān)。換言之，當(dāng)前對(duì)社區(qū)的減負(fù)工作，主要是通過以各種手段增加工作人員數(shù)量來實(shí)現(xiàn)的。

1.角色擴(kuò)展——居委會(huì)成員被動(dòng)獲得社區(qū)工作者角色

角色擴(kuò)展，主要通過建設(shè)社區(qū)工作站，樹立社區(qū)工作者角色來實(shí)現(xiàn)。社區(qū)工作站本是以能與居委會(huì)實(shí)現(xiàn)“議行分設(shè)”為目的而設(shè)立的一個(gè)街道派出機(jī)構(gòu)，屬行政組織的范疇，然而在大部分城市社區(qū)的實(shí)踐中并沒有將二者視為兩個(gè)性質(zhì)不同的組織。事實(shí)上，受到地方政府財(cái)政支付能力等因素的限制，社區(qū)工作站僅僅只是在原居委會(huì)的基礎(chǔ)上加掛了一個(gè)牌子而已(訪談?dòng)涗?0200810A)。這使得社區(qū)工作站的建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是為工作人員數(shù)量上的補(bǔ)充打開了一個(gè)渠道，增加了一批由政府組織、經(jīng)過公開招聘程序進(jìn)入到社區(qū)工作的社區(qū)工作者身份群體(訪談?dòng)涗?0210825A)。當(dāng)然，這一身份同時(shí)也附加在了原居委會(huì)成員身上，對(duì)其來說是一種在原身份基礎(chǔ)上的角色擴(kuò)展。在很多情況下，社區(qū)工作站這一正式制度安排，反而合理化了政府職能部門對(duì)居委會(huì)的任務(wù)下放，之前非正式的行政性工作變?yōu)榱苏降男姓怨ぷ鳌?/p>

2.身份疊加——社會(huì)工作者的就地轉(zhuǎn)化

身份疊加，主要通過建設(shè)社會(huì)工作站、引入社會(huì)工作者的概念，并將社區(qū)工作者就地轉(zhuǎn)化來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)工作者作為后發(fā)進(jìn)入社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵專業(yè)化力量，目前在全國范圍內(nèi)的存量和質(zhì)量都不能滿足當(dāng)下需求，因此，就地轉(zhuǎn)化社區(qū)工作人員便成為一個(gè)快速提高社工增量的方法。具體來說，我國存在著兩種社會(huì)工作，分別是專業(yè)社會(huì)工作與本土社會(huì)工作。在專業(yè)社工引入之前，工青婦、社區(qū)居委會(huì)等類似組織中的工作人員所做的工作可視為一種行政性非專業(yè)社會(huì)工作。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理難度的增加，原有的行政性社會(huì)工作已不完全適用，而專業(yè)社會(huì)工作又處在本土化適應(yīng)階段，因此二者便出現(xiàn)了并存關(guān)系下的復(fù)雜性互構(gòu)(30)王思斌、阮曾媛琪：《和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國社會(huì)工作的發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。，其中一個(gè)主要趨勢(shì)就是將行政性工作人員培訓(xùn)成專業(yè)社工。不可否認(rèn)，這種將專業(yè)社工文化嵌入原有社會(huì)結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)本土化契合的方法有其現(xiàn)實(shí)合理性，但在大部分實(shí)踐中，只是較為虛化地給社區(qū)工作者增加了一個(gè)“社會(huì)工作者”的頭銜，鼓勵(lì)其在進(jìn)入社區(qū)工作后再獲得一個(gè)社會(huì)工作者職業(yè)資格證書，但也并非強(qiáng)制性要求，只是將其與工資掛鉤(訪談?dòng)涗?0201105C)。在Y市社區(qū)中，工作人員工資與社工師級(jí)別的掛鉤情況為：具有初級(jí)社工師證在每月工資中加100元，具有中級(jí)社工師證加200元，具有高級(jí)社工師證加500元(訪談?dòng)涗?0210819A)。實(shí)質(zhì)上，社會(huì)工作者的加入在大部分情況下只是一種概念上的添加，并未在人員數(shù)量上產(chǎn)生實(shí)質(zhì)量變。

可以發(fā)現(xiàn)，與建立社區(qū)工作站相同的部分是，二者實(shí)際上都進(jìn)行了一個(gè)身份疊加的過程。前一階段將居委會(huì)成員、新增的社區(qū)工作站成員統(tǒng)稱為社區(qū)工作者，在后一階段又為社區(qū)工作者疊加了社會(huì)工作者的身份。這期間，居委會(huì)本身的組織邊界一直都沒有發(fā)生位移，只是由于其先天弱化性與高滲透性的特征使組織邊界一直呈現(xiàn)模糊狀態(tài)(31)沈亞平、王麓涵：《社區(qū)治理聯(lián)合體:政社跨部門協(xié)作的邊界與整合》，《學(xué)?！?020年第5期。，極易受到邊界之外強(qiáng)勢(shì)組織的影響，其結(jié)果就是組織成員的角色不斷被動(dòng)擴(kuò)展，身份一直層層疊加。明顯的，無論社工站是以何種全稱在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行掛牌，其實(shí)質(zhì)都是一種行政主導(dǎo)下的人員補(bǔ)充。如此以往，一個(gè)最明顯的結(jié)果就是，同一主體內(nèi)存在著多種競(jìng)爭(zhēng)邏輯，進(jìn)而產(chǎn)生角色內(nèi)沖突。這也是社區(qū)去行政化減負(fù)改革總是陷入困境的癥結(jié)所在。

(二)行政制約：社會(huì)工作陷入專業(yè)缺位與財(cái)政限制的消極循環(huán)

趕超型協(xié)同的另一個(gè)顯著特點(diǎn)就是，社區(qū)黨群服務(wù)中心內(nèi)部的政社關(guān)系呈現(xiàn)出較強(qiáng)的行政制約，具體表現(xiàn)在兩個(gè)發(fā)展結(jié)果上：一是兩類社工身份的混淆，二是政府經(jīng)費(fèi)開銷的增大。第一個(gè)發(fā)展結(jié)果雖然可以在短期內(nèi)營造出一種社工快速發(fā)展的現(xiàn)象，但同時(shí)也可能會(huì)出現(xiàn)由于社會(huì)工作專業(yè)秩序發(fā)展不足而導(dǎo)致的社區(qū)服務(wù)專業(yè)缺位。第二個(gè)發(fā)展結(jié)果的積極方面是政府包攬了社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織與社會(huì)工作建設(shè)發(fā)展的資金責(zé)任，對(duì)社區(qū)來說是為一個(gè)較穩(wěn)定的支持資源，但這一過程同樣也會(huì)導(dǎo)致政府的財(cái)政限制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生較大制約。專業(yè)缺位，主要體現(xiàn)在專業(yè)人員缺位和專業(yè)方法缺位；財(cái)政限制，主要體現(xiàn)在地方政府在自身財(cái)政壓力下對(duì)社區(qū)工作人員工資和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的限制。在趕超型協(xié)同的社區(qū)治理中，二者陷入了一種消極的悖論循環(huán)。

1.專業(yè)缺位——認(rèn)知混淆下社會(huì)工作的發(fā)展泡沫

具體來說，目前社區(qū)治理體系結(jié)構(gòu)中擔(dān)任專業(yè)性服務(wù)角色的就是社會(huì)工作者，然而其身份卻在兩個(gè)方面發(fā)生了認(rèn)知混淆：一方面體現(xiàn)在社會(huì)工作者與志愿者概念的混淆；另一方面體現(xiàn)在推進(jìn)建設(shè)社工站過程中，社會(huì)工作者與社區(qū)工作者概念的混淆。首先，在大部分情況下，社會(huì)工作者是一個(gè)有償提供服務(wù)的專業(yè)人才群體，而非僅憑業(yè)余愛好開展志愿幫助的志愿者群體。在調(diào)研中，多個(gè)訪談對(duì)象曾表示認(rèn)為社會(huì)工作者就是義工、志愿者(訪談?dòng)涗?0200811B、20200812B、20201021C、20210817A)。然而，專業(yè)人士與業(yè)余愛好者之間的區(qū)別是尤為重要的，因?yàn)樗l(fā)的是有關(guān)身份權(quán)威和專業(yè)文化的核心問題，是社會(huì)工作專業(yè)秩序合法性建立的問題。在社工服務(wù)的開展中，居民排斥并譴責(zé)專業(yè)社會(huì)工作者提供收費(fèi)服務(wù)的行為，反而希望能通過參加社區(qū)組織的社工活動(dòng)獲取或多或少的“小禮品”，并表現(xiàn)出“無禮品不參加”的消極態(tài)度(訪談?dòng)涗?0201021B、20210811A)?？梢园l(fā)現(xiàn)，社會(huì)工作者與志愿者概念的混淆，首當(dāng)其沖侵蝕的就是社會(huì)工作者從業(yè)過程中進(jìn)行有償服務(wù)的市場(chǎng)秩序。其次，當(dāng)前中國專業(yè)性社會(huì)工作有教育先行的特點(diǎn)，換言之，專業(yè)社會(huì)工作者主要來源于高校學(xué)生。但是，社區(qū)內(nèi)社工站的建設(shè)將社會(huì)工作者與社區(qū)工作者的概念發(fā)生了混淆和身份疊加。在二者邊界模糊的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，由于獨(dú)立的社會(huì)工作組織在中國還未得到成熟發(fā)展，使得進(jìn)入社區(qū)工作成為高校社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生就業(yè)的主要對(duì)口路徑。不過，這一就業(yè)路徑卻給社工專業(yè)畢業(yè)學(xué)生帶來很大困擾，其中最為現(xiàn)實(shí)的便是工資水平較不理想，且無完備和理想的職業(yè)上升渠道。這一困境使得許多擁有專業(yè)知識(shí)、經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的社工學(xué)生放棄了所學(xué)專業(yè)而轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，而一些進(jìn)入到社工領(lǐng)域的學(xué)生有的也在面臨較大收入壓力時(shí)選擇轉(zhuǎn)行(訪談?dòng)涗?0201021B)。如此，這個(gè)目前來看較為“不理想”的就業(yè)選擇使得專業(yè)社會(huì)工作者的數(shù)量與質(zhì)量很難得到持續(xù)性提高。即使現(xiàn)在有推進(jìn)社會(huì)工作者進(jìn)入社區(qū)發(fā)展的政策支持，但在社區(qū)治理場(chǎng)域中出現(xiàn)的卻是有專業(yè)背景的社工不愿“入場(chǎng)”，而場(chǎng)域內(nèi)社工專業(yè)認(rèn)可度低的發(fā)展泡沫。

2.財(cái)政限制——財(cái)政投入與專業(yè)提升的發(fā)展悖論

趕超型協(xié)同模式下的政社跨部門組織發(fā)展對(duì)地方財(cái)政的投入提出了很高的要求，但是對(duì)于地方政府來說，支持社區(qū)發(fā)展既是一筆硬性支出，又是一項(xiàng)無法明確列支的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于社區(qū)來說，地方政府目前可以提供的財(cái)政支持并不足以幫助其實(shí)現(xiàn)持續(xù)性、高質(zhì)量、專業(yè)化的發(fā)展。雙方在這個(gè)過程中都會(huì)受到財(cái)政限制的影響進(jìn)而陷入矛盾發(fā)展的困境。

困境之一，是工資的低水平、低滿意度與崗位高穩(wěn)定性、服務(wù)高專業(yè)度要求之間的矛盾。社區(qū)的工作性質(zhì)需要工作人員與屬地居民建立起長期、穩(wěn)定且深入的聯(lián)系，然而目前社區(qū)工作人員的工資水平與滿意度普遍較低，很難留住年輕人在社區(qū)長期工作，也很難吸引到有社會(huì)工作專業(yè)背景的人才。具體地，在就業(yè)工資方面，T市社區(qū)工作人員目前起薪在1500元左右，享“五險(xiǎn)一金”，工資標(biāo)準(zhǔn)按照3崗18級(jí)進(jìn)行設(shè)定，每三年調(diào)一檔，每級(jí)工資相差80元(訪談?dòng)涗?0201103A)。在T市的調(diào)研中，一位在10年前就進(jìn)入社區(qū)工作的人員，2011年入職時(shí)工資為800元/月，2020年增長為3500元/月(訪談?dòng)涗?0201105C)。Y市社區(qū)工作人員目前起薪也在1500元左右，但區(qū)內(nèi)社區(qū)與縣內(nèi)社區(qū)的薪酬?duì)顩r有所不同。Y市區(qū)轄社區(qū)人員享“三險(xiǎn)一金”，工資按照3崗11級(jí)進(jìn)行設(shè)定，每級(jí)工資相差30—40元(訪談?dòng)涗?0210817A)。一位在區(qū)轄社區(qū)內(nèi)工作11年的居委會(huì)主任/書記的工資為3300元/月，其所在社區(qū)其余工作人員的工資在每月1000—2100元不等(訪談?dòng)涗?0210819A)。Y市縣轄社區(qū)工作人員只享“一險(xiǎn)”，在工資方面，社區(qū)書記/主任為2316元/月，社區(qū)內(nèi)副職為1800元/月，其他工作人員為1700元/月(訪談?dòng)涗?0210901A、文檔材料20210823JFYS)。其中，社區(qū)書記/主任約有300—900元不等的職位加成和兼職加成，其余人員基本按照Y市所在省當(dāng)年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，且暫未設(shè)置相關(guān)工資與職級(jí)掛鉤的漲薪標(biāo)準(zhǔn)(訪談?dòng)涗?0200810B)。目前的情況是，在社區(qū)工作的許多人只是將在社區(qū)內(nèi)工作當(dāng)作一個(gè)跳板，工作之余都在尋找例如公務(wù)員等收入較為理想的工作機(jī)會(huì)(訪談?dòng)涗?0200811A)。總體來看，代表著社區(qū)工作人員職業(yè)生涯發(fā)展較高點(diǎn)的那些工作年限長、職位高的領(lǐng)導(dǎo)層，其工資水平同樣不算理想。因此，較低的收入水平與不理想的職業(yè)規(guī)劃，使得社區(qū)中的社工這一最需要穩(wěn)定性以與居民建立聯(lián)系、在實(shí)務(wù)中磨練專業(yè)能力的崗位，出現(xiàn)了流動(dòng)性較高的狀況。社區(qū)工作人員較低的工資水平與政府的財(cái)政限制有很大的關(guān)聯(lián)，換言之，與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平有關(guān)，而這一限制的影響同樣體現(xiàn)在社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的支持上。

困境之二，是嚴(yán)格審批限制與專業(yè)活動(dòng)花費(fèi)升級(jí)之間的矛盾。城市社區(qū)沒有自己的賬戶，需要政府持續(xù)性的資金供給，因此，工作人員的工資、辦公經(jīng)費(fèi)、各系統(tǒng)撥付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都會(huì)納入政府財(cái)政預(yù)算。在規(guī)范財(cái)政撥付渠道之后，政府系統(tǒng)內(nèi)所有經(jīng)費(fèi)撥付只對(duì)財(cái)政一個(gè)口，在上下級(jí)財(cái)政系統(tǒng)之間進(jìn)行。但是，社區(qū)不是政府的預(yù)算單位，無法在財(cái)政預(yù)算中有明確列支，因此這筆支出需要由區(qū)/縣級(jí)財(cái)政先撥付到作為預(yù)算單位的街道辦事處/社區(qū)辦事處，再由辦事處向各個(gè)社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌分配(訪談?dòng)涗?0210825A)。其中，各社區(qū)開展活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)常常受到街道辦事處層面統(tǒng)籌與嚴(yán)格審批的影響，出現(xiàn)“申不到”和“報(bào)不了”的情況：一是政府各系統(tǒng)給各個(gè)社區(qū)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是以“項(xiàng)目包”的形式將總金額最后撥付到街道辦事處，街道辦事處往往并不會(huì)將這筆錢平均分到每個(gè)社區(qū)，而是在發(fā)展統(tǒng)籌的策略下進(jìn)行分配，例如可能會(huì)給轄區(qū)內(nèi)的示范社區(qū)更多的資金支持；二是辦事處層面對(duì)審批社區(qū)申請(qǐng)報(bào)銷活動(dòng)資金具有完全決定權(quán)，社區(qū)若想開展一些服務(wù)活動(dòng)，活動(dòng)資金的申請(qǐng)與報(bào)銷會(huì)面臨許多審批程序上客觀與主觀方面的限制。

針對(duì)以上現(xiàn)象，從地方政府的角度來看，地方財(cái)政給予社區(qū)的經(jīng)費(fèi)是一種在“夾縫中”的支出(訪談?dòng)涗?0210825B)。對(duì)于社區(qū)經(jīng)費(fèi)的這一定位表明：其一，這是一筆“非正規(guī)支出”，尤其是開支較大的人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)。這筆錢在地方政府財(cái)政預(yù)算支出中沒有明確的列支項(xiàng)，大部分情況是列在一般公共服務(wù)支出/城鄉(xiāng)社區(qū)支出/社會(huì)保障和就業(yè)支出的“其他”項(xiàng)中。其二，這是一筆“負(fù)擔(dān)型支出”，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方政府來說是一個(gè)難題。其三，這是一筆“靈活性支出”，政府掌握和控制著社區(qū)人員工資待遇水平與活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的多少。從社區(qū)的角度來看，調(diào)研中一些書記曾表示在活動(dòng)舉辦時(shí)畏手畏腳、難以施展，最終只能辦一些“不痛不癢”、無需花錢的文娛活動(dòng)(訪談?dòng)涗?0200812A、20201103A、20201103B)。然而，這些活動(dòng)無法顯現(xiàn)出社會(huì)工作參與社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性，也無法在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)修復(fù)社會(huì)關(guān)系、增進(jìn)社區(qū)福祉、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的專業(yè)目標(biāo)。在地方政府與社區(qū)雙方都面臨資金制約的困境下，專業(yè)化的社會(huì)工作人員與活動(dòng)在財(cái)政限制中都沒有得到很好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作真正向社會(huì)的回歸困難重重。

困境之三，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡與社會(huì)工作均等化發(fā)展之間的矛盾。社區(qū)黨群服務(wù)中心的發(fā)展既受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，又與社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化水平息息相關(guān)。在我國不同地區(qū)，社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出行政吸納與角色替代兩種狀態(tài)，這也表明社會(huì)組織的邊界劃分是以地理為依據(jù)，并未在組織功能上形成網(wǎng)狀聯(lián)系(32)沈亞平、王麓涵：《吸納抑或替代：社會(huì)組織與政府關(guān)系的二元分析——基于公共社會(huì)支出的視角》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。。這一狀況下的社會(huì)工作組織在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方可能能得到較好的發(fā)展，而在貧困程度較高的地方進(jìn)展艱難。然而，正是在那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)中，需要處理的基本性社會(huì)問題更集中，更需要專業(yè)社會(huì)工作的介入。長此以往，專業(yè)社會(huì)工作在如此一種強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”下發(fā)展出不同區(qū)域間的較大差異，極易導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)在資金、人力、地理上分布不均的狀況。這種在地區(qū)間社會(huì)工作水平不均衡發(fā)展的負(fù)面影響，進(jìn)一步加劇了基本公共服務(wù)分布不均的“乘數(shù)效應(yīng)”，增加了弱勢(shì)地區(qū)政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論與討論

城市社區(qū)居委會(huì)的減負(fù)問題一直以來是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來，繼政府購買、三社聯(lián)動(dòng)政策之后，在黨建整合的引領(lǐng)下展開了第三階段減負(fù)改革，社區(qū)黨群服務(wù)中心相繼在全國范圍內(nèi)的各社區(qū)中進(jìn)行了統(tǒng)一的掛牌改造，與之同時(shí)推行的是基層治理單元中的兩委領(lǐng)導(dǎo)，即書記和主任的“一肩挑”政策。由此出發(fā)，針對(duì)社區(qū)黨群服務(wù)中心的性質(zhì)進(jìn)行判斷，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其是一個(gè)由政府組織和社會(huì)組織整合而成的政社跨部門組織。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨群服務(wù)中心的發(fā)展是為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中資源稟賦最大程度發(fā)揮的整合策略，是一種為應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境而展開的政社跨部門組織協(xié)同。但是，中國社會(huì)是一種“國家中的社會(huì)”，政社組織并沒有進(jìn)行強(qiáng)弱關(guān)系的調(diào)適，而是在未經(jīng)分離的前提下進(jìn)行了整合。這使得社區(qū)黨群服務(wù)中心的形成并非是一個(gè)組織自我決定的漸進(jìn)過程，而是在國家建構(gòu)理性下制造出的組織形式，作為一種社會(huì)治理技術(shù)而存在，跨越了有機(jī)演進(jìn)階段，是一種在動(dòng)員體制下的趕超型協(xié)同。在趕超型協(xié)同的發(fā)展模式下，政社關(guān)系呈現(xiàn)出“以政補(bǔ)社”與行政制約兩大特點(diǎn)。在“以政補(bǔ)社”的影響下，居委會(huì)成員角色被動(dòng)擴(kuò)展、身份層層疊加，社區(qū)治理呈現(xiàn)出一種在減負(fù)政策下不斷正規(guī)化發(fā)展的現(xiàn)象，行政性工作反而正式化地成為了其工作的一部分。在行政制約的影響下，專業(yè)社會(huì)工作者受到身份認(rèn)知混淆的影響，其有償服務(wù)的市場(chǎng)秩序受到侵蝕。再加之地方政府財(cái)政對(duì)其在工資與活動(dòng)經(jīng)費(fèi)上的限制，使得培育社工專業(yè)秩序的土壤欠缺，專業(yè)社工的數(shù)量與質(zhì)量難以提高，不能提供具有較高專業(yè)認(rèn)可度的社區(qū)服務(wù)，進(jìn)而也無法吸引更多資金的支持。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡的影響下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)專業(yè)社工的發(fā)展更為艱難。如此，專業(yè)缺位與財(cái)政限制陷入了一個(gè)彼此都無法消解的消極循環(huán)之中。進(jìn)一步來講，在對(duì)社區(qū)治理中政社跨部門組織趕超型協(xié)同發(fā)展模式研究的基礎(chǔ)上，還有一些亟待繼續(xù)展開探討的方面。

其一，在國家主導(dǎo)社會(huì)這一既存情境并未改變的情況下，如何發(fā)展出社會(huì)工作的專業(yè)秩序？有學(xué)者從理論上提出，黨社關(guān)系視角比政社關(guān)系視角更有助于專業(yè)社會(huì)工作在社區(qū)中有效嵌入的實(shí)現(xiàn)(33)徐選國、黃景蓮：《從政社關(guān)系到黨社關(guān)系：社會(huì)工作介入社區(qū)治理的情景變遷與理論轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。。但是其分析忽視了在人事制度安排上黨政之間高度一體化的關(guān)系一直從未改變這一問題，因此無論從哪種視角出發(fā)，導(dǎo)致專業(yè)社會(huì)工作嵌入失敗的癥結(jié)一直存在。我們認(rèn)為，致使專業(yè)社會(huì)工作陷入“嵌入—脫嵌”這一往復(fù)循環(huán)怪圈的原因，是社區(qū)中的政社組織過快地進(jìn)入到全面整合的一個(gè)狀態(tài)，政社組織在這種動(dòng)員體制下的趕超型協(xié)同，形式上看似符合了結(jié)果理性，但卻是一種假發(fā)展的泡沫。曾有學(xué)者認(rèn)為中國的政社組織要想形成良性的互動(dòng)關(guān)系，二者應(yīng)呈現(xiàn)一種“整合—自治—整合”的發(fā)展模式(34)高紅：《整合—自治—整合——一種中國社團(tuán)組織與政府良性互動(dòng)關(guān)系模式的構(gòu)建》，《人文雜志》2006年第5期。。換言之，中國的社會(huì)組織多由政府主辦，所以在走向最終理性整合的過程中首先要使社會(huì)組織具備自治能力，只有在二者相對(duì)平等的狀態(tài)下再開展整合才是一個(gè)理性的選擇。具體地，針對(duì)社會(huì)工作目前在中國的發(fā)展現(xiàn)狀，有學(xué)者提出雖然現(xiàn)在正在走一種從嵌入到融合的發(fā)展道路，但是只有雙方平衡地“融合性發(fā)展”才是符合社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的社會(huì)工作的發(fā)展模式(35)王思斌：《我國社會(huì)工作從嵌入性發(fā)展到融合性發(fā)展之分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。。能使社會(huì)組織與政府組織逐步實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡的關(guān)鍵是什么呢？就是社會(huì)組織專業(yè)性的增強(qiáng)。

2020年10月，民政部作出“十四五”期間實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會(huì)工作站全覆蓋的工作部署，與此同時(shí)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也發(fā)文對(duì)加快推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)作出政策安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站的建設(shè)已進(jìn)入全國各地的政策議程。但是，在專業(yè)社工數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的情況下，這一政策的實(shí)施能如愿以償嗎？

目前社區(qū)服務(wù)中專業(yè)性的缺失和社會(huì)工作人才的短缺，核心原因是專業(yè)秩序的發(fā)展不足。有學(xué)者認(rèn)為，專業(yè)秩序是現(xiàn)代文明的核心秩序，其對(duì)所有人保持開放性的同時(shí)又有門檻性，因此，要想發(fā)展好社會(huì)工作這支專業(yè)化隊(duì)伍，最好是讓其具有國家專業(yè)技術(shù)人才的素質(zhì)與能力，而非讓社區(qū)在行政級(jí)別上處于國家秩序的下一級(jí)或沒有任何級(jí)別的狀態(tài)(36)毛壽龍：《公共治理與公共政策的秩序維度》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。。在目前社區(qū)中社會(huì)工作發(fā)展較羸弱的情況下進(jìn)行趕超型協(xié)同，反而會(huì)導(dǎo)致尚未形成專業(yè)體系的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)向政工化的方向發(fā)展，進(jìn)一步導(dǎo)致其專業(yè)性的邊緣化與工具化，專業(yè)社會(huì)工作者在層層擠壓下成為一種消耗品。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)治理中，政府有切入點(diǎn)，但也要有恰當(dāng)?shù)耐Ｖ咕€，給予作為一份職業(yè)的社會(huì)工作充分的自主發(fā)展空間。政社組織走向協(xié)同整合的理性過程中，一定要建立起包含專業(yè)性在內(nèi)的協(xié)同秩序，組織雙方在遵從、交易、認(rèn)同、內(nèi)化這四個(gè)逐層遞進(jìn)動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，最終形成包括聲譽(yù)、專業(yè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營在內(nèi)的四級(jí)協(xié)同效應(yīng)。能使政社跨部門組織發(fā)揮最大協(xié)同效應(yīng)的，應(yīng)是一個(gè)組織雙方的自我決定行為，而非強(qiáng)勢(shì)組織的權(quán)力行為。

其二，應(yīng)該如何理解當(dāng)前普遍發(fā)展的跨部門組織現(xiàn)象？部門被視為非混合組織的集合，一方面體現(xiàn)在部門內(nèi)所有組織都具有廣泛的通用結(jié)構(gòu)特征或要素，另一方面體現(xiàn)在每個(gè)部門之間的性質(zhì)和邏輯原則也都截然不同。而跨部門組織，整合了不同部門的組織要素與運(yùn)行邏輯，因此混合性(Hybridity)是其重要特征。目前對(duì)于組織混合性的解釋主要有兩個(gè)視角：一是動(dòng)態(tài)發(fā)展視角，認(rèn)為混合性生長于組織對(duì)復(fù)雜環(huán)境的回應(yīng)，是組織不斷發(fā)展的必然結(jié)果，是一種組織形式的有機(jī)進(jìn)化；二是解構(gòu)批判視角，認(rèn)為第三部門中組織的混合性是根深蒂固的，是一種不可避免的永久特征，這一視角質(zhì)疑并糾正了過去對(duì)社會(huì)組織概念的理想化定義，嘗試在類型學(xué)上對(duì)社會(huì)組織的概念進(jìn)行重新建構(gòu)。

國內(nèi)學(xué)者曾將組織混合性的思路應(yīng)用到對(duì)居委會(huì)組織的定位上，認(rèn)為針對(duì)其減負(fù)改革的討論不必過分糾結(jié)于如何“去行政化”的問題，因?yàn)檫@一組織未來的出路與功能定位，不可能是百分之百純度的自治組織或行政組織，而只能是介于二者之間的一種“混合組織模式”(37)劉太剛、劉開君：《居委會(huì)“去行政化”：錯(cuò)誤理論誤導(dǎo)下的“騎士戰(zhàn)風(fēng)車”——基于需求溢出理論的廣義社會(huì)組織論的邏輯》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。。換言之，通過轉(zhuǎn)換視角并對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)組織概念進(jìn)行重構(gòu)的方法，使得社區(qū)黨群服務(wù)中心這一政社跨部門組織在形式上實(shí)現(xiàn)了一種結(jié)果上的實(shí)質(zhì)理性，進(jìn)而在理論解釋上，居委會(huì)似乎跳出了之前總是陷入的“去行政化”悖論怪圈。但是通過本文的分析，這種沒有經(jīng)過有機(jī)演進(jìn)過程的趕超型協(xié)同模式在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問題，畢竟來自不同部門的元素通過整合過程全部混合在一起，不可避免地會(huì)導(dǎo)致緊張關(guān)系。那么，如何理解并調(diào)節(jié)混合組織中不同制度邏輯之間的緊張關(guān)系，如何能使中國當(dāng)前的政社跨部門組織同時(shí)擁有實(shí)質(zhì)理性與形式理性，便是需要不斷探索的方向。