新經(jīng)濟模式對勞動和社會保障法制的沖擊及應對
——以零工經(jīng)濟為視角

廣東省社會科學院 李繼霞

以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托的零工經(jīng)濟已成為日益普遍的新經(jīng)濟模式。在現(xiàn)有勞動法律制度框架內(nèi)，零工經(jīng)濟模式中從業(yè)者與平臺提供者之間的法律關系處于尷尬的狀態(tài)。零工經(jīng)濟勞動關系的模糊化，使傳統(tǒng)勞動關系理論及現(xiàn)有勞動和社會保障法制面臨巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行勞動及社會會保障法制和社會發(fā)展相呼應，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)適時調(diào)整。梳理相關法律和政策，有利于完善法律制度的構建，以促進新經(jīng)濟模式與勞動者的共同發(fā)展。

一、零工經(jīng)濟與共享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟的概念辨析

零工經(jīng)濟、共享經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟都屬于以互聯(lián)網(wǎng)技術為基礎的新型經(jīng)濟形態(tài)，但其各自的側重點不同。（1）共享經(jīng)濟。共享經(jīng)濟是通過在線平臺獲取、提供或共享商品和服務使用權的經(jīng)濟模式，其不再關注所有權需求，而是更多地關注使用權。隨著社會自動化程度日益提高，共享經(jīng)濟有望帶來更大的就業(yè)靈活性和自主性，但就業(yè)保障和收入可預測性較差。（2）平臺經(jīng)濟。平臺經(jīng)濟是在大數(shù)據(jù)、云計算互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代最新信息技術發(fā)展的基礎上，為了滿足多樣化的要求，全面整合產(chǎn)業(yè)鏈、融合價值鏈來促進資源高效配置的形態(tài)模式。平臺會設置相關服務標準，間接實現(xiàn)對勞動力的選擇和管理的控制。（3）零工經(jīng)濟。以是否依賴互聯(lián)網(wǎng)為標準，零工經(jīng)濟有 “新”與“舊（傳統(tǒng)）”的區(qū)別。傳統(tǒng)零工經(jīng)濟主要是指獨立工作者和企業(yè)基于短期工作而簽訂合同的經(jīng)濟模式，具有臨時性和項目性的特點，不依賴于互聯(lián)網(wǎng)。新零工經(jīng)濟依賴網(wǎng)絡平臺，逐漸呈現(xiàn)工種、工時越來越靈活的用工模式。本文研究的是“新零工經(jīng)濟”。“新零工經(jīng)濟”的出現(xiàn)和發(fā)展，對勞務市場就業(yè)市場是一種補充，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然新趨勢。

新零工經(jīng)濟的發(fā)展勢態(tài)不可阻擋，在此基礎上，伴隨著新技術的進步、共享經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變、企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及疫情的影響，互聯(lián)網(wǎng)時代的“新零工經(jīng)濟”正在到來。新時代零工經(jīng)濟是一種技能經(jīng)濟。雖然現(xiàn)階段的零工經(jīng)濟仍是以交通出行、共享住宿等領域為主的，但實物共享、勞動共享正在逐漸向知識技能共享轉(zhuǎn)變。未來，隨著共享經(jīng)濟中知識技能分享的逐漸普及，零工經(jīng)濟會出現(xiàn)更多技能、知識、內(nèi)容等無形產(chǎn)品的分享，專業(yè)技能服務、內(nèi)容創(chuàng)作、知識付費等領域零工經(jīng)濟會迎來更蓬勃的發(fā)展。

總而言之，共享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟和零工經(jīng)濟的概念并不是完全獨立的，他們之間各有側重，從運營方式上也存在一定程度的交集。共享經(jīng)濟側重資源配置，減少資源的浪費，平臺經(jīng)濟側重網(wǎng)絡平臺及大數(shù)據(jù)平臺在整合供給與需求、資源方面發(fā)揮的基礎性作用，零工經(jīng)濟的重點是關注新經(jīng)濟形態(tài)下平臺用工的契約安排。本文從勞動權益保護的角度，探討新業(yè)態(tài)對勞動和社會保障法制的挑戰(zhàn)，筆者認為選擇用“零工經(jīng)濟”的概念更能代表新經(jīng)濟模式。

二、零工經(jīng)濟勞動用工的特點

零工經(jīng)濟的出現(xiàn)使原有的勞動力雇傭模式受到?jīng)_擊，“平臺—從業(yè)者”的交易形式正逐步取代傳統(tǒng)的“企業(yè)—勞動者”雇傭合同制度。零工經(jīng)濟勞動用工呈現(xiàn)出許多新特點。

（一）吸納就業(yè)的能力強

對企業(yè)而言，以零工代替全員，可以更合理地規(guī)劃用工成本和運營成本，提高社會資源的匹配效率；對勞動者來說，擇業(yè)自由度更高，且工作時間靈活、收入可控。零工經(jīng)濟的優(yōu)勢吸引了很多的企業(yè)和勞動者都參與進來。國家信息中心發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告(2021)》顯示，2020年網(wǎng)約車客運總量占出租車總客運數(shù)量的比重大概為36.2%，在線外賣的總收入占到全國餐飲業(yè)總收入比重大概為16.6%，共享住宿的總收入占到全國住宿業(yè)客房總收入的比重約為6.7%。有關專家預測，隨著社會的發(fā)展，到2036年，零工經(jīng)濟從業(yè)者人數(shù)預計將達到4億左右。

（二）勞動關系的非標準化

非標準勞動關系呈現(xiàn)出完全不同于標準勞動關系的獨有特征。一是勞動力和生產(chǎn)資料的結合形式不同。在傳統(tǒng)用工模式中，都是生產(chǎn)要素中雇員（勞動者）的勞動力和雇主（企業(yè)）的生產(chǎn)資料相結合的雇傭型勞動，一般情況下，生產(chǎn)資料和勞動力相結合的自營勞動不構成勞動關系。但是，在平臺經(jīng)濟中，自己的勞動力和自己的生產(chǎn)資料相結合的模式就不能一概認定為不構成勞動關系，例如，網(wǎng)約車司機用他自己的生產(chǎn)資料和自己勞動力（車輛）通過平臺對顧客提供出行服務，就不能簡單認定網(wǎng)約車司機和網(wǎng)絡平臺沒有構成勞動關系。二是勞作模式松散化。通常表現(xiàn)為：工作場所不再固定、工作時間相對自由、工作任務能由勞動者獨立完成，等。

三、零工經(jīng)濟對現(xiàn)行勞動與社會保險法制的沖擊

（一）零工經(jīng)濟對勞動法制的沖擊

零工經(jīng)濟中非標準化的勞動用工關系對現(xiàn)行勞動和社會保障法制從勞動關系的認定到勞動基準的適用都帶來了全方位的沖擊。（1）對勞動關系認定標準的沖擊?，F(xiàn)行勞動關系的認定標準主要依據(jù)原勞動和社會保障部《關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕12 號）第一條，即在用人單位和勞動者未訂立書面勞動合同時，只要同時具備三種情形（即：用人單位和勞動者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格；用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務的組成部分）勞動關系成立。這也被理論界和實務界廣泛稱之為“三標準”體系。在“三標準”體系的語境中，勞動關系具有明顯的“從屬性”特征，即：以接受管理和承認處罰權為核心的人格從屬性、以依賴有償勞動且無須承擔雇主經(jīng)營風險為核心的經(jīng)濟從屬性、以判斷所提供勞動是否為雇主主要業(yè)務的組織從屬性。然而，零工經(jīng)濟從業(yè)人員通過平臺或分包的方式接受工作訂單、獨立完成工作任務，也沒有獲取穩(wěn)定的勞動報酬，并且，平臺提供方又通過各種方式有意模糊用工關系的從屬性特征，導致了司法實踐中勞動關系認定糾紛增多的現(xiàn)象及司法判決結果不一致的窘境。（2）對勞動基準法的沖擊。勞動基準是關于勞動條件和勞動保護的法定最低勞動標準，主要包括弱勢勞動者（女職工和未成年工）特殊保護、休息休假、工時、工資、勞動安全、勞動衛(wèi)生等方面。我國的勞動基準法主要規(guī)定在《勞動法》第四章、第五章、第六章和第七章中。然而，現(xiàn)有工時、工資、勞動保護等相關法律規(guī)定均不適用于零工經(jīng)濟勞動用工模式。現(xiàn)有工時基準是1994年《勞動法》頒布的，標準工時是每日8小時，即“朝九晚五”。而零工經(jīng)濟從業(yè)者在工作時間上具有較大靈活性，目前工時的計算、加班工資的支付及休息休假、員工福利等規(guī)定是無法適用于零工經(jīng)濟的。零工經(jīng)濟從業(yè)者獲得的勞動報酬通常采用按任務計酬的方法，這對工資制度帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，導致現(xiàn)行的工資制度已無法保護零工經(jīng)濟從業(yè)者的勞動報酬權。我國現(xiàn)行的職業(yè)安全衛(wèi)生方面的勞動基準更是無法保障零工經(jīng)濟從業(yè)者的勞動權益。零工經(jīng)濟從業(yè)者大部分不是高危行業(yè)，主要以派送、運輸、服務、網(wǎng)絡傳播等行業(yè)為主，但現(xiàn)行勞動法制針對此類新型用工模式?jīng)]有規(guī)定任何職業(yè)安全衛(wèi)生保護措施。

（二）零工經(jīng)濟對社會保障法制的沖擊

現(xiàn)行社會保障制度是以傳統(tǒng)用工模式為基礎設計的，其不能與零工經(jīng)濟等靈活就業(yè)經(jīng)濟模式相結合，這樣會導致靈活就業(yè)人員很難全面納入社會保障范疇，這樣必將成為零工經(jīng)濟等新經(jīng)濟模式發(fā)展的障礙。

（1）現(xiàn)行社會保障制度的靈活性不足。我國現(xiàn)行的社會保障政策建立的初衷是針對傳統(tǒng)正規(guī)勞動就業(yè)的，過于單一，對靈活就業(yè)形式針對性不強，盡管國家在靈活就業(yè)形式的多樣化下不斷修訂相關條例，但仍無法滿足靈活就業(yè)群體的需求。以目前的社保繳納存為例，多數(shù)地方以擁有本地城鎮(zhèn)戶籍為參保條件，導致沒有本地戶籍的外來就業(yè)人員無法在工作地參保。社保連續(xù)繳費足月達到繳費足年年限的要求，對崗位更換頻繁、異地就業(yè)的從業(yè)人員來說，也容易造成賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的尷尬。在零工經(jīng)濟模式下，從業(yè)人員規(guī)模的擴大和類別轉(zhuǎn)換亟需增強社會保險制度的靈活性。

（2）現(xiàn)行社會保障制度下從業(yè)人員參保積極性比較低。當前靈活就業(yè)人員社會保險參保意愿不高，其中重要原因之一就是保險費用自付比例過高。目前，已有地區(qū)嘗試著推行由平臺等用人單位承擔靈活就業(yè)人員一定比例保險費用的政策，但很困難。靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的比例較低，尤其是低收入人群參保比例較低，遠未達到保盡保的目標。

（3）工傷保險、失業(yè)保險制度均有待完善。現(xiàn)行工傷保險制度以存在勞動關系為前提，零工經(jīng)濟模式中，從業(yè)人員與平臺之間勞動關系的認定困境把大部分從業(yè)者排除在工傷保險覆蓋范圍之外。2018年以來，國家層面陸續(xù)出臺相關政策，要在全國各地推行靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險試點工作，但效果不盡如人意。新型就業(yè)模式要求加快推進失業(yè)預防和促進再就業(yè)功能常態(tài)化，為零工從業(yè)人員建立“失業(yè)保險儲蓄賬戶”和“失業(yè)補貼制度安排”，最大可能降低零工從業(yè)人員失業(yè)保障缺失的風險。

四、勞動和社會保障法制的應對策略

面對零工經(jīng)濟勞動用工的挑戰(zhàn)，一些政策和規(guī)范性文件的適時出臺及地方司法的實踐探索，一定程度上反映出勞動和社會保障法制在現(xiàn)有框架下的調(diào)整思路。

（一）勞動關系的認定標準正逐步突破全有全無的二元框架

我國現(xiàn)行勞動立法框架中，勞動關系認定標準和勞動保護措施配置均以“從屬性”特征為前提。零工經(jīng)濟模式中，網(wǎng)絡平臺與從業(yè)者之間的關系無法明確歸入勞動關系或勞務關系，這就將零工經(jīng)濟從業(yè)者排除在勞動法律的保護之外。正視困境、打破壁壘，完善法律調(diào)整模式，探索最能解決實際問題的實用法律法規(guī)，是目前解決新型就業(yè)模式中勞動者權益保障問題的有效方法。但很長一段時間，對零工經(jīng)濟等新型經(jīng)濟模式中靈活用工勞動關系的認定，從國家政策到地方司法實踐都過于審慎，都是在二元框架內(nèi)探索，因此，無法從根本上解決靈活用工勞動關系的認定及勞動者權益保護問題。2021年7月16日，國家發(fā)展改革委、人力資源社會保障部、最高人民法院、交通運輸部、應急管理部、市場監(jiān)管總局、全國總工會和國家醫(yī)保局八個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號，以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》打破了現(xiàn)有勞動法律全有全無的二元認定標準框架，將勞動關系的情形分為三類：符合確立勞動關系情形的，企業(yè)應當依法與勞動者訂立勞動合同；不完全符合確立勞動關系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的，指導企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權利義務；個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調(diào)整雙方的權利義務。這一突破具有里程碑式的意義，雖然對以后的勞動法律體現(xiàn)的影響尚未顯現(xiàn)，從某種程度上來說，政府對勞動關系立法向新方向做出了新的探索，這不僅對提高新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權益保障的精準性、促進新經(jīng)濟模式的發(fā)展具有十分積極的意義，也為之后勞動法制的構建和勞動法理論研究開拓了新的思路。

（二）社會保障模式正由單一化向多樣化轉(zhuǎn)變

隨著“零工經(jīng)濟”從業(yè)人員的不斷增長，從國家層面到地方層面，都在探索拓寬靈活就業(yè)人員參與社會保障的渠道，社會保障模式正由單一化向多樣化轉(zhuǎn)變。

（1）基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保地與戶籍地不再綁定。2020年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關于應對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》（國辦發(fā)〔2020〕6號），為“支持多渠道靈活就業(yè)”，明確“取消靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的省內(nèi)城鄉(xiāng)戶籍限制，對就業(yè)困難人員、離校2年內(nèi)未就業(yè)高校畢業(yè)生靈活就業(yè)后繳納社會保險費的，按規(guī)定給予一定的社會保險補貼”。這為各類靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險清除了制度障礙?！蛾P于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》在“健全制度，補齊勞動者權益保障短板”部分，也明確規(guī)定：“完善基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險相關政策，各地要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的戶籍限制，個別超大型城市難以一步實現(xiàn)的，要結合本地實際，積極創(chuàng)造條件逐步放開?！?/p>

（2）推行職業(yè)傷害保險試點，探索工傷保險新模式。零工經(jīng)濟模式中勞動關系認定困境為從業(yè)者參加工傷保險造成了巨大障礙，工傷保險與勞動關系捆綁的制度模式已嚴重傷害了勞動者社會保障權益。人力資源社會保障部在對政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第1376號（社會管理類106號）提案的答復（人社提字〔2018〕38號）中，明確表明了政府的態(tài)度，即將研究針對新業(yè)態(tài)勞動者參加工行保險的改革措施，盡快出臺新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度，同時，結合《失業(yè)保險條例》修訂工作，專題研究論證靈活就業(yè)人員參保的可行性……針對現(xiàn)行工傷保險制度無法覆蓋新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的問題，各地也在積極探索職業(yè)傷害保險試點工作，并形成了獨具地方特色的保險模式。

（3）開拓社會保障形式，實實在在地保障靈活就業(yè)人員權益。為切實保障靈活就業(yè)人員這一特殊勞動群體的社會保障權益，國家和一些省市在探索針對靈活就業(yè)人員不同的社保政策方面走得更遠。2021年5月，銀保監(jiān)會發(fā)布了《關于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，通知規(guī)定自2021年6月1日起，在浙江全省和重慶市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點，試點期限暫定一年。專屬商業(yè)養(yǎng)老保險跟普通商業(yè)養(yǎng)老保險顯著區(qū)別就是其具有高度的靈活性，可以更多滿足零工經(jīng)濟從業(yè)者這樣的靈活就業(yè)人員的需求。這些做法為最終解決新業(yè)態(tài)就業(yè)者的社會保險問題提供了新思路，值得高度重視。

展望未來，一方面中國的勞動力市場正經(jīng)歷結構性變革，適齡工作人口數(shù)量開始收縮，未來十年供需錯配的問題會愈演愈烈。另一方面，政府多次發(fā)布政策，要加強靈活就業(yè)服務，完善靈活就業(yè)社會保障政策，充分發(fā)揮其在穩(wěn)就業(yè)保民生方面的積極作用。與此同時，新科技爆炸式發(fā)展，移動技術、云計算技術、社交媒體的催化使得工作時間、工作地點、工作方式變得非常靈活，在線遠程工作成為常態(tài)。

曾有預測表明，在不久的將來，90%的全職工作將會消失，更多的工作將在線上發(fā)生并完成。而“新零工經(jīng)濟”或?qū)㈦S著社會的發(fā)展，煥發(fā)出勃勃生機。