日本政府“普遍減、重點增”定員動態(tài)調(diào)整機制研究

●“日本定員管理制度研究”課題組

日本的“定員”，即規(guī)定員額，與我國的編制員額類似。1969年日本頒布《總定員法》，規(guī)定了內(nèi)閣機關(guān)一般職公務(wù)員的定員總額，同時授權(quán)內(nèi)閣通過《行政機關(guān)職員定員令》，具體規(guī)定各省廳和國營企事業(yè)單位定員?？傤~管理與動態(tài)調(diào)整是“一體兩面”。為貫徹執(zhí)行《總定員法》，日本內(nèi)閣建立了“普遍減、重點增”定員動態(tài)調(diào)整機制，各地方政府也參照建立了類似工作機制。該機制實施50多年來，成效明顯。本文重點介紹日本中央政府定員動態(tài)調(diào)整機制的情況。

一、主要做法

（一）預(yù)留定員

對于《總定員法》規(guī)定的定員總額，內(nèi)閣并沒有全部分配，而是預(yù)留部分定員作為機動。如1969年《總定員法》規(guī)定內(nèi)閣機關(guān)一般職公務(wù)員定員總額為506571名，同日頒布的內(nèi)閣《定員令》實際下達475297名，預(yù)留定員31274名，預(yù)留占6.2%。2004年《總定員法》規(guī)定定員總額為331984名，當(dāng)年內(nèi)閣《定員令》實際下達305754名，預(yù)留26230名，預(yù)留占7.9%。

在定員管理中，預(yù)留定員類似“蓄水池”，可以保障內(nèi)閣在事業(yè)發(fā)展需要時在《總定員法》規(guī)定的總額內(nèi)及時增加有關(guān)部門的定員。比如，1970年成立科學(xué)技術(shù)廳核增定員2024名、成立沖繩和北方對策廳核增定員161名，以及2020年成立賭場管理委員會核增定員150名、成立數(shù)字廳核增定員393名等，都在預(yù)留定員中解決。

（二）“普遍減”機制

日本內(nèi)閣每隔2～5年實施一次“定員削減計劃”，普遍削減各省廳5%～10%的定員作為預(yù)留定員。這是為定員再分配籌集“資本”的有力手段。從1968年至今，日本政府已經(jīng)實施了13次“定員削減計劃”，每年削減定員總額1%左右。2020—2025年第14次“定員削減計劃”還在實施中。可見，日本的“普遍減”工作機制已經(jīng)制度化。見表1。

表1 歷次“定員削減計劃”及其實施情況表

日本“普遍減”機制的具體工作流程有五步：

1.動議。定員削減計劃草案由內(nèi)閣人事局向內(nèi)閣會議提出。內(nèi)閣人事局提出草案前，要深入開展調(diào)查研究，與各部門充分協(xié)商，并加強與財務(wù)省主計局、總務(wù)省行政管理局溝通，以使定員削減計劃與總?cè)耸沦M改革計劃以及行政改革計劃相銜接。

2.論證。定員削減計劃草案提出后，內(nèi)閣要組織人員反復(fù)論證，一般還要召開“行政減量·效率化專家會議”，充分聽取內(nèi)閣專家委員會中專家學(xué)者、退休高官等人員的意見。

3.審議決定。經(jīng)過反復(fù)論證的定員削減計劃提交內(nèi)閣會議集體討論決定后，以閣議決定的形式印發(fā)各部門執(zhí)行。

閣議決定要對經(jīng)過業(yè)務(wù)評估明確需要重點削減的定員數(shù)量作出詳細規(guī)定。以2006年6月內(nèi)閣《關(guān)于國家行政機關(guān)定員的削減計劃（2006—2010年）》為例，該計劃詳細規(guī)定了農(nóng)林統(tǒng)計、糧食管理、北海道開發(fā)、社會保險廳、森林管理等15個方面職能弱化和職責(zé)優(yōu)化調(diào)整領(lǐng)域的定員削減數(shù)量。比如，負責(zé)農(nóng)林統(tǒng)計工作的定員共有5008名（其中農(nóng)林統(tǒng)計部門4132名，信息部門876名），閣議決定規(guī)定農(nóng)林統(tǒng)計部門的定員，取消實地調(diào)查后削減1167名；通過合理規(guī)劃和協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)后削減538名；通過管理業(yè)務(wù)的合理化削減199名；信息部門的定員，通過重點關(guān)注業(yè)務(wù)內(nèi)容、編制崗位管理和業(yè)務(wù)審查削減502名。此外，還要求根據(jù)農(nóng)業(yè)政策改革的進展，持續(xù)審查個別統(tǒng)計調(diào)查的必要性和信息服務(wù)的內(nèi)容，根據(jù)定員數(shù)量削減及時精簡相關(guān)組織機構(gòu)。也就是說，閣議決定發(fā)布的定員削減計劃，是針對職能弱化和職責(zé)優(yōu)化調(diào)整的具體領(lǐng)域提出詳細定員削減要求，這樣，將削減定員與促進部門職責(zé)優(yōu)化調(diào)整有機結(jié)合起來，提高行政效率。而做到這一點，與內(nèi)閣人事局對各部門職能的管理能力、與各部門反復(fù)溝通協(xié)商的過程，以及制定五年定員削減計劃過程中調(diào)研論證的深入是分不開的。

4.組織實施。閣議決定印發(fā)后，內(nèi)閣人事局具體負責(zé)閣議決定的組織實施。以第十三次定員削減計劃為例，在組織實施中，內(nèi)閣人事局向各部門發(fā)布《內(nèi)閣人事局局長通知》，明確各部門五年間削減定員的總數(shù)，要求各部門每年削減計劃數(shù)1/5左右的定員，并要求各部門：在編制部門年度預(yù)算中，要按照削減1/5左右定員的目標(biāo)編制部門預(yù)算；按照總務(wù)大臣基于“國家行政改革相關(guān)方針”推進業(yè)務(wù)改革的要求，對與業(yè)務(wù)改革有關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和下屬機構(gòu)定員數(shù)量及時進行調(diào)整與再配置；執(zhí)行定員削減計劃期間如因突發(fā)事件發(fā)生變更，則根據(jù)實際情況對削減計劃進行調(diào)整；在執(zhí)行定員削減計劃的過程中，適時謀劃下一期的定員削減計劃，并對相關(guān)計劃方法進行調(diào)整。

5.監(jiān)督檢查。在各部門執(zhí)行閣議決定的過程中，內(nèi)閣人事局要按照閣議決定對定員削減計劃落實情況進行監(jiān)督檢查，檢查結(jié)果在內(nèi)閣人事局官網(wǎng)公布。

（三）“重點增”機制

內(nèi)閣人事局負責(zé)統(tǒng)一管理削減收回的預(yù)留定員，并根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要再分配給那些職能加強的部門。需要增加定員的部門先提出申請，由內(nèi)閣人事局會同負責(zé)預(yù)算的財務(wù)省主計局進行審批，如要增加課長以上定員（類似我國增加廳局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），還須報人事院審查。內(nèi)閣人事局等部門對增加定員的申請把關(guān)非常嚴，各省廳官員普遍認為“申請定員比申請預(yù)算難”。

但是，對重點政策領(lǐng)域增加定員的需求卻是充分保障的。比如，2015—2019年為了實現(xiàn)外國游客赴日觀光4000萬人的目標(biāo)，內(nèi)閣人事局每年都要增加涉及這一領(lǐng)域的中央有關(guān)部門的定員數(shù)（主要涉及財務(wù)省、法務(wù)省、厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)?。?，2015年增加356名、2016年306名、2017年510名、2018年705名、2019年664名。在2020年的定員管理中，為了加強新冠肺炎應(yīng)對體制、國立傳染病研究所信息搜集等職能和強化衛(wèi)生檢疫體制，內(nèi)閣人事局在三個職能領(lǐng)域分別給厚生勞動省增加定員111名、361名和177名。

為了提高定員審批管理水平，日本還建立了年度定員增減規(guī)劃制度。每年8—9月，各部門要向內(nèi)閣人事局申報下一年度增加定員和削減定員的計劃，內(nèi)閣人事局與財務(wù)省主計局充分協(xié)商并報內(nèi)閣批準，于當(dāng)年12月底發(fā)布下一年度定員增減規(guī)劃。表2為2020年底內(nèi)閣人事局公布的《2021年度內(nèi)閣公務(wù)員定員規(guī)劃表》。

從表2可見，經(jīng)內(nèi)閣審查批準，2021年度中央部門將增加定員7589名，減少7190名，凈增加399名，總額為302449名。中央各部門中，實現(xiàn)定員凈減少的為9個，減少最多的為農(nóng)林水產(chǎn)省，共凈減少348名；定員凈增加的部門有11個，增加最多的為厚生勞動省，實際凈增加461名。數(shù)字廳因為是新設(shè)機構(gòu)而只有增加沒有削減，總務(wù)省下設(shè)的公害等調(diào)查委員會增減各1名，實際不增不減。因此，在年度定員規(guī)劃中，各部門定員“有減有增，動態(tài)平衡”。

從表2還可以發(fā)現(xiàn)，2021年度大部分部門是按照“2020—2024年定員削減計劃”1/5左右削減定員的，比如，內(nèi)閣宮內(nèi)廳五年中需削減64名定員，年均13名，2021年度實際削減12名；國家公安委員會五年需削減720名定員，年均144名，2021年度實際削減158名。也有例外，總務(wù)省本省五年需削減503名定員，年均101名，2021年度實際削減201名，超出了近一倍。這說明，實踐中“五年削減計劃”與“年度定員增減規(guī)劃”之間保持著一定的操作彈性。

二、成效明顯

（一）定員管理“有減有增，動態(tài)平衡”

由于各省廳統(tǒng)一削減定員后，只給職能加強的部門增加，便出現(xiàn)了有的省廳多減少增，有的省廳少減多增的現(xiàn)象。根據(jù)1984年日本行政管理廳統(tǒng)計，1969—1984年的十五年間，內(nèi)閣各省廳中只有文部、厚生、外務(wù)、法務(wù)和運輸五省增加了定員，其他省廳都不同程度減少了，其中文部省增加了約30%，而農(nóng)林省減少了約20%；又據(jù)2020年內(nèi)閣官房統(tǒng)計，2005—2020年的十五年間，除了環(huán)境、法務(wù)、外務(wù)三省增加了定員，其他省廳同樣不同程度減少了，其中內(nèi)閣各機關(guān)減少了約50%，環(huán)境省則增加了約65%，從而實現(xiàn)了定員在省廳之間的再分配。

以第13、14次定員削減計劃為例。2015年日本內(nèi)閣決定實施第13次定員削減計劃，隨后內(nèi)閣人事局局長發(fā)布《有關(guān)2015—2019年的定員合理化目標(biāo)數(shù)》；2020年日本內(nèi)閣決定實施第14次定員削減計劃，隨后內(nèi)閣人事局局長發(fā)布《有關(guān)2020—2024年的定員合理化目標(biāo)數(shù)》。我們將兩次定員削減計劃的定員數(shù)量增減情況制成表3。

從兩次削減情況可見，盡管兩次削減計劃總體上分別削減了10%和10.4%，但不同部門削減比例不同。其中，農(nóng)林水產(chǎn)省兩次削減比例均最高，分別是14.2%、13.6%；其次是總務(wù)省本省、厚生勞動省、國土交通省，兩次削減的比例都高于平均數(shù)；而有的部門如內(nèi)閣機關(guān)、宮內(nèi)廳、個人信息保護委員會的削減比例都遠低于平均數(shù)；對復(fù)興廳，兩次削減計劃都沒有削減。

在表3中，“2014年末定員”和“2019年末定員”都是各部門的實有定員數(shù)量。在實施2015—2019年定員削減計劃的五年中，只有總務(wù)省本省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、防衛(wèi)省五個部門實現(xiàn)了定員總量減少，其他部門都有不同比例的增長，其中個人信息保護委員會五年間定員總量增長了3倍多，內(nèi)閣機關(guān)、內(nèi)閣消費者廳、內(nèi)閣復(fù)興廳都有15%以上的漲幅。表明，內(nèi)閣人事局在這五年中，對有的部門增加的定員數(shù)超出削減的定員數(shù)，對有的部門增加的定員數(shù)少于削減的定員數(shù)，從而實現(xiàn)“有減有增、有保有壓”的動態(tài)調(diào)整，促進了編制數(shù)量在各部門間的合理配置。

表3 第13、14次定員削減計劃的定員數(shù)量增減情況

此外，除了內(nèi)閣復(fù)興廳的定員數(shù)只增不減外，其他部門的內(nèi)部定員數(shù)量也是有減有增的。比如，內(nèi)閣機關(guān)2014年定員數(shù)為1083名，2015—2019年定員削減計劃中削減了59名，這些削減都落實到相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)；在此期間又結(jié)合履職需要增加了221名，這些增加的定員也分配到相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)；同樣，農(nóng)林水產(chǎn)省在2014—2019年間定員總量實際減少了1632名，而按照削減計劃應(yīng)削減3175名，說明在五年中，職能弱化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡了3175名定員，還有職能強化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)增加了1543名定員。

需要說明的是，2019年內(nèi)閣總定員數(shù)為298487名，比2014年增長了1943名，但是總量仍然在《定員法》規(guī)定的331984名之內(nèi)，即增長的1943名定員來自內(nèi)閣預(yù)留定員。

（二）實現(xiàn)了跨部門統(tǒng)籌使用定員

據(jù)日本學(xué)者原田久的訪談和資料調(diào)查，在2014—2019年的五年削減中，按定員削減計劃削減收回的定員，約40%用于各省廳內(nèi)部業(yè)務(wù)調(diào)整需要的增員要求，約60%由內(nèi)閣人事局根據(jù)增員需求跨省廳重新配置。日本定員動態(tài)調(diào)整機制的大致流程見圖1。

圖1 內(nèi)閣人事局主導(dǎo)下的定員管理（削減與增員）流程

（三）公務(wù)員規(guī)模得到了有效控制

實施定員動態(tài)調(diào)整機制以來，日本公務(wù)員總量總體呈持續(xù)下降趨勢，這與世界大部分國家“只升不降”恰成對照。據(jù)日本人事院發(fā)布的《年次報告書》，1988-2020年日本公務(wù)員數(shù)量，整體呈下降趨勢，從1988年的4510991各下降至2020年3325000名。

據(jù)日本人事院統(tǒng)計分析，以財政供養(yǎng)率（每千人中公職人員占比）來比較，2018年日本為36.9，遠小于英國67.8、法國90.1、美國64.1、德國59.7，所以日本的公共機關(guān)長期被描述為“世界上最小和最省錢的系統(tǒng)之一”。

三、研究體會

日本控制公務(wù)員規(guī)模取得了世界公認的成就，“普遍減、重點增”定員動態(tài)調(diào)整機制是關(guān)鍵。雖然看起來，“普遍減”階段——組織實施定員削減計劃，與“重點增”階段——定員日常審批管理，都是由內(nèi)閣人事局具體負責(zé)的，但是行政權(quán)是一種授權(quán)性權(quán)力，在這兩個階段內(nèi)閣人事局所獲得的授權(quán)大不相同。

從政府部門看，部門作為公共機構(gòu)，缺乏控制自身人員規(guī)模的內(nèi)在動力，相反，擴張人員規(guī)模有利于增強自身的權(quán)勢和聲望，往往還有擴張的內(nèi)在沖動。從內(nèi)閣人事局看，“給出容易收回難”，內(nèi)閣人事局與各部門“同朝為官”，不僅缺乏削減收回定員的權(quán)勢，也缺乏主動工作的積極性。對此，需要在內(nèi)閣強大權(quán)力勢能的推動下，迅速凝聚部門共識，短期內(nèi)對定員管理進行一次集中整頓（日本重要部門的首長一般是內(nèi)閣成員，地位高于內(nèi)閣人事局，在集中削減期間他們對內(nèi)閣人事局工作的支持，對于削減計劃的落實至關(guān)重要）。而對于部門增加定員的申請，內(nèi)閣人事局以內(nèi)閣授予的日常管理權(quán)，“細水長流”，通過繁瑣地做好事，控制增加定員數(shù)量相對容易。而且，隨著“普遍減，重點增”的制度化，內(nèi)閣人事局在其中扮演的角色得到了各部門的認同，也有利于相關(guān)工作的推進。另外，內(nèi)閣人事局與財務(wù)省主計局密切合作，將定員管理與預(yù)算管理有機結(jié)合起來，對于“普遍減”和“重點增”各項措施的落實發(fā)揮了重要作用。

在“普遍減、重點增”機制中，“普遍減”是關(guān)鍵。當(dāng)今世界很多國家缺乏“普遍減”機制，編制管理機關(guān)頂不住增編壓力，于是各部門的編制數(shù)量往往只“增”不“減”，這可能是一些國家政府人員規(guī)模呈上升趨勢的原因之一。過去，人們常用“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈來描述精簡中的問題，“圈”指反復(fù)出現(xiàn)的周期性現(xiàn)象，如果了解了這種現(xiàn)象背后的原理，可能就不以為怪了，因為它或許是一個規(guī)律，而日本“普遍減、重點增”機制正是通過對這個規(guī)律的合理運用，實現(xiàn)了有效控制政府公務(wù)員規(guī)模的目的。