●吳凱杰

一、問題的提出

環(huán)境法典編纂的核心要義在于運(yùn)用體系化方法來應(yīng)對(duì)目前的環(huán)境立法碎片化問題，〔1〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實(shí)踐需求與理論供給》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第2頁。確定環(huán)境法體系的邊界范圍是對(duì)環(huán)境法規(guī)范實(shí)施體系化操作的前提。只有在作為編纂對(duì)象的環(huán)境法律規(guī)范得到確定后，以此為基礎(chǔ)的梳理、分類和整合工作才具有充分的意義，所抽象提煉出的基本概念、法律原則、一般條款、總則規(guī)定才對(duì)實(shí)現(xiàn)體系化目標(biāo)具有真正價(jià)值。盡管生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的“適度法典化”模式已獲共識(shí)，〔2〕參見呂忠梅、竇海陽：《民法典 “綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018 年第 4 期，第 875-876 頁；李艷芳、田時(shí)雨：《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》 2019年第2期，第18-19頁；張梓太：《中國環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載張仁善主編：《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年春季卷（總第31卷），法律出版社2009年版，第241-243頁。但對(duì)何為“適度”尚存爭(zhēng)議。不論如何定義“適度”，合理界定環(huán)境法體系的邊界范圍都是不可或缺的環(huán)節(jié)。環(huán)境法的體系范圍是環(huán)境法本質(zhì)特征的外在表現(xiàn)，理當(dāng)符合生態(tài)文明時(shí)代“整體系統(tǒng)觀”“嚴(yán)密法治觀”對(duì)環(huán)境法的實(shí)踐需求，符合環(huán)境法作為獨(dú)立部門法的學(xué)理定位。〔3〕參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期，第36頁。

理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為我國已有“30余部”環(huán)境相關(guān)法律，〔4〕參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》 2020年第1期，第6頁；栗戰(zhàn)書：《秉持人類命運(yùn)共同體理念 攜手共建人與自然和諧共生的美麗世界——在2021年生態(tài)文明貴陽國際論壇上的主旨演講》，2021年7月12日，http://m.cyol.com/gb/articles/2021-07/12/content_LGn00hG7P.html，2022年3月5日訪問。但具體所指哪些法律以及是否都應(yīng)被納入環(huán)境法典，目前的認(rèn)識(shí)并不全然一致。污染防治、生態(tài)保護(hù)法律的體系“核心”地位固然沒有爭(zhēng)議，但自然資源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源、災(zāi)害防治類法律的體系歸屬尚未明晰。爭(zhēng)議不僅存在于整體的法律文件層面，更存在于微觀的法律規(guī)范層面。作為問題導(dǎo)向的領(lǐng)域法，環(huán)境法與其他部門法、法律領(lǐng)域的規(guī)范多有交叉。在其他部門法方面，主流環(huán)境法教科書普遍將“其他部門法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范”或“相關(guān)法律中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范”作為環(huán)境法體系的組成部分，包括民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法，但以何為界尚待廓清?！?〕參見呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，法律出版社2019年版，第67頁；周珂等主編：《環(huán)境法》（第5版），中國人民大學(xué)出版社2016年版，第24頁。在其他法律領(lǐng)域方面，由于環(huán)境問題成因與后果的廣泛性，所以環(huán)境法與許多關(guān)注特定問題的法律領(lǐng)域都存在交集。既有研究雖已意識(shí)到環(huán)境法與農(nóng)業(yè)法、畜牧法、食品安全法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、標(biāo)準(zhǔn)化法、文物保護(hù)法、海上交通安全法、海商法、對(duì)外貿(mào)易法等相關(guān)立法的規(guī)范交叉問題，〔6〕參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第3版），北京大學(xué)出版社2014年版，第34頁；蔡守秋主編：《環(huán)境資源法教程》（第3版），高等教育出版社2017年版，第34頁。但也未能明確交叉規(guī)范的具體所在及其體系歸屬。

盡管既有研究不乏對(duì)環(huán)境法與部門法關(guān)系的探討，〔7〕參見郭武：《層次性重疊，抑或領(lǐng)域性交叉？——環(huán)境法與其他部門法關(guān)系省思》，載《社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第80頁以下。也有對(duì)環(huán)境法典調(diào)整范圍或邊界的專門研究，〔8〕參見劉長興：《論環(huán)境法法典化的邊界》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第8-15頁；丁霖：《論環(huán)境法典化背景下環(huán)境法調(diào)整范圍的再次厘定——以法律調(diào)整機(jī)制為視角》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期，第41頁以下。但均未能在全面檢視現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范的基礎(chǔ)上對(duì)各類環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬進(jìn)行系統(tǒng)的分析。鑒于此，本文嘗試從規(guī)范類型化入手，先識(shí)別環(huán)境法典體系的核心規(guī)范，以及在調(diào)整領(lǐng)域或調(diào)整手段上與其他領(lǐng)域立法、部門立法存在交叉的邊緣規(guī)范，進(jìn)而分析領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范的類型區(qū)分與體系歸屬，最后分類探討手段交叉型環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬。

二、環(huán)境法典體系的核心規(guī)范與邊緣規(guī)范

任何法典體系都有其核心與邊緣，核心規(guī)范的確立是特定法律體系能夠獨(dú)立成典的關(guān)鍵依托，邊緣規(guī)范的存在則是特定法律體系持續(xù)發(fā)展的必然表征?！?〕有學(xué)者提出“主法”與“從法”的區(qū)分方式，與本文的“核心規(guī)范”與“邊緣規(guī)范”相似。參見封麗霞：《法典編纂論——一個(gè)比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2002年版，第303頁。歷史悠久、理論成熟的民法典體系都概莫能外，〔10〕民法典體系的核心如物權(quán)法、合同法、侵權(quán)法等，邊緣如商法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、消費(fèi)者保護(hù)法等。參見蘇永欽：《現(xiàn)代民法典的體系定位與建構(gòu)規(guī)則——為中國大陸的民法典工程進(jìn)一言》，載《交大法學(xué)》2010年第1期，第35頁。年輕的環(huán)境法典更是如此。核心環(huán)境法規(guī)范的識(shí)別與界定不僅是確定體系范圍的必要步驟，亦能夠揭示環(huán)境法典體系的本質(zhì)特征，從而為判斷邊緣環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬提供依據(jù)。

（一）生態(tài)文明時(shí)代環(huán)境法體系范圍的拓展

核心環(huán)境法規(guī)范的識(shí)別與界定須先明確“環(huán)境”概念之內(nèi)涵。在生態(tài)文明時(shí)代，環(huán)境法體系關(guān)注的“環(huán)境”概念內(nèi)涵正在經(jīng)歷從“生活環(huán)境”到“生態(tài)環(huán)境”的重心轉(zhuǎn)變。1982年《憲法》第26條把“環(huán)境”分為“生活環(huán)境”與“生態(tài)環(huán)境”，其中“生活環(huán)境”以人類為中心，其保護(hù)主要指涉污染防治，“生態(tài)環(huán)境”則是與人類生活相對(duì)遙遠(yuǎn)的“自然環(huán)境”，其保護(hù)指涉污染防治之外的“生態(tài)保護(hù)”?！?1〕參見張震：《憲法環(huán)境條款的規(guī)范構(gòu)造與實(shí)施路徑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期，第34頁。1989年《環(huán)境保護(hù)法》在立法目的條款中沿用了這種二元區(qū)分的表述方式，并將重心置于“生活環(huán)境”的保護(hù)，具體規(guī)則以污染防治為主而鮮有生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，可見其時(shí)人與自然關(guān)系的割裂狀態(tài)。隨著生態(tài)文明理念的提出，人與自然和諧相處的觀念漸入人心，2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》將“生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”融合為“環(huán)境”。2018年修改的《憲法》雖然保留了“生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的表述，但序言中新增的“生態(tài)文明”理念極大地拓展了生態(tài)環(huán)境的內(nèi)涵，使“生態(tài)環(huán)境”與“生活環(huán)境”的關(guān)系從分立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榘P(guān)系?！?2〕參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第77頁。按照生態(tài)文明理念的“山水林田湖草沙冰統(tǒng)籌治理”要求，“生態(tài)環(huán)境”概念強(qiáng)調(diào)“環(huán)境”的整體性與系統(tǒng)性，即重視具有生態(tài)價(jià)值的自然環(huán)境，而非局限于經(jīng)過人工改造的人為環(huán)境；重視環(huán)境要素之間的聯(lián)系，而非孤立地看待不同環(huán)境要素。

與環(huán)境概念內(nèi)涵的重心轉(zhuǎn)變一致，環(huán)境法體系的范圍也從污染防治法向自然生態(tài)保護(hù)法拓展。污染防治法旨在保護(hù)生活環(huán)境與公眾健康，調(diào)整污染排放行為；自然生態(tài)保護(hù)法則旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，調(diào)整生態(tài)破壞行為。長期以來，環(huán)境立法呈現(xiàn)“污染防治中心主義”，〔13〕張璐：《論我國環(huán)境立法涉農(nóng)觀念的缺失》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期，第104頁。環(huán)境法的基本原則和基本制度其實(shí)是污染防治法的基本原則和基本制度，被稱為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》本質(zhì)上是污染防治基本法。〔14〕參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5頁，第54頁。盡管改變重污染防治、輕自然生態(tài)保護(hù)的環(huán)境立法現(xiàn)狀，構(gòu)建污染防治與自然保護(hù)并重的環(huán)境立法體系早已是學(xué)術(shù)共識(shí)，但實(shí)踐中，自然生態(tài)保護(hù)法的發(fā)展十分緩慢。雖然自然資源立法增加了資源保護(hù)的內(nèi)容，但受限于資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)本位，與生態(tài)保護(hù)的價(jià)值追求尚有距離。直到生態(tài)文明時(shí)代，在生態(tài)環(huán)境本身的保護(hù)獲得重視后，具有獨(dú)立價(jià)值追求的自然生態(tài)保護(hù)法，包括國家公園法等自然保護(hù)地立法，以及長江保護(hù)法、濕地保護(hù)法、黃河保護(hù)法等生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法，逐漸得到指定或被列入立法日程。

伴隨環(huán)境概念內(nèi)涵的擴(kuò)大與環(huán)境法疆域的拓展，目前環(huán)境法規(guī)范廣泛分布于不同的立法領(lǐng)域，其存在形式主要包括三大類型。第一類是專門環(huán)境立法。為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，立法機(jī)關(guān)制定了大量的專門環(huán)境立法，包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等污染防治立法，以及《水土保持法》《防沙治沙法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等生態(tài)保護(hù)立法。第二類是相關(guān)領(lǐng)域立法中的環(huán)境法規(guī)范。由于環(huán)境問題的成因與后果觸及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境法的調(diào)整對(duì)象與自然資源、能源、交通運(yùn)輸、建筑、食品安全、公共衛(wèi)生、文物保護(hù)等其他法律領(lǐng)域存在廣泛的交叉與聯(lián)系，相關(guān)領(lǐng)域立法中環(huán)境法規(guī)范的規(guī)?？捎^且高度分散。第三類是相關(guān)部門立法中的環(huán)境法規(guī)范。調(diào)整方法的綜合性是環(huán)境法獨(dú)立于傳統(tǒng)部門法的重要特征，也決定了相關(guān)部門立法中環(huán)境法規(guī)范的普遍存在，如在行政法、民法、刑法等部門立法中都有體現(xiàn)。

在界定環(huán)境法體系的范圍時(shí)，以專門環(huán)境立法為界顯然太窄，而不加區(qū)分地納入相關(guān)領(lǐng)域立法、部門立法中的環(huán)境法規(guī)范又失之過寬。筆者以為，環(huán)境法體系當(dāng)以專門環(huán)境立法中的環(huán)境法規(guī)范為核心，同時(shí)以核心環(huán)境法規(guī)范所彰顯的環(huán)境法特征為依據(jù)識(shí)別相關(guān)領(lǐng)域立法、部門立法中的環(huán)境法規(guī)范，從而獲得完整的環(huán)境法體系范圍。〔15〕參見汪勁：《環(huán)境法治的中國路徑：反思與探索》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2011年版，第41頁。

（二）核心環(huán)境法規(guī)范：體系范圍的基本共識(shí)

核心環(huán)境法規(guī)范是指在環(huán)境法體系中居于核心地位的環(huán)境法規(guī)范的統(tǒng)稱，其核心地位主要體現(xiàn)在環(huán)境法的存在形式、體系形成、規(guī)范演進(jìn)等方面。在存在形式方面，核心環(huán)境法規(guī)范以專門環(huán)境立法的形式存在，是“環(huán)境法”概念的主要指代對(duì)象。在體系形成方面，核心環(huán)境法規(guī)范使環(huán)境法區(qū)別于其他法律部門，是環(huán)境法成為獨(dú)立法律部門的規(guī)范基礎(chǔ)。在規(guī)范演進(jìn)方面，核心環(huán)境法規(guī)范是其他環(huán)境法規(guī)范創(chuàng)制時(shí)的借鑒對(duì)象，也是抽象提煉環(huán)境法概念、原則、基本制度的素材來源。

核心環(huán)境法規(guī)范或核心環(huán)境立法的存在亦可在比較法上得到確認(rèn)。美國學(xué)者普遍認(rèn)為，美國環(huán)境法存在核心環(huán)境法，至少包括《清潔空氣法》《清潔水法》《超級(jí)基金法》《資源保存與恢復(fù)法》《國家環(huán)境政策法》《瀕危物種法》6部立法?！?6〕See Todd Aagaard, Environmental Law outside the Cannon, 89 Indiana Law Journal 1239, 1256-1264 （2014）.歐洲環(huán)境法法典化的經(jīng)驗(yàn)揭示出環(huán)境法存在一定的核心領(lǐng)域，包括大氣潔凈法、水法、土地保護(hù)法、氣候保護(hù)法、自然保護(hù)法、噪音防治法、固體廢物管理法、危險(xiǎn)品法和基因技術(shù)法?！?7〕參見EckardRehbinder：《歐洲國家的環(huán)境法法典化——從比較法角度的審視》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學(xué)評(píng)論》，科學(xué)出版社2013年版，第114-126頁。在德國的環(huán)境法典編纂過程中，以環(huán)境保護(hù)為直接目的的自然保護(hù)法、水法、污染控制法、循環(huán)管理和廢棄物法、化學(xué)品法、植物保護(hù)法、土壤保護(hù)法以及核能與放射性保護(hù)法等立法被認(rèn)為是核心環(huán)境法。〔18〕See Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety of the Federal Republic of Germany （ed.）,Environmental Code （Umweltgesetzbuch - UGB） Draft, Berlin: Duncker & Humblot, 1998, p. 59.

作為承載基本共識(shí)的體系核心，核心環(huán)境法規(guī)范集中體現(xiàn)了環(huán)境法有別于其他法律部門的特征。環(huán)境法之所以能成為獨(dú)立法律部門，關(guān)鍵在于環(huán)境法具有獨(dú)立的調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象，核心環(huán)境法規(guī)范的特征應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從這兩方面提取，除此之外，還可從監(jiān)管執(zhí)法主體等方面提取。〔19〕美國學(xué)者認(rèn)為，可從環(huán)境保護(hù)在調(diào)整目的中扮演的角色、調(diào)整對(duì)象、負(fù)責(zé)執(zhí)法的機(jī)構(gòu)等方面區(qū)別不同類型的環(huán)境法規(guī)范。See Todd Aagaard, Environmental Law Outside the Cannon, 89 Indiana Law Journal 1239, 1245-1250 （2014）.

第一，核心環(huán)境法規(guī)范的主要調(diào)整目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境公共利益。公益性是獲得學(xué)界普遍認(rèn)可的環(huán)境法特征，本質(zhì)上是對(duì)環(huán)境法調(diào)整目標(biāo)的表述?！?0〕環(huán)境法的公益性也被稱為環(huán)境法的社會(huì)性（呂忠梅教授），或保護(hù)法益確認(rèn)的公益性（汪勁教授）。參見呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》（第2版），復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第123頁；汪勁主編：《環(huán)境法學(xué)》（第4版），北京大學(xué)出版社2018年版，第25頁。雖然許多法律以環(huán)境公益保護(hù)為目標(biāo)，但環(huán)境公益保護(hù)所占的主次地位并不相同，只有以環(huán)境公益保護(hù)為主要調(diào)整目標(biāo)的立法才屬于核心環(huán)境立法。例如，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治立法的直接立法目的就是環(huán)境保護(hù)，不存在相互競(jìng)爭(zhēng)的立法目的，屬于核心環(huán)境法規(guī)范，《森林法》《草原法》《水法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》等自然資源法的本位目標(biāo)是保護(hù)與利用資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)資源生態(tài)價(jià)值的保護(hù)居于次要地位，兩者存在競(jìng)爭(zhēng)，故核心環(huán)境法地位需要作區(qū)別對(duì)待?！?1〕參見吳凱杰：《環(huán)境法體系中的自然保護(hù)地立法》，載《法學(xué)研究》2020年第3期，第125頁?！渡锇踩ā贰逗税踩ā返牧⒎繕?biāo)是維護(hù)生物技術(shù)、核能利用等領(lǐng)域的國家安全，環(huán)境保護(hù)只是其多元目標(biāo)之一，所以不屬于核心環(huán)境法?！峨娏Ψā贰睹禾糠ā返饶茉捶ǖ闹饕{(diào)整目標(biāo)是保障能源安全，而非保護(hù)環(huán)境，故而也不屬于核心環(huán)境法?！掇r(nóng)業(yè)法》《動(dòng)物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《海上交通安全法》《氣象法》等法律的部分規(guī)范雖在客觀上具有環(huán)境保護(hù)功能，但這只是實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共衛(wèi)生、食品安全等其他目標(biāo)的手段，并未將環(huán)境保護(hù)本身作為調(diào)整目標(biāo)，因而同樣不是核心環(huán)境立法。

第二，核心環(huán)境法規(guī)范的調(diào)整對(duì)象具有環(huán)境關(guān)聯(lián)性，主要是人類在從事污染排放或資源開發(fā)等環(huán)境利用行為過程中形成的環(huán)境社會(huì)關(guān)系。研究認(rèn)為，環(huán)境法具有科技性、生態(tài)性等特征，共識(shí)是認(rèn)可環(huán)境法調(diào)整對(duì)象的環(huán)境關(guān)聯(lián)性?！?2〕如汪勁教授認(rèn)為環(huán)境法具有科學(xué)技術(shù)性，呂忠梅教授則認(rèn)為環(huán)境法具有生態(tài)性。參見汪勁主編：《環(huán)境法學(xué)》（第4版），北京大學(xué)出版社2018年版，第23頁；呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》（第2版），復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第120頁。環(huán)境關(guān)聯(lián)性決定了環(huán)境法規(guī)范的設(shè)計(jì)必須符合自然生態(tài)規(guī)律，否則將無助于調(diào)整目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。若某項(xiàng)立法的調(diào)整對(duì)象與環(huán)境社會(huì)關(guān)系有關(guān)，但不具有環(huán)境關(guān)聯(lián)性，就不屬于核心環(huán)境法的范圍。例如，自然資源立法的調(diào)整對(duì)象不僅包括具有環(huán)境關(guān)聯(lián)性的自然資源開發(fā)利用關(guān)系，還包括自然資源權(quán)屬關(guān)系與流轉(zhuǎn)關(guān)系，以及自然資源經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，因而不屬于核心環(huán)境法。又如，在自然災(zāi)害防治法中，《防洪法》《防震減災(zāi)法》因其直接調(diào)整對(duì)象是在減輕災(zāi)害影響或?yàn)?zāi)后重建過程中形成的人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而不像《防沙治沙法》《水土保持法》那樣為防止自然環(huán)境退化而直接調(diào)整環(huán)境社會(huì)關(guān)系，所以也不屬于核心環(huán)境法。再如，《測(cè)繪法》的立法目的是“加強(qiáng)測(cè)繪管理，促進(jìn)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展，保障測(cè)繪事業(yè)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)服務(wù)”，其所調(diào)整的測(cè)繪管理關(guān)系與環(huán)境社會(huì)關(guān)系有間接關(guān)聯(lián)，并不直接調(diào)整上述關(guān)系，因此也不屬于核心環(huán)境法。

第三，核心環(huán)境法規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法主體具有相對(duì)統(tǒng)一性，主要是生態(tài)環(huán)境部、自然資源部與國家林草局。2018年全國人大通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，決定組建生態(tài)環(huán)境部與自然資源部（包括代管的國家林草局），旨在解決我國長期忽略生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護(hù)的體制性障礙，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來，并且打通了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳等本應(yīng)一體化管理卻被人為分割的問題?！?3〕參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期，第39頁。自然資源部承擔(dān)自然資源所有者職責(zé)，管理作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)輸入端的自然資源，主要職能是生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)與系統(tǒng)治理，其中國家林草局的主要職能是各類自然保護(hù)地的保護(hù)與管理；生態(tài)環(huán)境部則承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者職責(zé)，管理作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)輸出端的生態(tài)環(huán)境，主要職能是防治環(huán)境污染與防范生態(tài)破壞?！?4〕參見周宏春：《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為生態(tài)文明建設(shè)提供體制保證——自然資源產(chǎn)權(quán)更加明晰 生態(tài)環(huán)境明確誰來監(jiān)管》，載《中國生態(tài)文明》2018年第2期，第26頁?；诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)性，目前還有少量由特定資源行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的核心環(huán)境立法，如水利部負(fù)責(zé)監(jiān)管的《水土保持法》。

綜合上述特征，我國核心環(huán)境立法主要包括《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等綜合性法律，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》等污染防治立法，《濕地保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《水土保持法》《防沙治沙法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等自然生態(tài)保護(hù)立法。此外，《國家公園法》《自然保護(hù)地法》《黃河保護(hù)法》等正在審議過程中或已列入立法計(jì)劃的自然生態(tài)保護(hù)法律也屬于核心環(huán)境法的范疇。

（三）邊緣環(huán)境法規(guī)范：領(lǐng)域交叉與手段交叉

在核心環(huán)境法規(guī)范之外還有大量體系歸屬存在爭(zhēng)議的邊緣環(huán)境法規(guī)范，它們不以專門環(huán)境立法的形式存在，而是散見于其他部門立法或領(lǐng)域立法中，既可能在調(diào)整對(duì)象上與其他法律領(lǐng)域存在交叉，也可能在調(diào)整方法上與其他法律部門存在交叉?！?5〕汪勁教授區(qū)分“適用于環(huán)境與資源保護(hù)部分領(lǐng)域的基本法律”與“與環(huán)境資源保護(hù)關(guān)聯(lián)的法律”，前者因調(diào)整手段交叉而可以“適用”，后者因調(diào)整對(duì)象交叉而相互“關(guān)聯(lián)”。參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第3版），北京大學(xué)出版社2014年版，第34頁。

1.因調(diào)整對(duì)象與其他法律領(lǐng)域交叉而形成的領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范

歐洲各國的環(huán)境法典編纂經(jīng)驗(yàn)顯示，存在爭(zhēng)議的交叉規(guī)范包括“對(duì)區(qū)域規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的一般性規(guī)定，交通法，那些有關(guān)森林、狩獵、漁業(yè)、開礦和能源等自然資源上的法律，以及自然風(fēng)險(xiǎn)法”?！?6〕參見EckardRehbinder：《歐洲國家的環(huán)境法法典化——從比較法角度的審視》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學(xué)評(píng)論》，科學(xué)出版社2013年版，第114-126頁。由于生態(tài)文明時(shí)代的“法律生態(tài)化”趨勢(shì)，我國領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范的分布十分廣泛。除了前已述及的環(huán)境法與自然資源法的領(lǐng)域交叉外，還有大量更為分散的交叉規(guī)范：在污染防治方面，《海商法》《海上交通安全法》有關(guān)于海洋污染防治的規(guī)定，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《食品安全法》有防治農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染的規(guī)定；在自然生態(tài)保護(hù)方面，《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)法》有保護(hù)土地的內(nèi)容，《海上交通安全法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》有保護(hù)海洋的內(nèi)容，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》有保護(hù)生物多樣性的內(nèi)容，《文物保護(hù)法》有保護(hù)自然人文遺跡的內(nèi)容。

與核心環(huán)境法規(guī)范不同，領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范呈現(xiàn)如下特征：第一，所在立法的主要目的不是環(huán)境保護(hù)，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的主要立法目的是保障農(nóng)產(chǎn)品安全而非保護(hù)產(chǎn)地環(huán)境本身，《海上交通安全法》的主要立法目的是維護(hù)海上交通秩序而非防治海洋環(huán)境污染；第二，調(diào)整范圍比較有限，不同于《土壤污染防治法》對(duì)土地污染問題的全面調(diào)整，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》只調(diào)整關(guān)涉農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染問題，不同于《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋污染的全面調(diào)整，《海上交通安全法》只調(diào)整海上交通運(yùn)輸導(dǎo)致的海洋污染問題；第三，調(diào)整對(duì)象往往是新興的污染排放或生態(tài)破壞問題，如外來物種入侵等生態(tài)破壞問題首先被納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行調(diào)整；第四，主要監(jiān)管部門不是生態(tài)環(huán)境或自然資源、林業(yè)草原主管部門，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的監(jiān)管部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，《海上交通安全法》的監(jiān)管部門是交通運(yùn)輸主管部門與海事管理機(jī)構(gòu)。

2.因調(diào)整手段交叉與其他部門法形成的手段交叉型環(huán)境法規(guī)范

由于環(huán)境法綜合運(yùn)用了民法、行政法、刑法等其他部門法的調(diào)整方法，這些交叉規(guī)范既保持了原部門法的屬性又為應(yīng)對(duì)環(huán)境問題而發(fā)生了改革與創(chuàng)新，所以產(chǎn)生了如何劃分所謂的環(huán)境民法、環(huán)境行政法、環(huán)境刑法等手段交叉型規(guī)范的問題?！?7〕參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第94頁。

環(huán)境民法規(guī)范是指環(huán)境法與民法的交叉規(guī)范，目前學(xué)者們討論的主要有環(huán)境法與物權(quán)法的交叉規(guī)范、環(huán)境法與侵權(quán)法的交叉規(guī)范、環(huán)境法與合同法的交叉規(guī)范等?！?8〕參見呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學(xué)》2018年第1期，第15-26頁。民法或私法手段是最早被用來處理環(huán)境問題的法律手段，但因民事法律救濟(jì)環(huán)保功能的有限性，各國紛紛轉(zhuǎn)向行政規(guī)制的公法手段以尋求更有效的環(huán)境治理?！?9〕參見徐祥民、辛帥：《民事救濟(jì)的環(huán)保功能有限性——再論環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境侵害的關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2016年第4期，第88-100頁。同時(shí)，民法手段經(jīng)過生態(tài)化改造，形成了具有更強(qiáng)環(huán)保功能的環(huán)境民法規(guī)范，如秉持無過錯(cuò)責(zé)任的環(huán)境侵權(quán)規(guī)范、生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范等?！?0〕學(xué)者已對(duì)英美法系與大陸法系各國應(yīng)用民法保護(hù)環(huán)境的理論和實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)研究。參見呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途：論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第71-115頁。對(duì)于環(huán)境民法規(guī)范是否歸屬于環(huán)境法體系，目前學(xué)者的認(rèn)識(shí)不一。支持者認(rèn)為，環(huán)境法理念與原則向相關(guān)部門法滲透而產(chǎn)生的新制度也屬于環(huán)境法體系的組成部分，因此民法中有關(guān)相鄰關(guān)系、自然資源權(quán)屬、無過錯(cuò)責(zé)任制度的規(guī)定屬于環(huán)境法體系。〔31〕參見呂忠梅主編：《環(huán)境法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第35-36頁。反對(duì)者則認(rèn)為，環(huán)境法體系的外延應(yīng)當(dāng)是狹義的環(huán)境法，環(huán)境民法規(guī)范雖然與傳統(tǒng)部門法中有關(guān)環(huán)境的特別法同有環(huán)保之名，但無論價(jià)值理念、基本原則還是方式手段、環(huán)保實(shí)效上都有根本不同。〔32〕參見徐祥民、鞏固：《關(guān)于環(huán)境法體系問題的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)論壇》2009年第2期，第25頁。

環(huán)境行政法規(guī)范是指環(huán)境法與行政法的交叉規(guī)范?，F(xiàn)代環(huán)境治理以行政規(guī)制為主要手段，通過行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境利用行為人的監(jiān)管執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。傳統(tǒng)行政法以秩序行政為規(guī)范對(duì)象，以約束政府權(quán)力為核心，難以適應(yīng)環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)行政、復(fù)雜行政、過程行政屬性，〔33〕參見曹煒：《環(huán)境監(jiān)管中的“規(guī)范執(zhí)行偏離效應(yīng)”研究》，載《中國法學(xué)》2018年第6期，第278頁。因而需要在擴(kuò)大行政裁量權(quán)、增加事前預(yù)防措施、創(chuàng)新非權(quán)力手段等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新?！?4〕參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第57頁。對(duì)于環(huán)境行政法規(guī)范是否歸屬于環(huán)境法體系，目前存在不同觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，環(huán)境法是一個(gè)“特殊的相對(duì)獨(dú)立的法律領(lǐng)域”，是行政法等部門法在“環(huán)境社會(huì)關(guān)系”方面的特別法，環(huán)境行政法是環(huán)境法大家庭中的一員?！?5〕參見王明遠(yuǎn)：《“環(huán)境法學(xué)的危機(jī)與出路：從淺層環(huán)境法學(xué)到深層環(huán)境法學(xué)”研討會(huì)紀(jì)要》，載《清華法治論衡》2014年第3期，第65頁。反對(duì)者則認(rèn)為，環(huán)境法屬于行政法范疇，因?yàn)榄h(huán)境立法之行政權(quán)介入具有正當(dāng)性，其中行政法規(guī)范的比重最大，環(huán)境法律責(zé)任以行政法律責(zé)任為主，環(huán)境立法注重協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)體利益之間的關(guān)系?！?6〕參見趙娟：《論環(huán)境法的行政法性質(zhì)》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第7期，第74頁。

環(huán)境刑法規(guī)范是指環(huán)境法與刑法的交叉規(guī)范。環(huán)境刑法是必要的終極保障手段，目的在于“強(qiáng)化、支持以行政規(guī)制為主體的環(huán)境法規(guī)定，而非追求制裁犯罪的實(shí)害結(jié)果”?！?7〕王明遠(yuǎn)、趙明：《環(huán)境刑法的立法模式探討》，載李恒遠(yuǎn)主編：《中國環(huán)境法治》（2008年卷），法律出版社2009年版，第265頁。因此，我國大部分學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境刑法的構(gòu)成要件通常依賴環(huán)境法的規(guī)定與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的決定，這種對(duì)行政法規(guī)及命令的依賴被稱為環(huán)境犯罪的行政從屬性?！?8〕參見趙秉志、李山河：《環(huán)境犯罪及其立法完善研究》，北京師范大學(xué)出版社2011年版，第64頁。也有學(xué)者對(duì)此持不同觀點(diǎn)，參見趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性之批判》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期，第129頁。對(duì)于環(huán)境刑法規(guī)范是否歸屬于環(huán)境法體系，學(xué)者們的見解存在分歧。支持者認(rèn)為，環(huán)境犯罪不應(yīng)當(dāng)規(guī)定在刑法典之中，而應(yīng)當(dāng)以附屬刑法的形式規(guī)定在環(huán)境法中，從而強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑法的銜接，增進(jìn)環(huán)境刑法手段對(duì)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效。〔39〕參見呂忠梅、張明楷：《關(guān)于環(huán)境刑法重大理論與實(shí)踐命題的對(duì)話》， https://mp.weixin.qq.com/s/5SZ8BzVkeAD_qdlcoFtUBQ，2019年1月7日訪問。反對(duì)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)保持目前的刑法典模式，這符合中國法典化立法傳統(tǒng)的要求、環(huán)境犯罪法益日益增強(qiáng)的獨(dú)立性、過往附屬刑法的立法特點(diǎn)及中國刑事法的獨(dú)立性和完整性要求?！?0〕參見趙秉志：《中國環(huán)境犯罪的立法演進(jìn)及其思考》，載《江海學(xué)刊》2017年第1期，第125-127頁。

綜上可知，兩類邊緣環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬尚存爭(zhēng)議，為了界定環(huán)境法典體系的內(nèi)容范圍，確有進(jìn)一步探討這兩類邊緣環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬問題之必要。

三、領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬

領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范不以環(huán)境保護(hù)為主要調(diào)整目標(biāo)，也不必以環(huán)境社會(huì)關(guān)系為直接調(diào)整對(duì)象。但作為環(huán)境法規(guī)范，其同樣需要在主觀上考慮所調(diào)整社會(huì)關(guān)系對(duì)環(huán)境保護(hù)的影響，或在客觀上影響環(huán)境利用行為。但問題在于，調(diào)整目標(biāo)的環(huán)境公益性與調(diào)整對(duì)象的環(huán)境相關(guān)性需要達(dá)到何種程度，領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范方能歸屬于環(huán)境法體系？

（一）領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范的類型區(qū)分

根據(jù)調(diào)整目標(biāo)的環(huán)境公益性與調(diào)整對(duì)象的環(huán)境相關(guān)性程度，可將領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范分為以下四種類別。〔41〕See Andre Rabie, Environmental Law in Search of an Identity, 2 Stellenbosch L. Rev. 202, 215 （1991）.

1.立法目的包括環(huán)境保護(hù)，同時(shí)存在其他立法目的

自然資源立法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范是此類環(huán)境法規(guī)范的典型代表，如2013年《漁業(yè)法》的立法目的是“加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用，發(fā)展人工養(yǎng)殖，保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要”，將環(huán)境保護(hù)作為次要目標(biāo)，重在保護(hù)和利用漁業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！?2〕在2013年《漁業(yè)法》之外，2016年修正的《水法》、2009年修正的《礦產(chǎn)資源法》等自然資源立法都將環(huán)境保護(hù)作為次要目標(biāo)，具體可參見其立法目的條款。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，近年來自然資源立法的修改重在提高環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)權(quán)重。如2019年修正的《森林法》已將環(huán)境保護(hù)作為主要目標(biāo)，重在保護(hù)森林作為生態(tài)要素的生態(tài)價(jià)值，該法第1條明確立法目標(biāo)是“踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”?！?3〕在2019年《森林法》之外，2021年修正的《草原法》、2019年修正的《土地管理法》、2018年修正的《野生動(dòng)物保護(hù)法》等自然資源立法都已將環(huán)境保護(hù)作為主要目標(biāo)，具體可參見其立法目的條款。但因自然資源立法的本質(zhì)所限，資源生態(tài)價(jià)值與資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)之間的張力仍將持續(xù)存在。

2.整體立法目的不包括環(huán)境保護(hù)，但包括以環(huán)境保護(hù)為目的的個(gè)別條款

例如，2021年《海上交通安全法》的立法目的是“為了加強(qiáng)海上交通管理，維護(hù)海上交通秩序，保障生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家權(quán)益”，不包括環(huán)境保護(hù)，但有10個(gè)條文以污染防治為目標(biāo)。〔44〕分別是第11、36、38、48、65、74、91、92、103、117條，共提及“污染”12次。又如，征收企業(yè)所得稅的目標(biāo)是獲取財(cái)政收入，但2018年《企業(yè)所得稅法》規(guī)定“企業(yè)的下列所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅：……（三）從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得”“企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實(shí)行稅額抵免”。再如，2012年修正的《農(nóng)業(yè)法》的立法目的不包括環(huán)境保護(hù)，但在第八章用專章10個(gè)條文規(guī)定了農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。

3.立法不以環(huán)境保護(hù)為目的，但調(diào)整對(duì)象與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)，能夠增進(jìn)環(huán)境保護(hù)

比如，2018年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法目的是“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，不包括環(huán)境保護(hù)。由于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境狀況直接關(guān)系農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，該法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)作了專門規(guī)定，如第19條“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等化工產(chǎn)品，防止對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地造成污染”。但是，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)本身不是最終目的，而是服務(wù)于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。又如，2019年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法目的不包括環(huán)境保護(hù)，但該法第4條“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)……改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用……防止污染和其他公害……”的規(guī)定，有助于增進(jìn)環(huán)境保護(hù)。

4.立法不以環(huán)境保護(hù)為目的，調(diào)整對(duì)象也不與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)，但在客觀上能夠增進(jìn)環(huán)境保護(hù)

此類規(guī)范的典型例子是2019年修正的《車船稅法》，該法本身的目標(biāo)是獲取財(cái)政收入，不包括環(huán)境保護(hù)。車船稅的征稅對(duì)象也不是環(huán)境利用行為，而是購買、使用乘用車的行為，稅額按照發(fā)動(dòng)機(jī)汽缸容量（排氣量）分為了七檔，最低檔1.0升（含）以下的年基準(zhǔn)稅額為60元至360元，最高檔4.0升以上的基準(zhǔn)稅額為3600元至5400元。立法本意是將汽車排氣量作為區(qū)分財(cái)富擁有量的標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)有錢人征收更高的稅收，兩者的稅額有數(shù)十倍之差，能在客觀上起到鼓勵(lì)使用小排量汽車的作用，進(jìn)而減少汽車尾氣污染。又如，2021年《食品安全法》第34條關(guān)于“禁止生產(chǎn)經(jīng)營……致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”的規(guī)定，能夠在客觀上促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者減少對(duì)農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的濫用，并且重視對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染的防治，從而可間接地增進(jìn)環(huán)境保護(hù)。

當(dāng)然，上述分類并非要窮盡所有的領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范，而是旨在展示環(huán)境法規(guī)范存在于不同法律領(lǐng)域的廣泛性，并且從距離環(huán)境法體系核心遠(yuǎn)近的角度，揭示各類環(huán)境法規(guī)范之間或多或少的差異性，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步探討各類環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬問題。

（二）分而收之：準(zhǔn)核心環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬

前述第一類與第二類規(guī)范屬于準(zhǔn)核心環(huán)境法規(guī)范，以環(huán)境保護(hù)為立法目標(biāo)，同時(shí)追求其他立法目標(biāo)。由于立法目標(biāo)的多元性，所以環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與其他立法目標(biāo)之間可能存在張力。典型代表如自然資源立法，資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)與生態(tài)價(jià)值保護(hù)之間便存在張力。

不同于核心環(huán)境法與生俱來的環(huán)境法屬性，準(zhǔn)核心環(huán)境法規(guī)范的環(huán)境法屬性有一個(gè)演變的過程。以自然資源法為例，早期的自然資源立法主要是物權(quán)法規(guī)范，旨在通過規(guī)范自然資源權(quán)利的確認(rèn)與流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)資源的高效開發(fā)利用，不涉及對(duì)資源開發(fā)利用行為本身的限制。隨著人們對(duì)自然資源稀缺性認(rèn)識(shí)的逐步深入，自然資源立法為了資源的“可持續(xù)”利用，開始對(duì)資源開發(fā)利用行為加以約束。各國的自然資源立法直到晚近才對(duì)資源的生態(tài)價(jià)值予以考慮，自然資源立法始才具備環(huán)境法屬性。在這一階段，要素型自然資源立法與產(chǎn)業(yè)型自然資源立法的分化逐漸顯現(xiàn)?！?5〕焦艷鵬教授將自然資源法分為生態(tài)法與產(chǎn)業(yè)法兩類。參見焦艷鵬：《環(huán)境法典編纂與中國特色社會(huì)主義法律體系的完善》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第24頁。前者如森林立法從森林產(chǎn)業(yè)法向森林保護(hù)法的轉(zhuǎn)變，〔46〕參見杜群：《中國法律中的森林定義——兼論法律保護(hù)森林資源生態(tài)價(jià)值的迫切性》，載《資源科學(xué)》2018年第9期，第1878頁。2019年《森林法》已將“保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”作為根本立法目的，將森林作為生態(tài)要素而非資源要素；后者如2013年《漁業(yè)法》追求“促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要”，依然難以擺脫產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的經(jīng)濟(jì)需要。

對(duì)于自然資源保護(hù)規(guī)范等準(zhǔn)核心環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬，目前主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是“獨(dú)立說”，《中國特色社會(huì)主義法律體系白皮書》把《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及污染防治立法歸入行政法部門，而把自然資源立法歸入經(jīng)濟(jì)法部門，體現(xiàn)了對(duì)兩者相互獨(dú)立的認(rèn)識(shí)?！?7〕參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，“中國特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)成”，2011年10月，www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/62/3/Document/1035436/1035436.htm，2022年3月5日訪問。第二種是“相對(duì)獨(dú)立說”，認(rèn)為雖然環(huán)境法與自然資源法具有不同的調(diào)整對(duì)象、法權(quán)和中心問題，但保護(hù)自然資源的行為客觀上也會(huì)起到保護(hù)環(huán)境的作用，自然資源法與環(huán)境法是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立而不是絕對(duì)獨(dú)立的部門法；〔48〕參見常紀(jì)文：《論環(huán)境法與自然資源法的獨(dú)立性與協(xié)同統(tǒng)一化》，載《自然資源學(xué)報(bào)》2000年第3期，第275頁。環(huán)境法只包括自然資源保護(hù)方面的法律規(guī)范，而其他涉及自然資源歸屬流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用的法律規(guī)范則屬于民法、經(jīng)濟(jì)法等其他部門法體系的范疇?！?9〕參見王燦發(fā)：《環(huán)境法的輝煌、挑戰(zhàn)及前瞻》，載《政法論壇》2013年第3期，第110頁。第三種觀點(diǎn)是“融合說”，認(rèn)為環(huán)境法與自然資源法具備“趨同的法律保護(hù)客體——環(huán)境和自然資源、共同的法律調(diào)整對(duì)象——生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、相互融合的法律調(diào)整方法——立法模式”，〔50〕杜群：《環(huán)境法與自然資源法的融合》，載《法學(xué)研究》2000年第6期，第120頁。因而環(huán)境法包括所有涉及自然資源的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)的法律規(guī)范。

依據(jù)核心環(huán)境法規(guī)范的確立標(biāo)準(zhǔn)，判斷準(zhǔn)核心規(guī)范體系歸屬的關(guān)鍵是其調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象的“生態(tài)化”程度。在環(huán)境法發(fā)展的早期階段，環(huán)境法與自然資源法各自獨(dú)立又相互糾纏的根因在于兩者在調(diào)整對(duì)象上共同棲生于不可拆分的同一生態(tài)要素，又在調(diào)整目標(biāo)上各自追尋不同的法益保護(hù)效果?！?1〕參見鄧海峰：《環(huán)境法與自然資源法關(guān)系新探》，載《清華法學(xué)》2018年第5期，第57頁。如2009年《森林法》雖然在第29條規(guī)定了對(duì)森林采伐量的限制措施，但只要求遵循“消耗量低于生長量的原則”，以資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，而未考慮森林采伐對(duì)森林水土保持、氣候調(diào)節(jié)等功能的影響等。在生態(tài)文明時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先論已被生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先論所取代，自然資源法不再固守資源經(jīng)濟(jì)本位，而以生態(tài)保護(hù)為本位，逐漸告別了早期的僵化與隔絕，開啟了理念融合與制度對(duì)接，合力貢獻(xiàn)于生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)?！?2〕同上注，第58頁。如2019年修改的《森林法》第47條規(guī)定“國家根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林”，明確劃定了公益林的對(duì)象是“林地和林地上的森林”，而非僅為“森林”本身，體現(xiàn)出公益林制度對(duì)于生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。

外國環(huán)境法典編纂也普遍將自然資源保護(hù)規(guī)范納入其中，與生態(tài)區(qū)域保護(hù)規(guī)范、生物多樣性保護(hù)規(guī)范等一同構(gòu)成了生態(tài)保護(hù)法的主體部分。如法國《環(huán)境法典》開篇第L110-1條就說明法典的保護(hù)對(duì)象是“陸地和海洋的自然空間、自然資源和自然環(huán)境，景區(qū)，早晨和晚間的風(fēng)景，空氣質(zhì)量，生物和生物多樣性”等共同遺產(chǎn)，并在第二至四卷中具體規(guī)定了對(duì)水域、海洋、動(dòng)植物以及自然空間的保護(hù)與管理規(guī)范。〔53〕參見莫菲等譯：《法國環(huán)境法典》，法律出版社2018年版，第3-4頁。瑞典《環(huán)境法典》在第三、四章對(duì)土地和水域管理作出了規(guī)定，在第七、八章規(guī)定了保護(hù)區(qū)和動(dòng)植物物種保護(hù)，在第十一、十二章對(duì)水上作業(yè)、開采業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他活動(dòng)作出了特別規(guī)定?！?4〕參見竺效等譯：《瑞典環(huán)境法典》，法律出版社2018年版，第3-4頁以下。意大利《環(huán)境法典》 的第三部分是對(duì)“土壤保護(hù)和抗沙漠化、水污染防治和水資源管理的規(guī)定”。〔55〕李鈞等譯：《意大利環(huán)境法典》，法律出版社2021年版，第5頁。德國《環(huán)境法典》專家委員會(huì)草案也曾全面納入了森林及動(dòng)植物、水體、土壤保護(hù)以及自然保護(hù)、景觀維護(hù)的內(nèi)容，只是后續(xù)因?yàn)檎卧蚨恢饾u限縮。〔56〕參見施珵：《德國環(huán)境法法典化立法實(shí)踐及啟示》，載《德國研究》2020年第3期，第86頁。

（三）各歸原位：純外圍環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬

前述第三類與第四類規(guī)范屬于純外圍環(huán)境法規(guī)范，不以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，但在客觀上對(duì)環(huán)境保護(hù)有直接或間接的影響。換言之，純外圍環(huán)境法規(guī)范本身的調(diào)整目標(biāo)獨(dú)立于環(huán)境保護(hù)，但其調(diào)整對(duì)象具有直接或間接的環(huán)境關(guān)聯(lián)性。當(dāng)其本位目標(biāo)（如保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全）經(jīng)由具有環(huán)境關(guān)聯(lián)性的調(diào)整對(duì)象（如向產(chǎn)地排放污染物的行為），產(chǎn)生有利于環(huán)境保護(hù)（如減少產(chǎn)地土壤污染）的后果時(shí)，此類規(guī)范對(duì)環(huán)境保護(hù)的意義才得以確立。事實(shí)上，若本位目標(biāo)（如生產(chǎn)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品）需要，此類規(guī)范甚至可能會(huì)造成生態(tài)破壞的后果（如過度消耗土地資源）。

如果這些規(guī)范被用來為環(huán)境保護(hù)事業(yè)服務(wù)時(shí)，那么是否應(yīng)當(dāng)歸屬于環(huán)境法體系？在此問題上，目前存在不同觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，由于環(huán)境問題廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境法本身就是跨領(lǐng)域的法律部門，這意味著它同時(shí)包含屬于其他法律領(lǐng)域的規(guī)范?！?7〕See Andre Rabie, Environmental Law in Search of an Identity, 2 Stellenbosch L. Rev. 202, 215 （1991）.環(huán)境法的標(biāo)簽通常被貼在屬于其他法律分支的條款上，這些條款對(duì)環(huán)境保護(hù)具有潛在的意義，盡管從抽象的角度看，它們是環(huán)境中立的。比如，環(huán)境法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法在產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)上存在交叉，產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)條款雖寫在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法中，但它依然屬于環(huán)境法的一部分。反對(duì)者則認(rèn)為，由于純外圍環(huán)境法規(guī)范的目標(biāo)中立性，應(yīng)當(dāng)將純外圍環(huán)境法規(guī)范排除在環(huán)境法典體系之外，如農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)規(guī)范的調(diào)整目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而非環(huán)境保護(hù)本身，并在保護(hù)對(duì)象、法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、調(diào)整機(jī)制等方面不同于傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)法。〔58〕參見代杰：《論農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)法的概念》，載《理論月刊》2015年第9期，第97頁。

在綜合考慮調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象后，筆者認(rèn)為，純外圍環(huán)境法規(guī)范不宜歸屬于環(huán)境法體系。首先，純外圍環(huán)境法規(guī)范調(diào)整目標(biāo)的非環(huán)境公益性，將其納入環(huán)境法體系會(huì)有損體系的價(jià)值一致性。例如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)條款客觀上要求減少產(chǎn)地污染，但減少產(chǎn)地污染并不是該法的立法目的。換言之，污染排放行為可能會(huì)破壞產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境，但不會(huì)引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)此無能為力。其次，如果貿(mào)然將純外圍環(huán)境法規(guī)范從其他法律體系中析出，納入環(huán)境法典的體系范圍，對(duì)其他法律體系造成的碎片化后果可能會(huì)大于環(huán)境法體系化的效益，這有點(diǎn)得不償失。比如，產(chǎn)地環(huán)境安全是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要組成部分，將產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)條款抽出不利于立法者從整體上制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律保障體系。最后，從其他立法中剝離環(huán)境保護(hù)規(guī)范難免觸及其他部門的職權(quán)職責(zé)，易引發(fā)政治上的反對(duì)。譬如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管，產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)亦不例外。由于產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)條款涉及農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等不同部門的職責(zé)分工，改變其體系歸屬將會(huì)增加部門協(xié)調(diào)工作的難度。

不納入純外圍環(huán)境法規(guī)范也是各國環(huán)境法典編纂的普遍做法。例如，在德國環(huán)境法典的編纂過程中，是否納入其他立法的環(huán)境保護(hù)規(guī)范被認(rèn)為是一個(gè)艱難的選擇?！?9〕See Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety of the Federal Republic of Germany （ed.）,Environmental Code （Umweltgesetzbuch-UGB） Draft, Berlin: Duncker&Humblot, 1998, p. 59.1998年草案秉持最大化環(huán)境法典范圍的原則，將轉(zhuǎn)基因工程法、森林法、土地利用法、交通道路規(guī)劃與建設(shè)法、能源法、采礦法等立法中的準(zhǔn)核心環(huán)境法規(guī)范納入其中，同時(shí)出于避免造成其他法律本身碎片化的考慮，未將建筑與區(qū)域政策法等立法中的純外圍環(huán)境法規(guī)范抽離出來。在法國環(huán)境法典的編纂過程中，許多領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范最終沒有進(jìn)入環(huán)境法典。例如，與森林、機(jī)場(chǎng)噪音相關(guān)的環(huán)境法規(guī)范分別被規(guī)定在森林法典、城市規(guī)劃法典和民用航空法典中，另外還有環(huán)境法規(guī)范被規(guī)定在了農(nóng)村法典、公共衛(wèi)生法典中，〔60〕參見莫菲：《法國環(huán)境法典化的歷程及啟示》，載《中國人大》2018年第3期，第54頁。雖然法典化委員會(huì)明確表示了打破部門藩籬的愿望，但是部門協(xié)調(diào)的難度導(dǎo)致了環(huán)境法典整合的交叉規(guī)范的范圍有限?！?1〕Prieur Michel, Pourquoiunecodification?, in: Revue Juridique de l’Environnement, Le code fran?aisdel’environnement,numérospécial, 2002, p. 8.

四、手段交叉型環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬

承前所述，除了與相關(guān)法律領(lǐng)域的領(lǐng)域交叉關(guān)系，環(huán)境法還與行政法、民法、刑法等傳統(tǒng)部門法存在手段交叉關(guān)系?！?2〕有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法與其他部門法之間不存在領(lǐng)域性交叉關(guān)系，而是層次性重疊關(guān)系。參見郭武：《層次性重疊，抑或領(lǐng)域性交叉——環(huán)境法與其他部門法關(guān)系省思》，載《社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第80頁以下。手段交叉型環(huán)境法規(guī)范是指調(diào)整方法與傳統(tǒng)部門法交叉，但調(diào)整目的上對(duì)環(huán)境保護(hù)予以考慮的環(huán)境法規(guī)范。與領(lǐng)域交叉型環(huán)境法規(guī)范不同的是，由于傳統(tǒng)部門法已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的法律體系，手段交叉型環(huán)境法規(guī)范的體系歸屬除了要考慮環(huán)境法體系本身的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還要考慮相關(guān)部門法體系的完整性。雖然目前不乏對(duì)環(huán)境法與行政法、民法、刑法交叉規(guī)范的個(gè)別分析，但是缺乏立足于手段交叉特質(zhì)的整體考量，更未能在手段交叉的視角下進(jìn)行類型化分析。

（一）手段交叉型環(huán)境法規(guī)范的類型區(qū)分

環(huán)境法的發(fā)展經(jīng)歷了從部門性反應(yīng)、部門化應(yīng)對(duì)到跨部門協(xié)同的演進(jìn)過程?！?3〕參見柯堅(jiān)：《當(dāng)代環(huán)境問題的法律回應(yīng)——從部門性反應(yīng)、部門化應(yīng)對(duì)到跨部門協(xié)同的演進(jìn)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第5期，第25-32頁。環(huán)境問題最初由民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法運(yùn)用各自的調(diào)整方法分別解決，但各傳統(tǒng)法律部門暴露的問題表明，必須要有新的法律規(guī)范來適應(yīng)和滿足環(huán)境保護(hù)的要求?！?4〕參見呂忠梅：《論革命的環(huán)境法》，載楊紫烜、盛杰民主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》第2卷，北京大學(xué)出版社2001年版，第346頁。為此，處理環(huán)境問題的法律規(guī)范開始朝兩個(gè)方向發(fā)展：其一，環(huán)境法脫胎于憲法與民法、刑法、行政法等部門法，形成了旨在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的新法律部門，具有調(diào)整方法和手段上的綜合性；其二，各傳統(tǒng)部門法自身也逐步進(jìn)行了改革與創(chuàng)新，與環(huán)境保護(hù)要求相適應(yīng)，與環(huán)境法協(xié)同應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，被稱之為傳統(tǒng)部門法的“生態(tài)化“。〔65〕對(duì)傳統(tǒng)部門生態(tài)化的具體論述，參見張璐：《環(huán)境法與生態(tài)化民法典的協(xié)同》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第2期，第172-173頁；丁玉娟、洪波：《法律生態(tài)化》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2017年版，第13頁。由于環(huán)境法調(diào)整方法的綜合性，以及傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化改造，環(huán)境法規(guī)范與傳統(tǒng)部門法規(guī)范之間不可避免地出現(xiàn)了交叉。

按照調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象“生態(tài)化”程度的由低到高，手段交叉型環(huán)境法規(guī)范可分為以下三類：第一，適用型規(guī)范。此類規(guī)范是傳統(tǒng)部門法規(guī)范在環(huán)境法領(lǐng)域的直接適用，無須為適應(yīng)環(huán)境法領(lǐng)域的特殊性而進(jìn)行調(diào)整。第二，改革型規(guī)范。此類規(guī)范是傳統(tǒng)部門法為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊性而予以改革的產(chǎn)物，但未超越傳統(tǒng)部門法本身的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整目標(biāo)。第三，創(chuàng)新型規(guī)范。此類規(guī)范不僅是傳統(tǒng)部門法為適應(yīng)環(huán)境法領(lǐng)域的特殊性而加以創(chuàng)新后的產(chǎn)物，而且超越了傳統(tǒng)部門法本身的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整目標(biāo)。

判斷手段交叉型環(huán)境法規(guī)范應(yīng)當(dāng)歸屬于環(huán)境法體系還是相應(yīng)的部門法體系，需綜合考慮交叉規(guī)范的生態(tài)性、體系歸屬的適應(yīng)性和立法模式的可行性。首先，交叉規(guī)范的生態(tài)性與其“生態(tài)化”程度直接相關(guān)。一般而言，相較于適用型、改革型環(huán)境法規(guī)范，創(chuàng)新型環(huán)境法規(guī)范的生態(tài)性最強(qiáng)，更應(yīng)歸屬于環(huán)境法體系。其次，體系歸屬的適應(yīng)性是指所在法律體系對(duì)交叉規(guī)范的支持力度。部分手段交叉型環(huán)境法規(guī)范可能在環(huán)境法體系中能夠更好地實(shí)現(xiàn)其預(yù)期功能，而其他手段交叉型環(huán)境法規(guī)范必須得到相應(yīng)部門法體系的支持方能發(fā)揮作用。至于體系支持力度的大小，則取決于相應(yīng)體系業(yè)已形成的法律原則、一般條款以及規(guī)范關(guān)聯(lián)、體系強(qiáng)制等技術(shù)特征。最后，立法模式的可行性指向既有的立法基礎(chǔ)與立法技術(shù)，需要綜合考慮各國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與本國的法律傳統(tǒng)。

（二）公私有別：環(huán)境民法規(guī)范的體系歸屬

我國《民法典》在民法的生態(tài)化上取得了重要進(jìn)展。立法者先是在2017年出臺(tái)的《民法總則》第9條中規(guī)定了“綠色原則”，隨后將其逐步貫徹到侵權(quán)責(zé)任、物權(quán)、合同等分則各編，總共用了近30個(gè)條文規(guī)定了環(huán)境民法規(guī)范?！?6〕參見《中國生態(tài)文明》編輯部：《民法典，綠色條款有哪些？——民法典關(guān)于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的30個(gè)條款》，載《中國生態(tài)文明》2020年第3期，第52頁。民法的生態(tài)化固然必要，但《民法典》中環(huán)境民法規(guī)范是否超出“生態(tài)化”的射程范圍則不無疑問，需要在環(huán)境法典編纂的背景下進(jìn)行反思。

在民法中，侵權(quán)法與環(huán)境法的關(guān)聯(lián)最為緊密，〔67〕從歷史的角度看，侵權(quán)法最早對(duì)環(huán)境問題作出了回應(yīng)，也在一定意義上促進(jìn)了環(huán)境法的產(chǎn)生。參見呂忠梅等：《侵害與救濟(jì)：環(huán)境友好型社會(huì)中的法治基礎(chǔ)》，法律出版社2012年版，第31頁。不妨可以環(huán)境侵權(quán)法規(guī)范為例來分析環(huán)境民法規(guī)范的體系歸屬。由于侵權(quán)法具有“超越”民事法律關(guān)系，調(diào)整既涉及私益又涉及公益的“雙重”侵權(quán)行為的“空框”功能，〔68〕參見呂忠梅：《論環(huán)境侵權(quán)的二元性》，載《人民法院報(bào)》2014年10月29日，第8版。故對(duì)此類規(guī)范的類型劃分較為復(fù)雜。第一，適用型環(huán)境民法規(guī)范是私益保護(hù)規(guī)范。環(huán)境污染行為、生態(tài)破壞行為等原因行為可能使民事主體蒙受人身、財(cái)產(chǎn)等私益損害，侵權(quán)法的一般規(guī)則可直接適用于救濟(jì)此類私益損害。第二，改革型環(huán)境民法規(guī)范也是私益保護(hù)規(guī)范，但為適應(yīng)環(huán)境問題的特殊性而進(jìn)行了改革。由于環(huán)境問題具有多因性、復(fù)雜性、潛伏性等特征，作為特殊侵權(quán)的環(huán)境侵權(quán)概念逐漸形成，在侵權(quán)法一般規(guī)則的基礎(chǔ)上逐漸改革成無過錯(cuò)責(zé)任、因果關(guān)系推定等特別規(guī)則，以充分救濟(jì)經(jīng)由環(huán)境媒介而致的私益損害。第三，創(chuàng)新型環(huán)境民法規(guī)范的本質(zhì)是公益保護(hù)規(guī)范。環(huán)境污染行為、生態(tài)破壞行為等原因行為也可能造成“生態(tài)環(huán)境公益損害”?！?9〕參見呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第9頁。為了救濟(jì)生態(tài)環(huán)境公益損害，民事侵權(quán)法也發(fā)生了制度創(chuàng)新，如《民法典》第1234、1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，旨在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境本身的損害，而非與之相關(guān)的人身、財(cái)產(chǎn)等私益損害。

由上分析可見，適用型和改革型環(huán)境民法規(guī)范的民法體系定位應(yīng)無爭(zhēng)議，爭(zhēng)議在于創(chuàng)新型環(huán)境民法規(guī)范的體系歸屬。

其一，從體系歸屬的適應(yīng)性上看，環(huán)境民法規(guī)范的體系歸屬應(yīng)當(dāng)有助于維持和改善所歸屬體系的體系效益。一方面，屬于民法體系的環(huán)境民法規(guī)范應(yīng)處在民法“生態(tài)化”的射程范圍內(nèi)，以不改變民法規(guī)則保護(hù)“個(gè)體自由”的基本價(jià)值追求為前提，對(duì)私法規(guī)范的功能做出必要且妥當(dāng)?shù)臄U(kuò)展；另一方面，環(huán)境法體系應(yīng)當(dāng)包含超出民法典射程又需要“借用”民事手段加以調(diào)整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，規(guī)定在價(jià)值上以保護(hù)“公共利益”為重，但在規(guī)范上具有私法的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制和外在表現(xiàn)形式的特別民法規(guī)范。〔70〕參見呂忠梅、竇海陽：《民法典 “綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018 年第 4 期，第863、877、881頁。概言之，環(huán)境民法規(guī)范的體系歸屬取決于所保護(hù)利益的公私屬性，而非所選擇的規(guī)范形式。唯有如此，各類環(huán)境民法規(guī)范才能獲取所歸屬體系中其他規(guī)范的支持與協(xié)作，保持體系的融貫性。

據(jù)此，作為創(chuàng)新型環(huán)境民法規(guī)范，生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)范具有公益保護(hù)性質(zhì)，更加適應(yīng)環(huán)境法體系?！吧鷳B(tài)環(huán)境公益損害”救濟(jì)規(guī)范不契合民法體系的個(gè)體主義基礎(chǔ)與平等自治性，而需要受到損害擔(dān)責(zé)、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與等環(huán)境法原則的約束?！?1〕參見孫佑海、王倩：《民法典侵權(quán)責(zé)任編的綠色規(guī)制限度研究——“公私劃分”視野下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入民法典的異見》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第66頁。基于損害擔(dān)責(zé)原則，生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)范不應(yīng)允許地方人民政府、檢察機(jī)關(guān)等生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)主體隨意選擇受償方式或放棄追責(zé)，而應(yīng)以法律的明文規(guī)定為準(zhǔn)?！?2〕參見徐以祥、李興宇：《環(huán)境利益在民法分則中的規(guī)范展開與限度》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期，第87頁。基于預(yù)防為主原則，生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)范不應(yīng)滿足于事后救濟(jì)已成事實(shí)的生態(tài)環(huán)境損害后果，而應(yīng)致力于避免損害后果的發(fā)生，或在發(fā)生后避免損害后果的繼續(xù)擴(kuò)大?；诰C合治理原則，生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)范不應(yīng)局限于損害特定物權(quán)客體的個(gè)別行為，而應(yīng)綜合評(píng)價(jià)行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體功能的影響。基于公眾參與原則，公眾應(yīng)有權(quán)獲取生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的有關(guān)信息，并通過聽證會(huì)等方式參與損害追責(zé)的過程。

其二，從立法模式的可行性上看，生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)范等創(chuàng)新型環(huán)境民法規(guī)范歸屬于環(huán)境法體系有例可循，且符合我國目前的立法基礎(chǔ)?！兜聡穹ǖ洹分簧婕跋噜応P(guān)系中的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，并沒有規(guī)定與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的責(zé)任，由于環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境損害的特殊性，所以主要通過專門的《環(huán)境責(zé)任法》來調(diào)整。德國《環(huán)境法典》草案也都將環(huán)境損害的修復(fù)與賠償納入其中。在法國，2019年修訂的《法國民法典》之所以規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，是因?yàn)榉▏饺素?cái)產(chǎn)的范圍比我國要大得多，森林、草原、水流、島嶼等在我國屬于公有，而在法國除了法律有特別規(guī)定的外都屬于個(gè)人所有，因而法國經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的借鑒意義有限?！?3〕參見孫佑海、王倩：《民法典侵權(quán)責(zé)任編的綠色規(guī)制限度研究——“公私劃分”視野下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入民法典的異見》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第68頁。目前我國《民法典》雖然在第1234、1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但是其只是原則性的規(guī)定，為環(huán)境法典的具體規(guī)定留下了充分的空間。

（三）專業(yè)之分：環(huán)境行政法規(guī)范的體系歸屬

由于民事手段在公共利益保護(hù)上的局限性，行政規(guī)制逐漸成為環(huán)境法的主要調(diào)整方法。從現(xiàn)行的污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等環(huán)境立法看，環(huán)境法規(guī)范主要調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系，屬于環(huán)境行政法規(guī)范。為了落實(shí)國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，環(huán)境行政法不僅要約束和監(jiān)督行政主體的行政權(quán)力，而且也要確立和賦予行政主體監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力。

同樣地，環(huán)境行政法規(guī)范也可分為適用型、改革型、創(chuàng)新型三類。第一，適用型環(huán)境行政法規(guī)范。環(huán)境法的公共性與規(guī)制性決定了環(huán)境法與行政法的緊密聯(lián)系，大部分環(huán)境法規(guī)范都涉及行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，與行政法存在行政主體、行政行為、行政程序、行政救濟(jì)上的聯(lián)系。〔74〕參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期，第48頁。第二，改革型環(huán)境行政法規(guī)范。傳統(tǒng)行政法以約束政府權(quán)力為基本目的，以依法行政和合理行政為原則，能夠適應(yīng)“夜警國家”管控行政權(quán)力的需求，但難以滿足現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政權(quán)力效能的需求。〔75〕參見戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期，第4頁。面對(duì)具有風(fēng)險(xiǎn)不確定性、科技復(fù)雜性、利益廣泛性的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境行政法需要在合法性與有效性之間尋找新的平衡。第三，創(chuàng)新型環(huán)境行政法規(guī)范。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，各國普遍規(guī)定的環(huán)境法基本制度都是環(huán)境行政法規(guī)范，包括環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境許可、環(huán)境稅費(fèi)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等?！?6〕參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第3版），北京大學(xué)出版社2014年版，第37頁。環(huán)境行政法具有區(qū)別于普通行政法的專業(yè)性與特殊性，且與環(huán)境民法、環(huán)境刑法等其他規(guī)范融合與整合，從而具有了獨(dú)立的體系地位?！?7〕部門行政法在很多特殊領(lǐng)域、很多特定問題上都具有原創(chuàng)性并且漸漸形成了自給自足的法規(guī)范體系。甚至，部門行政法還有可能由于在研究中需要多學(xué)科的融合與整合，進(jìn)而發(fā)展成為一個(gè)邊緣性的、嶄新的學(xué)科。參見余凌云：《部門行政法的發(fā)展與建構(gòu)——以警察（行政）法學(xué)為個(gè)案的分析》，載《法學(xué)家》2006年第5期，第139頁。

由上分析可見，適用型與改革型環(huán)境行政法規(guī)范的行政法體系定位應(yīng)無爭(zhēng)議，爭(zhēng)議在于創(chuàng)新型環(huán)境行政法規(guī)范的體系歸屬。

其一，從體系的適應(yīng)性上看，普通行政法規(guī)范與環(huán)境行政法規(guī)范在法律適用上屬于“一般法—特別法”關(guān)系，環(huán)境行政法規(guī)范的專業(yè)分化有助于普通行政法的穩(wěn)固與發(fā)展。不論從解釋論還是立法論的角度看，普通行政法與環(huán)境行政法之間的關(guān)系都是雙向的。從解釋論的角度看，一方面，環(huán)境行政法是普通行政法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的細(xì)致化和專門化；另一方面，借助普通行政法中的法律概念和法律制度，有助于廓清環(huán)境行政法領(lǐng)域中層級(jí)各異、數(shù)量眾多的法律規(guī)范之基本內(nèi)涵?！?8〕參見宋華琳：《部門行政法與行政法總論的改革——以藥品行政領(lǐng)域?yàn)槔C》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期，第55頁。從立法論的角度看，“一方面，環(huán)境法等部門行政法對(duì)實(shí)踐需求變化的感覺最為敏銳，很多推陳出新的改革舉措都在這里起步與騰飛，從中提煉出來的實(shí)證性研究成果會(huì)為檢查、反思和重構(gòu)普通行政法提供難得的契機(jī)；另一方面，受部門利益驅(qū)動(dòng)，以及微觀視野的局限，部門行政法在發(fā)展之中或許會(huì)發(fā)生缺乏正當(dāng)性的偏差，需要普通行政法的導(dǎo)引與制約”。〔79〕余凌云：《部門行政法的發(fā)展與建構(gòu)——以警察（行政）法學(xué)為個(gè)案的分析》，載《法學(xué)家》2006年第5期，第139頁。

其二，從立法模式的可行性上看，創(chuàng)新型環(huán)境行政法規(guī)范的分化有助于提升其專業(yè)性與精細(xì)化。在部分國家，環(huán)境法被認(rèn)為屬于行政法的分支，我國也曾有學(xué)者提出環(huán)境法具有行政法性質(zhì)的觀點(diǎn)?！?0〕參見趙娟：《論環(huán)境法的行政法性質(zhì)》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第7期，第74頁。但是，隨著基于獨(dú)立調(diào)整對(duì)象和調(diào)整目的而形成的環(huán)境法律部門日趨成熟，人們已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境行政法規(guī)范具有區(qū)別于一般行政法的特殊性?！半S著法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整不斷精細(xì)和技術(shù)化，行政法中對(duì)‘事’的管理的內(nèi)容已經(jīng)、正在或?qū)⒁只鰜?，成為專門的法律部門或者其他法律門類的組成部分?！薄?1〕史際春、鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法總論》，法律出版社2008年版，第128頁。例如，德國雖然普遍認(rèn)為環(huán)境法本質(zhì)上屬于行政法，但1970年后環(huán)境法就被認(rèn)為是獨(dú)立的法律分支，〔82〕See M. Kloefer, On the Codification of German Environmental Law, in H. Bocken& D. Ryckbost eds., Codification of Environmental Law: Proceedings of the International Conference, The Hague, Kluwer Law International, 1996, p. 87.從而開啟了大量環(huán)境立法的時(shí)代以及環(huán)境法典的研究起草工作。

（四）法益為界：環(huán)境刑法規(guī)范的體系歸屬

環(huán)境刑法規(guī)范是環(huán)境行政規(guī)制的有力保障。目前我國環(huán)境刑法規(guī)范都集中體現(xiàn)于《刑法》第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”的第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”。環(huán)境法律則僅在“法律責(zé)任”部分設(shè)置轉(zhuǎn)致條款，規(guī)定有關(guān)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。在環(huán)境法典編纂的背景下，需要考慮的問題是是否應(yīng)當(dāng)將環(huán)境犯罪從刑法典中移出，由環(huán)境法典直接描述罪狀、規(guī)定詳細(xì)情節(jié)和法定刑，與刑法典的罪名相互銜接。

環(huán)境刑法規(guī)范也可分為適用型、改革型、創(chuàng)新型三類。第一，適用型環(huán)境刑法規(guī)范是指旨在保護(hù)傳統(tǒng)的“國家—個(gè)人—社會(huì)”法益，但適用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成傳統(tǒng)法益受損的情形，客觀上能夠增進(jìn)環(huán)境保護(hù)的刑法規(guī)范。如現(xiàn)行《刑法》中的投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪等危害公共安全犯罪。〔83〕由于危害公共安全罪對(duì)環(huán)境問題的適用性，導(dǎo)致危害公共安全罪與污染環(huán)境罪的界分存在爭(zhēng)議。參見侯艷芳、秦悅涵：《論我國污染環(huán)境犯罪與危害公共安全犯罪的界分》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2018年第1期，第125-132頁。第二，改革型環(huán)境刑法規(guī)范是指旨在保護(hù)傳統(tǒng)的“國家—個(gè)人—社會(huì)”法益，但為適應(yīng)經(jīng)由環(huán)境媒介致使法益受損的特殊性，對(duì)犯罪構(gòu)成要件等進(jìn)行改革而成的刑法規(guī)范?！缎谭ㄐ拚福ò耍分暗闹卮蟓h(huán)境污染事故罪即為典例，該罪的構(gòu)成要件包含“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，可見保護(hù)的是人身、財(cái)產(chǎn)等傳統(tǒng)法益。但相較于投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等危害公共安全犯罪，重大環(huán)境污染事故罪的一大特征是行政從屬性，必須“違反國家規(guī)定”方可構(gòu)成本罪，加上環(huán)境問題具有多因性、復(fù)雜性、潛伏性等特征，重大環(huán)境污染事故罪的因果關(guān)系認(rèn)定也需要改革。〔84〕參見王勇：《環(huán)境犯罪立法：理念轉(zhuǎn)換與趨勢(shì)前瞻》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期，第59頁。在《刑法修正案（八）》之后，改革型環(huán)境刑法規(guī)范的數(shù)量逐漸減少，但依然存在，如現(xiàn)行《刑法》第339條規(guī)定的擅自進(jìn)口固體廢物罪。第三，創(chuàng)新型環(huán)境刑法規(guī)范是指旨在保護(hù)生態(tài)法益，對(duì)犯罪構(gòu)成要件等進(jìn)行創(chuàng)新而成的刑法規(guī)范?！缎谭ㄐ拚福ò耍分?，生態(tài)學(xué)的人類中心主義或非人類中心主義的法益論漸獲共識(shí)，污染環(huán)境罪不僅保護(hù)傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)法益，也保護(hù)獨(dú)立的生態(tài)法益?！?5〕參見張明楷：《污染環(huán)境罪的爭(zhēng)議問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第2期，第2-7頁；焦艷鵬：《生態(tài)文明視野下生態(tài)法益的刑事法律保護(hù)》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期，第91頁。對(duì)生態(tài)法益的保護(hù)要求刑法將“保護(hù)法益往前移動(dòng)”“將危險(xiǎn)回避作為共同體的任務(wù)”?！?6〕同上注，張明楷文，第4頁。為了貫徹預(yù)防為主的理念，生態(tài)法益較刑法所保護(hù)的傳統(tǒng)法益具有特殊性，需要在行為構(gòu)造、責(zé)任形式、主觀歸責(zé)原則、因果關(guān)系認(rèn)定等方面進(jìn)行創(chuàng)新。據(jù)此，《刑法修正案（八）》將污染環(huán)境罪的犯罪形態(tài)由結(jié)果犯改為危險(xiǎn)犯，取消了“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”這一結(jié)果要件，被學(xué)者稱之為“環(huán)境犯罪刑法治理的早期化”?！?7〕李梁：《環(huán)境犯罪刑法治理早期化之理論與實(shí)踐》，載《法學(xué)雜志》2017年第12期，第133-140頁。此外，還有必要考慮是否在環(huán)境犯罪中適用無過錯(cuò)責(zé)任或嚴(yán)格責(zé)任的主觀歸責(zé)原則，以及因果關(guān)系認(rèn)定的推定歸責(zé)等。

由上分析可見，適用型和改革型環(huán)境刑法規(guī)范的刑法體系定位應(yīng)無爭(zhēng)議，爭(zhēng)議在于創(chuàng)新型環(huán)境刑法規(guī)范的體系歸屬。

其一，從體系歸屬的適應(yīng)性上看，創(chuàng)新型環(huán)境刑法規(guī)范更能與環(huán)境法體系的其他組成部分發(fā)揮協(xié)同作用。創(chuàng)新型環(huán)境刑法規(guī)范的特殊性要求必須對(duì)刑法的一般規(guī)則進(jìn)行變革和創(chuàng)新，若在刑法體系中進(jìn)行將可能危及刑法體系本身的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，反而不利于刑法體系保持自身的功能。如前述的“環(huán)境犯罪早期化”已引發(fā)學(xué)者對(duì)違反刑法謙抑性原則乃至“刑法終結(jié)”的擔(dān)憂。〔88〕參見劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對(duì)》，載《政治與法律》2015年第7期，第6頁。但從充分保護(hù)生態(tài)法益的角度看，現(xiàn)行污染環(huán)境罪只包括針對(duì)人類法益的危險(xiǎn)犯，未納入針對(duì)生態(tài)法益的危險(xiǎn)犯，尚存進(jìn)一步“早期化”的空間。〔89〕參見李梁：《環(huán)境犯罪刑法治理早期化之理論與實(shí)踐》，載《法學(xué)雜志》2017年第12期，第139頁。相較而言，環(huán)境法的原則和一般規(guī)則能夠?yàn)榄h(huán)境刑法的變革和創(chuàng)新提供足夠的空間，如環(huán)境法的保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主等原則業(yè)已根深蒂固，生態(tài)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等原則也正在生態(tài)文明時(shí)代萌芽生長。〔90〕參見于文軒：《習(xí)近平生態(tài)文明法治理念理論指引下的生態(tài)法治原則》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期，第5頁。而且，將創(chuàng)新型環(huán)境刑法規(guī)范納入環(huán)境法體系對(duì)加強(qiáng)環(huán)境行政與環(huán)境刑事之間的銜接十分有利。在環(huán)境法中描述罪狀或規(guī)定詳細(xì)的情節(jié)，并與刑法典的罪名相互銜接，有助于提升環(huán)境刑法對(duì)執(zhí)法人員的可理解性與可操作性，從而推動(dòng)環(huán)境刑法在實(shí)踐中的實(shí)施。

其二，從立法模式的可行性來看，附屬刑法模式在我國有實(shí)踐基礎(chǔ)，也有外國環(huán)境法典可資借鑒。我國曾在1997年《刑法》修訂之前，通過在環(huán)境立法中規(guī)定附屬刑法，甚至出臺(tái)《關(guān)于懲治捕殺國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》這一特別刑法，來彌補(bǔ)1979年《刑法》環(huán)境犯罪數(shù)量少的不足。在1997年《刑法》將環(huán)境犯罪都收入后，《刑法》規(guī)定落后于實(shí)踐的問題依然存在。近年來，隨著我國環(huán)境法的迅速發(fā)展，各種危害環(huán)境的行為不斷被納入其中，致使《刑法》不得不多次以修正案的方式增加和修改環(huán)境刑法條款，《刑法》的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性不斷受到?jīng)_擊。鑒于此，不如正視舊刑法時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)，借助環(huán)境法典發(fā)展附屬刑法。在國外，瑞典《環(huán)境法典》不僅與刑法典中的環(huán)境刑事責(zé)任銜接，而且規(guī)定了許多獨(dú)立的環(huán)境犯罪條款，包括環(huán)境犯罪、環(huán)境侵害罪、處理化學(xué)品危害環(huán)境罪、未授權(quán)環(huán)境活動(dòng)罪等，〔91〕參見竺效等譯：《瑞典環(huán)境法典》，法律出版社2018年版，第143頁以下。并且加大了這些環(huán)境犯罪的處罰力度，同時(shí)在許多情形中，主觀方面的入罪門檻也由重大疏忽降低至一般程度上的疏忽?！?2〕參見竺效、田時(shí)雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點(diǎn)及啟示》，載《中國人大》2017年第15期，第54頁。法國《環(huán)境法典》也在2012年以后將刑法和行政處罰內(nèi)容納入其中，在第一卷新設(shè)了第七編“與檢查和處罰相關(guān)的共同規(guī)定”?！?3〕參見莫菲等譯：《法國環(huán)境法典》，法律出版社2018年版，第116頁。