新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中訴源治理的實(shí)施進(jìn)路研究

張衛(wèi)星

在新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中，訴源治理作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承與深化，已成為社會(huì)治理尤其是基層治理中創(chuàng)新解紛的“動(dòng)員令”，匯聚了眾多的解紛主體和豐富的社會(huì)資源，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，再度強(qiáng)調(diào)積極引導(dǎo)人民群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。特別是2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，明確提出要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制放在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。同年4月28日印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)平安建設(shè)能力。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視訴源治理和多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與完善，訴源治理在全國(guó)各地積極探索，作用日趨顯現(xiàn)，在探索中也逐步形成了一些共性經(jīng)驗(yàn)與特色亮點(diǎn)，成為新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)尤其是基層社會(huì)治理的重要支撐點(diǎn)。但也不難發(fā)現(xiàn)訴源治理在觀念共識(shí)、立法依據(jù)、主體定位、解紛能力、評(píng)估方式與考核指標(biāo)等諸多方面存在亟須解決的問題。本文嘗試從我國(guó)典型地區(qū)訴源治理的實(shí)踐探索與基本經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，對(duì)當(dāng)下訴源治理實(shí)踐中的問題進(jìn)行多維檢視，力圖在把握訴源治理主要制度面向的基礎(chǔ)上，探索深化訴源治理工作的實(shí)施路徑，以期對(duì)推動(dòng)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中訴源治理的深度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供可能的助益。

一、 新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中訴源治理的實(shí)踐探索與基本經(jīng)驗(yàn)

(一) 典型地區(qū)訴源治理的主要探索

“訴源治理”一詞最初由法院系統(tǒng)率先提出和倡導(dǎo)，因其與社會(huì)治理需求的高度契合，在法治中國(guó)建設(shè)發(fā)展過程中內(nèi)容越來越豐富，被稱為“現(xiàn)象級(jí)”的改革術(shù)語(1)曹建軍.訴源治理的本體探究與法治策略[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2021(5)：92-101.。對(duì)訴源治理的理解也大多傾向于廣義，較具代表性的是“指社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防及化解所采取的各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過程”(2)郭彥.共建共贏內(nèi)外并舉全面深入推進(jìn)訴源治理[N].人民法院報(bào)，2016-12-28(8).。這一表達(dá)也與國(guó)家需求更為接近，如在推進(jìn)訴源治理的文件中通常使用“訴源治理要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、源頭防范、訴非聯(lián)動(dòng)、多元共治的工作格局”等表達(dá)。總結(jié)各地的訴源治理實(shí)踐，也體現(xiàn)出更為寬泛的治理主體和治理面向。筆者嘗試從各地的政府工作報(bào)告、法院工作報(bào)告及新聞報(bào)道中進(jìn)行匯總，選取浙江、福建、江蘇、重慶、四川等東西部地區(qū)為典型代表加以說明(見表1)。

表1 典型地區(qū)訴源治理實(shí)踐比較

(續(xù)表)

(二) 典型地區(qū)訴源治理工作的基本經(jīng)驗(yàn)

“典型實(shí)驗(yàn)、典型分析、典型觀察，只要的確是典型，有一項(xiàng)便優(yōu)于很多項(xiàng)的雜亂無章的觀察或?qū)嶒?yàn)，典型分析法是值得特別強(qiáng)調(diào)的。”(3)中國(guó)邏輯思想論文選(1949—1979)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1981：429.基于地域及鮮明的特色，我們選取浙江、福建、江蘇、重慶和四川等地區(qū)訴源治理工作作為典型加以觀察，以便“貼地氣”地發(fā)現(xiàn)訴源治理在實(shí)踐中發(fā)揮的重要作用及各地創(chuàng)新探索的成果。具體而言，主要包括以下五個(gè)方面。

第一，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元協(xié)同機(jī)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同是訴源治理的基礎(chǔ)。各地的訴源治理均與黨委的領(lǐng)導(dǎo)密不可分。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義制度最大的政治優(yōu)勢(shì)，訴源治理作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，能夠充分發(fā)揮地方黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心優(yōu)勢(shì)，能夠在法治軌道上統(tǒng)籌各方力量和各種資源形成合力。第二，強(qiáng)化多元調(diào)解力量的加入。從上述五個(gè)典型省市的訴源治理工作分析可以看出，雖然舉措各具特色，但在訴前化解矛盾糾紛的環(huán)節(jié)，各地均設(shè)有組織化的矛盾糾紛調(diào)解中心，統(tǒng)合運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法訴前調(diào)解等多種形式。其中人民調(diào)解大都是訴非銜接，成為訴源治理的主要力量，在解紛體系中發(fā)揮重要作用(4)孟婷婷.從各地多元解紛實(shí)踐看人民調(diào)解重要作用——四川省矛盾糾紛多元化解創(chuàng)新實(shí)踐論壇在蓉舉行[J].人民調(diào)解，2021(7)：33-35.。第三，以法院為主導(dǎo)展開。從典型地區(qū)訴源治理的主要工作舉措可以看出，盡管黨委、行政、公安、檢察等機(jī)關(guān)都參與了訴源治理建設(shè)，但從訴源治理機(jī)制的提出到具體推進(jìn)，法院均承擔(dān)著主導(dǎo)作用，“案多人少”的現(xiàn)實(shí)需要法院創(chuàng)新工作思路，參與社會(huì)治理，從源頭防范和化解糾紛。法院立足其職能特點(diǎn)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，也有助于配合和協(xié)助地方各類訴源治理主體共同做好矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作(5)安徽省高級(jí)人民法院課題組.安徽法院訴源治理工作調(diào)查分析報(bào)告[J].人民司法，2021(28)：66-70.。第四，均有相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。通過梳理訴源治理考核評(píng)估方式，目前大部分地區(qū)均將訴源治理工作納入平安建設(shè)(或綜治工作)考評(píng)體系，在具體的考核指標(biāo)上主要有萬人成訴率、民轉(zhuǎn)刑比率、訴前化解成功率等。法院系統(tǒng)內(nèi)部的考核指標(biāo)則主要以新收一審民事案件數(shù)、訴前分流率、訴前調(diào)解成功率等為主。第五，線上線下解紛一體推進(jìn)。各地政府在推進(jìn)訴源治理過程中，積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，創(chuàng)新推行“大數(shù)據(jù)+”模式，不僅節(jié)省了雙方當(dāng)事人的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本，而且借助平臺(tái)技術(shù)支持，線上調(diào)解錄音、視頻自動(dòng)存檔區(qū)塊鏈存證的運(yùn)用，對(duì)當(dāng)事人的行為產(chǎn)生約束，有效促進(jìn)了糾紛的解決。如上頁表1所示，浙江早在2018年就率先建設(shè)了在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)“浙江解紛碼”(簡(jiǎn)稱ODR)，全面開展網(wǎng)上矛盾糾紛化解工作(6)陳東升，王春.如何從源頭化解矛盾糾紛？浙江首創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推廣[EB/OL].(2021-02-22)[2021-08-20].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692356161336965864&wfr=spider&for=pc.。最高人民法院建設(shè)的人民法院訴訟服務(wù)平臺(tái)、調(diào)解平臺(tái)也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)各地平臺(tái)的對(duì)接互聯(lián)，為各地法院參與訴源治理進(jìn)行網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上辦案全流程管理提供技術(shù)支持。

二、 訴源治理實(shí)踐中的問題檢視

訴源治理的基本經(jīng)驗(yàn)從一個(gè)側(cè)面展示了新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的階段性成就，凸顯出訴源治理的獨(dú)特價(jià)值，通過源頭快捷解紛使民眾真切感受到公平正義就在身邊。但我們也能在轟轟烈烈的實(shí)踐中感受到其中存在的某些隱憂與不足，從多維度的問題檢視與分析，或能發(fā)現(xiàn)推動(dòng)訴源治理深入發(fā)展的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

(一) 訴源治理目標(biāo)模糊，統(tǒng)一立法不足，成效評(píng)估體系科學(xué)性不足

目前，各地大都將人民法院訴訟案件數(shù)量的下降或者萬人成訟率作為訴源治理工作的目標(biāo)。但訴源治理絕不僅僅是簡(jiǎn)單減少受理案件的數(shù)量。且從實(shí)際效果看，近年來以人民法院為主導(dǎo)形成的多元化解模式，并未從根本上緩解法院案件高位增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)困境。以江蘇法院工作報(bào)告所載數(shù)據(jù)為例，2020年、2021年全省法院訴前調(diào)解案件分別為538 905件、889 886件，分別同比上升131.35%、65.13%。在訴前調(diào)解案件連續(xù)兩年大幅度上升的同時(shí)，全省新收民事一審案件卻并未下降。訴訟率在一定時(shí)期內(nèi)上升，是否必然意味著訴源治理成效差？法治社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是國(guó)家盡可能為民眾提供接近司法和正義的機(jī)會(huì)，民眾能夠便捷地利用司法行使訴權(quán)。事實(shí)上，人民法院踐行訴源治理，并支持將訴源治理納入地方平安建設(shè)考評(píng)體系，絕非將糾紛案件“拒之門外”。如過于強(qiáng)調(diào)案件下降的形式性考核，則難免會(huì)導(dǎo)致立案登記制被架空、人為地久調(diào)不決、糾紛被動(dòng)化解等質(zhì)疑。

訴源治理仍缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，雖然目前部分省市出臺(tái)了促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛多元化解的地方性法規(guī)，但觀念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致各主體責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)不明，造成多元解紛力量整合困難，推動(dòng)訴源治理實(shí)質(zhì)化運(yùn)行保障不足的狀況，各地改革措施與工作格局缺乏系統(tǒng)性，當(dāng)事人訴權(quán)保障不力。

(二) 訴源治理資源分置，主體定位不清

大多數(shù)地方成立了綜治中心、訴調(diào)對(duì)接中心、市(縣)域社會(huì)治理平臺(tái)、網(wǎng)格化服務(wù)平臺(tái)等，公安、司法等部門也分別建立了與自身職責(zé)相關(guān)的平臺(tái)或處理機(jī)制，上述各種解紛資源在信息聯(lián)通、糾紛聯(lián)排、力量聯(lián)動(dòng)、矛盾聯(lián)調(diào)方面缺少有機(jī)統(tǒng)籌，不僅浪費(fèi)人財(cái)物資源，而且功能實(shí)現(xiàn)上的交叉、疊置，可能帶來更多的錯(cuò)誤成本，并引發(fā)解紛的復(fù)雜化。此外，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、公證等非訴解紛力量性質(zhì)不同，分處于不同部門或組織，各自為戰(zhàn)，工作合力難以形成。如缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，參與主體的工作積極性和持久性都將大打折扣。更為重要的是，法院在訴源治理中越來越凸顯的主導(dǎo)角色與包攬作為，與司法應(yīng)有的被動(dòng)性、中立性存在明顯的悖反。各級(jí)法院不僅承擔(dān)著訴前分流、培訓(xùn)指導(dǎo)、法官進(jìn)網(wǎng)格等工作，還承擔(dān)著聯(lián)絡(luò)銜接、無訟社區(qū)創(chuàng)建、線上調(diào)解平臺(tái)運(yùn)行等，一定程度上加劇了法院“案多人少”的困境。

(三) 訴前多元分流不足，訴非銜接規(guī)范性、多樣性不足

實(shí)踐中過分強(qiáng)調(diào)“多元調(diào)解前置”，而不是訴源治理制度期待中的“訴非銜接”。訴非銜接是指人民法院通過加強(qiáng)訴訟與仲裁、公證、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等其他非訴解紛方式之間的相互銜接，促進(jìn)矛盾糾紛多元化解的工作機(jī)制。強(qiáng)調(diào)“多元調(diào)解前置”，一方面使其他可能的糾紛解決機(jī)制難以發(fā)揮作用，另一方面也為當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟預(yù)設(shè)了“門檻”，無形中削弱了當(dāng)事人的程序選擇自由。如對(duì)于經(jīng)基層組織、行業(yè)調(diào)解仍未解決的矛盾糾紛，引導(dǎo)至法院訴訟服務(wù)中心再次由駐院調(diào)解員組織雙方當(dāng)事人調(diào)解，在實(shí)踐中并不鮮見，反反復(fù)復(fù)的調(diào)解不僅浪費(fèi)了司法資源，也增加了當(dāng)事人糾紛解決的辛苦，出現(xiàn)了新的“起訴難”。法院訴前分流案件和延伸職能雖在一定程度上能快速解決一些案件，但客觀上全面實(shí)施必然需要投入大量的司法資源，也極有可能影響民眾對(duì)司法的評(píng)價(jià)。

(四) 糾紛調(diào)處主體資質(zhì)要求不清，權(quán)利保障有限

大多數(shù)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)解人員的選聘并沒有專門的規(guī)定，實(shí)踐中多為退休人員、教師或社區(qū)工作人員，與日益增長(zhǎng)的矛盾糾紛數(shù)量難度相比，專業(yè)調(diào)解力量能力明顯不足，進(jìn)而導(dǎo)致調(diào)解的質(zhì)量及成功率與實(shí)際需求存在很大的差距。在訴源治理調(diào)解平臺(tái)上同樣存在著調(diào)解員不足或能力參差不齊的情況。另外，糾紛調(diào)處所需的必要成本支出、調(diào)解員的勞務(wù)報(bào)酬等均缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費(fèi)渠道。缺乏激勵(lì)措施而本職工作繁忙，調(diào)解員參與調(diào)解的積極性與投入度自然難以保證。

三、 推進(jìn)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中訴源治理實(shí)踐應(yīng)確立的基本共識(shí)

透過對(duì)新時(shí)代訴源治理實(shí)踐的問題檢視，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)下的訴源治理仍存在多層次的問題和復(fù)雜的誘因，該問題的解決將對(duì)提升訴源治理能力產(chǎn)生重要意義，也成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成。因此，聚焦當(dāng)下訴源治理問題暴露出的矛盾，把握問題發(fā)展的主要方面，確立理念共識(shí)顯得尤為重要，依此方能為問題的解決圈定著力點(diǎn)，進(jìn)而尋找到深化訴源治理工作的實(shí)施路徑。

(一) 樹立辯證的糾紛觀

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以及近代社會(huì)，“和諧”是社會(huì)基本的價(jià)值取向，因而糾紛長(zhǎng)期以來被視為罪惡的社會(huì)現(xiàn)象。同時(shí)，在糾紛與社會(huì)秩序關(guān)系的定位中，人們也早已習(xí)慣于將糾紛置于與秩序完全對(duì)立的狀態(tài)。在罪惡糾紛觀的指引下，就會(huì)出現(xiàn)以“堵”為要，追求一勞永逸維持社會(huì)穩(wěn)定的觀念和做法(7)陳文曲.現(xiàn)代糾紛解決的基本理念：為權(quán)利而溝通[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(2)：115-120.。如果以罪惡糾紛觀為據(jù)，一味地“堵”或“控”，大量的糾紛可能無法有效化解而被堆積起來，糾紛解決機(jī)制所能發(fā)揮的糾紛疏導(dǎo)“安全閥”價(jià)值將難以實(shí)現(xiàn)，且舊有的不當(dāng)機(jī)制、錯(cuò)誤規(guī)則等等也將失去通過糾紛解決加以調(diào)整的機(jī)會(huì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)重新審視“糾紛”，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益、價(jià)值多元的社會(huì)，糾紛的存在意味著允許和鼓勵(lì)不同價(jià)值觀、不同利益在社會(huì)中相互交錯(cuò)、彼此摩擦、共同繁榮(8)劉榮軍.程序保障的理論視角[M].北京：法律出版社，1999:21.，進(jìn)而樹立辯證的糾紛觀。從社會(huì)發(fā)展的視角來看，要坦然面對(duì)糾紛對(duì)于既有秩序破壞的事實(shí)，認(rèn)識(shí)到糾紛作為一種社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中無法避免的。糾紛的存在意味著對(duì)既有制度和秩序的挑戰(zhàn)，糾紛解決的過程可以暴露現(xiàn)有制度的缺陷和不足，從而實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新和秩序的重塑。從法律實(shí)踐看，糾紛的解決不僅可以阻止侵權(quán)、修復(fù)損害、明晰權(quán)屬，也具有維護(hù)公平正義塑造新的社會(huì)秩序的作用。在這樣的基礎(chǔ)上，辯證的糾紛觀為建構(gòu)多元化的糾紛解決機(jī)制，尊重當(dāng)事人的主體性，推進(jìn)訴源治理提供了正當(dāng)性證成。

(二) 明晰訴源治理的制度取向

新時(shí)代的訴源治理是習(xí)近平法治思想中以人民為中心的具體實(shí)踐，與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一脈相承，是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新和發(fā)展，其本質(zhì)上是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)具體舉措。從社會(huì)治理的角度出發(fā)，訴源治理應(yīng)包含三個(gè)層面的內(nèi)容：一是強(qiáng)化前端預(yù)防，推進(jìn)基層自治，減少和預(yù)防糾紛的發(fā)生；二是對(duì)已出現(xiàn)的矛盾糾紛，由社會(huì)力量及時(shí)參與調(diào)處，促進(jìn)糾紛有效解決和過濾；三是對(duì)于進(jìn)入訴訟程序的案件，充分發(fā)揮司法裁判終局、定紛止?fàn)幍淖饔?，?shí)現(xiàn)案結(jié)事了。同時(shí)也要考慮糾紛審理中出現(xiàn)的“衍生案件”，斷糾紛于訴內(nèi)?！把苌讣笔侵讣m紛在訴內(nèi)演變而產(chǎn)生，需要經(jīng)過上訴、再審、執(zhí)行等多重訴訟程序，甚至涉訴信訪等程序才能最終解決的案件。該類案件治理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，法院需要從外部拓展和內(nèi)部調(diào)整兩個(gè)方面進(jìn)一步深化，構(gòu)建高效的訴內(nèi)糾紛解決機(jī)制，梯度性分流案件，優(yōu)化司法資源配置。通過消除當(dāng)事人對(duì)一審判決的疑慮，分流過濾部分上訴案件，有效實(shí)現(xiàn)二審案件源頭治理。充分運(yùn)用督促程序，可以疏減訴訟案件，提高訴訟效率等(9)王洛忠，周惠妹.訴源治理的新路徑與新格局[N].人民法院報(bào)，2022-05-26(2).。以上三個(gè)層面，從糾紛解決的層次，漸次構(gòu)建出一個(gè)梯度性的訴源治理機(jī)制。因此，訴源治理的制度目標(biāo)，絕不能僅局限于法院訴訟案件量的下降，而是形成一個(gè)逐漸遞進(jìn)的體系化解紛機(jī)制，在矛盾糾紛發(fā)生后能為民眾提供一個(gè)多樣化、多層次的解紛選擇，并確保糾紛解決得及時(shí)和公正。因此，新時(shí)代法治建設(shè)中的訴源治理不可能是靜態(tài)、單向度的，而應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，蘊(yùn)含著豐富意蘊(yùn)的綜合性系統(tǒng)。其價(jià)值理念凸顯以人民為中心，其治理主體則包含與之相關(guān)的不同機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等等。

(三) 明確法院在訴源治理中的角色定位

當(dāng)前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)法院在訴源治理工作中主導(dǎo)角色的擔(dān)憂，主要源于實(shí)踐中普遍存在著法院職能擴(kuò)大化的趨勢(shì)，以致法院承載了過多的社會(huì)職能。這種擴(kuò)大化反過來影響了法院審判業(yè)務(wù)的展開，同時(shí)亦有損于法院司法裁判“中立”的角色定位。對(duì)此，我們認(rèn)為，法院的職責(zé)定位不再局限于傳統(tǒng)司法裁判者的角色，其不僅要承載司法裁判專屬功能，更應(yīng)成為社會(huì)治理現(xiàn)代化必不可少的中堅(jiān)力量。訴源治理工作的目標(biāo)之一是分流部分訴訟案件，減輕法院的辦案壓力，因此在具體推進(jìn)中法院更為主動(dòng)，有助于帶動(dòng)其他治理主體積極參與。中央《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》明確指出：“推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”，人民法院在訴源治理工作中發(fā)揮著引導(dǎo)與分流的職責(zé)。就司法實(shí)踐現(xiàn)狀看，當(dāng)前法院的各項(xiàng)工作不再局限于司法裁判，早已有效融入了地方黨委政府大力推行的社會(huì)信用體系建設(shè)、普法宣傳、營(yíng)商環(huán)境、市域治理等社會(huì)治理體系中，體現(xiàn)了我國(guó)人民司法制度的特質(zhì)。因此，法院融入訴源治理，意味著司法對(duì)法官“中立”的要求并非消極機(jī)械的中立，而是發(fā)揮法官知識(shí)作用并保持適當(dāng)邊界的積極中立。當(dāng)然，在訴源治理初期和較為完善的治理體系形成后，法院的職能和定位應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。在初期，人民法院主導(dǎo)具有重要的意義，有助于高效推進(jìn)訴源治理體制機(jī)制的建設(shè)；訴源治理體系逐漸完善后，法院的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)向分流、指引、規(guī)范和監(jiān)督更為適宜。

(四) 處理好多元解紛機(jī)制與當(dāng)事人程序基本權(quán)保障的關(guān)系

當(dāng)事人的程序基本權(quán)或稱裁判請(qǐng)求權(quán)、人權(quán)性質(zhì)的訴權(quán)，要求法院在受理當(dāng)事人起訴時(shí)不得附加任何條件。從20世紀(jì)60年代以來特別是20世紀(jì)末以來，全球各地普遍進(jìn)行民事司法改革，其中依然在發(fā)揮影響力的第三波始于20世紀(jì)70年代中后期，通過發(fā)展替代訴訟的糾紛解決機(jī)制來彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟程序在當(dāng)事人接近正義方面的不足，但應(yīng)以保障當(dāng)事人的程序基本權(quán)為最高理念。因此，多元解紛機(jī)制的構(gòu)建必須注意以保障當(dāng)事人裁判請(qǐng)求權(quán)為底線，據(jù)此才能有效防止多元解紛制度目的的異化。當(dāng)前，理論界和實(shí)踐界大多數(shù)都認(rèn)為，非訴調(diào)解前置主義是對(duì)當(dāng)事人基本訴權(quán)的限制，應(yīng)予以制止。但我們認(rèn)為，對(duì)某類糾紛案件主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解或者強(qiáng)制調(diào)解，并不必然構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人調(diào)解自愿原則的悖反。事實(shí)上，訴訟調(diào)解的強(qiáng)制啟動(dòng)在實(shí)然層面已相當(dāng)普遍且持續(xù)很久，但迄今并沒有足夠數(shù)量的案例證明訴訟調(diào)解的強(qiáng)制啟動(dòng)導(dǎo)致了調(diào)解結(jié)案質(zhì)效的下降和當(dāng)事人對(duì)調(diào)解程序不滿意的上升(10)劉加良.非訴調(diào)解前置主義的反思與走向[J].政法論叢,2020(5)：118-127.。此外，最重要的一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將糾紛強(qiáng)制進(jìn)入調(diào)解程序和強(qiáng)制合意的形成區(qū)分開來。在當(dāng)前矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā)、法院“案多人少”矛盾突出以及多元解紛機(jī)制知曉度不高的前提下，尤其是當(dāng)事人有權(quán)利意識(shí)而權(quán)利救濟(jì)能力不足的現(xiàn)實(shí)背景下，引導(dǎo)當(dāng)事人參加非訴調(diào)解，并不必然導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的侵害，反而有助于促進(jìn)他們形成對(duì)各種解紛方式優(yōu)劣性的認(rèn)識(shí)，破除對(duì)訴訟萬能的迷信，提高解紛效率。但如前文所述，反復(fù)啟動(dòng)調(diào)解則有強(qiáng)制形成合意之嫌，構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的侵害。

四、 新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)中深化訴源治理的實(shí)施路徑

面向新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)，在明確我國(guó)當(dāng)下訴源治理實(shí)踐面臨的核心問題，尋求訴源治理共識(shí)的基礎(chǔ)上，探討如何進(jìn)一步推動(dòng)訴源治理的深化，無疑是訴源治理研究的主要落腳點(diǎn)。

(一) 建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理基本格局，明晰目標(biāo)職責(zé)，優(yōu)化資源配置

矛盾糾紛的不斷凸顯以及社會(huì)治理現(xiàn)代化的時(shí)代需求，都意味著訴源治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，當(dāng)事人不僅能夠根據(jù)案件情況選擇最適宜的解紛方式，還能夠公正、高效地解決糾紛，獲得“身邊”的正義，是新時(shí)代訴源治理的基本目標(biāo)。僅憑法院一家之力或者不同部門的“各自為戰(zhàn)”顯然難以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。盡管訴源治理由法院提出，并在初始階段主要體現(xiàn)出了法院主導(dǎo)的特色，但從社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)來看，訴源治理應(yīng)由法院主推向黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方參與、多措并舉轉(zhuǎn)變，由本地的社會(huì)治理綜合服務(wù)部門與相關(guān)解紛機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合，法院則應(yīng)成為引導(dǎo)、分流、保障和監(jiān)督主體，促進(jìn)非訴解決機(jī)制整體質(zhì)效的提升。推動(dòng)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理聯(lián)席會(huì)議制度，明確各成員單位的工作職責(zé)，并定期就工作落實(shí)、推進(jìn)情況召開工作會(huì)議，推動(dòng)聯(lián)席會(huì)議常態(tài)化運(yùn)作，各參與主體從前文所述的“各自為戰(zhàn)”走向集約管理，暢通信息交互，優(yōu)化資源配置。在主體清晰職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，通過對(duì)社會(huì)治理評(píng)估體系總體指標(biāo)的設(shè)計(jì)，從不同層面多元主體的工作成效出發(fā)，對(duì)訴源治理進(jìn)行更為客觀的評(píng)估。

推進(jìn)國(guó)家層面訴源治理綜合性立法出臺(tái)亦是固定改革成果和常態(tài)化運(yùn)行的關(guān)鍵。針對(duì)訴源治理主體職責(zé)不清、資源配置不當(dāng)、訴非銜接機(jī)制不暢等問題，著力制訂多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法，對(duì)多層次預(yù)防性法律制度、訴源治理主體、訴非銜接、資源配置等作出統(tǒng)一規(guī)定。

(二) 完善預(yù)防性法律制度與非訴解紛體系建設(shè)，強(qiáng)化前端化解、多元分流

首先，完善預(yù)防性法律制度。建立和完善預(yù)防性法律制度，既要預(yù)防糾紛升級(jí)，更要預(yù)防糾紛發(fā)生。社會(huì)治理的基礎(chǔ)在于完善預(yù)防性法律制度體系，引導(dǎo)民眾用法治思維和法治方式解決矛盾糾紛。我國(guó)的人民調(diào)解制度、公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等法律制度，是將法律服務(wù)挺在前面，防范或減少糾紛發(fā)生的具體體現(xiàn)，具有重要的制度價(jià)值。因此，在訴源治理過程中，應(yīng)找準(zhǔn)法治建設(shè)的著力點(diǎn)，積極推動(dòng)更多的行政、公證、檢察、律師等法治力量向前端延伸，不斷增強(qiáng)人民群眾在基層社會(huì)治理中的獲得感和安全感。

其次，發(fā)揮基層自治的作用。在推進(jìn)訴源治理過程中，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮好村委會(huì)、居民社區(qū)等基層自治單元的作用，以創(chuàng)建“無訟社區(qū)”為目標(biāo)，推動(dòng)更多力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解?！爸匾暚F(xiàn)代管理方法在訴源治理中的有效運(yùn)用。如使用網(wǎng)格化管理和微觀治理，使管理更加透明、安全、高效、均衡，有效實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛充分過濾、合理分流、多層次實(shí)質(zhì)化解”(11)王洛忠，周惠妹.訴源治理的新路徑與新格局[N].人民法院報(bào) ，2022-05-26(2).，在回應(yīng)群眾解紛需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理。

再次，夯實(shí)調(diào)解隊(duì)伍，提升調(diào)解能力。正如前文問題所述，非訴調(diào)解成效如何，調(diào)解隊(duì)伍是關(guān)鍵。一方面應(yīng)擴(kuò)充非訴解紛人員，積極吸收行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解、心理咨詢、公證、仲裁、鑒定、保險(xiǎn)等不同的解紛力量進(jìn)駐調(diào)解中心，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)資源，以橫向共治進(jìn)行資源整合。另一方面，要建立一套科學(xué)合理的調(diào)解員養(yǎng)成體系，根據(jù)不同的糾紛類型，逐步建立相適應(yīng)的調(diào)解員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入規(guī)則，建立年度培訓(xùn)計(jì)劃，邀請(qǐng)相應(yīng)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家、資深法官進(jìn)行分類指導(dǎo)、培訓(xùn)，提升調(diào)解員的專業(yè)能力。

(三) 進(jìn)一步規(guī)范訴非銜接程序，提升訴非銜接的制度價(jià)值

訴非銜接強(qiáng)調(diào)的是法院參與訴源治理，充分發(fā)揮司法的規(guī)范、參與、推動(dòng)和保障作用，不斷激活非訴調(diào)解等解紛機(jī)制，有效整合訴訟內(nèi)外解紛資源，構(gòu)建社會(huì)各方力量共同參與糾紛解決的工作格局。訴非銜接不僅僅是簡(jiǎn)單的案件移轉(zhuǎn)，更應(yīng)注重解紛機(jī)制上的銜接，如對(duì)調(diào)解協(xié)議可以進(jìn)行司法確認(rèn)，對(duì)仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解等可以提供必要的保障和指導(dǎo)。在當(dāng)前訴源治理實(shí)踐中，司法確認(rèn)程序是法院以法治思維和法治方法暢通訴非銜接渠道、增強(qiáng)訴源治理實(shí)質(zhì)化的重要途徑(12)鐘明亮.法院在訴源治理中的角色定位及完善[N].人民法院報(bào)，2020-01-09(8).。優(yōu)化司法確認(rèn)程序，不僅要拓展司法確認(rèn)程序的適用范圍，更要通過釋法宣傳、個(gè)案指引等方式促進(jìn)民眾認(rèn)識(shí)到司法確認(rèn)程序的重要價(jià)值，進(jìn)而提高司法確認(rèn)程序的適用率。

要建立非訟糾紛調(diào)處主體與法官雙向溝通聯(lián)系機(jī)制，針對(duì)新頒布的法律法規(guī)或?qū)徟袑?shí)踐中遇到的新問題、新情況，可以定期組織法院工作人員對(duì)非訟糾紛調(diào)處主體進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)，提升調(diào)解率和處置率。法官在指導(dǎo)的同時(shí)也能夠了解新的糾紛發(fā)展動(dòng)向，進(jìn)而更早地作出司法應(yīng)對(duì)。同時(shí)，要在訴源治理中發(fā)揮司法裁判的引領(lǐng)作用，“一個(gè)案例勝過一打文件”，司法裁判更重要的意義在于發(fā)揮司法裁判在社會(huì)治理中的規(guī)范、評(píng)價(jià)、教育、引導(dǎo)等功能，尤其是為民眾在遇到“扶不扶”“勸不勸”“管不管”等法律和道德難題時(shí)，亮明立場(chǎng)，辨明方向，這也是司法審判對(duì)糾紛預(yù)防和化解的獨(dú)特價(jià)值。在訴源治理中以典型案例宣傳釋法，定期向社會(huì)發(fā)布典型案例，引導(dǎo)民眾崇德尚法，以預(yù)防或減少案件的發(fā)生。

(四) 促進(jìn)訴源治理中配套性制度改革

其一，應(yīng)關(guān)注訴源治理需求下不同部門的人員配置與分類管理。以法院為例，法官員額制改革帶來法官數(shù)量減少，“案多人少”矛盾日益突出，將大量法官投入具體的訴前分流、訴前調(diào)解、司法確認(rèn)等工作中，既無可能，也不符合實(shí)際。鑒于此，人民法院在推進(jìn)訴源治理過程中，可以嘗試更深層次的人員分類管理改革，對(duì)不同工作事務(wù)由不同人員分工負(fù)責(zé)。如對(duì)于純事務(wù)性、不涉及審判業(yè)務(wù)的工作，可以外包的形式承包給有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)；對(duì)于審查調(diào)解協(xié)議、司法確認(rèn)等帶有審判業(yè)務(wù)性質(zhì)的工作，可交由高級(jí)別的法官助理或較低級(jí)別的初任法官負(fù)責(zé)，這樣既可將更多員額法官?gòu)脑V源治理事務(wù)性工作中剝離出來，也可最大程度地阻斷民眾對(duì)司法中立的擔(dān)憂。對(duì)于其他訴源治理成員單位，亦應(yīng)關(guān)注相關(guān)的人員配置與管理，并將其嵌入到現(xiàn)有的組織體系中，以避免訴源治理走入形式化、運(yùn)動(dòng)化和短期化誤區(qū)。

其二，為訴源治理設(shè)置必需的專屬經(jīng)費(fèi)與人才資源，明確調(diào)解員等工作人員的勞務(wù)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)等，以制度化的保障實(shí)現(xiàn)非訴解紛體系的常態(tài)化運(yùn)行。建構(gòu)基層調(diào)處糾紛人員職業(yè)準(zhǔn)入與培訓(xùn)培養(yǎng)機(jī)制，高素質(zhì)的人才隊(duì)伍是提升訴源治理成效的重要保障。

其三，建立訴源治理實(shí)質(zhì)化示范機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前法治示范創(chuàng)建、城鄉(xiāng)基層治理示范創(chuàng)建和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)等工作，對(duì)各地的特色調(diào)解品牌、訴非銜接等解紛新模式新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，形成更多體現(xiàn)時(shí)代特征、具有示范意義的訴源治理新模式，通過理論總結(jié)和模式推廣，更快地推動(dòng)各地治理成效的提升。

習(xí)近平法治思想科學(xué)回答了新形勢(shì)下全面依法治國(guó)如何推進(jìn)、如何創(chuàng)新的問題，強(qiáng)調(diào)要著力處理好改革與法治的關(guān)系，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為法治建設(shè)實(shí)踐注入強(qiáng)大動(dòng)力。訴源治理的深入推進(jìn)正是踐行習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大背景下社會(huì)矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)的新問題，引導(dǎo)更多法治力量向引導(dǎo)端和疏導(dǎo)端用力，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深化訴源治理成為必然的發(fā)展選擇。在推進(jìn)訴源治理的過程中，我們更需要理性界定不同法律制度的價(jià)值與不同主體的職能分工。糾紛的存在具有必然性，完全消除糾紛是不可能的。樹立正確的糾紛觀，能為更好的秩序形成提供助力。而合理地預(yù)防可避免的糾紛，必須尊重權(quán)利主體糾紛解決方式的選擇，發(fā)揮自治、德治、法治的共同作用，在推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中推進(jìn)訴源治理，尊重基層基礎(chǔ)的作用。另外，尤為重要的是應(yīng)當(dāng)恪守司法的邊界與中立，保持權(quán)力與權(quán)利、不同權(quán)力之間的良性互動(dòng)，如此，或可為未來的訴源治理改革提供新的思路，真正從“一擁而上”“各自為政”“浮于表面”等可能存在的誤區(qū)中走出來，讓訴源治理變得更理性、更規(guī)范、更深入。