高 瑞

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029）

檢察公益訴訟制度是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。而受案范圍的劃定決定了檢察公益訴訟制度在整個(gè)國家治理體系中效用的邊界。2017年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改為檢察公益訴訟劃定受案范圍時(shí)，采用了“列舉+等”字的立法技術(shù)。這也引起了檢察機(jī)關(guān)能否辦理“等外”領(lǐng)域案件的討論。學(xué)者普遍的觀點(diǎn)是將“等”字解釋為“等外等”，認(rèn)為檢察公益訴訟的受案范圍不應(yīng)當(dāng)局限于兩大訴訟法列舉的范圍之內(nèi)。這是由檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位以及行政公益訴訟“保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”的目的所決定的[1]97-103。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“拓展公益訴訟受案范圍”。檢察公益訴訟受案范圍的拓展就從理論探討轉(zhuǎn)換為實(shí)踐行動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)積極開展公益訴訟“等外”辦案領(lǐng)域的探索。黨的文件為檢察公益訴訟受案范圍拓展提供了政策依據(jù)[2]101-112。此后，全國檢察機(jī)關(guān)開始了“等外”領(lǐng)域的積極探索。這種探索并非漫無目的的探索，而是各省份在政策文件指引下，對(duì)于未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、文物保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行“等外”探索。隨著各大“等外”領(lǐng)域探索經(jīng)驗(yàn)的日漸豐富，在相關(guān)法律出臺(tái)或者修改的契機(jī)下，公益訴訟的法定受案范圍得到進(jìn)一步拓展。2021年，隨著《中華人民共和國軍人地位和軍人權(quán)益保障法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）的相繼出臺(tái)或修改，軍人權(quán)益、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)以及個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域都納入到檢察公益訴訟的法定受案范圍中。

但是，檢察公益訴訟“等外”探索之路并未停歇。檢察機(jī)關(guān)還繼續(xù)在反壟斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文物保護(hù)等領(lǐng)域繼續(xù)檢察公益訴訟實(shí)踐探索。這同時(shí)也給理論研究提出一系列問題。首當(dāng)其沖的便是檢察公益訴訟“等外”探索的路徑和領(lǐng)域的選擇應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)。鮮有學(xué)者注意到這個(gè)問題。只有個(gè)別學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)逐漸將公益訴訟拓展至專業(yè)性技術(shù)性更強(qiáng)、影響范圍更廣、關(guān)乎國家持續(xù)性發(fā)展的核心利益和重大社會(huì)公共利益，而社會(huì)組織理論缺位、監(jiān)管易于“失序”、政府“失靈”風(fēng)險(xiǎn)較高的關(guān)鍵場所[3]23-24。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，還可以進(jìn)一步細(xì)化和延伸。同時(shí)，從形式合法性角度考量，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，畢竟關(guān)涉公權(quán)力的行使。因此，檢察公益訴訟的“等外”探索也要遵循一定形式合法性的要求。筆者在此基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)“等外”探索的實(shí)踐，進(jìn)一步明晰檢察公益訴訟探索的形式合法性標(biāo)準(zhǔn)和“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)。

一、檢察公益訴訟“等外”拓展的法理基礎(chǔ)

（一）法律條文中“等”字語義探析

欲對(duì)檢察公益訴訟受案范圍條款中的“等”字進(jìn)行文義解釋，還需厘清“等”字法律條文中的通常含義。其實(shí)，對(duì)“等”字的解釋一直充滿爭議?！暗取弊纸忉尃幾h的源頭在于語言文字的歧義性。在漢語中，“等”字既可以表示列舉未盡之意，即“等外等”，也可作列舉煞尾之意，即“等內(nèi)等”。在法律解釋中，這一細(xì)微的差別卻可以導(dǎo)致兩種截然不同的解釋方案。因此，“等”字的理解對(duì)解釋結(jié)果有著巨大的影響。有學(xué)者將帶有“等”或“其他”的法律規(guī)范稱之為“例示規(guī)定”。在我國的法律規(guī)范中，例示規(guī)定大量存在，看似是法律的細(xì)節(jié)末梢，但其具有特定的樣式、規(guī)范結(jié)構(gòu)、基本特征，牽連著法的價(jià)值、功能等復(fù)雜問題，實(shí)乃法律中可以“撥千斤”之“四兩”[4]93-95。

在對(duì)“等”字的理解上，最高人民法院在出臺(tái)司法文件和指導(dǎo)性案例時(shí)，通常將“等”字作“等外等”的理解。2005年最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》中指出：“法律規(guī)范在列舉適用的典型事項(xiàng)后，又以‘等’、‘其他’等詞語進(jìn)行表述，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以‘等’、‘其他’等概括性用語表示的事項(xiàng)，均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)?！贝撕螅罡呷嗣穹ㄔ涸陬C布的第6號(hào)指導(dǎo)案例中也秉持了這一立場。在該案中，人民法院認(rèn)為《中華人民共和國行政處罰法》42條中的“等”字表示未完全列舉之意。行政機(jī)關(guān)作出沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的決定和較大數(shù)額罰款具有相似性，屬于未完全列舉的情形，應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。

不過，最高人民檢察院在給人大代表建議的答復(fù)中，也指出“等”字在司法解釋中的適用多表示列舉未盡之意，但在有些情形下，也表示列舉煞尾之意①參見《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第1808號(hào)建議的答復(fù)》，載https://www.12309.gov.cn/llzw/yjjybl/202012/t20201222_490221.shtml，最后訪問時(shí)間：2022年1月17日。。同時(shí)，有學(xué)者對(duì)我國法律條文中的“等”字進(jìn)行梳理分析后，也得出相同結(jié)論。例如，在《中華人民共和國刑法》第309條關(guān)于擾亂法庭秩序罪的條文表述中，也用到“等”字[5]130。不過，立法機(jī)關(guān)指出這里應(yīng)當(dāng)理解為“等內(nèi)等”，對(duì)于擾亂法庭秩序的情形應(yīng)當(dāng)限定在刑法明確規(guī)定的幾種情形，司法適用時(shí)不應(yīng)任意擴(kuò)大②參見李建國《關(guān)于〈中華人民共和國刑法修正案（九）（草案）〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第5期。。又如在《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第72條有關(guān)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定中也使用了“等”字，時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在第二十一次全國地方立法研討會(huì)中指出“等”字應(yīng)作“等內(nèi)等”理解③參見李適時(shí)《全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會(huì)上的小結(jié)》，載http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm，最后訪問：2022年1月17日。。

通過以上分析可以看出，“等”字在法律條文中的含義呈現(xiàn)出復(fù)雜的面向。列舉未盡和列舉煞尾皆在其可能的文義范圍內(nèi)。因此，法律條文中的“等”字難以單憑文義解釋直接確定其含義，還需進(jìn)一步借助其他解釋方法。正如楊仁壽所言：“法律解釋以文義解釋為先，有復(fù)數(shù)解釋之可能性時(shí)，始繼以論理解釋，就條文文義上可能之意義，加以限定之操作?！盵6]。

（二）“等外等”與現(xiàn)有公益訴訟規(guī)范體系相兼容

在論理解釋中，最為重要的便是體系解釋和目的解釋。所謂體系解釋，是指以法律條文在法律體系上之地位，即依其編章節(jié)條項(xiàng)款之前后關(guān)聯(lián)位置，或相關(guān)法條之法意，闡明規(guī)范意旨之解釋方法。利用體系解釋的方法，使法條與法條之間，法條前后段間，相互補(bǔ)充其意義，組成一完全的規(guī)定[6]142。但是，對(duì)檢察公益訴訟受案范圍條款進(jìn)行體系解釋時(shí)，遇到的難題是如何確定檢察公益訴訟的法律體系，值得探究。我國并未制定專門的公益訴訟法，有關(guān)規(guī)定散布在各個(gè)法律法規(guī)中。作為公益訴訟的核心規(guī)范——檢察公益訴訟受案范圍條款則規(guī)定于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中。

也正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者對(duì)行政公益訴訟受案范圍條款中的“等”字進(jìn)行解釋時(shí)，自覺延伸到整個(gè)行政訴訟法體系，認(rèn)為行政公益訴訟制度的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)與行政訴訟制度相關(guān)規(guī)定保持一致。依體系解釋，《行政訴訟法》總則第1條立法目的中的“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的規(guī)定，能夠囊括第25條第4款中對(duì)關(guān)于“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。本質(zhì)上，行政公益訴訟受案范圍自然也是行政訴訟受案范圍的有機(jī)構(gòu)成。因此，行政公益訴訟作為法院受理的特殊案件，其受案范圍在立法技術(shù)上與《行政訴訟法》第12條保持一致，條文中的‘等’字也應(yīng)當(dāng)做‘等外’理解”[7]134。

但是，這種在行政訴訟體系中尋找答案的解釋方法只拘泥于體系解釋的外在形式，而忽視了法的實(shí)質(zhì)目的。依照該解釋方案，行政公益訴訟制度相關(guān)問題都可準(zhǔn)用行政訴訟制度的相關(guān)規(guī)則。然而，兩者之間畢竟存在本質(zhì)上的區(qū)別。雖然，有關(guān)行政訴訟制度的定位一直存在客觀訴訟還是主觀訴訟之爭。但是，行政訴訟帶有強(qiáng)烈的權(quán)利救濟(jì)屬性之面向，這與以維護(hù)客觀法秩序?yàn)槟康男姓嬖V訟具有顯著不同。同時(shí)，兩者的訴訟主體也存在差異，行政訴訟是“民告官”之訴，而行政公益訴訟是“官告官”之訴。這也就導(dǎo)致了行政公益訴訟完全遵照行政訴訟規(guī)則的話，必然會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈的“水土不服”。這一現(xiàn)象已經(jīng)在起訴期限、舉證規(guī)則等問題上有了體現(xiàn)[8]148-158;[9]52-66。這種深入行政訴訟體系當(dāng)中，尋找行政公益訴訟受案范圍解釋方案的路徑并不可行。

對(duì)于檢察公益訴訟受案范圍條款進(jìn)行解釋，還應(yīng)當(dāng)回到檢察公益訴訟體系中尋找答案。然而，我國的公益訴訟立法還處于起步階段，并沒有形成完整的法律體系，公益訴訟的規(guī)定零星散布于多個(gè)實(shí)體法中。有關(guān)公益訴訟受案范圍的規(guī)定并不局限于兩大訴訟法內(nèi)，還體現(xiàn)在多部法律當(dāng)中?！吨腥A人民共和國英雄烈士保護(hù)法》明確了檢察機(jī)關(guān)可以在英雄烈士人格權(quán)領(lǐng)域提起民事公益訴訟。2020年底修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》也規(guī)定在未成年人保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。2021年6月通過修改的《安全生產(chǎn)法》也明確安全生產(chǎn)違法行為致使公共利益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。2021年8月通過修改的《個(gè)人信息保護(hù)法》也規(guī)定對(duì)于違規(guī)處理個(gè)人信息，侵犯多個(gè)人權(quán)益的，人民檢察院有權(quán)向法院提起訴訟。如果堅(jiān)持兩大訴訟法中公益訴訟受案范圍條款的“等”字為“等內(nèi)等”的解釋，這勢必會(huì)造成“規(guī)范矛盾”。而體系解釋的意義就在于避免或排除這種“規(guī)范矛盾”，確保法秩序內(nèi)部的一致性[10]345。因此，縱觀整個(gè)公益訴訟體系，檢察公益訴訟的受案范圍并不局限于兩大訴訟法框定的領(lǐng)域中，對(duì)于等字的解釋，應(yīng)當(dāng)做“等外等”的理解。

（三）檢察公益訴訟受案范圍拓展應(yīng)當(dāng)有所限制

雖然，將檢察公益訴訟條款中的“等”解釋為“等外等”。這也意味著檢察公益訴訟受案范圍可以拓展至“等外”領(lǐng)域。但是，這種“等外”拓展并非是毫無限制的，其要受到公益訴訟訴權(quán)性質(zhì)的約束。在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)不同于普通原告的訴權(quán)。后者是基于損害的發(fā)生，原告自然享有訴權(quán)。但是，前者是基于法律的授予而獲得的訴權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)通過司法程序保護(hù)公益是一種法定的訴訟擔(dān)當(dāng)[11]121-123。因此，檢察公益訴訟受案范圍具有確定性。在未獲得授權(quán)的前提下，檢察機(jī)關(guān)不得隨意拓展公益訴訟的受案范圍。當(dāng)然，對(duì)于授權(quán)的理解不應(yīng)局限于法律的授權(quán)。畢竟，檢察公益訴訟受案范圍的拓展是一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的問題，需要在實(shí)踐的過程中觀察檢察公益訴訟在某個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)行效果，再?zèng)Q定是否將該領(lǐng)域納入法定的受案范圍。因此，可行的做法是通過各地人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，允許檢察機(jī)關(guān)在授權(quán)的“等外”領(lǐng)域進(jìn)行探索。這樣循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥的對(duì)等外領(lǐng)域案件的探索，也更符合檢察公益訴訟受案范圍拓展的規(guī)律。

二、檢察公益訴訟“等外”拓展的現(xiàn)狀分析

（一）檢察公益訴訟“等外”拓展共識(shí)的形成

從檢察公益訴訟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，各大主體似乎更多地從“等內(nèi)”認(rèn)知公益訴訟范圍，而不是從“等外”加以解釋[12]128。但是，這并意味著當(dāng)時(shí)對(duì)等的認(rèn)知是作“等內(nèi)”的一個(gè)認(rèn)知，只是檢察機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎推進(jìn)試點(diǎn)工作，嚴(yán)格在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》框定的受案范圍內(nèi)進(jìn)行探索過程中的表現(xiàn)。從當(dāng)時(shí)最高檢領(lǐng)導(dǎo)講話精神來看，這個(gè)等字從法理上解釋是“等外等”，但在此制度剛剛實(shí)施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)把它視為“等內(nèi)等”，先在這個(gè)四個(gè)領(lǐng)域里面摸索經(jīng)驗(yàn)，將來在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候再進(jìn)一步擴(kuò)展。

這一共識(shí)也正是建立在參與檢察公益訴訟各方主體所形成的共識(shí)基礎(chǔ)之上。檢察公益訴訟制度作為國家治理體系中的重要制度，各大機(jī)關(guān)都嵌入到了公益訴訟的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)[13]149-167。因此，公益訴訟制度的演變和發(fā)展需要凝結(jié)各個(gè)機(jī)關(guān)的共識(shí)。在受案范圍領(lǐng)域等外拓展這一問題上，各個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。

行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在政策性文件中表達(dá)了公益訴訟應(yīng)當(dāng)在更廣泛的領(lǐng)域拓展的意見。2017年，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)的《2017年安全生產(chǎn)工作要點(diǎn)》中提出研究建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度。同年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實(shí) 保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見》中明確規(guī)定，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量安全公益訴訟工作。2019年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊制改革提供司法保障的若干意見》，提出要“研究探索建立證券民事、行政公益訴訟制度”。這些文件都表明，各大主體均認(rèn)為公益訴訟受案范圍有待進(jìn)一步拓展。

當(dāng)然，以上文件只是在部分行政機(jī)關(guān)的傾向性意見，遠(yuǎn)沒有達(dá)到形成共識(shí)的地步。真正起到凝聚共識(shí)作用的還是黨的政策性文件。在黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)中提到要“拓展公益訴訟受案范圍”。執(zhí)政黨一直在國家治理體系中發(fā)揮“元治理”作用。所謂“元治理”即是治理的治理，對(duì)涉及治理的機(jī)制、力量進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌的安排。自從黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)對(duì)外公布后，檢察公益訴訟受案范圍的等外拓展迅速成為各個(gè)機(jī)關(guān)的共識(shí)。

最高人民檢察院也在貫徹十九屆四中全會(huì)精神的基礎(chǔ)上，將“等外”探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。審判機(jī)關(guān)常常裁定駁回檢察機(jī)關(guān)在“四大領(lǐng)域”之外其他的公益訴訟，但是也有許多不屬于法定受案范圍的公益訴訟獲得了人民法院的支持。

（二）檢察公益訴訟“等外”探索的重點(diǎn)領(lǐng)域

在中央層面，在《第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議》批準(zhǔn)的下一階段工作安排中明確提出的“積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”。國務(wù)院和最高人民法院也出臺(tái)多個(gè)文件支持研究探索公益訴訟受案范圍新領(lǐng)域。最高人民檢察院在《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》中也指出，公益訴訟“等外”探索的重點(diǎn)范圍應(yīng)當(dāng)圍繞著全國人大的明確要求、地方人大及其常委會(huì)的授權(quán)和中央層面改革文件等要求研究探索的其他新領(lǐng)域案件進(jìn)行。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在2020年重點(diǎn)發(fā)布安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害（個(gè)人信息保護(hù)）等新領(lǐng)域典型案例。

在地方層面，各地人大及其常委會(huì)也通過地方性法規(guī)或者專項(xiàng)決定的方式，明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)“等外”探索的領(lǐng)域。已經(jīng)有23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)專項(xiàng)決定，明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“等外”探索的領(lǐng)域。通過對(duì)各省人大常委會(huì)決定進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)省份關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域分別是文物和文化遺址保護(hù)、生產(chǎn)安全、公民個(gè)人信息保護(hù)。同時(shí)，部分省份結(jié)合省情，也進(jìn)行了有特色的公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行探索。例如，上海市人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在金融安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域探索，海南省人大常委會(huì)授權(quán)在旅游消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行公益訴訟探索，青海省人大常委會(huì)則賦予檢察機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物領(lǐng)域辦理公益訴訟案件的權(quán)力。

三、檢察公益訴訟受案范圍拓展的路徑分析

（一）形式標(biāo)準(zhǔn)：等外拓展符合形式法治要求

在黨的十九屆四中全會(huì)的會(huì)議公報(bào)中，提出“拓展公益訴訟受案范圍”。盡管從法律解釋學(xué)的進(jìn)路來看，對(duì)于“等”應(yīng)當(dāng)理解為“等外等”。檢察機(jī)關(guān)可以辦理“等外”公益訴訟案件。但是，這并不意味著在沒有任何授權(quán)的前提下，檢察院可以進(jìn)行隨心所欲的辦理“等外”案件。目前，各界對(duì)于“等外”解釋基本已經(jīng)形成共識(shí)。但是，對(duì)于如何拓展，卻不能形成統(tǒng)一意見。最為穩(wěn)妥的做法還是某個(gè)“等外”領(lǐng)域的探索，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上升為立法。那么，問題的關(guān)鍵就在于立法之前，“等外”探索就不免會(huì)受到合法性方面的質(zhì)疑。

在無法律明確授權(quán)的前提下，檢察機(jī)關(guān)辦理“等外”領(lǐng)域公益訴訟案件，可以稱得上是對(duì)于現(xiàn)有制度的變革。從改革與法律的關(guān)系來看，兩者總是呈現(xiàn)出一種“派生、共進(jìn)”的關(guān)系。法律是一種凝固的智慧，即要包含對(duì)現(xiàn)有制度的確認(rèn)，還要具有一定的“預(yù)見性”。隨著社會(huì)的變遷，法律的“預(yù)見性”可能被用盡，這個(gè)時(shí)候就需要生生不息的改革，推動(dòng)制度的變革。當(dāng)改革形成共識(shí)后，就會(huì)轉(zhuǎn)換為法律共識(shí)，而體現(xiàn)在法律文本中[14]142-150。法律變遷對(duì)于改革的需求，并不意味著國家機(jī)關(guān)以改革之名，其行為就可以不受任何約束。

我國為了調(diào)和“改革與法治”的緊張關(guān)系，就采取了通過人大授權(quán)試點(diǎn)的方式，暫時(shí)調(diào)整或停止適用法律、地方性法規(guī)[15]57-78?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定全國人大常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，就行政管理領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。隨后，諸多地方性法規(guī)也規(guī)定了地方人大授權(quán)改革試點(diǎn)條款。我國各省人大常委會(huì)明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行公益訴訟“等外”探索。檢察機(jī)關(guān)可以在授權(quán)范圍內(nèi)辦理“等外”公益訴訟案件。地方檢察機(jī)關(guān)通過辦案，取得了良好的治理效果，這也就形成了公益訴訟“等外”探索的地方經(jīng)驗(yàn)，為最終法律的修改奠定了第一步基礎(chǔ)。此后的檢察機(jī)關(guān)“等外”探索也要遵循這一路徑，在取得省級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)后，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的“等外”領(lǐng)域案件進(jìn)行探索。等到某一領(lǐng)域探索經(jīng)驗(yàn)成熟后，再推動(dòng)立法，使“等外”領(lǐng)域變?yōu)楣嬖V訟的法定受案范圍。

（二）實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：符合“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)論及公共利益，總是會(huì)提到“公地悲劇”理論。所謂“公地悲劇”本質(zhì)上是一個(gè)外部性問題。當(dāng)個(gè)人可以實(shí)現(xiàn)收益私有化，并且成本外部化由社會(huì)來承擔(dān)時(shí)，每個(gè)人會(huì)基于個(gè)人利益最大化原則出發(fā)，盡可能增加自身收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)承擔(dān)。這樣造成集體利益、社會(huì)利益受損，但社會(huì)受到的損失又會(huì)分擔(dān)在每個(gè)社會(huì)成員身上，最終每個(gè)人都要為自己行為負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)今社會(huì)愈發(fā)注重對(duì)“公共利益”的保護(hù)。公益訴訟就是保護(hù)公共利益的重要機(jī)制。

當(dāng)然，公共利益并不僅僅指集體利益、國家利益，還包括分散的個(gè)體權(quán)利。在社會(huì)管制領(lǐng)域中，其利益格局往往體現(xiàn)為一般存在著三元的結(jié)構(gòu)，即管制主體、管制對(duì)象和受影響的第三人。受影響的第三人往往是分散的個(gè)體，每個(gè)個(gè)體都擁有權(quán)利。但是，分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場上卻往往顯得力量薄弱。這時(shí)就需要引入公益訴訟制度保護(hù)分散性個(gè)體的權(quán)利。

第一，受影響第三人的利益往往會(huì)被界定為“反射性利益”，無法獲得訴權(quán)，通過行政訴訟機(jī)制維護(hù)自己的利益。所謂“反射性利益”正如耶利內(nèi)克所言，“為了共同利益，公法的法律規(guī)范要求國家機(jī)關(guān)為特定的作為或不作為。這種作為或不作為的結(jié)果可能會(huì)有利于特定個(gè)人，盡管法制并無擴(kuò)大個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域的意圖。這種情形可以被稱為客觀法的反射作用”[16]64?？陀^法的反射作用往往會(huì)輻射到特定或不特定多數(shù)人，會(huì)影響到多數(shù)人的利益。如果法律賦予享有反射性利益的主體訴權(quán)，那么無疑會(huì)增加行政機(jī)關(guān)訴累，影響行政執(zhí)法效率。同時(shí)，大量案件涌入法院，也會(huì)增加司法審判的壓力。因此，在公法領(lǐng)域進(jìn)行公法權(quán)利和反射利益的二元?jiǎng)澐稚暇哂幸欢ǖ暮侠硇?。同時(shí)，如果第三方受到影響的利益相對(duì)重要，法律也會(huì)賦予這些反射利益主體行政程序的參與權(quán)。受到影響的第三方可以通過參與行政程序中，對(duì)最終行政決定產(chǎn)生影響[17]80。但是，這些分散的、未被組織化的利益，受“集體行動(dòng)邏輯”的影響，也未必意味著“人多力量大”[18]27。即使允許第三方參與到行政程序中，其對(duì)最終行政決定的影響可能也是微乎其微的。因此，在某些社會(huì)管制領(lǐng)域中，存在者大量受影響的第三方因反射利益無法獲得訴權(quán)，其利益無法得到有效保護(hù)現(xiàn)象。對(duì)于這些重點(diǎn)領(lǐng)域而言，引入檢察公益訴訟制度就顯得尤為必要。以個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?，行政主體的主要規(guī)制對(duì)象是收集公民個(gè)人的信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。作為信息擁有者的每個(gè)公民僅具有反射性利益。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的許可或處罰行為影響到公民的利益，公民也無法行政訴訟途徑維護(hù)自己的利益。因此，2021年《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)后，在信息保護(hù)領(lǐng)域建立檢察公益訴訟制度，以保障公民個(gè)人合法權(quán)益就顯得尤為必要。

第二，行政行為的相對(duì)人雖然享有訴權(quán)，但是有時(shí)卻不愿意提起訴訟。一方面，如果行政相對(duì)人利益受有損失，但是這一利益微小，訴訟成本又過于高昂，行政相對(duì)人往往會(huì)放棄行使訴權(quán)。例如廣東省佛山市廣臺(tái)高速某岔路口，由于路段設(shè)計(jì)不合理、標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置不完善等因素，造成了大量車主在該路段違章。據(jù)佛山市交警部門回應(yīng)，這一路段自2020年3月份啟用電子眼以來，已經(jīng)累計(jì)抓拍交通違法行為184 373宗①參見《佛山“天量罰單”：一個(gè)路口62萬張罰單、罰款超1.2億？》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=1696977690832517514&wfr=spider&for=pc，最后訪問時(shí)間2022年1月17日。。在這個(gè)案例中，由于車主被罰金額不多，尋求救濟(jì)成本過高，絕大多數(shù)車主選擇放棄訴權(quán)。但是，微小的個(gè)體利益匯集起來就形成了巨大的公共利益。新聞的曝光也引起輿論的強(qiáng)烈反響。這也正符合《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》中關(guān)于拓展領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)中的“國家利益或者社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重侵害或者存在重大侵害危險(xiǎn)，人民群眾反映強(qiáng)烈”要求。另一方面，相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)違法行為獲得利益，其更不會(huì)行使訴權(quán)，糾正違法行為。例如在社會(huì)保障領(lǐng)域，由于某些行政行為的失誤造成給付錯(cuò)誤，部分公民獲得利益，這些受益者一般不會(huì)提起訴訟，糾正違法行政行為。但是這一不當(dāng)給付損害了國家資金分配的公平性。因此，對(duì)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及廉租房、公租房等領(lǐng)域的公共利益受損也可考慮納入受案范圍[10]127。

綜上所述，檢察公益訴訟受案范圍的拓展并非是一蹴而就，需要循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥地分階段進(jìn)行推進(jìn)。在推進(jìn)的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先滿足形式合法性的要求，在獲得省級(jí)以上人大常委會(huì)的授權(quán)后，開展“等外”探索工作。同時(shí)，待探索經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)相對(duì)成熟，再由法律明確將該領(lǐng)域納入法定的受案范圍。此外，檢察機(jī)關(guān)探索的“等外”領(lǐng)域也要符合“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)。