新時期全民工傷保險制度的思考

□夏平雨

(作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院。)

工傷保險是社會保險體系內(nèi)的重要組成部分，一直以來都發(fā)揮著維護(hù)勞動者合法勞動權(quán)益、穩(wěn)定社會秩序的基本保障功能。但隨著我國進(jìn)入新時期、出現(xiàn)了更多新型“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的靈活就業(yè)者之后，勞動者面臨更多棘手的問題，目前的工傷保險制度難以充分發(fā)揮出全面、理想的保障作用?；诠ｋU的工傷認(rèn)定、基金先行支付制度以及工傷待遇三個方面，從前期的認(rèn)定、中間的申請、最后的補(bǔ)償三個階段，對構(gòu)建新時期的全民工傷保險制度進(jìn)行了相關(guān)思考，以促進(jìn)工傷保險制度朝著更加科學(xué)、合理的方向發(fā)展。

一、勞動關(guān)系與工傷認(rèn)定

（一）兩者之間的關(guān)系

當(dāng)前我國工傷保險制度中的工傷認(rèn)定是以勞動關(guān)系為前提的，即只有當(dāng)用人單位與為其工作的勞動者之間存在合法的勞動關(guān)系或建立事實(shí)勞動關(guān)系才可以被認(rèn)定為工傷。目前隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的不斷發(fā)展，就業(yè)形式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，以網(wǎng)約車、外賣員為典型代表的靈活就業(yè)人員人數(shù)在勞動力總數(shù)中所占比例越來越大。由于大部分的靈活就業(yè)人員未與用人單位建立明確的勞動關(guān)系，兩者之間僅僅是簡單的勞務(wù)關(guān)系，只存在一些口頭協(xié)議，因而靈活就業(yè)人員一旦發(fā)生事故傷害之后，是無法進(jìn)行工傷認(rèn)定的。實(shí)際上早在2016年，國家在《人力資源與社會保障事業(yè)的發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中就提出了“積極探索適合靈活就業(yè)人員的工傷保險方式”這一觀點(diǎn)。有學(xué)者對于靈活就業(yè)人員參與工傷保險存在的問題進(jìn)行了整理與歸納：一是之前提到的勞動關(guān)系無法確定，二是其繳費(fèi)基數(shù)無法確定，三是工傷的責(zé)任主體難以判斷，四是工傷認(rèn)定的調(diào)查取證難，五是勞動爭議無法有效處理。

（二）轉(zhuǎn)變工傷認(rèn)定思維

首先應(yīng)當(dāng)打破以勞動關(guān)系為前提的工傷認(rèn)定固定思維，即不再以“勞動關(guān)系”“正規(guī)勞動者”等諸多條件來嚴(yán)格限制工傷認(rèn)定對象范圍，并且做到有安排、有秩序地將不同形式的靈活就業(yè)人員合法納入工傷保險保障范圍內(nèi)。其次，設(shè)計出特殊的靈活就業(yè)者繳費(fèi)方法。由于靈活就業(yè)者在勞動時間、勞動地點(diǎn)等方面的流動性比較大，應(yīng)當(dāng)使其遵守隨時申請隨時登記、繳費(fèi)的基本原則，并且根據(jù)以支定收、收支平衡的原則來進(jìn)行籌資。除此以外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各勞動保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合程度，對于靈活就業(yè)者的工傷保險關(guān)系做到轉(zhuǎn)移后及時更新最新信息，進(jìn)一步完善靈活就業(yè)者相關(guān)的工傷保險信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。最后，設(shè)計出靈活多樣的工傷認(rèn)定辦法。根據(jù)《工傷保險條例》的規(guī)定，工傷認(rèn)定必須符合“工作時間”“工作場所”“工作原因”三個條件，但現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)在結(jié)合靈活就業(yè)人員的工作特征、工作習(xí)慣等方面的基礎(chǔ)之上，再去嚴(yán)格核查工作時間、工作地點(diǎn)等條件，對工傷的真實(shí)原因進(jìn)行細(xì)致核查，并在法律制度層面上進(jìn)一步對靈活就業(yè)人員的各項工傷保險內(nèi)容做出具體、完整的說明與規(guī)定。

二、基金先行支付

（一）理想與現(xiàn)實(shí)的差距

工傷保險中的基金先行支付制度是一種較特殊的先行支付政策，自2011年7月正式實(shí)施之后，一直都穩(wěn)定發(fā)揮著維護(hù)勞動者的合法權(quán)益、保障工傷人員工傷后獲得應(yīng)有待遇、保障工傷人員生活的重要作用。但是在一定程度上依舊存在申請程序繁瑣、等待時間較長、公眾對相關(guān)政策法規(guī)適用性理解不同以及基金難以追繳等方面的問題，從而造成在實(shí)際運(yùn)行過程中難以有效發(fā)揮應(yīng)有作用，進(jìn)而影響工傷人員無法獲得或者延時獲得工傷待遇，損害了勞動者正當(dāng)權(quán)益。首先，由于工傷保險基金先行支付包括多個具體環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需時間去運(yùn)行與操作，只要其中一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都需要重新等待，從而導(dǎo)致整個周期的無限延長。其次，在實(shí)際經(jīng)辦過程中的專業(yè)人員缺口較大，由于工傷類政策屬于針對性比較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，各類不同的工傷情況需要由專業(yè)性極強(qiáng)的工傷保險人員進(jìn)行區(qū)分、整理、歸納以及處理。并且由于工傷認(rèn)定部門、社保中心、醫(yī)保中心等機(jī)構(gòu)運(yùn)用的是不同操作系統(tǒng)，對于工傷信息的準(zhǔn)確查詢工作也造成一定阻礙。除此之外，因?yàn)樵谀壳暗墓ｋU保障對象中排除了靈活就業(yè)者，對于這類勞動者的基金現(xiàn)行支付是無法進(jìn)行的。最后，工傷保險基金先行支付的追償問題一直以來難以得到順利解決，“先行支付基金支出去卻收不回來”問題普遍存在，強(qiáng)制性的懲戒性手段比較缺乏。

（二）優(yōu)化基金先行支付政策執(zhí)行

首先，對于工傷保險基金先行支付制度框架進(jìn)行再次優(yōu)化。國家應(yīng)當(dāng)盡快在《工傷保險條例》中增添對基金先行支付經(jīng)辦規(guī)程、追償操作過程的細(xì)致化內(nèi)容，并且建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，做到經(jīng)辦過程有法可依。其次，厘清相關(guān)部門職能。形成系統(tǒng)的工傷保險基金先行支付、追償工作機(jī)制，在堅持以集中、高效率、科學(xué)為運(yùn)行原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門之間的協(xié)作，從而形成最大合力，維護(hù)勞動者的正當(dāng)權(quán)益。除此之外，加快復(fù)合型工傷專業(yè)人才隊伍的建設(shè)。在全面提高專業(yè)人員理論素養(yǎng)的前提下，更加注重其工傷認(rèn)定等業(yè)務(wù)水平和管理能力，并通過搭建大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)一步提高工作效率。最后，對執(zhí)行手段、方式進(jìn)行創(chuàng)新。可以運(yùn)用人社局12333官網(wǎng)、各地社保微信公眾號以及各類具有宣傳功能的軟件對工傷保險基金先行支付政策進(jìn)行解釋，對工傷事故發(fā)生較多以及參保顯示異常信息的用人單位，進(jìn)一步加強(qiáng)對基金先行支付狀況的監(jiān)管力度，并建立懲罰機(jī)制，增加強(qiáng)制性的追償手段。

三、待遇政策

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)功能

進(jìn)入新時期，經(jīng)濟(jì)社會形勢等各方面都發(fā)生了一些變化，工傷保險待遇政策在制度理念、待遇結(jié)構(gòu)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇責(zé)任等維度上存在需要進(jìn)一步完善的地方。在制度理念方面：首先需要注意的是，相比較提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工傷保險更加注重的是預(yù)防工傷的發(fā)生。但是，目前我國并沒有樹立好“預(yù)防優(yōu)先”與“先康復(fù)后補(bǔ)償”的制度理念，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)在工傷保險待遇中仍然是比較薄弱的兩個環(huán)節(jié)。在待遇結(jié)構(gòu)方面：一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性工亡補(bǔ)助金等一次性待遇項目設(shè)置過多且不合理，這違背了社會保險的本質(zhì)，并沒有發(fā)揮出工傷保險的長期保障作用。在待遇標(biāo)準(zhǔn)方面：有關(guān)長期待遇保障的項目設(shè)置較少且設(shè)置水平普遍偏低，例如長期護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)。確定工傷保險待遇標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)主要包括勞動者本人的平均工資、社會平均工資、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等，但是有些指標(biāo)超出了工傷保險基金可控范圍，不利于基金的平穩(wěn)運(yùn)行。在待遇責(zé)任方面：工傷保險待遇承擔(dān)責(zé)任劃分不合理，用人單位需要承受繳費(fèi)與提供工傷補(bǔ)償?shù)碾p重壓力，極有可能造成用人單位逃保、騙保等違法行為的發(fā)生，最終損害勞動者的正當(dāng)權(quán)益。

（二）以促進(jìn)工傷保險制度更好發(fā)揮相應(yīng)作用為制定原則

首先需要堅持工傷待遇水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基本原則，基于我國仍然處于社會主義初級階段的現(xiàn)實(shí)國情，實(shí)事求是地制定相應(yīng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，以生產(chǎn)力發(fā)展水平為上線，并保證其長期、有效的保障水平。其次需要突出工傷保險制度工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的首要功能定位，堅持“先預(yù)防和康復(fù)，最后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”的保障順序，建立健全先康復(fù)后評殘的機(jī)制。最后需要堅持以長期保障為主、一次性補(bǔ)償為輔的待遇確定原則，即增加長期保障的項目設(shè)置數(shù)量并提高長期保障項目的待遇水平的同時，減少一次性補(bǔ)償?shù)捻椖繑?shù)量、減低一次性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及進(jìn)一步減輕用人單位的經(jīng)濟(jì)壓力，只需用人單位承擔(dān)短時間等待期的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大大增強(qiáng)工傷保險制度吸引力。