非傳統(tǒng)安全視域下的日本對非洲衛(wèi)生健康外交

王一晨

(中國社會科學(xué)院 日本研究所，北京 100007)

當(dāng)下，非傳統(tǒng)安全威脅日益成為影響廣大發(fā)展中國家發(fā)展的重要因素的同時，也間接為域外大國介入地區(qū)事務(wù)創(chuàng)造了更多前提條件，因而備受國際社會關(guān)注重視。非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)具有典型的跨領(lǐng)域特征，往往會在不同領(lǐng)域引發(fā)連鎖反應(yīng)。習(xí)近平提出的總體國家安全觀中也明確強調(diào)了新冠疫情等非傳統(tǒng)安全對國家總體安全有著重大影響。衛(wèi)生健康作為非傳統(tǒng)安全的重要領(lǐng)域，不僅是各國亟需解決的社會民生領(lǐng)域挑戰(zhàn)，還與國家政治、經(jīng)濟、人口安全等有著緊密的聯(lián)系。日本作為世界衛(wèi)生健康大國，自加入經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會以來長期將衛(wèi)生健康領(lǐng)域國際援助作為緩解發(fā)展中國家非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的重要外交抓手。特別是非洲作為全球發(fā)展中國家最集中的大陸，在社會民生領(lǐng)域長期面臨復(fù)雜的非傳統(tǒng)安全威脅，更成為日本對外援助的重要方向。

“國際健康外交”是日本前首相安倍晉三力推的日本外交亮點和特色之一，也是日本國內(nèi)成熟的實踐經(jīng)驗在全球治理層面的外溢和拓展區(qū)域功能性合作以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的有益嘗試[1]。日本自1993年成立“東京非洲發(fā)展國際會議”(以下簡稱“日非峰會”)開啟全面對非外交，尤其是在2016年內(nèi)羅畢峰會上提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”以來，衛(wèi)生健康等社會民生領(lǐng)域合作成為日本對非援助的重要途徑。2020年全球新冠疫情暴發(fā)，令日本推動2019年日非橫濱峰會成果落實的外交議程停滯，但非洲在衛(wèi)生健康領(lǐng)域所面臨的新挑戰(zhàn)也為日本對非開展援助提供了重要契機。2021年以來，日本先后舉行“全球疫苗峰會”“東京營養(yǎng)峰會”，著眼當(dāng)下深陷疫苗赤字且長期面臨營養(yǎng)健康等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的非洲發(fā)展中國家，將衛(wèi)生健康外交作為主要抓手，在援助效果上突出長短結(jié)合，為即將于2022年在突尼斯舉辦的第八屆日非峰會搭橋鋪路。

一、日本對非洲衛(wèi)生健康外交基本特征

非洲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、人口密度大、貧困人口多，尤其是衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)展滯后，傳染性疾病蔓延肆虐。2020年新冠疫情暴發(fā)令全球糧食供應(yīng)不足愈發(fā)惡化，非洲饑餓人數(shù)增加了4 600萬，增幅位居各洲榜首，約20%的民眾長期處于糧食不足的狀態(tài)。日本是世界上公認的衛(wèi)生健康大國，在國內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)健康方面取得顯著成效，因此日本充分利用在該領(lǐng)域積累的實際經(jīng)驗，將其作為對非洲等發(fā)展中國家外交的重要手段以及相對其他發(fā)達國家的“比較優(yōu)勢”，加大了對非洲健康外交的重視程度，特別是在新冠疫情暴發(fā)后，更是著力開展對非抗疫外交，著力緩解非洲所面臨的非傳統(tǒng)安全威脅。

(一)日本在對非援助中突出“人的安全保障”理念

長期以來，日本將聯(lián)合國針對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)提出的“人的安全保障”概念打造包裝為自己在雙多邊層面開展對發(fā)展中國家援助的本土化理念，不斷加以宣傳推廣。日本始終認為向發(fā)展中國家提供援助不單單要著眼被援助國當(dāng)前所面臨的困難挑戰(zhàn)，而是要幫助受援對象建立穩(wěn)定且可持續(xù)的安全發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)“人的安全保障”為最終目的。早在2003年，日本就修改“對外援助大綱”，將“人的安全保障”列為援助基本方針，2015年修訂的“開發(fā)合作大綱”中也將該概念視為指導(dǎo)理念。日本還積極主導(dǎo)聯(lián)合國設(shè)置“人的安全保障基金”，積極推動各國政府、國際組織、民間團體等在該框架下對發(fā)展中國家開展醫(yī)療衛(wèi)生、健康營養(yǎng)等方面援助。截至2019年，日本已向該基金提供了478億日元，共在非洲、東南亞、大洋洲等99個國家開展了257個項目，其中非洲是該基金更長期的重點援助地區(qū)[2]。日本主導(dǎo)的日非峰會平臺也將實現(xiàn)“人的安全保障”作為基本理念之一，在合作中突出“伙伴關(guān)系”與“自助努力”相結(jié)合，重視援助非洲人個體的安全發(fā)展能力建設(shè)[3]。

(二)日本長期以衛(wèi)生健康援助作為對非合作重要抓手

日本長期將“衛(wèi)生健康外交”作為引領(lǐng)推動全球治理合作的重要手段，早在2000年“八國集團九州沖繩峰會”上首次將傳染病對策列為重要議題，推動成立“全球基金”為發(fā)展中國家預(yù)防治療艾滋病、結(jié)核和瘧疾等傳染病提供資金，2008年“八國集團北海道洞爺湖峰會”時又推動各方就強化國際健康系統(tǒng)達成共識。2013年，前首相安倍晉三開啟二次執(zhí)政不久，就在國際頂級醫(yī)學(xué)研究期刊《柳葉刀》發(fā)表文章，提出了“日本國際健康外交戰(zhàn)略”的構(gòu)想，不但明確了將“衛(wèi)生健康”作為長期的重要外交手段之一，還將對非洲等全球發(fā)展中國家的醫(yī)療健康援助作為該戰(zhàn)略的重點內(nèi)容[4]。在安倍執(zhí)政下，日本分別在2013、2016、2019年舉辦了三屆日非峰會，均將衛(wèi)生健康作為峰會對非洲援助重點，在資金提供、人員培訓(xùn)、制度設(shè)計等多個領(lǐng)域開展合作。日本分別在2016年內(nèi)羅畢峰會和2019年橫濱峰會上，先后提出“非洲糧食和營養(yǎng)安全倡議”與“非洲健康構(gòu)想”，聚焦非洲醫(yī)療衛(wèi)生人員技術(shù)培訓(xùn)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)向非洲提供無償糧食援助，著眼改善非洲各國營養(yǎng)健康狀況。

(三)日本加強對非洲抗疫援助外交

2020年全球新冠疫情暴發(fā)初期，美英法等國際對非合作傳統(tǒng)大國受疫情影響嚴重，自顧不暇，日本在國內(nèi)疫情相對穩(wěn)定后開始在國際合作上轉(zhuǎn)變思路。為保持2019年橫濱峰會引領(lǐng)的日非合作良好勢頭，提高在非洲整體影響力，日本加大了對非洲的緊急抗疫援助力度。2020年，日本共對非洲54國中的48國開展抗疫醫(yī)療援助，向其中的38國提供了合計145億日元的無償資金援助[5]?？偟膩砜?，非洲在日本對外抗疫援助中受援國數(shù)量位居各洲第一，受援總金額僅次于亞洲，約占日本2020年對外抗疫緊急援助總額的30%。此外，日本還著眼改善疫情下非洲各國面臨的嚴峻糧食危機挑戰(zhàn)，與聯(lián)合國世界糧食計劃署開展合作，向非洲20國提供了遠超2019年規(guī)模的54億日元無償糧食援助。新冠疫情令非洲發(fā)展中國家衛(wèi)生健康赤字愈發(fā)凸顯，日本在2020年開展的抗疫援助外交頗受非洲各國好評，也為其在2021年繼續(xù)以健康合作為抓手開展對非洲援助打下重要基礎(chǔ)。

二、著眼長期挑戰(zhàn)：日本加大對非洲營養(yǎng)健康援助

“全球營養(yǎng)峰會”是為敦促國際社會形成合力以實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程以及世界衛(wèi)生組織2025年營養(yǎng)愿景中消除全球饑餓、改善營養(yǎng)不良的目標，按慣例由夏季奧運會主辦方于同年舉辦國際多邊會議。英國、巴西曾分別于2012、2016年在舉辦奧運會后舉行全球營養(yǎng)峰會，本應(yīng)于2020年舉辦的第三屆營養(yǎng)峰會也因新冠疫情被迫延期至2021年召開。2021年12月7日至8日，日本通過線上線下結(jié)合的方式舉辦“2021東京營養(yǎng)峰會”，首相岸田文雄出席了首日由外相林芳正主持的峰會高級別會議并作主旨發(fā)言，次日舉行的分科會則分別由農(nóng)林水產(chǎn)相金子原二郎、厚生勞動相后藤茂之主持。60余國政府首腦或部長級官員、國際組織負責(zé)人、民間企業(yè)、學(xué)術(shù)團體、非政府組織等各界代表共100余人參會。會議最終出臺了《東京營養(yǎng)宣言》，各方就開展國際健康營養(yǎng)合作等達成了重要共識。日本政府對召開峰會高度重視，兩年來，安倍晉三、菅義偉、岸田文雄3位首相在不同國際場合多次為峰會宣傳造勢。林芳正外相還在峰會前專門在《柳葉刀》雜志發(fā)文，倡導(dǎo)日本營養(yǎng)健康理念，為峰會召開預(yù)熱。此次峰會是岸田首相上臺后舉辦的首場高級別主場外交，著眼新冠疫情下全球營養(yǎng)健康等長線問題，對日本在以國際健康合作為抓手，樹立自身領(lǐng)導(dǎo)形象，加強對非洲等發(fā)展中國家外交意義重大。

(一)注重打造“全民健康覆蓋”品牌效應(yīng)

2015年，日本政府出臺“和平健康基本方針”，將推動世衛(wèi)組織提出的“全民健康覆蓋(UHC)”作為日本開展國際健康合作的政策目標與基本方針[6]。長期以來，日本試圖將UHC包裝為日本提出并主導(dǎo)的合作倡議，并在國際雙多邊場合不遺余力地進行宣傳推廣。2020年底到2021年初，日本時任外相茂木敏充史無前例地在兩個月內(nèi)兩度訪問非洲6國，著重強調(diào)在UHC理念下持續(xù)深化日非抗疫合作，而肯尼亞、塞內(nèi)加爾、加納也被日本列為UHC主要推進國，重點開展母子營養(yǎng)保健等醫(yī)療健康合作。此次營養(yǎng)峰會共涵蓋“健康”“糧食”“恢復(fù)力”等3個主要議題，同時特設(shè)了“落實責(zé)任說明”和“財政資金支持”兩大子議題，在議題設(shè)置上與日本版UHC中“健康”“營養(yǎng)”“可持續(xù)的健康體系”等重點內(nèi)容十分契合[7]，其中“健康”議題更明確提出以統(tǒng)合實現(xiàn)UHC為主要目的，此外確保“財政資金支持”議題與日本主要通過日元貸款向發(fā)展中國家提供健康援助的UHC模式高度一致，凸顯了日本意圖借峰會加速推動UHC成為國際共識。此前英國、巴西舉辦的兩屆營養(yǎng)峰會均曾聚焦全球營養(yǎng)不良問題，但日本此次采取了營養(yǎng)不良與營養(yǎng)過剩的“雙軌”討論模式，創(chuàng)造性地提出了“營養(yǎng)不良的雙重負擔(dān)特性”，既著眼改善落后地區(qū)營養(yǎng)水平，又宣傳推廣日式膳食結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、健康性，成功吸引美英歐等更多發(fā)達國家關(guān)注，借此進一步提高了“全民健康覆蓋”的品牌效應(yīng)。日本也在最終出臺的“東京營養(yǎng)宣言”中，實現(xiàn)了推動與會各方就UHC成為國際健康合作主流理念達成了一致[8]。

(二)以“全日本”模式開展國際健康合作

“全日本(ALL JAPAN)”模式是近年來日本開展公共外交、宣傳日本社會文化等“軟實力”的重要模式，即將日本在某一領(lǐng)域相關(guān)各方力量進行統(tǒng)籌整合，特別是充分調(diào)動民間力量，形成聯(lián)動合力以提高開展外宣的實際效應(yīng)。如近年來，日本外務(wù)省大力推廣的“日本屋”，通過“全日本”模式統(tǒng)籌中央政府、地方自治體、企業(yè)團體等各方力量，圍繞科技、文化、飲食、商品等多個領(lǐng)域開展對外宣傳，營建日本形象，是典型的“全日本式”公共外交案例[9]。由于國際健康合作涉及多個領(lǐng)域，日本也通過“全日本”模式加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。營養(yǎng)峰會前，日本外務(wù)省高層出席國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、世界糧食計劃署所舉辦的正式邊會，為峰會預(yù)熱。各省廳、機構(gòu)、民間組織也紛紛成立專項小組，參與峰會籌備，在會議期間就不同領(lǐng)域與國外機構(gòu)團體共同召開了120多場邊會幾乎覆蓋了涉及營養(yǎng)健康的全部領(lǐng)域[10]。各中央省廳分工負責(zé)，統(tǒng)籌推進國際營養(yǎng)合作，例如：外務(wù)省統(tǒng)管協(xié)調(diào)政府對外開發(fā)援助，財務(wù)省與世界銀行共同推動“日本信托基金”提供財政支援，厚生勞動省承擔(dān)營養(yǎng)政策國際交流與人員教育培訓(xùn)，農(nóng)林水產(chǎn)省聚焦農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)技術(shù)改良轉(zhuǎn)移，國際協(xié)力機構(gòu)通過駐外事務(wù)所與所在國進行具體溝通對接，由民間企業(yè)團體組成的“營養(yǎng)改善事業(yè)推進平臺”則專注在營養(yǎng)健康領(lǐng)域推廣民間商業(yè)合作模式[11]。特別是日本成立的“營養(yǎng)改善事業(yè)推進平臺”，突出“政府引領(lǐng)”與“官民協(xié)作”的特點，有超過100家日本國內(nèi)非政府組織、民間企業(yè)參與其中，與非洲等發(fā)展中國家關(guān)聯(lián)企業(yè)開展合作，著眼通過實施可持續(xù)的商業(yè)化模式改善當(dāng)?shù)貭I養(yǎng)水平。如日本酒田公司在南非開展的蔬菜種植培育合作提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營效率，萬字醬油公司在肯尼亞推廣醬油釀造技術(shù)助力當(dāng)?shù)貙W(xué)校改善飲食結(jié)構(gòu)等頗受非洲認可與歡迎[12]，此舉既實現(xiàn)了改善非洲營養(yǎng)水平，又有效推動更多日企“走進非洲”。

(三)加大對非洲等發(fā)展中國家健康援助力度

日方高度重視提高非洲國家對于“2021東京營養(yǎng)峰會”的參與度，在全部57個與會國中非洲占了接近半數(shù)，共有26國派部長級官員作為代表參會，特別是非盟輪值主席、剛果(金)總統(tǒng)齊塞凱迪還出席了首日高級別會議開幕式并發(fā)表致辭。在高級別會議上，岸田首相在主旨演講中率先作出援助承諾，宣布將在今后3年內(nèi)提供超過3 000億日元(28億美元)的政府開發(fā)援助，以支援發(fā)展中國家改善健康營養(yǎng)狀況。特別是著眼當(dāng)下在非洲暴發(fā)的變異新冠病毒奧密克戎毒株，承諾將與世衛(wèi)、兒童基金會等國際組織協(xié)調(diào)合作，為非洲提供1 000萬劑新冠疫苗。會議期間，共有包含66國政府、10個國際組織、26家企業(yè)、51個社會團體在內(nèi)的181個會議參與方作出了396項具體承諾，援助資金總額高達270億美元，遠超前兩屆營養(yǎng)峰會的總和，其中美國承諾出資110億美元位居榜首，日本與歐盟分別承諾28億美元并列第二[13]。除資金外，日本還承諾在理念導(dǎo)入和制度建設(shè)方面加大對非洲發(fā)展中國家援助力度，持續(xù)深化雙方在“非洲糧食與營養(yǎng)安全倡議(IFNA)”框架下合作。IFNA是日本在2016年日非內(nèi)羅畢峰會上提出的一項“十年合作計劃”，旨在保障非洲各國糧食供給安全，改善營養(yǎng)健康水平，目前已有尼日利亞、莫桑比克、埃塞俄比亞等非洲10國參與其中。日本在峰會上強調(diào)將在該倡議框架下重點開展健康、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等跨領(lǐng)域、全方位、多層次對非洲健康合作，如通過開展營養(yǎng)調(diào)查、推廣“母子健康手冊”、實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品多元化、改善農(nóng)村供水條件、普及日式飲食營養(yǎng)教育文化理念等，在2022年第八屆日非峰會召開前加速推動IFNA倡議在非洲落地。此外，日方也表示將進一步推動完善2019年日非橫濱峰會上提出的“非洲健康構(gòu)想”，加大對非洲健康醫(yī)療領(lǐng)域的項目投入力度[14]。2021年，日本還加大力度改善蘇丹、貝寧等非洲七國供水系統(tǒng)以保障用水衛(wèi)生，提供43.6億日元改善塞拉利昂、埃及的兒童醫(yī)院設(shè)施，并助力西非六國提高邊境管理能力以減少疾病傳播。從整體上看，日本通過“官民協(xié)作”助力提高非洲基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生能力建設(shè)，相較單一的捐錢捐物更能深入社會基層，有利于提高自身醫(yī)療健康領(lǐng)域“軟實力”在非洲的影響力。

(四)強化在健康領(lǐng)域與國際組織對接協(xié)作

近年來，國際組織蓬勃發(fā)展，特別是新冠疫情暴發(fā)后，世衛(wèi)組織在全球抗疫合作中的政治與社會雙重屬性愈發(fā)突出。日本長期將“聯(lián)合國中心主義”視為外交三大支柱之一，重視在國際多邊場合提升自身影響力，成為當(dāng)選次數(shù)最多、年限最長的聯(lián)合國安理會非常任理事國[15]。這與日本高度重視與國際組織開展三方合作，通過多邊平臺宣介自身對外合作成果，展現(xiàn)更多開放性和包容性密不可分。日本成立日非峰會平臺將聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行、非盟委員會等國際組織列為共同舉辦方參與對非合作議程設(shè)置，凸顯日非峰會是國際對非合作一環(huán)而非日非雙邊合作的屬性。疫情暴發(fā)后，日本積極同聯(lián)合國開發(fā)計劃署、兒童基金會、婦女署以及世界銀行等國際組織開展三方合作，對非洲國家防控疫情提供援助，改善醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高醫(yī)護人員防護能力與醫(yī)療水平。在此次營養(yǎng)峰會召開前，日本就積極推動峰會與2021年9月召開的聯(lián)合國糧食系統(tǒng)首次峰會進行捆綁對接，發(fā)表共同聲明強調(diào)兩大會議的一致性、重要性，為舉辦此次峰會“拉大旗”[16]。日本在此次峰會邀請方面更加突出國際組織的重要地位，與剛果(金)、孟加拉、東帝汶等出席會議的少數(shù)國家領(lǐng)導(dǎo)人相比，聯(lián)合國、糧農(nóng)組織、兒童基金會、世界糧食計劃署、世界銀行、世衛(wèi)組織、非洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等10余個國際組織“一把手”悉數(shù)出席峰會為日本站臺，紛紛高度評價此次峰會的豐碩成果以及日本開展國際健康合作的重要意義。聯(lián)合國兒童基金會與非洲開發(fā)銀行還分別承諾了出資24億與13.5億美元，用以支援非洲等發(fā)展中國家改善健康營養(yǎng)水平[17]。2021年，日本還延續(xù)了與聯(lián)合國糧食計劃署在非洲的傳統(tǒng)合作，共向非洲25國提供了74.75億日元的無償糧食援助，超過了2020年的20國54億日元，此外還提供了71.69億日元的大額日元優(yōu)惠貸款以援助塞內(nèi)加爾提升農(nóng)業(yè)糧食技術(shù)水平。日本以促進實現(xiàn)《聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程》為宣傳重點舉辦營養(yǎng)峰會，緊拉國際組織在非洲等發(fā)展中國家開展三方或多方合作，凸顯其推動自身戰(zhàn)略與國際社會對發(fā)展中國家合作大框架不斷對接融合的大趨勢。

三、聚焦當(dāng)下需求：日本持續(xù)對非洲開展疫苗援助

長期以來，非洲衛(wèi)生醫(yī)療條件落后，生活健康水平低下，截至2022年1月，非洲54國新冠確診病例累計已超過1 000萬例，奧密克戎毒株在非洲持續(xù)蔓延，新冠疫情造成的負面影響不斷擴大。特別是尼日利亞近期出現(xiàn)的歐洲國家捐贈了100萬劑臨近過期新冠疫苗事件引發(fā)國際社會極大關(guān)注，相似情況在非洲中低收入國家已屢見不鮮[18]。疫苗是非洲應(yīng)對疫情的最亟需手段，目前非洲人口新冠疫苗接種率約為17%，雖較之前有所上升但仍面臨接近5億劑疫苗的缺口，接種率相對較高的國家也在積極推進加強針計劃[19]。因此，與歐美國家一樣，日本也高度重視當(dāng)下疫苗在對非洲等發(fā)展中國家外交時的重要作用。在前期開展對非抗疫援助外交的基礎(chǔ)上，2021年日本除通過舉辦營養(yǎng)峰會助力非洲應(yīng)對健康營養(yǎng)等長期挑戰(zhàn)的同時，更聚焦非洲面臨的疫苗赤字等短期問題，以疫苗援助為主要抓手，多措并舉著力提高自身在非洲的影響力。

(一)舉辦“全球疫苗峰會”引領(lǐng)國際疫苗援助

2021年6月，日本與“全球疫苗免疫聯(lián)盟(GAVI)”以視頻方式聯(lián)合舉行全球疫苗峰會，時任首相菅義偉以及約40國政府首腦或部長級官員出席會議。GAVI是全球頂尖衛(wèi)生合作非政府組織，長期致力于向發(fā)展中國家提供傳染病疫苗援助，并在新冠疫情暴發(fā)后與世衛(wèi)組織等共同發(fā)起“新冠肺炎疫苗實施計劃(COVAX)”，擬向全球92個中低收入國家提供新冠疫苗，其中包括46個非洲國家[20]。此次疫苗峰會是2020年GAVI與英國聯(lián)合辦會后的第二次全球疫苗峰會，也是日本首次以聯(lián)合主辦方身份舉辦全球疫苗峰會。會上，日本宣布在此前已向COVAX提供2億美元援助的基礎(chǔ)上再增資8億，共提供10億美元用于對發(fā)展中國家疫苗援助，成為繼美國之后的全球第二大COVAX出資國。此外，日本還承諾將向其他國家或地區(qū)提供3 000萬劑本國生產(chǎn)的阿斯利康疫苗。與會各方最終達成了可在2021年末覆蓋援助對象國30%人口的18億劑疫苗所必須的資金目標，承諾援助額共計96億美元，成果大幅超越了在英國舉辦的首屆疫苗峰會[21]。日本作為醫(yī)療衛(wèi)生大國，一直將國際健康合作視為對非洲等發(fā)展中國家外交的重要方向，此次緊拉國際組織，積極主辦疫苗峰會，提供資金援助，一方面有利于樹立自身在國際抗疫援助合作中的負責(zé)任大國形象，另一方面也可進一步提升與美西方的協(xié)調(diào)配合以及在國際組織中的影響力。

(二)向非洲等發(fā)展中國家提供疫苗援助

在舉辦“全球疫苗峰會”后，日本逐步加大了對國產(chǎn)疫苗制造的投入力度，在雙多邊層面向非洲等發(fā)展中國家提供疫苗援助并支援相關(guān)能力建設(shè)[22]。9月，前首相菅義偉在美國舉辦的“全球新冠峰會”上承諾將向發(fā)展中國家增加3 000萬劑疫苗供應(yīng)，合計達到6 000萬劑[23]。日本自2021年6月至12月，已向全球20個發(fā)展中國家或地區(qū)提供了近3 000萬劑國產(chǎn)疫苗，主要覆蓋東南亞、南亞、中東以及太平洋島國，成為僅次于美、中的全球第三大疫苗援助國[24]。非洲由于地理位置遙遠且是歐洲對外疫苗援助的主要方向，日本對于非洲的疫苗援助主要是在“東京營養(yǎng)峰會”上宣布對非提供1 000萬劑疫苗后才逐步展開。2021年12月27日，日本通過COVAX向埃及提供了70萬劑疫苗，是日本首次向非洲大規(guī)模提供疫苗援助[25]。相較于疫苗捐贈，日本長期倡導(dǎo)的“最后一公里”支援項目在非洲則取得了較好效果。在農(nóng)村人口占比較大的非洲中低收入國家，對于疫苗保存、運輸?shù)谋Ｕ喜坏轿灰渤蔀榉侵藿臃N率低的重要原因之一。2021年下半年，日本通過國際協(xié)力機構(gòu)等雙多邊渠道向全球59國提供了137億日元用以保障疫苗接種“最后一公里”的相關(guān)能力建設(shè)，其中主要通過聯(lián)合國兒童基金會的在非既有援助框架向非洲25國提供了30億日元的援助，援助額及受援國數(shù)量均居日本對外援助首位[26]。日本主要向馬里、莫桑比克、南蘇丹等非洲國家提供冷凍室、太陽能冰箱等冷藏設(shè)備，助力各國在疫苗儲存、運輸基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)護人員培訓(xùn)等方面能力建設(shè)，強化冷鏈管理物流體系[27]。雖然日本對非洲提供疫苗起步較晚，但隨著其承諾對非洲援助疫苗且雙多邊合作渠道日趨成熟，日本將進一步利用其優(yōu)勢技術(shù)推動對非洲疫苗合作。

(三)積極參與美日印澳“四邊機制”印太疫苗戰(zhàn)略

2021年，美日印澳“四邊機制(QUAD)”兩次召開峰會，針對全球疫情形勢嚴峻，建立了“疫苗合作伙伴關(guān)系”就加強在印太地區(qū)疫苗合作達成共識，并承諾向全球供給12億劑疫苗[28]。日本作為QUAD在印太地區(qū)重要支點，也積極參與印太疫苗新戰(zhàn)略，加強與美印澳在非洲等印太發(fā)展中國家的疫苗合作。四國在QUAD框架下逐步細化分工、協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成了印度制造、美國技術(shù)、日本融資、澳大利亞物流的印太疫苗援助合作框架。其中，印度作為擁有全球最大新冠疫苗生產(chǎn)商的國家之一，被QUAD打造為印太疫苗生產(chǎn)中心，一直在QUAD對非疫苗援助方面承擔(dān)重任，目前已向非洲41國提供了超過2 500萬劑疫苗[29]。而日本則發(fā)揮其資金優(yōu)勢，通過國際協(xié)力機構(gòu)向印度政府提供優(yōu)惠貸款，特別是向印度生物E公司提供融資，進一步提升印疫苗生產(chǎn)能力，確保其可在2022年內(nèi)生產(chǎn)10億劑疫苗提供給包括非洲在內(nèi)的印太發(fā)展中國家。日本還提供4 100萬美元的無償援助以及日元優(yōu)惠貸款，幫助印太發(fā)展中國家購買疫苗以及改進冷鏈技術(shù)，同時協(xié)助美國向南非提供融資，助力其提高本土疫苗生產(chǎn)能力，力求在明年可經(jīng)由南非向非洲整體提供5億劑強生疫苗[30]。美日印澳“四邊機制”雖被外界稱為印太“北約”，但其在聚焦軍事安全合作之外，更傾向于在疫情、氣候變化等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域開展區(qū)域援助，更加貼合印太地區(qū)廣大發(fā)展中國家應(yīng)對發(fā)展和安全挑戰(zhàn)交織的現(xiàn)實需求。日本則利用自身資金優(yōu)勢，積極與QUAD進行戰(zhàn)略對接，特別是與美印協(xié)調(diào)加大對非洲疫苗援助既提高了自身影響力，又加強了對中國制衡。

四、日本對非洲開展衛(wèi)生健康外交的戰(zhàn)略考量

當(dāng)下，非洲疫情持續(xù)蔓延，疫苗接種率仍處于較低水平，變異毒株奧密克戎感染風(fēng)險不斷走高，同時非洲各國社會動蕩和沖突明顯加劇，恐襲海盜、武裝盜匪肆虐，非傳統(tǒng)安全危機在疫情和恐情雙重疊加的作用下愈發(fā)凸顯。盡管非洲仍面臨重重挑戰(zhàn)，但整體經(jīng)濟由于全球大宗商品價格改善而有所回升，人力資源和消費市場仍具有極大潛力。與歐美在非洲深耕多年不同，日本與非洲地理位置遙遠、歷史聯(lián)系稀薄，在對非外交中一直缺乏有效抓手。新冠疫情暴發(fā)令非洲社會民生的基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性進一步凸顯，為日本加強對非外交提供了“窗口”。日本通過“健康”與“疫苗”的長短結(jié)合，以“衛(wèi)生健康外交”為當(dāng)下對非最重要抓手，在非洲乃至印太發(fā)展中國家謀建行之有效的“以援助換影響力”的戰(zhàn)略發(fā)展模式。

(一)以營養(yǎng)健康援助換取更多政治籌碼

政府開發(fā)援助是日本長期以來在對非合作中的重要抓手。日本基于謀求“政治大國”目標與實現(xiàn)“安改入常”訴求，將非洲所謂的“大票倉”視為自己“爭常”的重要拉攏對象。日本對非洲援助達到頂峰正是在2006年，日本“爭常”失敗后加大了對非洲“票倉”的拉攏重視。特別是在近幾屆日非峰會的聯(lián)合宣言中，日方均加入涉“安改”相關(guān)內(nèi)容，其利用非洲國家作為排頭兵，與聯(lián)合國“五?！本汀鞍哺摹闭归_博弈的局面愈發(fā)明朗。新冠疫情暴發(fā)后，非洲在國際組織中所扮演的角色越來越重要，世衛(wèi)、世貿(mào)等多個組織出現(xiàn)非洲人“一把手”，對日本等世界主要大國圍繞國際組織開展話語權(quán)之爭的重要性愈發(fā)凸顯。在提出“印太戰(zhàn)略”以構(gòu)建印太秩序與地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的大背景下，日本一直視非洲為“外交前線”，不斷嘗試將“印太”地緣政治戰(zhàn)略空間延伸至非洲大陸。在非洲亟需的衛(wèi)生健康領(lǐng)域開展援助，既彰顯了日本作為主要大國所推行的全球治理理念，提高了國際“軟實力”，也有利于其進一步推動“印太戰(zhàn)略”在非洲落地，因此在日非合作中“以衛(wèi)生健康援助促進政治支持”的政治功能勢必更加突出。

(二)進一步拓展非洲市場實現(xiàn)利益最大化

日本作為缺乏礦產(chǎn)資源、高度依賴制造業(yè)出口的經(jīng)濟大國，保障戰(zhàn)略資源供給和穩(wěn)定出口市場是日本對外經(jīng)濟格局中的兩大支柱。非洲豐富的石油、天然氣、礦產(chǎn)等自然資源儲量使其成為日本海外能源供給市場的重要備選。日本對非洲援助的開端正是在20世紀70年代全球“石油危機”后提高了對非洲作為其資源備選地的重視。隨著全球氣候變化改革進程加快，非洲除油氣外豐富的稀有礦產(chǎn)資源對日本實現(xiàn)清潔能源技術(shù)轉(zhuǎn)型的重要性也愈發(fā)凸顯。此外，非洲眾多新興市場國家出現(xiàn)較大經(jīng)濟提速以及青年人口紅利催生巨大消費市場和投資需求，對日本推動企業(yè)“走出去”吸引巨大。2019年的日非橫濱峰會被視為日非關(guān)系由單向的開發(fā)援助向雙向的經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點。2021年12月，第二屆“日非官民經(jīng)濟論壇”在肯尼亞召開，日本貿(mào)易保險、豐田、丸紅、三井物產(chǎn)等企業(yè)與來自肯尼亞、埃塞俄比亞、尼日利亞等國圍繞日企在非健康、汽車、能源、電力、保險等領(lǐng)域簽訂了10余份諒解備忘錄，為疫情后日企進一步“走進非洲”打下基礎(chǔ)[31]。因此，日本政府大打衛(wèi)生健康合作的“親民牌”，強調(diào)民間交往對經(jīng)濟外交的基礎(chǔ)性功能，著力提升自身在非洲社會基層影響力，為日企入非、非戰(zhàn)略資源入日保駕護航。

(三)在第二波疫苗援助中搶占非洲市場先機

在2021年早期的首波國際疫苗援助中，美西方奉行“先己后人”原則，致全球疫苗供應(yīng)緊缺和分配嚴重不平衡。近來，美國強勢引領(lǐng)QUAD加速疫苗國際援助，只為挽回此前造成的公關(guān)危機，為重返印太搭橋鋪路。非洲在印太發(fā)展中國家中面臨著最為嚴重的疫苗赤字，且民眾一旦大批接種疫苗，就會形成對疫苗粘性，其他疫苗再難進入市場。2021年11月中非合作論壇達喀爾會議召開后，日本媒體高度關(guān)注中國宣布向非洲援助10億劑新冠疫苗，暗指中國對非開展“疫苗外交”[32]。這也反映出，日本非常擔(dān)憂中國率先打入非洲疫苗市場，進而對其構(gòu)成競爭壓力。此前，大規(guī)模接種國藥疫苗的塞舌爾突然出現(xiàn)感染病例激增，美西方趁機對中國援非疫苗進行質(zhì)疑抨擊。因此，非洲疫苗市場逐漸成為美西方與中國競爭疫苗出口，乃至爭奪全球抗疫領(lǐng)導(dǎo)力的重要場所。日本通過召開營養(yǎng)峰會高調(diào)宣布向非洲提供疫苗援助，在QUAD框架下助力非洲疫苗“最后一公里”基礎(chǔ)能力建設(shè)等，旨在對非洲建立疫苗援助出口供應(yīng)鏈，確保在非穩(wěn)定的疫苗供求市場。進而可在疫苗標準設(shè)定、疫苗護照準入等方面達成共識，設(shè)置利己規(guī)則搶占市場先機，以試圖減少非洲對中國疫苗的信任倚重。

(四)輸出理念加強協(xié)調(diào)以對沖中國在非影響力

中非合作論壇成立20余年引領(lǐng)國際對非合作，日本也長期站隊美西方抹黑污蔑中國在非洲“制造債務(wù)陷阱”“推行新殖民主義”，視中國為在非最大競爭對手。非洲長年受歐洲前殖民宗主國統(tǒng)治致其對外來理念模式的認可接受度較高。這也為日本在非洲輸出自身價值理念和社會發(fā)展模式，打造品牌形象提供了有利條件。相對于歐美大力倡導(dǎo)的所謂“民主自由”理念，日本著力在對非衛(wèi)生健康領(lǐng)域提倡的“全民健康覆蓋”發(fā)展模式更接地氣，符合非洲社會發(fā)展實際需求且在民間擁有較大市場，有助于其從“軟實力”層面有效擴大在非影響力。同時，日本也在2021年“七國(G7)集團康沃爾峰會”上不斷推動自身長期倡導(dǎo)的所謂“高質(zhì)量”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作與G7新出臺的“全球基建計劃”進行戰(zhàn)略對接，與歐美合作加強“硬實力”與中國競爭非洲基建市場。當(dāng)下，日本深知無論是在政治影響還是經(jīng)貿(mào)合作，短期內(nèi)都難以與中國在非洲進行量化競爭，而新一屆中非合作論壇的成功召開令日方深感壓力，認為需加強對非“戰(zhàn)略拉攏”。2022年8月日非峰會將再次在非洲國家舉辦，在此情況下，日本著眼深化與歐美、國際組織等在非三方合作，不斷強化對非合作抓手，明顯有為日非峰會召開“鋪路”，與中方展開影響力爭奪的戰(zhàn)略考量。

結(jié) 語

近來，新冠疫情推動“世界百年未有之大變局”加速演進，世界各主要大國在疫情背景下不斷調(diào)整對外戰(zhàn)略。隨著國際社會對非洲問題愈發(fā)關(guān)注，非洲也成為域外大國相互競爭、提高自身國際影響力的重要“戰(zhàn)場”。長期以來，非洲被歐洲視為“戰(zhàn)略后院”，而日本則主要聚焦對東南亞地區(qū)的周邊外交，對非洲既沒有足夠重視也缺乏行之有效的政策工具。隨著日非峰會平臺成立，特別是前首相安倍晉三提出“印太戰(zhàn)略”，日本開始真正加大對非重視與投入。新任首相岸田文雄長期擔(dān)任安倍內(nèi)閣外相，其對非政策與安倍具有一致性、連貫性，岸田還在2016年曾與日非峰會首次共同走進非洲。面對即將在2022年再次在非洲召開的新一屆峰會，如何在延續(xù)安倍時期對非政策的同時做到有所創(chuàng)新對岸田政權(quán)尤為重要。當(dāng)下，疫情仍在非洲蔓延，俄烏沖突深刻影響國際格局，非洲在衛(wèi)生健康領(lǐng)域所面臨的非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為國際對非合作的重要風(fēng)向標。日本將“健康”與“疫苗”長短結(jié)合，以衛(wèi)生健康外交為重要抓手，借緩解非洲非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)以提升自身國際話語權(quán)，持續(xù)加強與美歐協(xié)調(diào)聯(lián)動，對沖中國在非洲的影響力，繼而對中方海外利益造成負面影響。習(xí)近平在2021年中非合作論壇達喀爾會議上提出的“九項工程”中“衛(wèi)生健康工程”位居各大工程之首，中非非傳統(tǒng)安全合作潛力巨大。因此，中國應(yīng)對內(nèi)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域推動對非援助抓手多元化發(fā)展，以更好保障中國在非海外利益安全；對外進一步穩(wěn)固非洲對中國制度優(yōu)勢以及治國理政高效能的認可信任，以加強治國理政經(jīng)驗交流互鑒為契機，深化中非在衛(wèi)生健康領(lǐng)域的高水平合作。