●龔?fù)⑻?/p>

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義法治道路，貫徹中國特色社會主義法治理論，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設(shè)邁出堅實步伐。伴隨著新時代全面依法治國建設(shè)的不斷推進，中國的法治社會建設(shè)取得了重要進展。這些重要進展，既有國家層面頂層設(shè)計的逐步展開，也有地方層面扎實推進的豐富實踐，還有理論界對當(dāng)代中國法治社會建設(shè)的理論、制度和實踐的審慎研探，這些鮮活的法治研究理論成果、制度文獻和實踐樣本，共同勾畫了一幅中國法治社會建設(shè)場域的理想圖景。全面依法治國是一個多要素、多層次、全景式的系統(tǒng)工程，它需要整體推進、協(xié)同發(fā)力，也需要夯實基礎(chǔ)、扭住重心，這個基礎(chǔ)和重心就是社會治理法治化。社會治理法治化的目標(biāo)定位可以分為三個層面：在“宏觀領(lǐng)域”，要把社會治理法治化放置到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“總體目標(biāo)”的背景中來審視；在“中觀領(lǐng)域”，要通過省域、市域、縣域社會治理齊抓共管，上下聚力，建立和完善共建共治共享的社會治理制度，將國家治理目標(biāo)嵌入到社會治理法治化建設(shè)的全過程之中；在“微觀領(lǐng)域”，要以基層社會治理和服務(wù)為重心，通過完善城鄉(xiāng)基層治理體系，提升基層社會治理法治化水平，用為基層民眾提供精準(zhǔn)化和精細化服務(wù)以及人民群眾的獲得感、幸福感、安全感和滿意度為價值依歸來檢驗其治理效能。

一、法治現(xiàn)代化在國家治理體系中的應(yīng)有之義

中國特色社會主義進入新時代的一個重要標(biāo)志是，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等等方面的要求日益增長?！薄?〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。這表明，經(jīng)過改革開放40多年奮斗，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民對物質(zhì)文化生活提出了更高的要求。從法學(xué)理論的視角看來，人民日益增長的、更加廣泛的、層次更高的對美好生活的需要，即是人民各項權(quán)利要求體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)日益增長擴容。我們注意到，在人民權(quán)利要求體系結(jié)構(gòu)中，其增量部分的絕大多數(shù)都與權(quán)利的法律確認和法治保障緊密相連，諸如民主、法治、自由、公平、正義、安全、環(huán)境等權(quán)利要求及其實現(xiàn)，乃是法治的題中應(yīng)有之義。因為法治既是人民權(quán)利要求體系的重要構(gòu)成要素，也是人民需要的條件保障體系中最重要的滿足方式?！?〕參見龔?fù)⑻骸度说男枰?、社會主要矛盾與法治保障》，載《法學(xué)》2018年第8期，第131頁。它告訴我們，破解新時代社會主要矛盾，須臾離不開法治現(xiàn)代化建設(shè)。中國法治現(xiàn)代化建設(shè)是一項整體性、體系性、系統(tǒng)性的偉大工程，它與國家的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)緊密相關(guān)，與社會的全面進步和人的全面發(fā)展共生共存，與國家治理現(xiàn)代化有著密不可分的嵌入和互促關(guān)系。

（一）中國特色社會主義法律制度是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)舉

一個現(xiàn)代性、完備性、良善性的法律體系，是實現(xiàn)法治現(xiàn)代化的前提。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過改革開放30多年的不懈努力，我國立法成績斐然。2011年3月，在第十一屆全國人大第四次全體會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布：“一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。”〔3〕《吳邦國作全國人大常委會工作報告 中國特色社會主義法律體系如期形成》，載《北京日報》2011年3月11日，第3版。這個體現(xiàn)人民意志、符合人民根本利益的中國特色的法律體系，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的制度載體，它以法律規(guī)范的形式凝聚法治共識、保障公民權(quán)利、制約公共權(quán)力、實現(xiàn)公平正義、維護社會秩序，規(guī)范人的行為，保障國家根本制度、基本制度、重要制度的有效運行和良性實施。習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義國家制度和法律制度是在長期實踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造”，“是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，這是我們堅定‘四個自信’的一個基本依據(jù)”?！?〕參見習(xí)近平：《堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家制度與法律制度》，載《人民日報》2019年12月1日，第1版?？梢?，中國特色的社會主義法律體系既是中國特色社會主義制度體系的有機組成部分，也是中國特色社會主義制度體系不斷完善的法制保障。

黨的十九大從中國現(xiàn)代化發(fā)展道路層面，提出了新時代中國特色社會主義思想和基本方略，全面依法治國是十四個重要的基本方略之一。毫無疑問，中國現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)治理向以法治為主軸的現(xiàn)代治理的根本性變革，完成這一變革，又必須實現(xiàn)中國法治現(xiàn)代化。中國法治現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)法治向現(xiàn)代法治、再到新時代法治的革命性躍遷，它是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)世界一流強國的法治保障。習(xí)近平總書記在不同場合多次闡述了現(xiàn)代法治對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要意義，他強調(diào)指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當(dāng)然要高度重視法治問題”，因為“法治是治國理政的重要方式”“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，法治也是“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題”“法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。”“觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好地解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)?！薄?〕中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第3、5、6、7、8、12頁。從這個意義上，我們完全有理由說，深入推進中國特色社會主義法治現(xiàn)代化，完善中國特色社會主義法律體系，是完善中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容。

（二）提升國家治理能力現(xiàn)代化必須提升依法治理能力

國家治理現(xiàn)代化包含國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前者是國家治理現(xiàn)代化的制度前提，后者是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的能力要素。兩者緊密相連、相輔相成，相互促進，不可或缺。習(xí)近平總書記指出：“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！薄?〕習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國15周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話》，載《人民日報》2014年12月21日，第1版。法治具有全局性、根本性、長期性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性的制度優(yōu)勢，全面依法治國，確立法律權(quán)威、制度權(quán)威，厲行法治、杜絕人治，這是中國之治的必然選擇。在立法上我們用40多年的時間，走完了西方300年走過的道路，這是“中國之治”的最大奇跡?？梢哉f，改革開放以來的中國法制建設(shè)的偉大成就，是我們改革發(fā)展穩(wěn)定的壓艙石和根本保證。

但是，法律的生命在于執(zhí)行，否則就形同虛設(shè)。因此，提升國家治理現(xiàn)代化必須提升依法治理能力。法治能力包括黨的依憲依法執(zhí)政能力、立法機關(guān)的立法能力、行政機關(guān)的執(zhí)法能力和司法機關(guān)的司法能力，它是一個國家整體法治能力和法治文明水平高低的重要標(biāo)尺。就此而言，各級黨和國家機關(guān)、各級領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險。唯有如此，才能切實有效地提升國家治理能力現(xiàn)代化水平。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在國家法律規(guī)范體系已經(jīng)形成的條件下，如何提升自己的法治能力應(yīng)當(dāng)成為衡量他們是否適格的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）中國特色社會主義法治體系是國家治理現(xiàn)代化的保障性體系

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的總抓手，建設(shè)社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！?〕參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第50-51頁。中國特色社會主義法治體系是一個內(nèi)容豐富的有機整體，〔8〕黨的十八屆四中全會決定關(guān)于中國特色社會主義法治體系的表述是：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。同上注，第4頁。是國家治理體系的保障性體系，它既是全面推進依法治國總攬全局、牽引各方的總抓手，也是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的最重要、最有力的依托和保障。完善中國特色社會主義法治體系、實現(xiàn)法治現(xiàn)代化，契合中國特色社會主義制度的本質(zhì)規(guī)定性，具有改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)行穩(wěn)致遠的客觀現(xiàn)實性，符合國家長治久安、人民安居樂業(yè)的主體需求性，也有著實現(xiàn)“兩個一百年 ”奮斗目標(biāo)、完成中華民族偉大復(fù)興、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的內(nèi)在必然性。

中央全面依法治國工作會議于2020年11月16日至17日在北京召開。習(xí)近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，強調(diào)推進全面依法治國要全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的實際出發(fā)，圍繞建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以解決法治領(lǐng)域突出問題為著力點，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障?！?〕參見人民日報評論員：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路——論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上重要講話》，載《人民日報》2020年11月19日，第1版。習(xí)近平總書記強調(diào)要圍繞建設(shè)中國特色社會主義法治體系，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅揭示了中國特色社會主義法治體系在國家治理現(xiàn)代化中的邏輯關(guān)聯(lián)和行為準(zhǔn)則，而且指明了它在中華民族偉大復(fù)興過程中的重要地位和保障作用。

（四）中國國家治理現(xiàn)代化新征程與法治現(xiàn)代化進程同步推進

社會有機體的發(fā)展是一個過程，過程論思想是辯證法的核心思想。恩格斯說過：“一個偉大的基本思想，即認為世界不是既成事物的集合體，而是過程的集合體?！薄?0〕《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第250頁。中國的法治現(xiàn)代化建設(shè)進程與國家治理現(xiàn)代化進程也是一個過程的集合體，它不可能一蹴而就，而是一個從量變到質(zhì)變、從初級到高級波浪式前進螺旋式上升、從階段性目標(biāo)向總目標(biāo)邁進的辯證遞進過程。黨的十八大以來，黨對依法治國的目標(biāo)越來越明確，路徑越來越明晰，措施越來越具體，實踐越來越深入。黨的十八屆三中全會提出在全面深化改革過程中，要加強法治中國建設(shè)；十八屆四中全會對全面依法治國若干重大問題作出了全面部署。黨的十九大報告從總體上描繪了“三個階梯”實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的時間表和路線圖，這就是：從十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，要全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍；從2020年到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。伴隨著這一過程，法治中國建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)也有三個階梯：第一個階梯要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制，繼續(xù)推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國全過程和各方面，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩(wěn)定的法治保障；第二個階梯要實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度基本完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；第三個階梯要在我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)包括法治現(xiàn)代化在內(nèi)的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！?1〕參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第28-29頁?？梢?，社會主義法治發(fā)展階梯與社會主義現(xiàn)代化發(fā)展階段是同步共進、層層遞進、不斷融進、相互促進的關(guān)系，乃是中國法治現(xiàn)代化發(fā)展進程的歷史邏輯，也是中國法治現(xiàn)代化實踐和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)實踐獲得巨大成功的歷史經(jīng)驗。

我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化征程與法治現(xiàn)代化進程同步推進，是一個時空統(tǒng)一性的過程。它不僅具有過程階梯性遞進的時間特征，還存在過程擴展性的空間特點。中國是一個經(jīng)濟社會文化發(fā)展很不平衡的東方大國，區(qū)域間發(fā)展程度有著很大的差異，即便相對發(fā)達的地區(qū)，其內(nèi)部的不同區(qū)域發(fā)展也很不平衡。因此，法治中國建設(shè)進程，在我們這個幅員遼闊的國土空間范圍內(nèi)，也就呈現(xiàn)出既內(nèi)在統(tǒng)一又格局特色鮮明的區(qū)域性特征，構(gòu)成了新時代區(qū)域法治發(fā)展的具體生動的法治場景。建設(shè)法治中國，實現(xiàn)中國法治現(xiàn)代化的歷史任務(wù)的提出，不僅為區(qū)域法治發(fā)展研究提供了重要的理論邏輯，也為區(qū)域法治發(fā)展實踐開辟了廣闊的空間?！?2〕參見公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的理論分析》，法律出版社2020年版，總序，第2-3頁。如果說區(qū)域社會治理相對于國家治理而言是社會有機體之整體與部分的關(guān)系，那么，要在國家整體層面上實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須著力解決國家治理與區(qū)域治理、區(qū)域治理與基層治理〔13〕本文中所指的“基層”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村、居（社區(qū)）兩級治理單元和社會空間。筆者認為，在一些并村并鎮(zhèn)改設(shè)新鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)，還應(yīng)包括一些村民小組。以宿遷市洋河鎮(zhèn)為例，截止2018年，該鎮(zhèn)人口達206 166人，轄區(qū)面積198.68平方公里，這個人口超過20萬人的洋河鎮(zhèn)，共有12個居委會、34個行政村，一些行政村都由2個以上的行政村合并而成，導(dǎo)致一些村民小組地域和人口也大為增加，也給以行政村為單元的社會治理帶來了客觀條件上的困難。因此，這些較大的村民小組也應(yīng)成為基層治理的重要單元。參見龔?fù)⑻┲骶帲骸督K省經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)法治國情調(diào)查報告》（第1卷），法律出版社2020年版，第340-342頁。的辯證關(guān)系。我們認為，在整體國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中，我們絕對不能忽視基層社會治理這個微觀空間，它是以“細胞”的形式而存在的、構(gòu)成國家治理宏觀體系中的一個最基本的治理單元。這個“細胞”看起來微不足道，但是其治理法治化的建設(shè)水平則直接影響著、制約著地方區(qū)域乃至國家整個社會有機體的生存狀態(tài)、功能發(fā)揮和整體活力。因之，建設(shè)法治中國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須高度重視社會有機體中的“細胞”本身的發(fā)育成長的狀況。因為“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！薄?4〕《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，人民出版社2021年版，第1頁。正是基于這個重要的原理，黨中央才明確地昭示：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重心在基層”，〔15〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第36頁。這也是黨的十八屆四中全會提出“提高社會治理法治化水平”〔16〕同上注，第27頁。的核心要義之所在。

二、中國特色社會治理法治化理想圖景的構(gòu)建及意義

“社會治理法治化”命題由“社會治理”和“法治化”兩個關(guān)鍵詞組合而成。“社會治理”這個概念作為官方話語，在黨中央的重要文獻中首次出現(xiàn)于2013年召開的黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，該《決定》在第十三部分“創(chuàng)新社會治理體制”中指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序?！薄?7〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第48頁。至此，“社會治理”作為社會建設(shè)的重要任務(wù)，被提到了國家治理的重要內(nèi)容和社會基礎(chǔ)的戰(zhàn)略層面上。

（一）社會治理法治化的概念解構(gòu)

改革開放以來，黨和政府高度重視社會管理和社會建設(shè)，取得了重大成績，積累了寶貴經(jīng)驗。但我國的社會管理工作在新中國成立后的一段較長時間內(nèi)更多地與注重社會管制、維護社會穩(wěn)定等工作聯(lián)系在一起，以化解社會矛盾、維護社會治安和社會穩(wěn)定為主要目的。按照歷史主義的觀點，這在當(dāng)時的歷史條件下是必要的，有其歷史的必然性。但是，隨著中國特色社會主義新時代的到來，改革進入深水區(qū)和攻堅期，以管制與維穩(wěn)為主軸的社會管理面臨著新情況新問題，迫切需要通過深化改革，實現(xiàn)從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變。誠如習(xí)近平總書記指出的那樣：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！薄?8〕中共中央宣傳部：《習(xí)近平系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社?人民出版社2016年版，第224頁。社會治理的“四治并舉”，表明社會治理是一種以法治為引領(lǐng)和規(guī)范的整體性、過程性、系統(tǒng)性的治理。社會管理和社會治理雖然只有一字之差，但它卻標(biāo)志著我國社會治理模式的革命性變革和系統(tǒng)性的治理實踐轉(zhuǎn)型。相較于社會管理，社會治理模式主要是一種共建共治共享模式，它的主要特征有：其一，從治理主體來看，它是從一元主體向多元共治的轉(zhuǎn)變；其二，從治理的功能指向來看，它是政府職能從管控維穩(wěn)為主軸向以提升服務(wù)能力和供給能力為導(dǎo)向的服務(wù)與管理并舉的雙重功能轉(zhuǎn)變；其三，從治理的結(jié)構(gòu)體系來看，它是由散狀碎片化的治理結(jié)構(gòu)向自治、法治、德治相結(jié)合的體系化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；其四，從治理的領(lǐng)導(dǎo)體制來看，它是法治為保障、協(xié)商為管道、科技為支撐的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與的社會治理體制；其五，從治理的運行機制來看，它是由政府與相對人單向度的管理與被管理關(guān)系（或曰指令與服從關(guān)系）向政府、社會組織與公眾互動（即“政社民”互動）的共建共治共享的共同體關(guān)系轉(zhuǎn)變。

所謂“法治化”，可以從多視角、多維度、多層面去解釋，但從最一般的意義上理解，在國家治理層面上，法治成為國家治國理政的基本方式。或者說，法治化表現(xiàn)為法治貫穿于國家法治建設(shè)的全過程、諸領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的一切政黨，包括政府在內(nèi)的一切組織，包括各級領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的一切公民都必須自覺地遵守和服從憲法和法律。“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！薄?9〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第32頁。黨的十八大提出的法治建設(shè)“新十六字方針”即“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，〔20〕胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，中央文獻出版社2014年版，第21頁。乃是對國家治理法治化內(nèi)涵的精要表述。

關(guān)于“社會治理法治化”概念內(nèi)涵及其構(gòu)成要素，到目前為止，不論官方還是學(xué)界都還沒有一個權(quán)威統(tǒng)一的定論。我們認為，黨的十八大以來中央重要文獻對這一概念基本內(nèi)容的有關(guān)決定和論述，可以作為我們界定社會治理法治化概念的權(quán)威性資料來源。

（二）社會治理法治化制度框架的設(shè)計

黨的十八屆三中全會決定指出，創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，必須改進社會治理方式，要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)同社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”〔21〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第49-50頁?？梢?，十八屆三中全會提出的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的“四維治理”方針乃是社會治理法治化的原則性表述?！啊木S治理’是從社會管理到社會治理轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志，是社會治理能力的集中體現(xiàn)，充分體現(xiàn)了新時代社會主義治理理論和方法論的創(chuàng)新?！薄?2〕張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》，載《法商研究》2020年第2期，第16頁。《決定》 針對基層社會組織發(fā)育不良、培育不力、先天不足的問題，就實施政社分開，推動社會組織依法自治，激發(fā)社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展社會組織等事項作了明確的規(guī)定?！?3〕這些重點培育和優(yōu)先發(fā)展的社會組織包括：行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類共四大類社會組織。參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第50頁。由此，對社會治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)體制、多元主體、治理模式、治理方式以及重點解決的優(yōu)先事項等重要內(nèi)容已經(jīng)有了明晰的規(guī)定，特別是關(guān)于堅持依法治理，加強法治保障，強調(diào)運用法治思維和法治方式化解社會矛盾等規(guī)定，突出了法治在社會治理中的引領(lǐng)和保障作用，為社會治理法治化初步勾勒出了一個框架性的制度體系。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在第七部分“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”中，正式提出“推進基層治理法治化”的命題，強調(diào)“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點也在基層。發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民意識，提高依法辦事能力。加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進法治干部下基層活動?！薄?4〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第36-37頁。在第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”中，也有大量涉及社會治理法治化內(nèi)容?！?5〕同上注，第26-28頁。諸如：推動全社會樹立法治意識，弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。健全普法宣傳教育機制，加強公民道德建設(shè)，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強法治的道德底蘊，強化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚公序良俗。發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問題中的作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任。要推進多層次多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動。發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)，等等。我們認為，十八屆四中全會決定對社會治理法治化問題已經(jīng)初步形成了體系化的規(guī)定，具體表現(xiàn)在：第一，明確了社會治理法治化建設(shè)的政治保障、思想保障、組織保障、人才保障和物質(zhì)保障，形成了社會治理法治化的保障體系。其中包括：加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化過程中的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強以黨建為引領(lǐng)的基層黨組織建設(shè)；加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念的思想建設(shè)，加大法治隊伍培養(yǎng)力度，為社會治理法治化提供智力支持和人才保障；加強法治機構(gòu)建設(shè)，改善法治基礎(chǔ)設(shè)施；優(yōu)化依法治理工作機制，提升干部依法辦事、法治為民的能力。第二，強調(diào)了加強公民法治宣傳教育，推動全社會樹立法治意識，形成濃郁的法治氛圍。第三，構(gòu)建了自治、法治、德治相結(jié)合的社會治理法治化的工作體系，突出了法律規(guī)范、社會規(guī)范和道德規(guī)范在社會治理法治化的多元規(guī)范體系相融合的共治功能。第四，確立了基層社會治理法治化的特殊地位，它是全面依法治國的基石、工作重點和著力重心。

（三）社會治理法治化體系的形成

黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局。在制度體制建設(shè)方面，要完善黨委、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平；在工作機制方面，要加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾；加快社會治安防控體系建設(shè)，堅持依法打擊犯罪和保護人權(quán)相統(tǒng)一的社會治安防控目標(biāo)，依法打擊和懲治黃賭毒拐騙等違法犯罪活動，構(gòu)建保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)制度；要加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培養(yǎng)自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)；〔26〕積極向上的社會心態(tài)對社會發(fā)展具有重要的促進作用；反之，消極悲觀的社會心態(tài)對社會發(fā)展無疑有著很大的消極影響乃至破壞作用。中國人民在抗擊新冠肺炎戰(zhàn)役中，廣大心理醫(yī)護人員奔赴抗疫一線，為患者以及罹難者親屬提供心理干預(yù)和心理治療服務(wù)，為疫情防控構(gòu)筑起一道堅實的心理防線。當(dāng)下中國，整體上看，人們社會心態(tài)的基本面是理性健康的。但是，社會心態(tài)中的不適應(yīng)感、不公平感、被剝奪感、困惑感、矛盾感、焦慮感、不安全感、失落感，甚至厭世感等非理性因素和改革開放初期相比，卻有增無減。因此在這樣的情勢下，中央強調(diào)加強“社會心理服務(wù)體系”建設(shè)，補強這一社會治理的短板，就顯得尤為重要和及時。參見龔?fù)⑻骸丁罢w性法治”視域下市域社會治理的功能定位和實踐機制》，載《法學(xué)》2020年11期，第136頁。要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。〔27〕參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第49頁。可見，黨的十九大報告在制度體制建設(shè)、工作機制建設(shè)、社會治理水平提升的“四化”要求，以及公共安全體系建設(shè)、社會心理服務(wù)體系建設(shè)、鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)、社區(qū)治理體系建設(shè)等方面對社會治理法治化體系建設(shè)都作出了更為明細的制度性規(guī)定。

黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和長遠出發(fā)，著眼于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署、提出了明確要求?！?8〕參見人民日報評論員：《把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能——論深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是中國特色的社會主義制度明顯的制度優(yōu)勢之一，《決定》在第九部分提出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！薄?9〕《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第28頁。這個體系是由“七大要素”有機構(gòu)成的有機整體。這“七大治理要素”，包含“四大治理主體要素”——黨委、政府、社會組織、公眾和“三大依托要素”——民主協(xié)商、法治保障、科技支撐。其中，民主協(xié)商和科技支撐兩大要素是黨的文件中第一次正式提出，標(biāo)志著我們黨對中國社會治理規(guī)律認識的不斷深化。

習(xí)近平總書記指出：“要加強和創(chuàng)新社會治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，……要抓住健全鄉(xiāng)村黨組織體系這個關(guān)鍵，發(fā)揮好農(nóng)村黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展等方面的戰(zhàn)斗堡壘作用?！薄?0〕習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第190頁。習(xí)近平總書記的重要講話，包括如下重要內(nèi)容：第一，要發(fā)揮基層群眾參與社會治理的主體性作用，為群眾參與渠道暢通提供制度化保障。第二，要健全“三治融合”基層治理體系，必須加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在基層社會治理中的戰(zhàn)斗堡壘的引領(lǐng)作用。第三，要進一步完善基層民主制度，民主基礎(chǔ)上的基層群眾自治制度是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要制度基礎(chǔ)，它是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，是實現(xiàn)基層社會治理法治化的根本保障。〔31〕參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。第四，堅持與完善治理與服務(wù)并重體制機制，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，推動治理重心下移、治理資源下沉，更好提供精準(zhǔn)化、精細化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。第五，在“三治融合”中注重發(fā)揮良好家教家風(fēng)在社會治理中的重要作用?！?2〕該文件在“構(gòu)建基層社會治理新格局”部分指出：要“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細化服務(wù)。注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要作用。加強邊疆治理，推進興邊富民?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第29-30頁。這就需要我們堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)社會治理理念的科學(xué)化，治理結(jié)構(gòu)的合理化，治理方式的精細化，治理過程的民主化、社會化、法治化、智能化，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體?！?3〕參見龔?fù)⑻骸丁罢w性法治”視域下市域社會治理的功能定位和實踐機制》，載《法學(xué)》2020年11期，第129-130頁。第六，在工作機制優(yōu)化方面，要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善基層社會矛盾化解機制，暢通和規(guī)范人民群眾的訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道的制度體系，正確處理人民內(nèi)部矛盾的有效機制和工作體系，把矛盾真正化解在基層、化解在源頭、化解在情理法高度一致的基礎(chǔ)上?！?4〕在社會治理法治化過程中，該文件對建立和優(yōu)化新時期人民內(nèi)部矛盾化解的工作機制作出了如下規(guī)定：要“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制。暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層?！眳⒁姟吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第29頁。

綜上所述，黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨對于社會治理法治化命題在理論、制度和實踐層面進行了學(xué)理闡釋、制度建構(gòu)和實踐深化。從黨的十八屆三中全會對基層社會治理法治化問題初步勾勒出基本的制度性框架、黨的十八屆四中全會初步形成了體系化的制度性設(shè)計、黨的十九大對基層社會治理法治化體系建設(shè)的理想圖景作出了更為明晰的制度性規(guī)定，到黨的十九屆四中全會作出《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，標(biāo)志著我國社會治理法治化建設(shè)的制度性體系已經(jīng)形成。

（四）社會治理法治化建設(shè)的行動指南

2020年12月，中共中央印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》（以下簡稱《綱要》），提出了法治社會建設(shè)的總體目標(biāo)：“到2025年，‘八五’普法規(guī)劃實施完成，法治觀念深入人心，社會領(lǐng)域制度規(guī)范更加健全，社會主義核心價值觀要求融入法治建設(shè)和社會治理成效顯著，公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障，社會治理法治化水平顯著提高，形成符合國情、體現(xiàn)時代特征、人民群眾滿意的法治社會建設(shè)生動局面，為2035年基本建成法治社會奠定堅實基礎(chǔ)。”〔35〕《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》，人民出版社2020年版，第3頁。

站在新的歷史起點上，為了把法治社會建設(shè)落到實處，《綱要》從理念思想、制度規(guī)范和行為實踐三個層面，對法治社會建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要原則、主要目標(biāo)、重點內(nèi)容、重要任務(wù)、貫徹落實和組織保障等方面作出了全面的安排部署。首先，在理念思想方面，要堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。培育全社會法治信仰，增強法治宣傳教育針對性和實效性，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，使法治成為社會共識和基本原則。強化思想引領(lǐng)，推動全社會增強法治觀念、法治意識；深入宣傳憲法，弘揚憲法精神；要深入學(xué)習(xí)宣傳習(xí)近平法治思想，深入宣傳以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，廣泛宣傳與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，使人民群眾自覺尊崇、信仰和遵守法律。

其次，在加強制度規(guī)范方面，一是必須加快建立健全社會領(lǐng)域法律規(guī)范體系。要補齊社會治理法治化的法律制度短板，以良法促進社會建設(shè)、保障社會善治。要建立完善社會治理的法律制度，研究制定法治宣傳教育法，健全社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會工作等方面的法律制度。二是要加強社會規(guī)范建設(shè)，形成社會治理法治化的社會規(guī)范體系。要加強居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會組織章程等社會規(guī)范建設(shè)；完善多層次多領(lǐng)域社會規(guī)范，強化道德規(guī)范建設(shè)，深入推進誠信建設(shè)制度化。三是要加強對社會規(guī)范建設(shè)的合法性審查，加強對社會規(guī)范制訂和實施情況的監(jiān)督，使社會規(guī)范制訂和實施符合法治原則和法治精神。

最后，在行為實踐方面，《綱要》設(shè)專章（第五部分“推進社會治理法治化”）對推進以城鄉(xiāng)基層社會治理為重心、把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提高社會治理法治水平諸方面作了系統(tǒng)性的規(guī)定。具體內(nèi)容包括以下六個部分：第一，完善社會治理體制機制。確保社會治理過程人民參與、成效人民評判、成果人民共享，把以人民為中心的全過程民主落到實處。第二，厘清社會治理法治化的政府責(zé)任。要求區(qū)縣職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）按照減負賦能原則，制定和落實在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單。開展法治鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動，廣泛開展行業(yè)依法治理，防范化解風(fēng)險及時和法律監(jiān)督有效的法治化治理方式。第三，健全村級自治組織法治化工作機制。建立完善議事協(xié)商制度，實施村級事務(wù)陽光工程，完善黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)“三公開”制度，梳理村級事務(wù)公開清單，推廣村級事務(wù)“陽光公開”監(jiān)管平臺。第四，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的作用，加大培育社會組織力度，促進社會組織健康有序發(fā)展。推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。第五，發(fā)揮社區(qū)社會組織在創(chuàng)新基層社會治理中的積極作用，促進社會組織在提供公共服務(wù)中發(fā)揮更大作用。第六，依法有效化解社會矛盾糾紛。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，加強矛盾排查和風(fēng)險研判，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，將矛盾糾紛化解在基層。〔36〕參見《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》，人民出版社2020年版，第13-17頁。上述內(nèi)容，把黨的十八大以來關(guān)于社會治理法治化的部署要求進一步系統(tǒng)化，把各地在社會治理法治化建設(shè)實踐中積累的行之有效的成熟經(jīng)驗制度化，這些具體的規(guī)定和要求，應(yīng)當(dāng)成為各級黨委政府、各地基層治理主體深入推進新時代社會治理法治化的具體行動指南。

三、中國特色社會治理法治化重點領(lǐng)域的諸多面向

黨的十八大以來，特別是黨的十九大以來，黨中央圍繞基層社會治理法治化理論、制度和實踐問題的頂層決策已經(jīng)體系化。然而，作為全面深化改革和全面依法治國總目標(biāo)的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一個綜合性、整體性、系統(tǒng)性的概念，其包含的內(nèi)容非常廣泛。而作為這個總體性目標(biāo)的子目標(biāo)之一，用“社會治理法治化”進一步深入推進法治社會建設(shè)，其所涉及的重點領(lǐng)域和諸多問題與依法治國總目標(biāo)的實現(xiàn)有著高度依存性關(guān)系。因此，如何把黨中央的決策部署與各個地方的具體實際相結(jié)合并落到實處，不僅受到各級黨委政府高度重視，而且也引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。除了法學(xué)學(xué)科之外，政治學(xué)、社會學(xué)以及行政管理學(xué)等學(xué)科的眾多學(xué)者，從各自不同的學(xué)術(shù)視角對社會治理法治化重點問題展開了多維探討，取得了許多非?？少F的理論成果，為推進我國基層社會治理法治化提供了智力支持。這些理論成果涉及當(dāng)下中國社會治理法治化建設(shè)若干重要方面，主要包括：“社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的社會治理“四化建設(shè)”問題，社會治理法治化的“能力”建設(shè)問題，構(gòu)建社會全員參與的社會治理共同體問題，“自治、法治、德治相結(jié)合”的城鄉(xiāng)基層治理體系問題等。這些成果，有的是對社會治理法治化的學(xué)理分析，有的是對在黨的領(lǐng)導(dǎo)下社會治理法治化的實踐觀察和經(jīng)驗總結(jié)，對于助推新時代中國社會治理法治化有著重要的借鑒價值。

（一）社會治理法治化的主要表征

現(xiàn)代國家的社會治理與傳統(tǒng)國家的社會管理一個本質(zhì)的區(qū)別在于，現(xiàn)代國家的社會治理體系是以法治化為引領(lǐng)和保障的治理體系，這是社會治理現(xiàn)代化的必然選擇。因為法治在國家和社會治理中具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，法治要素和法治精神要貫穿于一切社會治理實踐的各領(lǐng)域和全過程。首先，社會治理法治化要求合理界定多元主體的責(zé)任范圍和合作空間，使各級黨政機關(guān)有效克服職能“越位”“缺位”“錯位”“卡位”等弊端，保證行政權(quán)力和自治權(quán)利規(guī)范行使、政府管理和基層自治良性互動，夯實社會治理的制度根基。其次，社會治理法治化是以堅持人民為主體地位的治理，其核心內(nèi)容在于法治化治理的主體力量、動力源泉、價值依歸、評價尺度都必須依靠人民。因此，它是一種以“人民為中心”、一切依靠人民、一切為了人民的治理；說到底，是一種法治為民的治理，它充分實現(xiàn)了“群眾路線與法治建設(shè)的有機統(tǒng)一”。〔37〕王斌通：《新時代“楓橋經(jīng)驗”與矛盾糾紛源頭治理的法治化》，載《行政管理改革》2021年第12期，第70頁。再次，基層社會治理的法治化，體現(xiàn)在一切社會治理規(guī)范都不得與法律相抵觸，不能違背黨和國家宏觀政策，即是說，必須堅持合法合規(guī)的原則，從而彰顯“法治”特色。最后，社會治理法治化，還體現(xiàn)在“三治結(jié)合”是以“法治”為軸的有機結(jié)合和體系融合。“三治”在實踐層面呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”〔38〕郁建興：《法治與德治衡論》，載《哲學(xué)研究》2001年第4期，第18頁。的融合樣態(tài)：“法治”之下行“自治”，“自治”運行循“法治”；“自治”之中踐“德治”，“德治”之中含“法治”；自治、法治、德治在有力的制度保障下相互著，最終達到基層治理的良法善治。〔39〕參見孫沖：《村莊“三治”融合的實踐與機制》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第4期，第22頁。

（二）社會治理法治化的社會化基礎(chǔ)

社會治理“社會化”命題，是黨的十九大報告首次在黨的官方文件中正式出現(xiàn)，〔40〕參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第49頁。它是作為社會治理現(xiàn)代化的“四化”要求提出的，即通過提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，來達致社會治理的現(xiàn)代化。社會治理社會化這一命題，既是中國社會情勢發(fā)生變化、治國理政思路轉(zhuǎn)換的新選擇，又是中國理論界“知識轉(zhuǎn)型”的新起點。具體而言，它是指扭轉(zhuǎn)“過度行政化”的社會管理方式，全面理解社會的重要性，從而引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎(chǔ)，推動社會事務(wù)多主體合作治理的過程。它既超越有限幾個部門、行業(yè)的工作界面，又超越技術(shù)層面的簡單邏輯，運用得當(dāng)，將撬動全新的治理制度轉(zhuǎn)型，推動社會治理模式的整體變遷，因而意義重大。

在推進社會治理現(xiàn)代化的過程中，需要政府明確社會治理的改革方向，分層次、分類別推進社會治理社會化?！?1〕參見吳曉林：《“社會治理社會化”論綱——超越技術(shù)邏輯的政治發(fā)展戰(zhàn)略》，載《行政論壇》2018年第6期，第42-43頁。其具體路徑是：第一，對政治行為的“社會化處理”?，F(xiàn)階段中國社會存在的許多重要的經(jīng)濟、政治問題都是公共問題，爆發(fā)出來的社會矛盾多數(shù)并非“階級矛盾”或社會對抗性矛盾，完全可以通過改善公共權(quán)力運用、強化社會治理來解決?！?2〕參見朱光磊：《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題研究論綱》，載《中國高校社會科學(xué)》2013年第4期，第154頁。由此，要充分運用法治、社會管理、公共服務(wù)、協(xié)商對話等前置性的、合規(guī)性的和軟性的治理手段，將社會事務(wù)的管理引入法治軌道，以精細化、法治化的管理來化解非穩(wěn)定因素，以有效的社會政策改善社會結(jié)構(gòu)，以廣泛的協(xié)商對話累積社會穩(wěn)定性因素。第二，行政行為的“社會化合作”。一種可能的路徑是，以社區(qū)為政策輸出的終端，通過社區(qū)政策的總體調(diào)整，撬動行政行為的總體“社會化”調(diào)整。可以將民政系統(tǒng)探索的政府與社會互動合作經(jīng)驗向更廣泛的行政單位擴展，更多引入“項目制”“公益創(chuàng)投制”等機制，鼓勵各行政部門與社會充分合作，使社會組織承接政府公共服務(wù)職能常態(tài)化、穩(wěn)定化、制度化。第三，社會事務(wù)的“社會化自治”。堅持社會組織依法自治，確立和尊重社會組織的法人地位，普遍實施社會組織依法“自愿成立、自選領(lǐng)導(dǎo)、自律運行、自聘人員、自主業(yè)務(wù)”，通過典型示范、教育培訓(xùn)、項目支持、評估監(jiān)督等手段增強社會組織自治的能力；堅持自治組織歸位，通過立法規(guī)范行政事務(wù)與自治事務(wù)的法律邊界，嚴格限制行政職能向村（社區(qū)）轉(zhuǎn)移，以舒緩自治組織的事務(wù)性壓力過大的局面?！?3〕參見吳曉林：《“社會治理社會化”論綱——超越技術(shù)邏輯的政治發(fā)展戰(zhàn)略》，載《行政論壇》2018年第6期，第43頁。

如果說政治學(xué)、社會學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科的學(xué)者是在論證社會治理社會化的過程中兼論了社會治理法治化，那么，法學(xué)專家則恰恰將社會治理法治化的論域置入社會治理的社會化建設(shè)之中，這種理論與方法的互補大大豐富了我國法治社會建設(shè)的知識體系。法律學(xué)者們從法治與社會的理論定位及其關(guān)系的視角，論證了社會治理過程中法治化與社會化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從社會與國家和法的關(guān)系來看，社會是法治的真正母體。這就是說，法治必然地內(nèi)蘊著社會的面向，沒有理由被任何主體武斷地據(jù)為己有而作為統(tǒng)治社會的工具或方式。因之，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地把握法治的社會本體意義，才是符合歷史唯物主義的，也才能真正理解法治社會的理論邏輯?！?4〕參見龐正：《法治社會和社會治理：理論定位與關(guān)系厘清》，載《江海學(xué)刊》2019年第5期，第157頁。誠如馬克思所說的那樣：“社會不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)?！薄?5〕《馬克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292頁。恩格斯還從國家政治治理與社會治理的相互關(guān)系面向闡述了國家治理的雙重功能，他指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！薄?6〕《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年版，第560頁?？梢?，今天我們研究社會治理，“一方面意在將社科研究成果融入國家政治實踐，強調(diào)現(xiàn)代社會的公共管理特征，即政府與社會的共治；另一方面更是基于治理體系、治理能力的現(xiàn)狀，用‘現(xiàn)代化’‘社會化’‘法治化’‘專業(yè)化’等表達方式區(qū)分了社會治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)代、實然與應(yīng)然兩個面向?！薄?7〕龐正：《法治社會和社會治理：理論定位與關(guān)系厘清》，載《江海學(xué)刊》2019年第5期，第159頁。這表明，國家治理最終的功能指向乃是滿足人類社會有序、穩(wěn)定、健康運轉(zhuǎn)的需要。它發(fā)軔于社會并最終要反饋、服務(wù)于社會，甚至本身就可以被視為一種社會關(guān)系的締結(jié)方式和社會秩序的存在方式。

（三）社會治理法治化的科技支撐

科技和法治是人類文明史演進過程中兩個最偉大的發(fā)明，二者相互影響、相互作用，成為推動社會發(fā)展的最重要的杠桿。科技的發(fā)展推動了人類法治的發(fā)展，也對法治建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。這就意味著，我們在高度重視和發(fā)揮科技對社會文明、制度文明和法治文明進步作用的同時，也要發(fā)揮法治對科技發(fā)展的引領(lǐng)規(guī)范作用，防范和遏制科技濫用和功能異化對人類社會造成嚴重的負面影響。

當(dāng)前正在發(fā)生的新科技革命，已經(jīng)引發(fā)了包括價值觀念、生產(chǎn)方式、行為方式、生活方式、社會關(guān)系、社會秩序等在內(nèi)的全方位重大變革，標(biāo)志著數(shù)字法治時代的來臨。數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府、數(shù)字生態(tài)的形成，為“數(shù)字中國”注入了強大的法治動力。有學(xué)者指出，從法學(xué)角度來看，新科技革命已經(jīng)引發(fā)了一場涵蓋法學(xué)理論、規(guī)范制度、社會治理及司法實踐的“法律革命”和升級轉(zhuǎn)型，帶來了數(shù)字法治的革命性重塑。在數(shù)字時代背景下，研究科技與法治的互動關(guān)系，需要法學(xué)界和科技界同心聚力、通力合作，認真對待和有效回應(yīng)時代的機遇與挑戰(zhàn)，共促社會法治范式的轉(zhuǎn)型升級。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用，“傳統(tǒng)的社會治理方式正在經(jīng)受技術(shù)化、數(shù)字化的升級改造，便捷高效、場景互動且全要素整合的智慧治理模式日漸形成”，〔48〕馬長山：《邁向數(shù)字社會的法律》，法律出版社2021年版，第254頁。由此引發(fā)了以科技為支撐的社會治理法治化的變革機遇與實踐難題。具體表現(xiàn)在：社會結(jié)構(gòu)的扁平化、碎片化加劇，行政能力應(yīng)對乏力；基層空間的雙重性、共振性凸顯，社會風(fēng)險大幅升高；基層生活的流動性、智慧化提速，原有的治理機制難以超載運行。在這種情勢下，網(wǎng)格化治理應(yīng)運而生。早在2004年，北京市東城區(qū)率先進行了社會管理的網(wǎng)格化〔49〕所謂“網(wǎng)格化治理”，系由網(wǎng)格化管理實踐的演變升級而來。它是指運用信息技術(shù)和數(shù)字化平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干單元的網(wǎng)格，并建立起各個網(wǎng)格的部件與事件巡查、監(jiān)督和處置的資源共享、集成聯(lián)動的基層智慧治理模式。同上注，第259頁。實踐探索，效果良好并在全國范圍內(nèi)推廣。黨的十八大以來，各地紛紛加速網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)型?！?0〕同上注，第256-258頁。黨的十九大報告通過對新時代社會主要矛盾的科學(xué)闡釋，對社會治理體制、治理格局的新要求，對網(wǎng)格化社會治理工作的基本目標(biāo)進行了新的定位。2021年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對加強基層智慧治理能力建設(shè)，做好規(guī)范建設(shè)、整合數(shù)據(jù)資源、拓展應(yīng)用場域等方面作出了十分明確的規(guī)定。

筆者認為，新時代網(wǎng)格化社會治理的實質(zhì)，是從以政府為單一管理主體、以管控為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)社會管理模式，向以黨委領(lǐng)導(dǎo)、“政社民”良性互動、管理與服務(wù)并舉的多元治理模式的轉(zhuǎn)變。即充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過劃小劃細基本治理單元，有效實現(xiàn)資源下傾、權(quán)力下放、力量下沉，由“管控為主”轉(zhuǎn)向“服務(wù)為主”，寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理，主動回應(yīng)和滿足群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求。網(wǎng)格化社會治理，有助于提升基層社會治理的法治化、精細化、智能化、專業(yè)化、便捷化。

中國法治現(xiàn)代化研究院曾受中共江蘇省委政法委委托，對江蘇省網(wǎng)格化社會治理的理論與實踐問題開展了調(diào)研活動。法治社會研究所課題組通過文本資料的收集和分析，先后赴蘇州、南京、徐州等地進行實地調(diào)研，與相關(guān)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和網(wǎng)格人員進行座談訪談，到網(wǎng)格化社會治理的各級指揮、運行平臺現(xiàn)場觀察。經(jīng)過一年時間的調(diào)研，形成了研究報告。我們的結(jié)論是：江蘇網(wǎng)格化社會治理工作雖然起步較晚，但在省委省政府的部署和領(lǐng)導(dǎo)下，取得了明顯成效，形成了江蘇的優(yōu)勢特色。具體表現(xiàn)在：江蘇各地通過高層次推進，使全省全要素網(wǎng)格化治理扎實落地；以黨建引領(lǐng)，促發(fā)了社會治理的創(chuàng)新力；高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實戰(zhàn)化信息化科學(xué)化高效化治理特征凸顯；全要素落地，共建共治共享格局依托“網(wǎng)格”而初步成型；多向度轉(zhuǎn)變，治理成效多領(lǐng)域開始顯現(xiàn)。但也存在一些亟待破解的難題，具體表現(xiàn)在：組織領(lǐng)導(dǎo)不夠有力，以治理為民、服務(wù)與管理并重的價值導(dǎo)向尚待進一步落實，一些地方的治理機構(gòu)和工作人員傳統(tǒng)思想觀念存在慣性，專業(yè)隊伍建設(shè)和財政支持存在地域上的不平衡，網(wǎng)格化社會治理缺乏制度性的人財物保障。為此，需要進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，凸顯黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化社會治理的組織保障；進一步更新工作理念，破解管控思維，強化網(wǎng)格化社會治理以人為本、服務(wù)與管理并舉的價值理念；進一步加強專業(yè)隊伍建設(shè)，加大政府財政支持的力度，切實提升網(wǎng)格化治理隊伍的專業(yè)化職業(yè)化水平和網(wǎng)格工作人員的工作條件與薪酬待遇；進一步總結(jié)經(jīng)驗，逐步建立完備的網(wǎng)格化治理法律規(guī)范體系，為網(wǎng)格化社會治理法治化提供制度保障。〔51〕參見龔?fù)⑻⑤褟倪M、王琦：《網(wǎng)格化社會治理的理論與實踐——以三個設(shè)區(qū)市為對象的考察》，載公丕祥主編：《中國法治社會發(fā)展報告（2021）》，社會科學(xué)文獻出版社2021年版，第119-166頁。

（四）社會治理法治化的能力建設(shè)

社會治理法治化目標(biāo)的達成，關(guān)鍵在于加強和提升社會治理多元主體的尊法學(xué)法守法用法意識和能力，提高國家機構(gòu)依法履職能力，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、促進發(fā)展、處理社會事務(wù)、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的能力?！?2〕參見《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，載《人民日報》2021年11月17日，第1版。黨的十九屆四中全會決定提出了建設(shè)社會治理共同體這一重要任務(wù)，但這個關(guān)系到社會治理法治化成效的主體性目標(biāo)的實現(xiàn)，卻高度依賴于多元治理主體的依法治理能力的切實提升。

由于我國現(xiàn)行的社會治理體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)的多元共治體制，因此，黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)就成為社會治理法治化建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境，在法治的軌道上推動各項工作?！薄?3〕習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第15頁。我們認為，依法治理能力即“辦事依法”能力，它是一種整體性法治能力，包括各治理主體（特別是領(lǐng)導(dǎo)干部）的法律思維能力、法律識別能力、法律運用能力和法律執(zhí)行能力等四個方面的要素。這四大要素，按照層層遞進的邏輯進路共同構(gòu)成了社會治理主體的法治能力。（1）法律思維能力是指排除個人主觀感情，依循法律邏輯，合理地從法律之立場，去思考問題、處理問題的思維方法和能力，〔54〕參見王利明：《法學(xué)方法論》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第649頁。其基本特質(zhì)是合法合規(guī)性思維，這是法治能力中最基本的能力。（2）法律識別能力即“遇事找法”能力，是指對于遇到的糾紛或出現(xiàn)的問題，首先想到的按照法律規(guī)定辦事，而不是找“關(guān)系”擺平；然后考慮的是，用何種法律規(guī)定去解決問題。它是公民信仰法治、遵從法律的基本素養(yǎng)的習(xí)得性能力。因此，法律識別能力基于尊法學(xué)法的基礎(chǔ)之上，也是國家長期堅持普法宣傳教育的主要動因。（3）法律運用能力即“解決問題用法”的能力，它是法治能力實踐品格和實踐理性的表征。（4）法律執(zhí)行能力即“化解矛盾靠法”的能力，它是法治能力中最為重要的能力，也是法治能力提升的目的和歸宿。

當(dāng)下，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，改革開放之初“無法可依”的局面已經(jīng)在根本上得以扭轉(zhuǎn)，法治建設(shè)重心也從大規(guī)模的立法活動轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾螌I(yè)已訂立的法律執(zhí)行好、實施好的面向上。但不容忽視的問題是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一些主要領(lǐng)導(dǎo)干部還普遍存在法治意識不強，法律知識儲備不足、依法治理能力亟待養(yǎng)成提升等問題。在工作實踐中，一些干部的唯書唯上能力、搞定擺平能力、推諉卸責(zé)能力、不作為亂作為能力、做表面文章能力、忽悠上級和百姓能力卻顯得駕輕就熟。由于不了解基層實際，加之法治能力或?qū)I(yè)能力的不足，一些領(lǐng)導(dǎo)干部遇到突發(fā)事件時，就顯得手足無措，應(yīng)對失當(dāng)。一些人在相關(guān)應(yīng)急管理新聞發(fā)布會上，面對媒體記者提出超出他們預(yù)先準(zhǔn)備的問題時，顯得毫無招架之功，往往答非所問，令人哭笑不得。這種狀況必須改變，但任重道遠。

（五）構(gòu)建社會全員參與的社會治理共同體

十九屆四中全會決定指出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！薄?5〕《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。堅持共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)社會治理共同體，形成全員參與、“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理新局面，這是實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動力源泉和價值依歸。筆者認為，這個社會全員參與的共同體既是權(quán)利義務(wù)共同體，也是實踐行動共同體，更是利益攸關(guān)共同體。

為達致此目標(biāo)，必須構(gòu)建社會治理共同體的多元責(zé)任機制、行動參與機制和利益共享機制。〔56〕參見龔?fù)⑻骸丁罢w性法治”視域下市域社會治理的功能定位和實踐機制》，載《法學(xué)》2020年11期，第130頁。第一，通過“人人有責(zé)”，構(gòu)建社會治理的責(zé)任共同體。所謂責(zé)任共同體，是指在社會治理過程中，每個人都是社會治理的主體，都充當(dāng)著在社會共同體中的特定角色并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。黨員干部、政府官員、自治組織成員和普通公民都應(yīng)當(dāng)有各自的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，任何人都不能置之度外?！?7〕具體說來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是社會治理的“關(guān)鍵少數(shù)”，各級黨委書記是履行依法治理的“第一責(zé)任人”，他們在社會治理中承擔(dān)著社會治理和服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者、負責(zé)者、擔(dān)當(dāng)者和垂范者的責(zé)任，這些責(zé)任都應(yīng)當(dāng)是通過法定化的制度形式予以明確而且“必須為”的責(zé)任。因此，任何推諉責(zé)任、失職瀆職、懶政怠政、不作為和亂作為的現(xiàn)象都應(yīng)當(dāng)禁止和避免。同時，要針對社會治理中公民個人角色認知模糊、參與權(quán)利虛化、參與能力不強、參與動力不足、參與渠道不暢和參與效能低下的現(xiàn)象，著力構(gòu)建公眾參與治理的平臺、載體和渠道，提升公眾參與意識和參與能力，建立健全權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一、風(fēng)險與責(zé)任關(guān)聯(lián)、激勵與懲戒并重的制度架構(gòu)，完善公眾參與機制，從而調(diào)動廣大群眾特別是基層群眾參與的廣泛性、積極性和主動性。參見龔?fù)⑻骸丁罢w性法治”視域下市域社會治理的功能定位和實踐機制》，載《法學(xué)》2020年第11期，第129-130頁。第二，通過“人人盡責(zé)”，形成多元共治的行動共同體。任何制度都必須依靠行動來落實，否則將形同虛設(shè)。第三，通過“人人享有”，實現(xiàn)治理成果共享的利益共同體。馬克思曾經(jīng)說過：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！薄?8〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第187頁。這表明，利益既是社會發(fā)展的物質(zhì)動力，也是社會紛爭發(fā)生的深刻根源。黨的十九大報告指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石?！薄?9〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第44-45頁。因此，必須以人民利益、公共利益的滿足和實現(xiàn)為中心，利用制度保障和法治方式來平衡各種利益矛盾，化解社會利益沖突，滿足社會共同體成員日益增長的多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果、社會治理效能更多更公平地惠及全體人民，使人民對“人人享有”的社會治理利益共同體有實實在在的獲得感，從而進一步激發(fā)民眾對建設(shè)社會治理共同體的支持度、參與度和認同度?？傊?，我們在建設(shè)社會治理共同體的過程中，需要凝聚共同體意識，強化共同體責(zé)任，發(fā)揮共同體力量，滿足共同體需求，實現(xiàn)共同體利益，激發(fā)共同體活力，這是實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化永不枯竭的內(nèi)生動力?！?0〕參見龔?fù)⑻骸杜?gòu)建人人共建共治共享的社會治理共同體》，載《中國社會科學(xué)報》2019年12月24日，第10-11版。

然而，一個值得我們高度重視的問題是，作為不同治理主體的責(zé)任、行為和利益相統(tǒng)一的社會治理共同體的理想目標(biāo)雖然已經(jīng)明確，但是，從實然狀態(tài)來看，真正完成從理想向現(xiàn)實的跨越，還需要從思想、制度、價值和實踐層面加以扎實推進。其中，凝聚共同體意識，乃是構(gòu)建社會治理共同體的思想基礎(chǔ)；實現(xiàn)利益共享是共同體得以維系的堅韌紐帶，而利益矛盾沖突乃是共同體形成的最大障礙；制度規(guī)范科學(xué)、責(zé)任分配合理、價值目標(biāo)一致和共同利益得以實現(xiàn)則是共同體協(xié)力行動的基本前提。因此，首先要解決的問題是，必須形成社會治理的共同體意識，促進社會治理主體之間的身份認同，切實解決各個治理主體間在平等基礎(chǔ)上“相互承認”這一重要難題。主體間“相互承認”的問題之所以重要，是因為人與人之間按照某種關(guān)系為紐帶組成的社會共同體離不開人們之間的相互承認。而“承認就是認同”，就是通過心靈契合來把握一個意義的統(tǒng)一體?！跋嗷コ姓J”就是每個人得到別人的承認，達致這一過程非常不易，所以黑格爾將其稱作“為承認而斗爭”的過程?！?1〕參見［法］保羅?利科：《承認的過程》，汪堂家、李之喆譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第3-4頁。制度安排科學(xué)、責(zé)任分配合理、利益分配公平，涉及到社會治理規(guī)則體系的合法性和正當(dāng)性，它不僅需要通過國家層面的科學(xué)立法和民主立法來解決，還需要社會治理主體通過理性協(xié)商/商談對各種社會規(guī)范進行確認或重構(gòu)。在這一過程中，政府部門要杜絕部門利益法制化傾向，避免通過立法來強化政府權(quán)力、規(guī)避部門責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生；同時要增強社會組織的守法合規(guī)意識，切實承擔(dān)起應(yīng)負的社會責(zé)任，公眾個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起一個合格公民應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)。只有各方能夠各盡其責(zé)、各盡其能，全員參與的社會治理共同體才可能真正打造出來。

（六）“三治結(jié)合”的城鄉(xiāng)基層治理體系及其構(gòu)成要素

如前所述，在社會治理的空間結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)基層社會治理體系是國家治理體系宏觀結(jié)構(gòu)中的基本單元和微觀“細胞”，是國家治理現(xiàn)代化新征程中的“最后一里路”，也是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重點內(nèi)容和工作重心。作為“自治、法治、德治”相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，是由諸多要素構(gòu)成、各要素之間按照一定的組合方式和內(nèi)在邏輯有機結(jié)合起來，并產(chǎn)生各單個要素所不具有的總體功能的有機系統(tǒng)，它們絕不是各種治理要素的機械組合。對此，有學(xué)者對“三治融合”城鄉(xiāng)基層治理體系作了較為全面系統(tǒng)的分析，認為健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，首先需要解決“誰來治理”“依何治理”及“如何治理”三個方面的問題。其中，“誰來治理”指向主體維度，“依何治理”指向規(guī)范維度，“如何治理”指向運行維度?！?2〕參見高其才：《健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》，載《光明日報》2019年2月26日，第16版。

從治理主體來看，城鄉(xiāng)基層治理主體可以分為內(nèi)部型主體、外部型主體及內(nèi)—外聯(lián)合型主體三種類型。城鄉(xiāng)基層治理內(nèi)部型主體包括村（居、社區(qū)）黨支部、村（居）民委員會、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會、鄉(xiāng)村精英（新鄉(xiāng)賢）及普通村（居）民等。內(nèi)部型主體是城鄉(xiāng)基層治理的直接參與者，也是鄉(xiāng)村治理規(guī)范的制定和實施者。城鄉(xiāng)基層治理外部型主體包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政機關(guān)、外來企業(yè)、公益性社會組織及外來務(wù)工經(jīng)商人員等。

從治理規(guī)范來看，城鄉(xiāng)基層治理依據(jù)的規(guī)范是多元的，主要包括國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)、上級黨政部門規(guī)范性文件、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范及鄉(xiāng)村自治組織規(guī)范等?；鶎又卫矶嘣?guī)范的外部整合是指將各類規(guī)范資源作為相互配合的有機整體。從治理結(jié)構(gòu)來看，城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)是按照“自治、法治、德治相結(jié)合”的原則優(yōu)化整合而成的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)，它是以正式規(guī)范（國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)等）為基礎(chǔ)，以非正式規(guī)范（村規(guī)民約等）為補充的多元規(guī)范合作治理結(jié)構(gòu)。

從實踐運行維度來看，要從制定、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手系統(tǒng)推進，明確權(quán)責(zé)分配、整合治理力量、調(diào)整運行方式、完善運行機制，構(gòu)建多方協(xié)作路徑，實現(xiàn)基層治理規(guī)范的融合運行。要正確處理村（居）民自治與法治的關(guān)系，發(fā)揮基層治理的內(nèi)生動力與外在力量的雙重作用，重視城鄉(xiāng)人口雙向流動治理等關(guān)鍵問題。在實踐路徑方面，應(yīng)當(dāng)總結(jié)村組治理實踐經(jīng)驗、適度推行城鄉(xiāng)基層治理改革創(chuàng)新試點、吸納本土固有治理資源、重視城鄉(xiāng)基層社會智慧治理、發(fā)揮基層治理各類主體的積極作用等，以走向社會善治。〔63〕參見高其才：《走向鄉(xiāng)村善治——健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究》，載《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第5期，第120頁。

四、結(jié)語

研究新時代基層社會治理法治化這一重要且復(fù)雜課題，必須從國家宏觀層面的大局出發(fā)，以黨中央重要部署、重要決策、重要舉措和習(xí)近平法治思想為根本遵循。要以社會治理法治化的內(nèi)在邏輯和外在條件為根據(jù)，厘清社會治理法治化與法治現(xiàn)代化、法治現(xiàn)代化與國家治理法治化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，檢視學(xué)術(shù)界在新時代社會治理法治化方面研究已取得的理論成果，透視國家和地方層面在社會治理法治化領(lǐng)域的制度建構(gòu)和各地蓬勃開展的豐富實踐，通過理論引領(lǐng)、制度完善和實踐深化這三大面向，共推新時代社會治理法治化的發(fā)展進程。推進社會治理法治化，包括但不限于以上內(nèi)容，諸如進一步加強社會治理法治化的專業(yè)工作隊伍建設(shè)問題，進一步提升基層干部社會治理法治化能力問題，進一步加強政府公共服務(wù)供給的普惠化、均等化問題，進一步培育和激發(fā)社會組織和公眾參與社會治理意愿、能力、渠道和積極性等問題，這些也都非常重要。這些重要問題的解決，有待于社會治理各類主體形成社會治理共同體合力，把中央決策轉(zhuǎn)化為實實在在的治理效能；也依賴于廣大學(xué)術(shù)界和智庫同仁共同努力，繼續(xù)為國家治理和社會治理法治化建設(shè)提供接地氣、真管用的學(xué)術(shù)成果，為中國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻自己的思想智慧和真知灼見。