任慧穎

(濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟(jì)南250022)

一、問題的提出

近年來，中央和地方在應(yīng)急管理的社會(huì)協(xié)同上進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，社會(huì)主體的參與積極性得以激發(fā)，多元主體參與的應(yīng)急志愿服務(wù)體系已初見雛形。隨著越來越多社會(huì)力量參與重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與防控，應(yīng)急志愿服務(wù)的多主體有效聯(lián)動(dòng)不足問題日益凸顯。十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”(1)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第29頁(yè)。。構(gòu)建協(xié)同有序的應(yīng)急志愿服務(wù)聯(lián)動(dòng)體系是完善新時(shí)代公共安全機(jī)制的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

所謂應(yīng)急志愿服務(wù)，是指志愿者、志愿組織以及志愿服務(wù)組織者在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中提供、開展的志愿服務(wù)(2)莫于川、梁爽：《關(guān)于完善中國(guó)的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見》，《河北法學(xué)》2011年第9期。。從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度看，志愿服務(wù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐體現(xiàn)，是社會(huì)主體參與社會(huì)治理的重要形式，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、提高社會(huì)福利、解決社會(huì)所需的有效手段。

從以往的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐看，應(yīng)急志愿服務(wù)在突發(fā)事件救援中表現(xiàn)出了以下五個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是具有極強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。志愿服務(wù)屬于社會(huì)領(lǐng)域的公共事務(wù)，具有志愿性、公益性、非營(yíng)利性和組織性等屬性。近年來，隨著社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展和逐漸成熟，公共精神日益為我國(guó)公眾所樂于接受，個(gè)人志愿服務(wù)和組織化的志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展，尤其是在重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，志愿服務(wù)的作用和影響受到廣泛關(guān)注，成為政府救助的重要補(bǔ)充，是應(yīng)急管理體系和機(jī)制中必不可少的組成部分。二是具有對(duì)重大突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警能力。在非緊急情況下，志愿者可以深入政府部門、學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)等，通過宣傳、培訓(xùn)、演練等形式培養(yǎng)公眾的公共安全意識(shí)，提高公眾在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的辨識(shí)與反應(yīng)能力。三是具有精準(zhǔn)的救助需求識(shí)別能力。應(yīng)急志愿服務(wù)具有多元多樣的專業(yè)技能，往往可以快速精準(zhǔn)地對(duì)重大突發(fā)事件的救助需求進(jìn)行識(shí)別，甚至能夠先于政府或公眾作出救援反應(yīng)。尤其是在識(shí)別重大突發(fā)事件造成的次生問題時(shí)，應(yīng)急志愿服務(wù)更具有自身的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)救助需求的全面識(shí)別。四是具有強(qiáng)大的資源整合能力。應(yīng)急志愿服務(wù)體系的構(gòu)成要素復(fù)雜多樣，來自不同領(lǐng)域的志愿者所組成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有開放性、異質(zhì)性、互補(bǔ)性等特點(diǎn)，強(qiáng)大的社會(huì)資源整合能力使得志愿服務(wù)成為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的有效手段。五是具有應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的快速?zèng)Q策與行動(dòng)能力。應(yīng)急志愿服務(wù)體系規(guī)模相對(duì)較小、組織結(jié)構(gòu)扁平化、決策鏈短，具有靈活的快速應(yīng)變能力，往往能夠在第一時(shí)間趕赴事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)開展專業(yè)救援，救援效率較高，因而已成為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)與管理的重要組成部分。

不過，應(yīng)急志愿服務(wù)雖然具有上述優(yōu)勢(shì)，但是在現(xiàn)實(shí)的重大突發(fā)事件救援中，聯(lián)動(dòng)不足的問題也不斷被暴露出來，制約著應(yīng)急志愿服務(wù)的有效開展。具體表現(xiàn)為：一是應(yīng)急志愿服務(wù)的有效組織管理缺失，統(tǒng)籌系統(tǒng)失衡。應(yīng)急志愿服務(wù)主要來自四個(gè)渠道，即專業(yè)志愿服務(wù)組織、企業(yè)志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)、服務(wù)需求主體的平臺(tái)招募力量，以及民間自發(fā)形成的志愿服務(wù)群體。這些來自不同渠道的志愿服務(wù)往往處于各自分散的狀態(tài)，無法形成高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更缺乏總體統(tǒng)籌。尤其是民間自發(fā)形成的志愿服務(wù)群體，他們?cè)谔峁?yīng)急志愿服務(wù)的同時(shí)，往往因?yàn)槲镔Y短缺、防護(hù)技能不足、資金難以為繼而無法提供持續(xù)的志愿服務(wù)。二是資源整合機(jī)制缺失，保障制度不完善，志愿者權(quán)益難免受損。當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生后，往往是單個(gè)的志愿者或當(dāng)?shù)孛耖g救援組織能夠在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，開展應(yīng)對(duì)與救援。然而，資源的匱乏、專業(yè)技能的局限、權(quán)益保障的缺失等因素不免會(huì)直接影響到應(yīng)急志愿服務(wù)的效果，甚至造成志愿者傷亡，這既增加了應(yīng)急志愿服務(wù)的成本，也會(huì)對(duì)后續(xù)的應(yīng)急救援帶來負(fù)面影響。三是應(yīng)急志愿服務(wù)的需求信息與供給信息難以有效對(duì)接。目前我國(guó)志愿服務(wù)信息的有效傳遞渠道較為單一，非官方信息難以整合進(jìn)官方的信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，尚不能實(shí)現(xiàn)所有服務(wù)信息的“無縫對(duì)接”。中國(guó)志愿服務(wù)網(wǎng)是具有官方色彩的全國(guó)性志愿服務(wù)支持平臺(tái)，通過了注冊(cè)與審核的各類組織、項(xiàng)目可以在其中發(fā)布志愿者招募信息。與此相對(duì)的是，當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生后，受影響的個(gè)人及群體的臨時(shí)性救助需求信息卻往往難以在第一時(shí)間通過全國(guó)性的志愿服務(wù)信息平臺(tái)予以發(fā)布，而只能依靠臨時(shí)的私人互動(dòng)信息群、微博、微信朋友圈等傳播渠道進(jìn)行救助需求信息的發(fā)布，有限的信息傳播范圍勢(shì)必造成救助信息難以被社會(huì)及時(shí)了解，從而貽誤救助時(shí)機(jī)。

可見，無論從國(guó)家治理制度創(chuàng)新的理論層面看，還是從重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐層面看，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急志愿服務(wù)有效聯(lián)動(dòng)和推進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)協(xié)同治理都具有重要意義。

二、相關(guān)研究

隨著人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大和頻率的增多，生態(tài)災(zāi)害、重大安全事故、全球性或區(qū)域性災(zāi)難頻發(fā)，人類社會(huì)已然進(jìn)入貝克所說的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”階段。2008年5月12日，汶川地震發(fā)生后，大批應(yīng)急志愿服務(wù)力量趕赴現(xiàn)場(chǎng)，參與地震救援、災(zāi)民心理援助、災(zāi)后援建等工作，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，這一年因此也被稱為我國(guó)的“志愿服務(wù)元年”。公民意識(shí)覺醒、多元主體參與、志愿者積極作為等現(xiàn)象引起了研究者的關(guān)注，學(xué)界開始對(duì)我國(guó)的社會(huì)力量參與重大突發(fā)事件的應(yīng)急救援進(jìn)行了理論與實(shí)踐反思。

(一)應(yīng)急志愿服務(wù)的多元參與主體

在應(yīng)對(duì)人為或自然因素造成的重大災(zāi)難時(shí)，作為危機(jī)治理主體的政府固然責(zé)無旁貸，但是社會(huì)多方力量的協(xié)同同樣必不可少(3)張霄艷、孫楓華：《公共危機(jī)治理中的志愿服務(wù)參與研究》，《河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第9期。。多主體的應(yīng)急志愿服務(wù)聯(lián)動(dòng)模式是對(duì)社會(huì)治理成效的檢驗(yàn)，折射出國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)，而基于“國(guó)家—社會(huì)”這一研究思路，有研究者聚焦于政府與社會(huì)力量的二元互動(dòng)，認(rèn)為基于政府與社會(huì)組織間的非對(duì)稱關(guān)系格局與合作訴求，可以在應(yīng)急管理中建立庇護(hù)型的政府與社會(huì)組織關(guān)系(4)林閔鋼、戰(zhàn)建華：《災(zāi)害救助中的NGO參與及其管理——以汶川地震和臺(tái)灣9·12大地震為例》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。。另有學(xué)者進(jìn)一步提出構(gòu)建政府與社會(huì)組織在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的四種合作模式，即補(bǔ)充模式、替代模式、互補(bǔ)模式、疏離模式(5)陶鵬、薛瀾：《論我國(guó)政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。事實(shí)上，可以對(duì)參與重大突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)的社會(huì)力量作更進(jìn)一步的細(xì)分，具體包括具有官方背景的專業(yè)志愿服務(wù)組織、民間救援組織、相關(guān)領(lǐng)域的公益組織、企事業(yè)單位等組建的志愿服務(wù)隊(duì)伍，以及作為個(gè)人的志愿者。重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與救助既涉及政府與社會(huì)力量之間的協(xié)同關(guān)系，也涉及社會(huì)力量之間的協(xié)同關(guān)系。

(二)應(yīng)急志愿服務(wù)主體間的協(xié)同困境

就應(yīng)急志愿服務(wù)多元主體間的協(xié)同關(guān)系看，重大突發(fā)事件的發(fā)生往往會(huì)使原有常規(guī)情境下社會(huì)治理體系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，從而呈現(xiàn)出過度扁平化的困境狀態(tài)(6)張強(qiáng)、張歡：《巨災(zāi)中的決策困境：非常態(tài)下公共政策供需矛盾分析》，《文史哲》2008年第5期。，而以條塊分割為基礎(chǔ)的常態(tài)化管理體系存在不少問題，政府與社會(huì)力量之間的良性互動(dòng)協(xié)同機(jī)制尚未建立健全(7)參見唐皇鳳、吳瑞：《新冠肺炎疫情的整體性治理：現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)與優(yōu)化路徑》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期；張強(qiáng)、張?jiān)骸吨袊?guó)應(yīng)急志愿服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與前瞻——基于新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)的觀察》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。，政府各部門間的有效協(xié)同亦存在不足，應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，分屬于不同領(lǐng)域的應(yīng)急志愿服務(wù)力量在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的有效聯(lián)動(dòng)還需進(jìn)一步提升。在開展重大突發(fā)事件救援時(shí)，會(huì)有來自不同渠道的社會(huì)志愿服務(wù)力量參與其中，這些社會(huì)力量通常是自發(fā)前往事件發(fā)生地，由于有效聯(lián)動(dòng)的缺乏和救援信息的不對(duì)稱，在參與重大突發(fā)事件時(shí)不免會(huì)出現(xiàn)無序狀態(tài)，或者造成人力、物資、資金等投入的重復(fù)與浪費(fèi)，或者形成救援的真空地帶，無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救助資源的最優(yōu)配置和使用。民間志愿服務(wù)主體在應(yīng)急志愿服務(wù)參與中還可能面臨合法性困境、參與困境、合作困境、資源困境、能力困境等諸多挑戰(zhàn)(8)孟甜：《非政府組織參與災(zāi)害救助的困境解讀與制度重構(gòu)——以汶川地震為例》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。。從更宏觀的視角看，志愿服務(wù)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)面臨著跨越區(qū)域的“碎片化”、跨越功能的“防火墻”、跨越國(guó)界的“非傳統(tǒng)”等困境(9)張勤、艾小燕：《志愿服務(wù)在重大突發(fā)事件中的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)新探索》，《中國(guó)行政管理》2020年第10期。。

(三)多元主體有效協(xié)同的路徑與策略

現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理是政府與社會(huì)合作互動(dòng)的一個(gè)過程，即是說，政府不僅要引導(dǎo)社會(huì)，還要依賴于社會(huì)志愿者、公民以及國(guó)際組織等多元主體，實(shí)現(xiàn)彼此之間的合作與互動(dòng)。為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，必須構(gòu)建良性的應(yīng)急管理伙伴關(guān)系(10)孔新峰、褚松燕、鄧名奮：《論減災(zāi)救災(zāi)中的社會(huì)聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2011年第9期。，創(chuàng)新應(yīng)急管理制度，并在制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)、合作機(jī)制三個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同共治(11)王法碩：《我國(guó)應(yīng)急志愿服務(wù)協(xié)同治理的實(shí)踐與對(duì)策》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2014年第11期。。在中觀層面，可基于志愿服務(wù)參與的“組織化建設(shè)”視角，采用項(xiàng)目化與組織化的方式，構(gòu)建志愿服務(wù)力量的制度化參與渠道(12)陶鵬、薛瀾：《論我國(guó)政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。隨著應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展，參與主體愈加多元，實(shí)現(xiàn)參與主體有效聯(lián)動(dòng)無疑是促進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)效能最大化的關(guān)鍵所在。通過將市場(chǎng)主體與個(gè)人納入分析范疇，可構(gòu)建形成政府居中指揮協(xié)調(diào)，社區(qū)、社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量有序參與的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于重大突發(fā)事件影響的廣度與深度不斷增強(qiáng)，志愿服務(wù)主體聯(lián)動(dòng)研究也隨之愈發(fā)深入，志愿服務(wù)參與渠道的多元化與制度化、參與方式的精細(xì)化與常態(tài)化，以及志愿者參與公共危機(jī)管理的系統(tǒng)化、專業(yè)化，成為更具可操作性的策略(13)李貝雷、陸婷：《協(xié)同治理視角下加強(qiáng)公共危機(jī)管理中志愿者服務(wù)有效性的對(duì)策探析》，《黔南民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。。同時(shí)，區(qū)域、國(guó)家以及地區(qū)間的聯(lián)動(dòng)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)愈益重要，構(gòu)建區(qū)域和國(guó)際應(yīng)急合作機(jī)制也成為另外一種有效手段(14)張勤、宋青勵(lì)、張秀：《重大突發(fā)事件志愿服務(wù)應(yīng)急能力建設(shè)思考》，《社會(huì)治理》2021年第7期。。

經(jīng)過諸多學(xué)者的共同努力，原來單純的從實(shí)踐分析到對(duì)策提出的應(yīng)急志愿服務(wù)研究模式已然改變，研究的理論性得到了顯著提升。關(guān)于政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)體在應(yīng)急志愿服務(wù)中進(jìn)行有效協(xié)同的可能性與必要性，以及應(yīng)急志愿服務(wù)的主體聯(lián)動(dòng)策略，相關(guān)學(xué)者從宏觀、中觀兩個(gè)層面所作的探討極具啟發(fā)意義，本文擬以此為基礎(chǔ)，基于公共危機(jī)協(xié)同治理理論視角，圍繞應(yīng)急志愿服務(wù)主體聯(lián)動(dòng)問題加以闡釋，并進(jìn)而提出更為具體和更具可操作性的聯(lián)動(dòng)策略。

三、應(yīng)急志愿服務(wù)及其多主體—全過程聯(lián)動(dòng)

協(xié)同理論認(rèn)為，任何一個(gè)復(fù)合、開放、穩(wěn)定系統(tǒng)的形成，都要依照一定的方式，通過子系統(tǒng)之間的協(xié)同合作、有序運(yùn)動(dòng)，使系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ńY(jié)構(gòu)的有序狀態(tài)。整體效果并不是由系統(tǒng)各要素簡(jiǎn)單相加形成的，而是在人們有意識(shí)的行動(dòng)下促使系統(tǒng)各要素協(xié)同運(yùn)作所得到的結(jié)果，且協(xié)同的整體效果往往要大于各部分要素加總所產(chǎn)生的效用。

(一)協(xié)同治理理論與應(yīng)急志愿服務(wù)

協(xié)同治理理論源于協(xié)同學(xué)理論和治理理論，它強(qiáng)調(diào)多元主體(組織、個(gè)人、團(tuán)體)為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而在公共事務(wù)處理中的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)。該理論提出后，不僅成為公共管理學(xué)的前沿理論，而且其應(yīng)用領(lǐng)域也得到了進(jìn)一步的拓展，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科都對(duì)其有所借鑒。協(xié)同治理是對(duì)公共管理模式的一種概括和提煉，不同國(guó)家因社會(huì)制度、政治體制、發(fā)展階段、社會(huì)組織成長(zhǎng)情況的不同，不可能采用統(tǒng)一的治理模式，往往會(huì)根據(jù)自己的具體國(guó)情探索治理的具體運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制，而且在不同的領(lǐng)域中，協(xié)同治理的運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制也會(huì)存在差異(15)徐嫣、宋世明：《協(xié)同治理理論在中國(guó)的具體適用研究》，《天津社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。。公共危機(jī)管理是公共管理的一個(gè)重要領(lǐng)域，由于多元主體的參與，大多數(shù)學(xué)者傾向于將協(xié)同治理理論運(yùn)用于公共危機(jī)管理研究，并提出了“公共危機(jī)協(xié)同治理”這一概念，將其界定為“公共危機(jī)管理主體，包括政府部門、非政府公共部門(NGO)、企業(yè)部門以及公民個(gè)人，通過自覺地組織活動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個(gè)行為目標(biāo)和規(guī)范相對(duì)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地組合起來，使系統(tǒng)中的各要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對(duì)潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動(dòng)，以期有效預(yù)防、處置和消弭危機(jī)”(16)張立榮、冷向明：《協(xié)同治理與我國(guó)公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織組織間的協(xié)同以及共同規(guī)則的制定。

重大突發(fā)事件的應(yīng)急志愿服務(wù)主體具有明顯的多元特征，相互之間必須進(jìn)行密切的合作與協(xié)同，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展與廣泛應(yīng)用則為應(yīng)急志愿服務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)支撐，重大突發(fā)事件的救援力量可以借助相應(yīng)的信息技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)主體間的有效聯(lián)動(dòng)，在信息、資源、技術(shù)等方面實(shí)現(xiàn)共享。雖然應(yīng)急志愿服務(wù)具有多中心的特征，但政府在規(guī)則的制定與實(shí)施、應(yīng)急救援信息技術(shù)平臺(tái)的建立與運(yùn)行、各部門區(qū)域的統(tǒng)籌安排、各類要素的科學(xué)配置、突發(fā)事件的善后處理等方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因而在重大突發(fā)事件的應(yīng)急救助中必定發(fā)揮主導(dǎo)的作用。公共危機(jī)協(xié)同治理理論對(duì)于應(yīng)急志愿服務(wù)聯(lián)動(dòng)問題的研究無疑具有極強(qiáng)的適用性，可基于公共危機(jī)協(xié)同治理理論探索應(yīng)急志愿服務(wù)的聯(lián)動(dòng)邏輯，為構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)多主體—全過程聯(lián)動(dòng)模式奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(二)應(yīng)急志愿服務(wù)的多主體—全過程聯(lián)動(dòng)

應(yīng)急志愿服務(wù)的多主體—全過程聯(lián)動(dòng)包括兩大要點(diǎn)：一是建立以政府為主導(dǎo)的多主體協(xié)同格局；二是形成重大突發(fā)事件事前、事中、事后的全過程聯(lián)動(dòng)。

1.建立以政府為主導(dǎo)的多主體協(xié)同格局。重大突發(fā)事件具有發(fā)生突然、破壞力強(qiáng)、影響巨大、涉及面廣等特點(diǎn)，往往需要強(qiáng)有力的管理主體從宏觀與全局的角度來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府因其自身強(qiáng)大的號(hào)召能力、動(dòng)員能力、強(qiáng)制執(zhí)行能力而成為最有效的治理主體，必然在應(yīng)急管理中發(fā)揮不可替代的主導(dǎo)作用。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來看，無論是中央政府還是地方政府，都具有極強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，可以在制度供給、資源調(diào)配、人員安排、資金保障等方面發(fā)揮絕對(duì)的主導(dǎo)作用。隨著社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展，各種社會(huì)力量在社會(huì)治理中的協(xié)同作用愈加突出，民間救援力量在2008年汶川地震、2010年玉樹地震、2020年新冠肺炎疫情，以及2021年河南特大水災(zāi)等重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的積極表現(xiàn)，有力地印證了應(yīng)急志愿服務(wù)在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中不可或缺的重要作用。政府主導(dǎo)下的應(yīng)急志愿服務(wù)有效聯(lián)動(dòng)，既適應(yīng)于我國(guó)“國(guó)家—社會(huì)”的關(guān)系格局，也符合社會(huì)公眾的心理預(yù)期，因而是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的有效手段。在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，運(yùn)用多種手段激發(fā)不同主體的應(yīng)急志愿服務(wù)積極性，強(qiáng)化多元主體有效互動(dòng)的應(yīng)急志愿服務(wù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)多元主體在應(yīng)急志愿服務(wù)中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、上下聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的應(yīng)急志愿服務(wù)多主體協(xié)同格局。除了政府而外，社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)、公民個(gè)體都有其自身的能力、資源和責(zé)任，可在應(yīng)急志愿服務(wù)中形成責(zé)任與權(quán)利相對(duì)等的治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)、公民個(gè)體間也需要形成有效聯(lián)動(dòng)，精準(zhǔn)識(shí)別志愿服務(wù)需求，構(gòu)建應(yīng)急志愿服務(wù)的多中心網(wǎng)絡(luò)，培育社會(huì)資本，促進(jìn)信息溝通。

2.形成重大突發(fā)事件事前、事中、事后的全過程聯(lián)動(dòng)。重大突發(fā)事件的發(fā)生具有不可預(yù)見性，應(yīng)急志愿服務(wù)需要在第一時(shí)間開展救援工作，通常情況下并沒有充足的準(zhǔn)備時(shí)間，而且隨著突發(fā)事件的發(fā)展，應(yīng)急志愿服務(wù)還需要根據(jù)進(jìn)展情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)代危機(jī)管理理論基本上都認(rèn)同公共安全事件有其特定的生命周期，斯蒂文·芬克將危機(jī)事件的周期分為潛伏期、突變期、蔓延期和解決期，另有學(xué)者將危機(jī)事件劃分為危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后三個(gè)階段(17)Steven Fink.Crisis Management:Planning for the Inevitable.New York:American Management Association,1986,p5.。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國(guó)家比較注重對(duì)突發(fā)事件的全過程管理。比如，美國(guó)針對(duì)不同階段制定相應(yīng)的計(jì)劃和措施，使應(yīng)急管理處于有序狀態(tài)；英國(guó)政府提出，災(zāi)難真正來臨的應(yīng)急手段只是應(yīng)急管理的一部分，預(yù)防災(zāi)難的發(fā)生才是關(guān)鍵所在，應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急管理納入日常工作體系，做好充分準(zhǔn)備；日本則把預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)看得同等重要，每年都要舉行全國(guó)性的防災(zāi)演習(xí)，在危機(jī)出現(xiàn)前就采取較為有力的預(yù)防措施。我國(guó)政府同樣重視對(duì)突發(fā)事件的全過程管理。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確提出：“堅(jiān)持源頭治理、關(guān)口前移。創(chuàng)新應(yīng)急管理制度和方法，強(qiáng)化預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估，最大限度控制風(fēng)險(xiǎn)和消除隱患，推進(jìn)應(yīng)急管理由應(yīng)急處置為重點(diǎn)向全過程風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變?！?/p>

與突發(fā)事件的不同發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，應(yīng)急志愿服務(wù)需與之銜接，實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)事件的事前、事中、事后全過程聯(lián)動(dòng)。事前，由政府主導(dǎo)，建立突發(fā)事件統(tǒng)籌機(jī)制，制定及時(shí)有效的管理規(guī)則和流程，明確各志愿服務(wù)主體的職能責(zé)任，搭建信息平臺(tái)，做好志愿者的人才儲(chǔ)備，通過志愿服務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)提升志愿者的專業(yè)技能；事中，以事件發(fā)生為信號(hào)，啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的志愿服務(wù)響應(yīng)程序，由政府相關(guān)部門牽頭建立突發(fā)事件指揮中心，與其他志愿服務(wù)主體進(jìn)行快速聯(lián)動(dòng)，利用專門的信息平臺(tái)，將人員、物資、資金加以整合，進(jìn)行合理配置，并根據(jù)事件進(jìn)展及時(shí)調(diào)整志愿服務(wù)策略；事后，依據(jù)信息平臺(tái)與志愿組織的應(yīng)急志愿服務(wù)記錄，實(shí)施針對(duì)志愿服務(wù)組織和個(gè)體的回饋制度，開展應(yīng)急志愿服務(wù)績(jī)效評(píng)估，進(jìn)而修正相關(guān)的制度設(shè)置。

四、應(yīng)急志愿服務(wù)的多主體—全過程聯(lián)動(dòng)策略

重大突發(fā)事件就是一場(chǎng)大考，檢驗(yàn)著國(guó)家的治理能力與治理水平，不過也往往在這樣的重大突發(fā)事件中，蘊(yùn)含著制度完善、體制創(chuàng)新、治理能力提升等的契機(jī)。《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》規(guī)定：“加強(qiáng)應(yīng)急志愿服務(wù)法規(guī)制度建設(shè)，明確志愿服務(wù)范圍和志愿者的權(quán)利義務(wù)；健全志愿者和志愿服務(wù)組織參與應(yīng)急的工作機(jī)制，完善志愿者招募、注冊(cè)、技能培訓(xùn)與管理，引導(dǎo)志愿者和志愿服務(wù)組織有序參與應(yīng)急救援與服務(wù)；鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)性應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，提升我國(guó)應(yīng)急志愿服務(wù)能力和專業(yè)化水平?！?017年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《志愿服務(wù)條例》，這是我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展歷程中的一個(gè)重大事件，使得志愿服務(wù)由社會(huì)動(dòng)員回歸到慈善領(lǐng)域，凸顯了志愿活動(dòng)的本質(zhì)特征。根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的志愿服務(wù)面臨的困境與挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為需進(jìn)一步強(qiáng)化重大突發(fā)事件的事前、事中、事后三個(gè)階段的主體聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化應(yīng)急志愿服務(wù)體系，提升應(yīng)急志愿服務(wù)效能。

(一)重大突發(fā)事件前的聯(lián)動(dòng)

重大突發(fā)事件前的有效聯(lián)動(dòng)，能夠提升預(yù)警效能，對(duì)于重大突發(fā)事件治理具有重要意義。應(yīng)急志愿服務(wù)的歸口管理、相關(guān)制度設(shè)置、公益意識(shí)培養(yǎng)、復(fù)合型人才儲(chǔ)備、專業(yè)技能提升，是實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)事件前主體聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.建立統(tǒng)籌機(jī)制。無論是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看還是從我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，在重大突發(fā)事件的防控中，政府具有超強(qiáng)動(dòng)員能力、全局統(tǒng)籌能力和強(qiáng)制執(zhí)行能力，因此，在應(yīng)急管理中，政府是不可替代的主導(dǎo)力量，只能通過政府的統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同與聯(lián)動(dòng)。一是實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)的統(tǒng)一管理。盡管歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的志愿組織注重民間力量的參與，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自主發(fā)展，但是隨著志愿服務(wù)內(nèi)容的增加和服務(wù)領(lǐng)域的拓寬，政府推動(dòng)和支持的重要性愈發(fā)凸顯。從我國(guó)的政治社會(huì)環(huán)境及社會(huì)動(dòng)員模式看，政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用更是不可或缺，如果離開了政府的支持與推動(dòng)，志愿服務(wù)勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。目前，我國(guó)的志愿服務(wù)管理職能，分散在諸如文化、財(cái)政、宣傳、教育、精神文明建設(shè)、民政等不同的部門，以及工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等不同的組織，且彼此之間存在一定的壁壘，難以形成對(duì)志愿服務(wù)的統(tǒng)籌管理。依據(jù)《志愿服務(wù)條例》，應(yīng)做好志愿服務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)，將志愿服務(wù)管理等相關(guān)工作交由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌，由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)制度供給與政策執(zhí)行的職責(zé)。二是政府牽頭搭建志愿服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿服務(wù)平臺(tái)的規(guī)范化管理?？捎蓪ｉT的機(jī)構(gòu)牽頭，設(shè)立統(tǒng)一的志愿服務(wù)平臺(tái)，建構(gòu)社會(huì)組織、慈善事業(yè)、社區(qū)發(fā)展、志愿服務(wù)的協(xié)同體系；由相關(guān)部門定期對(duì)志愿服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估和考核，依法依規(guī)對(duì)平臺(tái)的違規(guī)行為進(jìn)行懲罰和糾正，保證志愿服務(wù)信息的公開化和透明化，提升志愿服務(wù)信息的可靠性和有效性。

2.完善制度設(shè)置。相較于公益事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)志愿服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展起步晚、歷程短，制度化程度還不夠高，一定程度上影響了志愿者的參與熱情和志愿服務(wù)的效果。推動(dòng)志愿服務(wù)的規(guī)范化和制度化發(fā)展，必須以弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神為核心，“構(gòu)建能讓志愿服務(wù)理念得到充分發(fā)展與良好運(yùn)行的外部保障條件，最終遵循一致的行為選擇”(18)李敏：《深入推進(jìn)志愿服務(wù)制度化建設(shè)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第3期。。受行政法規(guī)自身特點(diǎn)的限制，《志愿服務(wù)條例》雖然填補(bǔ)了相關(guān)制度設(shè)置的空白，但是仍然存在不盡人意的地方，對(duì)于志愿服務(wù)活動(dòng)的開展只是提供了指導(dǎo)性的規(guī)定，一些具體細(xì)節(jié)還有待進(jìn)一步明確和規(guī)范。完善志愿服務(wù)的制度設(shè)置，當(dāng)務(wù)之急在于建立健全以下兩個(gè)方面的制度規(guī)定：一是建立健全志愿服務(wù)提供者權(quán)利與義務(wù)的制度規(guī)定。因重大突發(fā)事件的緊急性和危險(xiǎn)性，需對(duì)志愿服務(wù)提供者在志愿服務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)作出具體明確的規(guī)定。就應(yīng)急志愿服務(wù)來說，應(yīng)急志愿服務(wù)的提供者應(yīng)享有安全保障權(quán)、物資幫助權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)等權(quán)利，同時(shí)必須切實(shí)履行服從統(tǒng)一指揮與安排的義務(wù)。二是完善志愿者權(quán)益保障制度。重大突發(fā)事件具有突然性、高風(fēng)險(xiǎn)性、發(fā)展不確定性等特點(diǎn)，相較于常規(guī)志愿服務(wù)，重大突發(fā)事件中的志愿服務(wù)參與者面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)益保障問題尤為突出。因此，應(yīng)與《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)接，構(gòu)建志愿者致害責(zé)任保險(xiǎn)制度，明晰志愿者、志愿組織以及志愿服務(wù)對(duì)象在責(zé)任保險(xiǎn)中的地位，完善公眾責(zé)任保險(xiǎn)。

3.培養(yǎng)公益意識(shí)。志愿服務(wù)的發(fā)展離不開良好的社會(huì)公益氛圍，離不開對(duì)民眾社會(huì)參與意識(shí)的培養(yǎng)。可以通過宣傳、教育、實(shí)踐等方式提升公民的志愿服務(wù)參與熱情，踐行志愿服務(wù)精神。一是宣傳志愿服務(wù)精神?！吨驹阜?wù)條例》為志愿者服務(wù)事業(yè)的規(guī)范化、制度化開展提供了基本的保障，有助于推動(dòng)志愿服務(wù)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)以《志愿服務(wù)條例》的出臺(tái)為契機(jī)，做好志愿服務(wù)的宣傳。一方面，可通過社區(qū)、學(xué)校、公益講堂等渠道宣講該條例的基本精神，讓更多的民眾了解志愿服務(wù)的內(nèi)涵、參與渠道和方式，以及志愿服務(wù)參與認(rèn)定、參與回饋制度等相關(guān)知識(shí)；另一方面，可通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視、紙質(zhì)媒介、自媒體等渠道發(fā)布公益廣告，倡導(dǎo)全民志愿參與，營(yíng)造濃厚的社會(huì)公益氛圍。二是開展志愿服務(wù)教育。志愿服務(wù)教育可納入基礎(chǔ)教育和高等教育的課程大綱，融入學(xué)生的思政課教育教學(xué)，培養(yǎng)他們的社會(huì)公益意識(shí)，激發(fā)其志愿服務(wù)參與熱情，以此提升青年人的志愿服務(wù)意識(shí)。社區(qū)、社會(huì)組織和企業(yè)可通過講座、論壇、座談等形式開展志愿服務(wù)宣講，強(qiáng)化大眾對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)知，使其了解志愿服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)公益意識(shí)，培養(yǎng)公共精神。三是鼓勵(lì)志愿服務(wù)實(shí)踐。在志愿服務(wù)教育的基礎(chǔ)上，社區(qū)、社會(huì)組織、學(xué)校、企業(yè)可通過社會(huì)公益項(xiàng)目和各類公益活動(dòng)為志愿者提供盡可能多的實(shí)踐渠道，使他們通過參與志愿服務(wù)實(shí)踐，體悟志愿服務(wù)理念，提升志愿服務(wù)意識(shí)，踐行志愿服務(wù)精神。

4.做好人才儲(chǔ)備。近年來，我國(guó)志愿服務(wù)不斷發(fā)展，越來越多的志愿者在重大突發(fā)事件和各項(xiàng)重大活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用?！吨袊?guó)慈善發(fā)展報(bào)告(2020)》提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國(guó)實(shí)名注冊(cè)志愿者總數(shù)達(dá)到1.69億人，占中國(guó)大陸人口的14%左右，累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)間為22.68億小時(shí)，分別較2018年增長(zhǎng)13.9%和3.2%。不過，相較而言，這一比例仍明顯低于公益事業(yè)較為發(fā)達(dá)的一些國(guó)家和地區(qū)，說明我們的志愿服務(wù)還有較大的提升空間。

我國(guó)人口基數(shù)大，志愿服務(wù)的人力資源豐富，可根據(jù)不同組織的特點(diǎn)，打造立體化、多層面的志愿者人才儲(chǔ)備體系。一是發(fā)揮黨團(tuán)組織優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員黨員和共青團(tuán)員參與志愿服務(wù)。參與志愿服務(wù)與黨員和共青團(tuán)員的宗旨使命相契合，是新時(shí)代黨團(tuán)組織踐行以人民為中心服務(wù)理念的有效載體。各級(jí)黨團(tuán)組織可以將黨員和共青團(tuán)員的志愿服務(wù)參與認(rèn)定為黨團(tuán)組織活動(dòng)，這樣既可以挖掘黨員和共青團(tuán)員的志愿服務(wù)潛能，又可以豐富黨團(tuán)組織活動(dòng)的形式。二是依托街道社區(qū)，動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的有生力量參與志愿服務(wù)。社區(qū)居民往往具有較高的異質(zhì)性，離退休人員、退伍軍人、自由職業(yè)者等都是社區(qū)內(nèi)可動(dòng)員的重要人力資源。社區(qū)動(dòng)員的關(guān)鍵在于提升社區(qū)凝聚力，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。應(yīng)以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與解決本社區(qū)的問題，同時(shí)調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與志愿服務(wù)的積極性，不斷壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍，做好人才儲(chǔ)備。三是依靠工會(huì)組織，做好企事業(yè)單位的志愿者動(dòng)員。企事業(yè)單位既可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，又可以通過多種形式承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，因而是社會(huì)公益事業(yè)的重要參與主體。在企事業(yè)單位的志愿者動(dòng)員活動(dòng)中，應(yīng)重視發(fā)揮工會(huì)組織的統(tǒng)籌作用，組織開展人員動(dòng)員、志愿者培訓(xùn)、資源整合、內(nèi)外聯(lián)絡(luò)等工作。四是通過各級(jí)各類學(xué)校，引導(dǎo)學(xué)生參與志愿服務(wù)，儲(chǔ)備志愿服務(wù)人才。高等院校與中小學(xué)都可根據(jù)學(xué)生特點(diǎn)，建立志愿者團(tuán)隊(duì)，使他們通過參與校內(nèi)、社區(qū)、社會(huì)的公益項(xiàng)目、重要活動(dòng)等志愿服務(wù)活動(dòng)，體悟志愿服務(wù)精神，培養(yǎng)志愿服務(wù)意識(shí)，積累志愿服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為將來成為合格的志愿服務(wù)者奠定良好的思想和能力基礎(chǔ)。

要根據(jù)應(yīng)急志愿服務(wù)需求制定科學(xué)的志愿者人才儲(chǔ)備戰(zhàn)略，通過上述四種渠道動(dòng)員社會(huì)各領(lǐng)域的優(yōu)秀人才參與志愿服務(wù)，以打造領(lǐng)域廣、專業(yè)全、數(shù)量多的志愿者隊(duì)伍。尤其是關(guān)鍵行業(yè)，如醫(yī)療、救援、物流、餐飲、戰(zhàn)略物資生產(chǎn)、心理咨詢、安保、會(huì)計(jì)、法律咨詢等，必須建立專業(yè)化的志愿服務(wù)隊(duì)伍，保證由專業(yè)的人做專業(yè)的事，培養(yǎng)志愿服務(wù)的中堅(jiān)力量，進(jìn)而提升志愿服務(wù)效能。同時(shí)，應(yīng)重視利用大數(shù)據(jù)技術(shù)做好志愿者的注冊(cè)登記工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿者的動(dòng)態(tài)管理，保證信息的準(zhǔn)確性與有效性。

5.提升志愿者的專業(yè)技能。志愿者的技能培訓(xùn)是提升志愿服務(wù)水平的關(guān)鍵，也是志愿者做好自身安全防護(hù)的必要舉措。不同類型的突發(fā)事件、社會(huì)公益項(xiàng)目以及重要活動(dòng)對(duì)志愿者的技能要求不同，為實(shí)現(xiàn)高效的志愿服務(wù)，需要實(shí)現(xiàn)專業(yè)技能培訓(xùn)的常規(guī)化與制度化。對(duì)于志愿者的技能培訓(xùn)，可采取政府主管部門統(tǒng)籌，社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、學(xué)校協(xié)同的模式，重點(diǎn)是做好專業(yè)技能培訓(xùn)與志愿者權(quán)益保障培訓(xùn)。一是建立志愿服務(wù)研究機(jī)構(gòu)，為志愿服務(wù)技能培訓(xùn)的規(guī)劃與實(shí)施提供智力支持。志愿服務(wù)技能培訓(xùn)是一項(xiàng)專業(yè)性要求較高的工作，需要整體統(tǒng)籌和具體實(shí)施。應(yīng)在政府主管部門的統(tǒng)籌之下，建立以科研機(jī)構(gòu)、高校、企事業(yè)單位的專家學(xué)者為主體的志愿服務(wù)研究機(jī)構(gòu)，通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式，對(duì)志愿服務(wù)技能培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)劃，制定培訓(xùn)課程綱要，組織開展相關(guān)的技能培訓(xùn)和提供相應(yīng)的智力支持。二是針對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的志愿服務(wù)，如醫(yī)療救護(hù)、救援、心理援助、財(cái)務(wù)信息管理、物資流通、倉(cāng)儲(chǔ)管理等，需在做好人才儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，實(shí)施制度化培訓(xùn)，定期進(jìn)行演練，通過實(shí)踐提升專業(yè)技能。同時(shí)，采用資格認(rèn)證的方式，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置準(zhǔn)入門檻，激勵(lì)志愿者達(dá)到一定的專業(yè)技術(shù)要求，獲得從事相關(guān)志愿服務(wù)的資格。三是開展志愿者自身權(quán)益和自身安全保障的培訓(xùn)。相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)是志愿服務(wù)培訓(xùn)的一個(gè)重要方面，提升志愿者的法治意識(shí)和素養(yǎng)，不僅可以保證志愿服務(wù)的合法性，而且也是對(duì)志愿者自身權(quán)益的保障，可以有效避免志愿服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的法律糾紛。堅(jiān)持培訓(xùn)與服務(wù)并重，通過集中輔導(dǎo)、座談交流、案例分析等方式，定期為志愿者提供培訓(xùn)，傳授專業(yè)逃生、救援等知識(shí)，提升他們的安全技能。

(二)重大突發(fā)事件中的聯(lián)動(dòng)

人員、物質(zhì)、資金、信息等資源是應(yīng)急志愿服務(wù)的必備要素，在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，相關(guān)資源能否得到有效配置關(guān)系到應(yīng)急志愿服務(wù)開展的效率與效果。應(yīng)急志愿服務(wù)資源的有效配置既依賴于以政府為核心的高效指揮，也依賴于數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的技術(shù)支持。

1.建立應(yīng)急指揮中心。根據(jù)突發(fā)事件的不同性質(zhì)，政府應(yīng)在第一時(shí)間成立相應(yīng)的應(yīng)急指揮中心，啟動(dòng)應(yīng)急措施，將應(yīng)急志愿服務(wù)的管理納入應(yīng)急指揮中心的工作范疇，建立志愿服務(wù)協(xié)調(diào)部，對(duì)不同主體的志愿服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。通過制度、人員、物資、資金等形式的支持，形成政府與社會(huì)力量在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的有效對(duì)接，保障民間志愿服務(wù)的有序參與。要及時(shí)準(zhǔn)確地了解志愿者的參與情況，做好信息的審核與備案。在確認(rèn)志愿服務(wù)信息的基礎(chǔ)上，確保志愿者的風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)，并做好必要的應(yīng)急培訓(xùn)。要與《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)接，為志愿者辦理相應(yīng)的人身意外傷害保險(xiǎn)，以確保重大突發(fā)事件中志愿者的安全保障權(quán)利。

2.依托信息平臺(tái)，合理配置人員、物資、資金。大數(shù)據(jù)具有信息量大、種類多、實(shí)時(shí)性強(qiáng)、蘊(yùn)藏價(jià)值高等特點(diǎn)，應(yīng)通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式建立綜合數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，交由第三方做好數(shù)據(jù)的匯總與維護(hù)。建立志愿者信息庫(kù)，各類志愿者統(tǒng)一入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息互通。采用“平戰(zhàn)結(jié)合”的模式，規(guī)劃志愿服務(wù)響應(yīng)等級(jí)，通過統(tǒng)籌平臺(tái)，打通社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、學(xué)校等組織內(nèi)部的志愿者數(shù)據(jù)鏈接，根據(jù)響應(yīng)等級(jí)有層次地發(fā)動(dòng)志愿者參與，建構(gòu)應(yīng)急志愿服務(wù)響應(yīng)機(jī)制。對(duì)于較為分散的多渠道志愿服務(wù)，更需信息化的數(shù)據(jù)系統(tǒng)來發(fā)揮技術(shù)支持作用。要將官方服務(wù)需求與非官方服務(wù)需求信息加以整合，尤其是在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，可通過平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，保障志愿服務(wù)供給與志愿服務(wù)需求的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息的開放和共享。要發(fā)揮志愿服務(wù)平臺(tái)的靈活性、競(jìng)爭(zhēng)性、共享性等特點(diǎn)，通過公開透明的志愿服務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的參與和監(jiān)督，保障志愿服務(wù)體系的良性運(yùn)行。

(三)重大突發(fā)事件后的聯(lián)動(dòng)

重大突發(fā)事件后的應(yīng)急志愿服務(wù)記錄、回饋與評(píng)估是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)必不可少的環(huán)節(jié)，規(guī)范的志愿服務(wù)記錄、多元的回饋形式與科學(xué)的評(píng)估有助于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)參與主體的有效聯(lián)動(dòng)。

1.完善志愿服務(wù)記錄制度。通過志愿服務(wù)記錄制度，可將參與重大突發(fā)事件的志愿組織和志愿者進(jìn)行備案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)的反饋與激勵(lì)?？茖W(xué)完善的志愿服務(wù)記錄制度是促進(jìn)志愿服務(wù)健康發(fā)展的必要條件。目前，我們尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的志愿服務(wù)記錄制度，各地方的志愿服務(wù)記錄較為混亂，多部門交叉、記錄標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題比較突出，因此，應(yīng)盡快規(guī)范志愿服務(wù)記錄制度，實(shí)現(xiàn)志愿記錄的歸口管理，統(tǒng)一記錄標(biāo)準(zhǔn)，完善統(tǒng)計(jì)口徑。要針對(duì)突發(fā)事件設(shè)計(jì)應(yīng)急志愿服務(wù)記錄，打通服務(wù)信息申報(bào)渠道，提高應(yīng)急志愿服務(wù)的記錄權(quán)重。

2.建立多元化的志愿服務(wù)回饋制度。有學(xué)者認(rèn)為，“志愿者行動(dòng)往往是一種基于利己主義的利他主義，它出于私利，但又超越私利，并為與他者的聯(lián)系提供了契機(jī)”(19)李曉光、李黎明：《制度分割、志愿者行動(dòng)與公共性再生》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。。由此可見，將志愿者的服務(wù)理解為徹底的無私奉獻(xiàn)與不求回報(bào)，乃是對(duì)志愿服務(wù)精神的并不全面和正確的理解，既有損于激發(fā)志愿者的服務(wù)積極性，又不利于促進(jìn)志愿服務(wù)的健康發(fā)展。應(yīng)急志愿服務(wù)的人員來源渠道多元、類型多樣，志愿服務(wù)的回饋制度因而應(yīng)根據(jù)不同類型志愿者的需求而具體設(shè)計(jì)。針對(duì)青年志愿者，可建立專門的志愿服務(wù)檔案，將他們參與志愿服務(wù)的情況進(jìn)行記錄，作為重要的依據(jù)，在求職、進(jìn)修、學(xué)分認(rèn)定等方面給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜；針對(duì)企業(yè)等組織化主體，可完善相應(yīng)的稅收政策，根據(jù)組織開展志愿服務(wù)情況給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)等組織化主體積極從事志愿服務(wù)活動(dòng)；針對(duì)提供志愿服務(wù)的貧困群體，可提供適當(dāng)?shù)馁Y金回饋；針對(duì)老年志愿者，可通過建立“時(shí)間銀行”的方式為他們儲(chǔ)存志愿服務(wù)的“時(shí)間貨幣”，待其有需要時(shí)支取并用于購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)(20)參見陳功、王笑寒：《我國(guó)“時(shí)間銀行”養(yǎng)老互助模式運(yùn)行中的問題及對(duì)策研究》，《理論學(xué)刊》2020年第6期。。總之，要重視加強(qiáng)對(duì)參與重大突發(fā)事件志愿者的回饋，依據(jù)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和服務(wù)類型，相應(yīng)提高對(duì)志愿者的回饋，建立動(dòng)態(tài)的志愿回饋制度。

3.實(shí)施科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，對(duì)事前、事中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行修正。重大突發(fā)事件結(jié)束后，應(yīng)確定科學(xué)的評(píng)估目標(biāo)、建立完善的評(píng)估程序，委托第三方對(duì)志愿服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)進(jìn)行反饋。通過績(jī)效評(píng)估，進(jìn)一步完善相應(yīng)的制度和機(jī)制，促進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)的良性發(fā)展。

綜上所述，基于公共危機(jī)協(xié)同治理理論，構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)的多主體—全過程聯(lián)動(dòng)模型，強(qiáng)調(diào)重大突發(fā)事件事前、事中、事后多元主體的有效聯(lián)動(dòng)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)重大突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)，進(jìn)而提高社會(huì)治理效能。