環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的三重維度

謝 玲,車恒科

一、引 言

自2017年 《行政訴訟法》正式確立環(huán)境行政公益訴訟制度以來,隨著司法實(shí)踐的發(fā)展,環(huán)境法學(xué)界關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的研究重心從制度建構(gòu)轉(zhuǎn)向制度運(yùn)行,日益呈現(xiàn) “精細(xì)化”的發(fā)展趨勢。從制度運(yùn)行的視角來看,行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定既是訴前程序與訴訟程序 “雙階構(gòu)造”承接的基礎(chǔ),又是訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雙方爭議的焦點(diǎn)。因此,行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定在環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行中處于關(guān)鍵地位。

然而,現(xiàn)行立法并未就行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”提供清晰明確的認(rèn)定規(guī)則,司法實(shí)踐中法院亦存在著因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致而產(chǎn)生難以判斷的適用困境。關(guān)于行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定,現(xiàn)有研究聚焦于行政機(jī)關(guān)履職范圍、履職期限和履職程度等方面,并結(jié)合最高人民檢察院 (以下簡稱 “最高檢”)指導(dǎo)性案例進(jìn)行了較深入的分析,但關(guān)于履職范圍的具體界定、履職期限的計(jì)算規(guī)則和履職程度的標(biāo)準(zhǔn)選擇等仍存在極大爭議。受立法中 “不依法履行職責(zé)”具體內(nèi)涵表述不明確之影響,學(xué)界傾向于將行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定指向行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的行政行為,未能看到行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定是貫穿于整個(gè)環(huán)境行政公益訴訟全過程這一事實(shí)。由此產(chǎn)生的問題是:一方面,學(xué)界將研究的重心集中在訴訟程序中 “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定,尤其是對訴訟程序中行政機(jī)關(guān)是否充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)給予了過多關(guān)注,卻忽視了訴前程序中行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之研究。然而,“實(shí)踐中,以訴前檢察建議結(jié)案的占絕大多數(shù),只有極少數(shù)進(jìn)入訴訟程序”[1]。另一方面,現(xiàn)有研究忽視了行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定在不同階段中的演進(jìn),也難以在具體履職范圍的界定、履職期限的計(jì)算和履職程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)上形成共識。本文將行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定貫穿于環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的整個(gè)過程之中,在對行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之內(nèi)涵進(jìn)行厘定的基礎(chǔ)上,從三個(gè)逐步遞進(jìn)的維度,探討履職范圍的界定、履職期限的計(jì)算和履職程度的標(biāo)準(zhǔn),澄清一些似是而非的看法,以期對司法適用困境的紓解有所裨益。

二、環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”之概念厘定

在概念上明晰何為 “不依法履行職責(zé)”是對環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定之前提。筆者以為,對 “不依法履行職責(zé)”概念的準(zhǔn)確理解需要區(qū)分傳統(tǒng)行政訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”與環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”。

(一)傳統(tǒng)行政訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”

環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”一詞是以具象表達(dá)的形式出現(xiàn)的,即該詞被明確寫入2017年 《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)范條文中。但傳統(tǒng)行政訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”則是以抽象集合的形式存在著,即現(xiàn)行行政法以及相關(guān)司法解釋均未曾明確直接地使用過 “不依法履行職責(zé)”一詞,而是使用如 “不依法履行監(jiān)督職責(zé)”①《行政許可法》第77條,該法2003年通過版本和2019年修正版本均有此表述?！安宦男蟹ǘ氊?zé)”②《行政復(fù)議法》第28條第1款第2項(xiàng),該法1999年通過版本、2009年修正版本、2017年第二次修正版本均有此表述；《行政訴訟法》第38、72條,該法2014年修正版本、2017年第二次修正版本亦有此表述。等表述。那么,應(yīng)當(dāng)如何厘定以抽象集合形式存在的傳統(tǒng)行政訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”,從而以確定其具體所指呢?

首先,要理清 “不依法履行職責(zé)”與 “不履行法定職責(zé)”之關(guān)系。“不依法履行職責(zé)”與 “不履行法定職責(zé)”之間存在著包含關(guān)系?！安宦男蟹ǘ氊?zé)”是以不作為方式實(shí)施的 “不依法履行職責(zé)”,是 “不依法履行職責(zé)”的形式之一?！缎姓V訟法》中已多次將 “不履行”與 “拖延履行”并列③《行政訴訟法》中多次出現(xiàn) “被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)”的表述,將 “不履行”與 “拖延履行”并列。如果將 “不履行”等同于 “不依法履行”,就會出現(xiàn) “不依法履行”與 “拖延履行”并列,意味著 “拖延履行”不屬于“不依法履行”,這一邏輯明顯是錯(cuò)誤的。所以,只能認(rèn)為 “不履行”與 “拖延履行”都是 “不依法履行”的形式之一。,2020年 《最高人民法院印發(fā) 〈關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》更明確指出 “未依法履責(zé)、不完全履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)和遲延履責(zé)等以作為方式實(shí)施的違法履責(zé)行為,均不屬于不履行法定職責(zé)”④參見 《最高人民法院印發(fā) 〈關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》(法發(fā) 〔2020〕44號)。?？梢?未依法、不完全、不當(dāng)、遲延等情形的 “違法履行職責(zé)”是以作為方式實(shí)施的,與 “不履行法定職責(zé)”均為 “不依法履行職責(zé)”。理清 “不依法履行職責(zé)”與 “不履行法定職責(zé)”之關(guān)系,對于環(huán)境行政公益訴訟有重要意義。部分環(huán)境行政公益訴訟案件的裁判文書命名中混淆了“不履行法定職責(zé)”與 “不依法履行職責(zé)”之區(qū)別,如 《德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不履行法定職責(zé)行政裁定書》⑤參見吉林省德惠市人民法院 (2017)吉0183行初42號行政裁定書。的命名是為適例,該案中被告在收到檢察建議后已部分履職,很顯然不應(yīng)將案由表述為 “不履行法定職責(zé)”,而應(yīng)該改為 “不依法履行職責(zé)”。

其次,區(qū)分傳統(tǒng)行政訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”與 “不作為”。在行政法術(shù)語中,“不作為”一詞有兩種理解。其一,“不作為”不體現(xiàn)對行政行為的評價(jià),僅僅作為一種行政方式,與 “作為”相對應(yīng)。在這層意義上,行政行為可基于行為方式分為作為行政行為與不作為行政行為。既然是對一種行為方式的描繪,不作為行政行為還可以進(jìn)一步分為合法的不作為行政行為與違法的不作為行政行為。即這一語境下的行政機(jī)關(guān) “不作為”并不當(dāng)然構(gòu)成行政違法[2],自然不一定屬于 “不依法履行職責(zé)”。其二,“不作為”體現(xiàn)對行政行為的否定性評價(jià),即第一種理解的 “不作為行政行為”中的違法不作為行為,與 “違法作為”相對應(yīng)。行政機(jī)關(guān)違法作為,其實(shí)就是違法行使職權(quán)、違法履行職責(zé)等說法的代名詞,無疑都屬于 “不依法履行職責(zé)”。這種語境下的 “不作為”就是 “不履行法定職責(zé)”,當(dāng)然屬于 “不依法履行職責(zé)”。

(二)環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”

以傳統(tǒng)行政訴訟中 “不依法履行職責(zé)”概念厘定觀之,2017年 《行政訴訟法》中的環(huán)境行政公益訴訟條款,同時(shí)存在兩類 “不依法履行職責(zé)”:一類是以具象形式表達(dá)、明確規(guī)定的 “不依法履行職責(zé)”,即環(huán)境行政公益訴訟獨(dú)有的 “不依法履行職責(zé)”；另一類是從 “違法行使職權(quán)或者不作為”(此處的 “不作為”體現(xiàn)對行政行為的否定性評價(jià))這一表述中抽象而成的 “不依法履行職責(zé)”,是環(huán)境行政公益訴訟對傳統(tǒng)行政訴訟 “不依法履行職責(zé)”之承繼。2021年 《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱 《辦案規(guī)則》)明確將承繼于傳統(tǒng)行政訴訟的 “不依法履行職責(zé)”納入環(huán)境行政公益訴訟的 “不依法履行職責(zé)”概念范疇之內(nèi)。因此,環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”,既作為已有的 “違法行使職權(quán)或者不作為”經(jīng)檢察建議督促轉(zhuǎn)化后的事實(shí)行為而存在,也作為包含 “違法行使職權(quán)或者不作為”的上位概念而存在。

學(xué)界近年來將 “不依法履行職責(zé)”限定為行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的行政行為,試圖在此基礎(chǔ)上直接探討如何認(rèn)定 “不依法履行職責(zé)”,這一做法正是受到上述條款立法表述不清晰的誤導(dǎo),沒有注意到傳統(tǒng)行政訴訟與環(huán)境行政公益訴訟對 “不依法履行職責(zé)”概念使用的不同,忽視了行政機(jī)關(guān)收到檢察建議前既有的 “違法行使職權(quán)或者不作為”行政行為本就屬于 “不依法履行職責(zé)”之事實(shí)。檢察院起訴行政機(jī)關(guān)的直接原因是行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不依法履行職責(zé)且履職期限屆滿,但其前提是行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議前已存在違法行使職權(quán)或不作為等 “不依法履行職責(zé)”的行政行為。

從制度運(yùn)行的角度來看,行政機(jī)關(guān)既有的 “違法行使職權(quán)或者不作為”(系承繼于傳統(tǒng)行政訴訟的 “不依法履行職責(zé)”)是環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的起點(diǎn),經(jīng)過檢察建議督促 “依法履行職責(zé)”后,行政機(jī)關(guān)針對既有的 “違法行使職權(quán)或者不作為”,應(yīng)當(dāng)依法糾正,而行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”(系環(huán)境行政公益訴訟獨(dú)有的 “不依法履行職責(zé)”)的,檢察院可起訴。因此,環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”,既可以具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)收到檢察建議前既有的 “違法行使職權(quán)或不作為”行政行為,也可以表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后 “沒有依法糾正既有的違法行使職權(quán)行為或者沒有依法作為”。在最高檢第31號指導(dǎo)性案例中,清流縣環(huán)保局于2014年7月查扣屬于危險(xiǎn)廢物的電子垃圾后,將其轉(zhuǎn)移至不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件的養(yǎng)豬場等地,屬于收到檢察建議前既有的違法行使職權(quán)行為。清流縣環(huán)保局于2015年7月收到檢察建議后至2015年12月,仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進(jìn)行無害化處置,也未對污染者劉文勝作出行政處罰,屬于收到檢察建議后沒有依法糾正既有的違法行使職權(quán)行為和沒有依法作為①參見 《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例的通知》(高檢發(fā)研字 〔2016〕13號)中第31號指導(dǎo)性案例。。

環(huán)境行政公益訴訟在檢察建議發(fā)出前、檢察建議發(fā)出后至訴訟前、訴訟過程中的每個(gè)階段都需要認(rèn)定行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”,否則無法進(jìn)入制度運(yùn)行的下一階段。因此,對行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定貫穿于環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的全過程,而非只存在于起訴或訴訟程序中。由于認(rèn)定主體和制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的變化,不同階段的認(rèn)定會表現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn),但不同階段均需要從行政機(jī)關(guān)的履職范圍、履職期限和履職程度三個(gè)逐步遞進(jìn)的維度進(jìn)行考察。由于學(xué)界混淆了環(huán)境行政公益訴訟的三個(gè)階段與環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定的三個(gè)考察維度的關(guān)系,將司法實(shí)踐中不同階段可能表現(xiàn)出不同側(cè)重點(diǎn)的情形,錯(cuò)誤地理解為不同階段對應(yīng)著不同的考察維度,所以未能揭示出行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”的可行認(rèn)定路徑。

三、行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之履職范圍界定

環(huán)境行政公益訴訟語境下的 “履職范圍”,既是檢察院可通過環(huán)境行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)之范圍,亦是行政機(jī)關(guān)諸多法定職責(zé)中得受環(huán)境行政公益訴訟制度審查的職責(zé)范圍。在司法實(shí)踐中,對此履職范圍認(rèn)定的爭議焦點(diǎn),集中在對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定以及對生效行政決定的未履行監(jiān)督、逾期未回復(fù)檢察建議是否屬于 “不依法履行職責(zé)”的討論中,下文分而述之。

(一)監(jiān)督管理職責(zé)之類型化解構(gòu)

基于2017年 《行政訴訟法》第25條第4款的表述,環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”之職責(zé)應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。按照基本的語義邏輯,監(jiān)督管理職責(zé)可簡稱為 “監(jiān)管職責(zé)”,具體包含監(jiān)督職責(zé)與管理職責(zé)兩部分。在德惠市檢察院訴德惠市朝陽鄉(xiāng)政府公益訴訟案的一審中,檢察院請求法院確認(rèn)鄉(xiāng)政府不履行對垃圾處理監(jiān)管職責(zé)違法、并判令鄉(xiāng)政府立即履行監(jiān)管職責(zé),德惠市法院認(rèn)為鄉(xiāng)政府只對該事項(xiàng)負(fù)有管理職責(zé),其監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由有關(guān)行政主管部門行使,遂裁定駁回起訴①參見吉林省德惠市人民法院 (2017)吉0183行初42號行政裁定書。。這一裁定不符合基本的語義邏輯,混淆了 “監(jiān)管”與 “管理”的概念,割裂了“監(jiān)管職責(zé)”與 “管理職責(zé)”的聯(lián)系。

該案二審法院認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境的行政管理職責(zé)包括兩部分,一是運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金、組織相關(guān)部門對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理,例如垃圾處理；二是運(yùn)用公共權(quán)力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理,例如依法制止擅自傾倒垃圾的違法行為。其中,前者不屬于司法調(diào)整范疇,行政訴訟有權(quán)調(diào)整的行政行為應(yīng)當(dāng)限定在后者的范圍內(nèi),即 《行政訴訟法》第25條第4款的“監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)當(dāng)不包含治理生態(tài)環(huán)境的管理職責(zé),僅應(yīng)指依據(jù)法律規(guī)范的明確授權(quán)行使的監(jiān)督管理職責(zé)②參見吉林省長春市中級人民法院 (2018)吉01行終49號行政裁定書。。這一觀點(diǎn)體現(xiàn)了對監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行類型化解構(gòu)的思維,關(guān)注到了處理現(xiàn)有垃圾和制止傾倒垃圾是兩種不同的行政行為,但沒有清晰區(qū)分監(jiān)督職責(zé)與管理職責(zé),也沒有解釋清楚為什么處理現(xiàn)有垃圾等治理生態(tài)環(huán)境的行政行為不屬于司法調(diào)整范疇。

該案再審中,吉林省高院雖然明確德惠市朝陽鄉(xiāng)政府具有環(huán)境保護(hù) “監(jiān)督管理職責(zé)”,但沒有進(jìn)一步對 “監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行內(nèi)涵解析與類型劃分。一方面,吉林高院認(rèn)為吉林省檢察院的抗訴理由成立——抗訴理由之一是將行政機(jī)關(guān)的職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對違法行為的監(jiān)管職責(zé)的觀點(diǎn)沒有法律依據(jù),但又同意長春中院關(guān)于 “《行政訴訟法》第25條第4款的 ‘監(jiān)督管理職責(zé)’應(yīng)當(dāng)不包含治理生態(tài)環(huán)境的管理職責(zé),僅應(yīng)指依據(jù)法律規(guī)范的明確授權(quán)行使的監(jiān)督管理職責(zé)”的判斷,前后矛盾,態(tài)度不明。另一方面,吉林省高院僅指出 “對于垃圾堆放等破壞鄉(xiāng)村環(huán)境行為,鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的 ‘監(jiān)督管理職責(zé)’”,卻沒有明確這一 “垃圾堆放”指向的是體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)治理生態(tài)環(huán)境職責(zé)的 “垃圾處理”,還是體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為之職責(zé)的 “依法制止擅自傾倒垃圾的違法行為”③參見吉林省高級人民法院 (2018)吉行再21號行政裁定書。。

審視該案審理中與 “監(jiān)督管理職責(zé)”相關(guān)的爭議,筆者認(rèn)為,對環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的 “監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)做如下類型化的解構(gòu):監(jiān)督管理職責(zé)分為監(jiān)督職責(zé)與管理職責(zé)。(1)監(jiān)督職責(zé)的判斷較為清晰,如作出行政處罰決定、督促相對人改正違法行為、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等。行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的行政行為受到司法調(diào)整。(2)管理職責(zé)則較復(fù)雜,可分為具體微觀的管理職責(zé)與抽象宏觀的管理職責(zé)。其一,在可確定具體環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者的一般環(huán)境侵害中,行政機(jī)關(guān)需履行的是對違法行政相對人的具體微觀的管理職責(zé),如要求敦促違法行政相對人對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)等方面的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)履行該具體微觀的管理職責(zé)受司法調(diào)整。其二,在行政機(jī)關(guān)自身違法行使職權(quán)造成環(huán)境侵害的情形下,行政機(jī)關(guān)因糾正自身違法行為而需履行的行為都屬于其 “管理職責(zé)”的范圍。在最高檢第63號指導(dǎo)性案例中,拖市鎮(zhèn)政府繼續(xù)對該垃圾場采取綜合整治措施,如進(jìn)一步組織清運(yùn)該垃圾填埋場覆土下的各類垃圾、原址采用回填土壤綠化等行為①參見 《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第十六批指導(dǎo)性案例的通知》(高檢發(fā)辦字 〔2019〕114號)中第63號指導(dǎo)性案例。,很顯然該職責(zé)受到司法調(diào)整。其三,在歷史原因形成的難以確定具體環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者的特殊環(huán)境侵害中,行政機(jī)關(guān)需履行的是抽象宏觀的管理職責(zé),如由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等職責(zé),此管理職責(zé)不受司法調(diào)整,德惠市朝陽鄉(xiāng)政府案中涉及的鄉(xiāng)政府的 “垃圾處理”職責(zé)是為適例。因此,環(huán)境行政公益訴訟中的行政機(jī)關(guān) “監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)包含監(jiān)督職責(zé)與具體微觀的管理職責(zé),不包含抽象宏觀的管理職責(zé)。

(二)對生效行政決定的履行監(jiān)督之納入

行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督,是指行政機(jī)關(guān)對行政相對人履行生效行政決定情況的監(jiān)督,具體而言,是行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定且該決定生效后,監(jiān)督相對人履行該決定,在發(fā)現(xiàn)相對人不履行 (含不完全履行)時(shí)以催告的方式督促其履行,并在相對人經(jīng)督促仍不履行時(shí),以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行、親自依法強(qiáng)制執(zhí)行或代履行的方式 “執(zhí)行”該決定。由此引申出:檢察院對 “行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督”的監(jiān)督,可稱為檢察院對生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的 “履行”監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)對相對人的監(jiān)督,檢察院對生效行政決定的 “執(zhí)行”監(jiān)督是檢察院對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,二者不是一回事。

行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督是否屬于環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”的履職范圍,學(xué)界存在爭議。經(jīng)檢視發(fā)現(xiàn),在行政公益訴訟制度試點(diǎn)前,檢察院并無權(quán)對 “行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督”進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格來說,行政公益訴訟制度解決的是檢察院對行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為進(jìn)行監(jiān)督的合法性問題[3]。在最高法第137號指導(dǎo)性案例中,劍川縣森林公安局于2013年向相對人作出了罰款、責(zé)令限期恢復(fù)原狀兩個(gè)行政處罰決定后,相對人只履行了罰款的行政決定,一直未履行恢復(fù)林地原狀的行政決定,該局也未督促相對人履行該決定②參見 《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第24批指導(dǎo)性案例的通知》(法 〔2019〕297號)中第137號指導(dǎo)性案例。。檢察院對此無能為力,直至行政公益訴訟制度實(shí)施后,才得以環(huán)境行政公益訴訟的方式監(jiān)督該局履行其對生效行政決定的履行監(jiān)督職責(zé),實(shí)現(xiàn)檢察院對生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督。可見,有必要將 “行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督”納入環(huán)境行政公益訴訟的履職范圍,以實(shí)現(xiàn)對其的監(jiān)督。

有學(xué)者提出將 “對生效行政決定的履行監(jiān)督”納入行政公益訴訟不具有合理性。理由如下:一是訴訟審判是對權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示,而在保證生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行程序中并不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的爭議。二是現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)安排了行政決定的非訴執(zhí)行監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)沒有必要也不應(yīng)該提起行政公益訴訟監(jiān)督。三是對涉及國家利益或社會公共利益的行政決定,可以通過直接賦予檢察機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,以提高行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的效率和強(qiáng)度[4]。對此,筆者不敢茍同。原因在于:一是該文混淆了行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督與檢察院對生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督之間的區(qū)別。行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督的確不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容爭議,因?yàn)樾姓Q定已經(jīng)生效,對行政法律關(guān)系中的行政主體和行政管理相對人雙方而言,其權(quán)利義務(wù)均是確定的；但在檢察機(jī)關(guān)對生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督訴訟中,訴訟法律關(guān)系的當(dāng)事人是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān),爭議的對象是行政機(jī)關(guān)是否有監(jiān)督生效行政決定履行的職責(zé)、是否依法定方式履行了其監(jiān)督職責(zé),因此,對該類行政行為的訴訟審判仍然是對權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示。二是現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)安排的對行政決定非訴執(zhí)行的監(jiān)督,是指人民檢察院依據(jù)人民檢察院組織法的授權(quán)對人民法院行使行政非訴執(zhí)行職能活動(dòng)的監(jiān)督,其監(jiān)督對象是人民法院,與檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督顯然不是一回事。三是在行政機(jī)關(guān)不履行對生效行政決定的履行監(jiān)督職責(zé)的情況下,直接賦予檢察機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力不可取。暫且不論如此安排是否會真正提高行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的效率和強(qiáng)度,單就環(huán)境行政公益訴訟的功能定位而言,檢察環(huán)境公益訴訟的目的是敦促行政權(quán)的全面及時(shí)履行,而不是要取而代之。

總之,將行政機(jī)關(guān)對生效行政決定的履行監(jiān)督納入履職范圍不僅具有必要性,而且具有合理性。

(三)逾期未回復(fù)檢察建議之排除

行政機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)書面回復(fù)檢察建議,這是 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱 《聯(lián)合解釋》)第21條第2款明確規(guī)定的,但行政機(jī)關(guān)的這一法定職責(zé)是否屬于環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”的履職范圍呢?對此,有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的職責(zé)因體現(xiàn)程序的獨(dú)立價(jià)值而具有獨(dú)立性,因而主張行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議即構(gòu)成不依法履行職責(zé)[4]。

筆者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)逾期未回復(fù)檢察建議應(yīng)被排除在 “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定所涉及的履職范圍之外。理由有三:其一,行政訴訟中作為審查對象的行政行為的類型和范圍是法定的。在環(huán)境行政公益訴訟需認(rèn)定的 “不依法履行職責(zé)”中,行政機(jī)關(guān)履職的對象是行政管理相對人,所以檢察院能夠提起訴訟要求法院進(jìn)行審查的行政行為,只能是行政機(jī)關(guān)針對相對人的行為。很顯然,行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的對象為檢察院,而此處的檢察院無論如何也無法成為行政機(jī)關(guān)的相對人。其二,環(huán)境行政公益訴訟制度的基本功能是對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì),在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)的情況下,僅就其逾期未回復(fù)檢察建議的行為起訴,于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)而言毫無意義,反而是浪費(fèi)司法資源。其三,《聯(lián)合解釋》第21條第2款的表述已明確體現(xiàn)行政機(jī)關(guān) “回復(fù)檢察建議”與 “依法履行職責(zé)”之間是并列關(guān)系。如果將行政機(jī)關(guān)對檢察建議的回復(fù)納入環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”的履職范圍,既違背了該條款的行文邏輯,也導(dǎo)致 “回復(fù)檢察建議”作為程序的獨(dú)立價(jià)值被 “依法履行職責(zé)”的實(shí)體價(jià)值吸收,實(shí)質(zhì)上否定了 “回復(fù)檢察建議”的職責(zé)獨(dú)立性和程序功能。其實(shí),《辦案規(guī)則》第82條第1項(xiàng)規(guī)定,行政機(jī)關(guān) “逾期不回復(fù)檢察建議,也沒有采取有效整改措施”才構(gòu)成不依法履行職責(zé)。筆者認(rèn)為,該規(guī)定的重心落在 “沒有采取整改措施”這一構(gòu)成要件上,進(jìn)一步佐證了僅僅是 “逾期不回復(fù)檢察建議”并不構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”。

四、行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之履職期限再認(rèn)識

(一)程序性履職期限與實(shí)體性履職期限之分

由于學(xué)界將環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定對象指向行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的行政行為,所以學(xué)界對履職期限的討論也局限在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)在一定期限內(nèi)依法履行職責(zé)之規(guī)定。這個(gè)意義上的履職期限是基于檢察建議而產(chǎn)生的。但在環(huán)境行政公益訴訟中,還存在另一類履職期限,即行政機(jī)關(guān)不管是否收到檢察建議,本身都會因其他行政法律規(guī)范的規(guī)定而應(yīng)在一定期限內(nèi)依法履行職責(zé),這個(gè)意義上的履職期限是基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的,與檢察建議無關(guān)。

1.基于檢察建議而產(chǎn)生的程序性履職期限。根據(jù) 《聯(lián)合解釋》第21條第2款的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后依法履行職責(zé)的期限與其向檢察院作出書面回復(fù)的期限不完全重合?；跈z察建議而產(chǎn)生的履職期限在形式上是固定的,即兩個(gè)月這一種形態(tài),而回復(fù)期限在形式上是不固定的,具有一般情形下的兩個(gè)月和緊急情形下的十五日兩種形態(tài)。受該履職期限的固定期限形式外觀影響,加之學(xué)界將其視為環(huán)境行政公益訴訟中唯一的履職期限,引發(fā)了關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟中的履職期限時(shí)長缺乏科學(xué)性的爭議。

然而,審視該履職期限的屆滿后果,可以發(fā)現(xiàn)它實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)正在積極履職的 “進(jìn)行時(shí)”期限,而非硬性要求行政機(jī)關(guān)終了全部履職行為的 “完成時(shí)”期限。一方面,對行政機(jī)關(guān)來說,該期限的屆滿并非其停止依法履職狀態(tài)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)在該期限屆滿前未完成全部履職行為的,不能因該期限屆滿而停止其履職,而應(yīng)繼續(xù)履職至完成全部履職行為,否則即構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”。另一方面,對檢察院來說,該期限的屆滿使檢察院享有提起環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán),但享有起訴權(quán)不意味著當(dāng)然起訴。該期限屆滿后,檢察院繼續(xù)對行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”進(jìn)行審查,只有經(jīng)審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”才提起訴訟。對于在該期限內(nèi)已開始積極履職、雖未在期限屆滿前完成全部履職行為、但在期限屆滿后仍積極履職的行政機(jī)關(guān),檢察院應(yīng)跟進(jìn)其履職情況,指導(dǎo)其繼續(xù)依法履職。

在 “‘法莉蘭童話王國’違法建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案”①參見最高檢 《“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟十大典型案例》中第1號典型案例,網(wǎng)址:https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201908/t20190829_430279.shtml,最后訪問日期2022年6月1日。中,某公司擅自在黃河灘區(qū)建設(shè) “法莉蘭童話王國”兒童游樂公園,檢察院于2019年3月21日向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,要求拆除違法建筑設(shè)施、有效恢復(fù)受損土地生態(tài),行政機(jī)關(guān)于3月底已積極拆除了公園主體建筑16處房屋,但該公園仍有6萬余平方米硬化地面及大量設(shè)施需要拆除,工程量較大,行政機(jī)關(guān)直至6月29日才完成所有拆除、清理等工作。在此期間,行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的兩個(gè)月履職期限早已屆滿,但行政機(jī)關(guān)仍在積極進(jìn)行相關(guān)工作,同時(shí),檢察院也未起訴,而是積極跟進(jìn)行政機(jī)關(guān)的履職情況,實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)的有效銜接。

由此可見,對于環(huán)境行政公益訴訟中的 “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定而言,單獨(dú)基于檢察建議而產(chǎn)生的履職期限為程序性期限。

2.基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的實(shí)體性履職期限。在環(huán)境行政公益訴訟之外,環(huán)境行政監(jiān)管行為本身基于行政法的規(guī)定也存在履職期限,但與上述程序性期限性質(zhì)及其屆滿后果不同,該期限可謂實(shí)體性履職期限,其屆滿則意味著行政機(jī)關(guān)的行政行為必須處于 “完成時(shí)”。

在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之前的階段,只存在基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的履職期限,不存在基于檢察建議而產(chǎn)生的履職期限,這與傳統(tǒng)行政訴訟無異。一般情況下,檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵害與行政機(jī)關(guān)既有的違法行使職權(quán)或不作為等 “不依法履行職責(zé)”行政行為有關(guān)聯(lián)性時(shí),有權(quán)且應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履職。但是,如果行政機(jī)關(guān)已開始積極履職,且處于該履職行為的法定履職期限——即基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的履職期限,檢察院就無權(quán)在該履職期限內(nèi)否定其正在進(jìn)行的履職行為。

在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之后的階段,基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的履職期限與基于檢察建議而產(chǎn)生的履職期限一同存在。然而,兩類履職期限的時(shí)長往往并不一致。后者現(xiàn)已明確固定為兩個(gè)月,但前者有短有長,如 《政府信息公開條例》第33條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)收到申請之日起20個(gè)工作日,而 《氣象行政處罰辦法》第32條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)立案之日起6個(gè)月,甚至還存在不作明確規(guī)定的情況。兩類履職期限之屆滿往往有先后之分,但在僅有其中一類履職期限屆滿時(shí),無法立即認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”,因?yàn)闀r(shí)長較短的履職期限屆滿后,行政機(jī)關(guān)仍處于另一個(gè)時(shí)長較長的履職期限之內(nèi),其行政行為仍可能暫時(shí)不受司法評價(jià)與調(diào)整。具體而言,基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的履職期限與基于檢察建議而產(chǎn)生的履職期限因自身期限阻斷對方屆滿而產(chǎn)生的后果是不同的:在前者時(shí)限更長、后者將先行屆滿的情形中,由于后者只是程序性履職期限,并不能決定行政機(jī)關(guān)收到建議后的行政行為是否構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”,導(dǎo)致必須等到作為實(shí)體性履職期限的前者屆滿后再作判斷；在后者時(shí)限更長、前者將先行屆滿的情形中,由于作為實(shí)體性履職期限的前者已屆滿,檢察院已可以對行政機(jī)關(guān)收到建議后的行政行為進(jìn)行認(rèn)定,但檢察院此時(shí)因后者暫未屆滿,即使認(rèn)定行政機(jī)關(guān)構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”,也暫時(shí)無法起訴。

(二)履職期限的計(jì)算規(guī)則

在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議前的階段,由于只存在基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的實(shí)體性履職期限,所以只需計(jì)算行政機(jī)關(guān)正在進(jìn)行的履職行為所對應(yīng)的法定履職期限是否屆滿即可。在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的階段,由于同時(shí)存在兩類履職期限,所以需先行判斷行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后有無開展履職行為。若無,則基于行政法規(guī)定而產(chǎn)生的履職期限未被 “激活”,可直接計(jì)算兩個(gè)月程序性履職期限是否屆滿；若有,就要計(jì)算該履職行為對應(yīng)的實(shí)體性履職期限是否屆滿,具體包括兩種情形:一是該實(shí)體性履職期限的時(shí)長長于兩個(gè)月,那么該實(shí)體性履職期限就覆蓋了兩個(gè)月程序性履職期限,可直接計(jì)算該實(shí)體性履職期限是否屆滿；二是該實(shí)體性履職期限的時(shí)長短于兩個(gè)月或未作規(guī)定,那么該實(shí)體性履職期限就被時(shí)長兩個(gè)月的程序性履職期限覆蓋,可直接計(jì)算兩個(gè)月程序性履職期限是否屆滿。

具體計(jì)算規(guī)則如下:(1)實(shí)體性履職期限的計(jì)算,與傳統(tǒng)行政訴訟相同,自行政機(jī)關(guān)開始履職之日 (而非收到檢察建議之日)起計(jì)算,有符合法定中止或中斷計(jì)算情形的,依法中止或中斷計(jì)算,待導(dǎo)致中止或中斷計(jì)算的事由消失后,繼續(xù)或重新計(jì)算。(2)兩個(gè)月程序性履職期限的計(jì)算,則自行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日起計(jì)算,對于法定中止或中斷計(jì)算的情形 (如聽證等),同樣依法中止或中斷計(jì)算,在法定情形消失后,再繼續(xù)或重新計(jì)算；對于其他導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)未能于兩個(gè)月履職期限內(nèi)完成全部履職行為的情形 (如樹木生長的自然規(guī)律等),不能 “無法可依”地自行中止或中斷履職期限的計(jì)算,而要先計(jì)算至兩個(gè)月屆滿,進(jìn)入檢察院的審查環(huán)節(jié),再由檢察院按照 《辦案規(guī)則》第78條的規(guī)定判斷是否中止審查,如果決定中止審查,則意味著檢察院暫未對行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的行政行為是否構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”作出認(rèn)定,從而實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了對兩個(gè)月程序性履職期限的中止計(jì)算,這是在法定中止或中斷之外的 “實(shí)質(zhì)中止”,是傳統(tǒng)行政訴訟沒有的、環(huán)境行政公益訴訟特有的計(jì)算規(guī)則。

五、行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之履職程度判斷

在司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)完全拒絕履行職責(zé)的情形并不多見,尤其是在收到檢察建議甚至被訴之后,行政機(jī)關(guān)往往都會作出一定的行政行為。但是,行政機(jī)關(guān)履職不充分不全面的情形卻比較常見。因此,認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否存在 “不依法履行職責(zé)”,除了需要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否擁有相應(yīng)的行政職權(quán),并考察行政機(jī)關(guān)在履職期限內(nèi)是否作出了行政行為之外,還需要進(jìn)一步考察行政機(jī)關(guān)的履職是否充分全面。學(xué)界對行政機(jī)關(guān)是否充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)給予了充分關(guān)注,但卻未形成一致看法,出現(xiàn)了行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)之爭。不同法院在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否充分履職時(shí)也呈現(xiàn)出各自不同的 “標(biāo)準(zhǔn)選擇”傾向。因此,無論是理論界還是實(shí)務(wù)部門,在行政機(jī)關(guān)是否充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)了 “公說公有理婆說婆有理”之尷尬。

(一)行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)之爭

所謂行為標(biāo)準(zhǔn)是指將行政機(jī)關(guān)的履職視為一系列連續(xù)性的行政行為,行為過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職均構(gòu)成 “不依法履行職責(zé)”。該標(biāo)準(zhǔn)著眼于對行政機(jī)關(guān)行政行為的考察,“行為基準(zhǔn)只關(guān)注行為過程,至于結(jié)果則在所不問”[5]。所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是指將違法行為是否停止、生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)等與環(huán)境公共利益相關(guān)聯(lián)的效果作為判斷其是否全面充分履職的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)著眼于行政行為最終的結(jié)果是否實(shí)質(zhì)性地維護(hù)了環(huán)境公共利益,“結(jié)果基準(zhǔn)則只考慮結(jié)果,至于行為過程則在所不問”[5]。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)是指既對行政行為進(jìn)行考察,也對違法行為是否被糾正、生態(tài)環(huán)境利益受侵害的狀態(tài)是否消除之結(jié)果進(jìn)行審查,進(jìn)而判斷行政機(jī)關(guān)是否全面充分履職。

應(yīng)該如何認(rèn)識關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否充分履職的標(biāo)準(zhǔn)之爭?這些不同標(biāo)準(zhǔn)之間的根本分界點(diǎn)是什么?應(yīng)該如何取舍,才能為司法實(shí)踐提供科學(xué)可行的指引?

首先,學(xué)界在對行政機(jī)關(guān)是否充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)過度關(guān)注的同時(shí),存在著將行政機(jī)關(guān)是否充分履職的認(rèn)定等同于環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之傾向。筆者認(rèn)為,雖然關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境行政公益訴訟中庭審的爭議焦點(diǎn),但上述傾向過分夸大了行政機(jī)關(guān)是否充分履職之判斷在整個(gè)環(huán)境行政公益訴訟中的地位,并人為割裂了環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”的三維認(rèn)定要素之內(nèi)在關(guān)聯(lián)。事實(shí)上,行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)之爭指向的是行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”的履職程度認(rèn)定,只是履職范圍、履職期限、履職程度三維認(rèn)定體系中的一個(gè)考量因素,而非 “不依法履行職責(zé)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之全部。行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”的履職程度之認(rèn)定,是繼履職范圍、履職期限這兩個(gè)認(rèn)定維度之后對行政行為合法性的進(jìn)一步判斷,其意味著司法權(quán)對行政權(quán)運(yùn)行審查強(qiáng)度的遞增。

其次,出現(xiàn)上述標(biāo)準(zhǔn)之爭和司法適用混亂的原因有二。其一,沒有理順行政行為與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)中的 “結(jié)果”之間的關(guān)系。一方面,行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行政行為會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境利益受損的狀態(tài)未消除之結(jié)果,這時(shí)二者之間是一體兩面的關(guān)系,行政行為是因,生態(tài)環(huán)境利益受損是果。另一方面,從生態(tài)環(huán)境利益受損的狀態(tài)未消除并不能推導(dǎo)出一定是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行政行為所致,除此之外,還有生態(tài)損害修復(fù)的自然條件限制、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源不足與職權(quán)分散等其他客觀不能的因素。其二,未能準(zhǔn)確把握不同標(biāo)準(zhǔn)之間的根本分界點(diǎn)。學(xué)界誤認(rèn)為行為標(biāo)準(zhǔn)只考察行政行為而不問結(jié)果,結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)則只考察結(jié)果而不管行為。事實(shí)上,適用行為標(biāo)準(zhǔn)的基本前提是存在違法行為未被糾正或生態(tài)利益受損狀態(tài)未被消除之結(jié)果,否則根本沒有適用行為標(biāo)準(zhǔn)對行政行為進(jìn)一步考察之必要。同理,結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)中也并非只關(guān)注結(jié)果而完全忽視行政行為。因此,行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的界分點(diǎn)并非只是考察兩個(gè)要素中的一個(gè),而是在于行政機(jī)關(guān)在窮盡可能的行政手段之后是否仍然可能被認(rèn)定為 “不依法履行職責(zé)”,如果是,則屬于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),反之則是行為標(biāo)準(zhǔn)。

(二)履職程度判斷之二要素

由上述分析可以得出以下兩個(gè)結(jié)論:其一,所謂的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)并不存在。不僅考察行政機(jī)關(guān)是否全面充分地履行了法定職責(zé),又考察違法行為是否被糾正或生態(tài)利益受損狀態(tài)被消除之結(jié)果的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn),在司法實(shí)踐中是如何呈現(xiàn)的呢?有學(xué)者認(rèn)為,四川自貢市貢井區(qū)檢察院訴區(qū)水務(wù)局案①參見四川省自貢市貢井區(qū)人民法院 (2018)川0303行初4號行政判決書。是選擇復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的典型案例[6]。在該案中,法院認(rèn)為,被告在對五寶鎮(zhèn)污水處理設(shè)施履行監(jiān)管職責(zé)時(shí),未在提標(biāo)改造工程建設(shè)期間及時(shí)采取輔助或臨時(shí)過渡措施,致污水處理設(shè)施出水水質(zhì)超標(biāo)情況持續(xù)侵害公共利益,從而認(rèn)定其存在怠于履行法定職責(zé)的不當(dāng)行為。雖然法院的認(rèn)定既考察了行政機(jī)關(guān)的行政行為,又關(guān)注了結(jié)果,但很顯然,該案中的結(jié)果只是作為未窮盡可能之行政行為的結(jié)果而存在的,該案中行政機(jī)關(guān)被責(zé)難的仍然是未充分履職之行為,所以法院遵循的仍然是行為標(biāo)準(zhǔn)。其二,結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不可取。如前所述,行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)只是生態(tài)損害狀態(tài)存在的原因之一。在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡其可能的行政手段之后,仍以生態(tài)環(huán)境受侵害的結(jié)果繼續(xù)存在為由認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”,這的確是在強(qiáng)人所難,不利于保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法履職的積極性。主張應(yīng)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)之觀點(diǎn)”是長期以來存在的全能型政府思維方式延續(xù)之結(jié)果。在通化市東昌區(qū)檢察院訴通化市水利局案①參見吉林省通化市東昌區(qū)人民法院 (2018)吉0502行初7號行政判決書。中,法院認(rèn)為,被告在下發(fā)責(zé)令改正通知書后,雖經(jīng)請示由通化市人民政府防汛抗旱指揮部下發(fā)了清障令,但對所存在的違法現(xiàn)象并未實(shí)質(zhì)性地消除,故可認(rèn)定被告未能有效履行監(jiān)管職責(zé)。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為該案采取的是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)[6]。事實(shí)上,法院在作出該判斷之前花了大量的篇幅來列舉被告所擁有的行政職權(quán),并認(rèn)為對于哈尼河流域存在的筑壩造田等違法行為,被告應(yīng)依法履行日常監(jiān)管、行政處罰等職責(zé)。但令人遺憾的是,在得出“可認(rèn)定被告未能有效履行監(jiān)管職責(zé)”這一結(jié)論和 “所存在的違法現(xiàn)象并未實(shí)質(zhì)性地消除”之間,的確缺失了 “被告未繼續(xù)采取其所擁有的其他行政職權(quán),如罰款、責(zé)令限期拆除違章建筑、強(qiáng)制拆除等行政措施”這樣的表述。不僅讓人誤解該案遵循的是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),也影響了該案裁判結(jié)果的可接受度。

行文至此,“不依法履行職責(zé)”之履職程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸清晰起來,行政機(jī)關(guān)只有在非客觀不能而未窮盡其所擁有的行政職權(quán)時(shí),才應(yīng)該成為被責(zé)難的對象。以行為標(biāo)準(zhǔn)來判斷行政機(jī)關(guān)的履職程度是否為 “不依法履行職責(zé)”更為可行。然而,行為標(biāo)準(zhǔn)并非 “不問結(jié)果”,事實(shí)上,行為和結(jié)果都必然是 “不依法履行職責(zé)”之履職程度認(rèn)定中的判斷要素,只是結(jié)果是作為行政行為之結(jié)果而呈現(xiàn)的,我們將其稱之為履職程度判斷之二要素。

(三)履職程度判斷二要素之適用

1.先結(jié)果后行為之判斷順位。不管是作為環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行推動(dòng)者的檢察院,還是作為 “不依法履行職責(zé)”最終認(rèn)定主體的法院,在檢察建議發(fā)出前至訴訟過程中的不同階段,都會綜合行政機(jī)關(guān)的行政行為與結(jié)果兩個(gè)要素來判斷行政機(jī)關(guān)的履職程度,而非擇其一。檢察院發(fā)動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的目的,是為了督促行政機(jī)關(guān)救濟(jì)受侵害的生態(tài)環(huán)境,只有存在違法行為未被糾正或生態(tài)環(huán)境受侵害的狀態(tài)未消除之結(jié)果,才有必要進(jìn)一步考察行政機(jī)關(guān)的行政行為。因此,行政行為與結(jié)果二要素在履職程度判斷的適用中存在先后順位,不同認(rèn)定主體在環(huán)境行政公益訴訟的不同運(yùn)行階段,都是遵循先結(jié)果后行政行為之判斷順位。

2.不同階段對不同要素的偏重。雖然在不同階段判斷行政機(jī)關(guān)的履職程度,都需要綜合考慮其行政行為與結(jié)果,但是,在不同階段對二要素的適用客觀上存在偏重。在檢察建議發(fā)出前的階段,偏重于結(jié)果之考察。該階段是環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的早期,為了及時(shí)實(shí)現(xiàn)對受侵害環(huán)境的救濟(jì),檢察院有必要提高在該階段的效率,以盡快發(fā)出檢察建議,督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。相較于需要一一核實(shí)的行政行為,結(jié)果能以非常直觀的形式展示出來,有利于快速作出判斷。而在檢察建議發(fā)出后至訴訟前的階段,重心逐漸偏向于考察行政行為。檢察院在該階段對行政機(jī)關(guān)是否“不依法履行職責(zé)”的問題進(jìn)行判斷,由此影響的是環(huán)境行政公益訴訟是否由訴前程序走入訴訟程序,會涉及檢察院和行政機(jī)關(guān)的勝訴率問題,檢察院理應(yīng)慎重。而在訴訟過程中,則應(yīng)在關(guān)注結(jié)果的前提下,重點(diǎn)考察行政行為要素,即全面考察行政機(jī)關(guān)是否已窮盡可期待的行政行為,從而作出公平的判斷。某種意義上,偏重行政行為之結(jié)果是 “效率優(yōu)先”的選擇,而偏重行政行為則是 “公平優(yōu)先”,它們只是在環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的不同階段有所側(cè)重而已。

六、結(jié) 語

行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定貫穿于環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的全過程,并非只存在于起訴或訴訟程序中。應(yīng)從履職范圍、履職期限、履職程度三個(gè)逐步遞進(jìn)的維度來認(rèn)定行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”。行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定規(guī)則的設(shè)定,需要從環(huán)境行政公益訴訟制度的功能定位出發(fā),既要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)為目標(biāo),充分發(fā)揮該制度對環(huán)境行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督之功能,又要保護(hù)環(huán)境行政監(jiān)督管理部門依法履職的積極性,尊重其履職過程中存在客觀不能的事實(shí)。