徐 婷，劉蘭秋

(首都醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院，北京 100069)

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村公共衛(wèi)生治理一直是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)涵和關(guān)鍵一環(huán)。近年來，我國(guó)農(nóng)村基層公共衛(wèi)生治理取得了重大成效，但由于村公共衛(wèi)生委員會(huì)等治理主體尚不健全，導(dǎo)致農(nóng)村公共衛(wèi)生治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理手段等存在諸多不甚科學(xué)之處，制約了農(nóng)村公共衛(wèi)生治理能力的提升。在村民自治背景下，村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱為“村委會(huì)”)下設(shè)的公共衛(wèi)生委員會(huì)是農(nóng)村公共衛(wèi)生治理的重要主體。我國(guó)早在1982年《憲法》第111條第2款中即明確規(guī)定，村民委員會(huì)設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)。但由于《村民委員會(huì)組織法》及其他法律法規(guī)關(guān)于村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)相關(guān)規(guī)定的滯后甚至缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)存在一定形式化、隨意化現(xiàn)象。本文擬在介紹村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，論證村公共衛(wèi)生委員會(huì)法制化建設(shè)的必要性和可行性，并分析法制化的路徑及具體內(nèi)容，以期有助于農(nóng)村公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化，織密筑牢疫情防控網(wǎng)底，推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)現(xiàn)狀

雖然《憲法》明確規(guī)定村民委員會(huì)設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)，但1987年11月24日通過的《村民委員會(huì)組織法》(試行)第14條做了與憲法不盡一致的規(guī)定：村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)。人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬的委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生工作。1998年修訂的《村民委員會(huì)組織法》第25條也基本沿用該規(guī)定，未就村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的人員組成、職責(zé)承擔(dān)等問題做出細(xì)化規(guī)定，2018年的修法僅涉及“公共衛(wèi)生委員會(huì)”名稱的變動(dòng)。這一“根據(jù)需要設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)”的立法思路還深刻影響到地方立法，各地為實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》而出臺(tái)的地方性法規(guī)或規(guī)章基本都未規(guī)定村公共衛(wèi)生委員會(huì)的設(shè)置與運(yùn)行，如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉的若干規(guī)定(2012修訂)》《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法(2020修正)》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法(2019修正)》均對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)只字未提。《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)規(guī)定的“退步”，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致該法頒行之后的三十多年里，全國(guó)絕大部分地區(qū)的村委會(huì)都未按照憲法規(guī)定設(shè)置公共衛(wèi)生委員會(huì)。

黨的十八大以來，尤其是2016年8月習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以及“健康中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，這一狀況逐漸得以改觀。各地陸續(xù)在村民委員會(huì)中設(shè)立公共衛(wèi)生委員會(huì)，如北京市于2020年底率先在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了村公共衛(wèi)生委員會(huì)的全覆蓋；2020年10月22日，安徽省啟動(dòng)村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)試點(diǎn)活動(dòng)；2021年5月19日，黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)的首個(gè)社區(qū)(村)公共衛(wèi)生委員會(huì)的成立開啟了該區(qū)169個(gè)社區(qū)、21個(gè)村成立公共衛(wèi)生委員會(huì)的序幕。但由于《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)規(guī)定的粗疏以及相關(guān)地方立法的滯后，各地設(shè)立的村公共衛(wèi)生委員會(huì)在人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)、工作職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等方面存在較大差異，如在人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)方面，有些村公共衛(wèi)生委員會(huì)由鄉(xiāng)村醫(yī)生、計(jì)生專干、健康指導(dǎo)員、家庭保健員以及社區(qū)志愿者等組成，有些則僅由計(jì)生專干1人組成，致使各公共衛(wèi)生委員會(huì)的公共衛(wèi)生治理能力參差不齊，難以有效提升農(nóng)村基層公共衛(wèi)生治理效果。

2 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)法制化的必要性

2.1 是推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的需要

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中正式提出了“健康中國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人民健康的高度重視。健康關(guān)系到我國(guó)全面建成小康社會(huì)、全面提升中華民族的健康素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略[1]。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持預(yù)防為主，深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病”，實(shí)現(xiàn)全民健康不能僅僅依靠提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，更要注重公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。構(gòu)建公共衛(wèi)生體系是健康中國(guó)的“基石”，也是“習(xí)近平公共衛(wèi)生與健康治理理論”的核心命題[2]。

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村地區(qū)由于人口多、醫(yī)療條件相對(duì)差、村民健康素養(yǎng)偏低，公共衛(wèi)生治理任務(wù)艱巨。2021年初河北石家莊疫情的爆發(fā)充分體現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)是疫情防控的薄弱地帶[3]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以疫情防治為切入點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)?！?2021年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2021年重點(diǎn)工作任務(wù)》中也提到，要堅(jiān)持預(yù)防為主，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，要持續(xù)推進(jìn)健康中國(guó)行動(dòng)，推進(jìn)村民委員會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)。村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)是構(gòu)建農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的關(guān)鍵一環(huán)，村公共衛(wèi)生委員會(huì)的法制化、規(guī)范化建設(shè)有助于筑牢農(nóng)村公共衛(wèi)生“網(wǎng)底”，提高農(nóng)村基層公共衛(wèi)生治理水平，推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

2.2 是貫徹全面依法治國(guó)基本方略的需要

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[4]。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，而《憲法》明確規(guī)定村民委員會(huì)應(yīng)下設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)，因此，推進(jìn)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)是堅(jiān)持依法治國(guó)的內(nèi)在要求。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》，也提出要積極推進(jìn)公共衛(wèi)生等重要領(lǐng)域立法[5]。因此，以健全的法制規(guī)范村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)貫徹全面依法治國(guó)基本方略具有重要意義。

2.3 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》也強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)”[6]。2021年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中也提到了要“全面推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)”。健康鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

2021年6月1日起施行的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第41條第1款規(guī)定，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”。村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)作為村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)，建設(shè)與運(yùn)行過程中缺乏立法的明確指引與保障，難以做到自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合。因此，應(yīng)盡快推進(jìn)村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)的法制化建設(shè)，堅(jiān)持自治為基、法治為本，補(bǔ)齊農(nóng)村公共衛(wèi)生組織體系的短板，推進(jìn)健康鄉(xiāng)村的建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.4 是切實(shí)解決實(shí)踐中村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)所面臨問題的需要

目前，北京市、安徽省合肥市的瑤海區(qū)和肥西縣等已實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)的全覆蓋[7，8]，其他地區(qū)也正著手推進(jìn)成立村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)。由于缺乏立法的規(guī)范，村公共衛(wèi)生委員會(huì)在實(shí)際建設(shè)中存在很多問題與挑戰(zhàn)，有相當(dāng)一部分村公共衛(wèi)生委員會(huì)處于“有名無實(shí)”的“形式化”狀態(tài)，部分村公共衛(wèi)生委員會(huì)甚至“無名無實(shí)”，僅僅存在于村干部的回答和上級(jí)各部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)字之中。實(shí)際運(yùn)行的村公共衛(wèi)生委員會(huì)也存在運(yùn)行機(jī)制不健全、人員組成隨意化、工作職責(zé)不盡合理以及缺乏經(jīng)費(fèi)保障等問題。

2.4.1 村公共衛(wèi)生委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制不健全，存在“非實(shí)質(zhì)化”問題

根據(jù)《憲法》及《村民委員會(huì)組織法》之規(guī)定，村委會(huì)內(nèi)應(yīng)該設(shè)立公共衛(wèi)生委員會(huì)。治安調(diào)解委員會(huì)等基本已經(jīng)形成相對(duì)完善的制度，并在實(shí)踐中發(fā)揮了作用。但村公共衛(wèi)生委員會(huì)則體現(xiàn)出一定的“非實(shí)質(zhì)化”問題，已經(jīng)掛牌成立村公共衛(wèi)生委員會(huì)的村落往往也沒有明確具體的制度設(shè)計(jì)。比如，絕大多數(shù)村公共衛(wèi)生委員會(huì)都未建立明確的例會(huì)制度。例會(huì)是群體進(jìn)行溝通的常態(tài)形式，也是實(shí)現(xiàn)高效管理的基本手段[9]。定期召開例會(huì)有助于提升工作質(zhì)量、保證工作進(jìn)度、促進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)的交流等。在實(shí)踐中，村公共衛(wèi)生委員會(huì)沒有專門的例會(huì)，僅在村民委員會(huì)的例會(huì)上順帶著分配公共衛(wèi)生委員會(huì)的任務(wù)，這與兩者間成員的高度重合有關(guān)，也源自于公共衛(wèi)生委員會(huì)及村委會(huì)對(duì)例會(huì)的不重視，以及缺乏政策法律的規(guī)定。而且，多數(shù)村公共衛(wèi)生委員會(huì)都未建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。建立完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)工作人員的積極性、主動(dòng)性以及創(chuàng)造性。但村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)的工作缺乏考核評(píng)價(jià)機(jī)制，沒有針對(duì)公共衛(wèi)生委員會(huì)各成員以及委員會(huì)整體的定期考核，沒有獎(jiǎng)懲制度，也沒有監(jiān)督機(jī)制，更沒有將公共衛(wèi)生委員會(huì)的考核結(jié)果納入村委會(huì)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度績(jī)效考評(píng)，使得村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.4.2 村公共衛(wèi)生委員會(huì)人員組成呈現(xiàn)一定程度的隨意化

由于立法未對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu)及數(shù)量作出明確規(guī)定，村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)主要依據(jù)相關(guān)政策文件進(jìn)行，在人員組成方面呈現(xiàn)一定的隨意化傾向。

以北京市為例，各區(qū)村公共衛(wèi)生委員會(huì)成員人數(shù)呈現(xiàn)明顯差異。如北京市通州區(qū)衛(wèi)健委等部門印發(fā)的《通州區(qū)推進(jìn)村委會(huì)、居委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)工作實(shí)施方案》要求“每個(gè)村公共衛(wèi)生委員會(huì)由至少3人組成”，而原北京市懷柔區(qū)衛(wèi)計(jì)委等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好村委會(huì)、居委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)工作的通知》則要求“村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)應(yīng)在5～9人，各村委會(huì)可根據(jù)常住人口數(shù)量確定公共衛(wèi)生委員會(huì)成員人數(shù)”，但并未明確如何根據(jù)常住人口數(shù)量來確定公共衛(wèi)生委員會(huì)成員人數(shù)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在有的村公共衛(wèi)生委員會(huì)僅由3人組成，分別為“村委會(huì)主任、婦聯(lián)主任以及一名村委委員”，甚至都難以達(dá)到“5～9人”的基本數(shù)量要求。各村公共衛(wèi)生委員會(huì)成員構(gòu)成也各有所異，大致可分為以下幾種情況，一是由村委會(huì)主任、計(jì)生專干或婦聯(lián)主任及其他村委委員組成；二是在此基礎(chǔ)上增加社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員為委員會(huì)副主任；三是在第一種情況的基礎(chǔ)上加入了鄉(xiāng)村醫(yī)生。

2.4.3 村公共衛(wèi)生委員會(huì)的職責(zé)設(shè)定不盡合理

立法的缺失導(dǎo)致各地關(guān)于村公共衛(wèi)生委員會(huì)工作職責(zé)的規(guī)定很不統(tǒng)一，很多地方的公共衛(wèi)生委員會(huì)工作職責(zé)設(shè)定不盡科學(xué)合理，存在工作職責(zé)規(guī)定不完整、有遺漏以及內(nèi)容不具體、較籠統(tǒng)等問題。如北京市衛(wèi)健委組織編寫的《北京市村(居)公共衛(wèi)生委員會(huì)工作指導(dǎo)手冊(cè)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)手冊(cè)》)，包括國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目宣傳、健康教育與健康促進(jìn)、傳染病地方病防控等20項(xiàng)職責(zé)的介紹與工作要求，但該《指導(dǎo)手冊(cè)》并未將目前我國(guó)正在實(shí)行的垃圾分類這一明顯屬于公共衛(wèi)生范疇的任務(wù)列為公共衛(wèi)生委員會(huì)的職責(zé)。山東省衛(wèi)健委、民政廳于2021年5月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)在村(居)民委員會(huì)設(shè)立公共衛(wèi)生委員會(huì)的通知》，明確村公共衛(wèi)生委員會(huì)的工作職責(zé)為“健康宣教、協(xié)助開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作及疫情防控工作、動(dòng)員群眾開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和組織民主評(píng)議與民主監(jiān)督”四大類，并附加兜底條款“協(xié)助完成其他衛(wèi)生健康工作”，該《通知》對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)工作職責(zé)的設(shè)定不夠具體，過于籠統(tǒng)，如《通知》未明確“維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生”應(yīng)包含哪些方面，是否應(yīng)包含飲用水衛(wèi)生、垃圾分類等內(nèi)容。廣東省衛(wèi)健委、民政廳等五部門于2021年8月發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)村(居)民委員會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的通知》中對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)工作職責(zé)的規(guī)定也存在此問題，而重慶市衛(wèi)健委、民政局等四部門于2021年2月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)村(居)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)工作的通知》中規(guī)定的村公共衛(wèi)生委員會(huì)的工作職責(zé)主要包括健康宣教、基本公共衛(wèi)生服務(wù)的宣傳與協(xié)助工作、開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、組建健康管理互助小組、民主評(píng)議與監(jiān)督以及疫情防控等六類，甚至都未提及“維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生”。

2.4.4 村公共衛(wèi)生委員會(huì)的運(yùn)行缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障

由于立法并未對(duì)村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)成立后的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制作出明確規(guī)定，也未明確委員會(huì)成員的工作性質(zhì)為義務(wù)勞動(dòng)還是兼職，未明確是否應(yīng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助，因此很多村公共衛(wèi)生委員會(huì)并沒有固定的經(jīng)費(fèi)支持。村委會(huì)雖有財(cái)政撥款，但每一筆款項(xiàng)均有規(guī)定用途，國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年發(fā)布的《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》中明確指出，“村級(jí)補(bǔ)助資金要?？顚Ｓ谩?，且在《財(cái)政部關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的意見》《中紀(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》《中共中央組織部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》等中央政策文件發(fā)布后，各地紛紛制定地方政策實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)代管”制度，村委會(huì)每一筆支出均需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行申請(qǐng)，無法擅自將其中部分資金用于建設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)。因缺乏專門的經(jīng)費(fèi)保障，即使名義上成立了村公共衛(wèi)生委員會(huì)，也依然是按照原先村委會(huì)內(nèi)部的職責(zé)分工，由相應(yīng)的村委會(huì)成員負(fù)責(zé)各自職責(zé)內(nèi)的公共衛(wèi)生工作，村公共衛(wèi)生委員會(huì)形同虛設(shè)。

3 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)法制化的可行性

3.1 具有充分的上位法和國(guó)家政策作為立法依據(jù)

《憲法》第111條以及《村民委員會(huì)》第7條的規(guī)定為村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的法制化提供了法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的意見》(國(guó)發(fā)〔2020〕15號(hào))將“村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)”作為深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的新工作方式，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)法治化保障；國(guó)家衛(wèi)健委、財(cái)政部等三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好2021年基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作的通知》(國(guó)衛(wèi)基層發(fā)〔2021〕23號(hào))以及民政部與國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)防控精準(zhǔn)化精細(xì)化水平的通知》(民發(fā)〔2021〕11號(hào))均強(qiáng)調(diào)了村公共衛(wèi)生委員會(huì)在疫情防控中的重要作用；國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2021年重點(diǎn)工作任務(wù)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕20號(hào))更是將“建設(shè)村公共衛(wèi)生委員會(huì)”納入2021年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)工作任務(wù)中，作為加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。這些法律文件與國(guó)家政策文件為村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的法制化奠定了基礎(chǔ)。

3.2 村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)及立法嘗試是法制化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

自2018年起，國(guó)內(nèi)多地政府部門陸續(xù)發(fā)布建設(shè)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的相關(guān)政策及法律文件，指導(dǎo)各村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)與運(yùn)行，為村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的法制化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如北京市早在2018年就啟動(dòng)了村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)工作，并且在新冠肺炎疫情的防控中，村公共衛(wèi)生委員會(huì)積極參加群防群控，發(fā)揮村衛(wèi)生室、黨員干部以及村民志愿者的作用，形成疫情防控工作合力[10]。在法律層面，2020年9月25日起實(shí)施的《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在第6條第4款中規(guī)定“設(shè)立村公共衛(wèi)生委員會(huì)”，在政策層面，北京市政府部門也相繼印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)村委會(huì)、居委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的通知》《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020-2022年)的通知》《關(guān)于做好三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)下社區(qū)(村)常態(tài)化防控措施的通知》等大量規(guī)范性文件，為村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的法制化提供了北京經(jīng)驗(yàn)。

除北京市外，還有諸多地方也開展了村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)實(shí)踐及地方立法活動(dòng)。如安徽省于2020年10月22日啟動(dòng)村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)試點(diǎn)活動(dòng)，并對(duì)《安徽省愛國(guó)衛(wèi)生條例》進(jìn)行修訂，在第5條第3款增加了“村民委員會(huì)依法設(shè)公共衛(wèi)生委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的愛國(guó)衛(wèi)生事務(wù)”的規(guī)定，此后，安徽省各地級(jí)市也紛紛啟動(dòng)了村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)，如肥西縣于4月啟動(dòng)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)，并安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考評(píng)[11]，蕪湖市衛(wèi)健委、財(cái)政局等四部門于8月聯(lián)合印發(fā)《蕪湖市村(居)民委員會(huì)設(shè)立公共衛(wèi)生委員會(huì)的實(shí)施意見》，對(duì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的工作職責(zé)、成員數(shù)量等進(jìn)行了明確[12]。重慶市、山東省和廣東省則分別于2021年2月、5月和8月以多部門聯(lián)合發(fā)文的形式，印發(fā)指導(dǎo)村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的相關(guān)政策文件，對(duì)組織架構(gòu)、工作職責(zé)以及保障措施等進(jìn)行了明確，重慶市還要求各村公共衛(wèi)生委員會(huì)建立工作制度，如定期召開工作例會(huì)，定期向村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)工作情況以及定期參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院組織的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)等。

4 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)法制化的路徑和具體內(nèi)容

4.1 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)法制化的路徑

合法性是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的必要遵循，缺乏法治理念與制度規(guī)范的治理體系面對(duì)日益復(fù)雜的治理事項(xiàng)，難以形成聚合共識(shí)與分解矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制，治理的有效性不足以長(zhǎng)久維持[13]。在全面依法治國(guó)背景下，對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的建設(shè)進(jìn)行立法規(guī)范，是提升基層公共衛(wèi)生治理水平的必然要求。村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的法制化應(yīng)在憲法的規(guī)定之下，遵循如下路徑開展：首先，應(yīng)適時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》，刪去該法第7條中“人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作”這一與憲法規(guī)定不合且阻礙村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)的規(guī)定，并對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)的性質(zhì)、村公共衛(wèi)生委員會(huì)與村委會(huì)的關(guān)系等問題做具體、明確的規(guī)定；其次，對(duì)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉的若干規(guī)定(2012修訂)》《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法(2020修正)》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法(2019修正)》等各地為實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》而出臺(tái)的地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行修訂，結(jié)合各地實(shí)際，在地方立法中明確規(guī)定村公共衛(wèi)生委員會(huì)的人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)、工作職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制及經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。

4.2 村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)法制化的具體內(nèi)容

4.2.1 明確規(guī)定村公共衛(wèi)生委員會(huì)的性質(zhì)及其與村民委員會(huì)的關(guān)系

《憲法》的規(guī)定決定了村公共衛(wèi)生委員會(huì)的性質(zhì)，是村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)，與人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會(huì)具有同等地位。作為下屬委員會(huì)，村公共衛(wèi)生委員會(huì)應(yīng)在村黨組織與村民委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理下、在上級(jí)衛(wèi)生部門的指導(dǎo)下開展工作，這就意味著村公共衛(wèi)生委員會(huì)的人員不能完全是村兩委成員兼任，否則就成了“自我領(lǐng)導(dǎo)與自我管理”。村公共衛(wèi)生委員會(huì)工作的專業(yè)性、群眾性與公益性，決定了其應(yīng)該是相對(duì)獨(dú)立于村民委員會(huì)的群眾自治性組織，為更好發(fā)揮其作用，應(yīng)從法律層面保障其一定的獨(dú)立性，而非依附于村民委員會(huì)。獨(dú)立性不僅體現(xiàn)在“人員組成應(yīng)大部分非村兩委成員”，還應(yīng)體現(xiàn)在“專門的經(jīng)費(fèi)保障”“獨(dú)立的辦公場(chǎng)所”以及“擁有決策自主權(quán)”等方面。

4.2.2 明確規(guī)定村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)

首先，應(yīng)根據(jù)行政村常住人口數(shù)量確定村級(jí)公共衛(wèi)生委員會(huì)的人數(shù)，而不宜籠統(tǒng)地規(guī)定人數(shù)范圍，并由各村委會(huì)自行確定公共衛(wèi)生委員會(huì)成員人數(shù)。例如，可規(guī)定“特大型村的公共衛(wèi)生委員會(huì)人數(shù)應(yīng)為7～9人，大型村的公共衛(wèi)生委員會(huì)人數(shù)應(yīng)為5～7人，中型村的公共衛(wèi)生委員會(huì)人數(shù)應(yīng)為3～5人，小型村的公共衛(wèi)生委員會(huì)人數(shù)應(yīng)至少為3人”。其次，應(yīng)規(guī)定公共衛(wèi)生委員會(huì)成員的專業(yè)性，比如，至少應(yīng)有1名醫(yī)務(wù)人員，醫(yī)務(wù)人員可以是本村的鄉(xiāng)村醫(yī)生，或者其他擁有相關(guān)知識(shí)的村民。再比如，有的地區(qū)(如北京市、山東省、廣州市等)在農(nóng)村開發(fā)鄉(xiāng)村公益性崗位，如河湖巡查與管護(hù)、防疫消殺、垃圾分類指導(dǎo)、保潔保綠、管水、養(yǎng)老護(hù)理等，其中，部分公益崗的工作內(nèi)容恰是公共衛(wèi)生工作的重要內(nèi)容之一，因此可將此類公益崗人員納入村公共衛(wèi)生委員會(huì)，減少資源浪費(fèi)。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的意見》提到，推進(jìn)村公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)，以基層愛國(guó)衛(wèi)生工作人員為主，以家庭醫(yī)生、計(jì)生專干、專業(yè)社會(huì)工作者、物業(yè)服務(wù)人員、志愿者等組成的兼職愛國(guó)衛(wèi)生隊(duì)伍為輔，因此，計(jì)生專干也應(yīng)成為村公共衛(wèi)生委員會(huì)的一員。但同時(shí)也需注意，任何人進(jìn)入村公共衛(wèi)生委員會(huì)，無論是專職還是兼職，均應(yīng)通過某種法定程序，例如村委會(huì)推薦、村民投票選舉、考核等方式，且上崗前應(yīng)經(jīng)過相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)。

4.2.3 應(yīng)規(guī)定村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的工作職責(zé)

首先，應(yīng)明確村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)需要承擔(dān)的具體工作職責(zé)，可通過列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，且應(yīng)有兜底條款，防止列舉不周延?？山梃b《北京市村(居)公共衛(wèi)生委員會(huì)工作指導(dǎo)手冊(cè)(試行)》中對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)工作職責(zé)的規(guī)定，對(duì)《指導(dǎo)手冊(cè)》中所遺漏的進(jìn)行補(bǔ)充，例如垃圾分類、改水改廁等。其次，應(yīng)明確哪些工作內(nèi)容必須由具有特定專業(yè)背景或經(jīng)過專門考核的人員負(fù)責(zé)，其余的工作內(nèi)容可由委員會(huì)內(nèi)部討論決定或由委員會(huì)主任直接進(jìn)行分配。

4.2.4 應(yīng)明確村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)應(yīng)制定章程，并報(bào)村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，立法應(yīng)明確哪些事項(xiàng)必須在法律中予以規(guī)定，哪些事項(xiàng)可由章程自行決定，包括村公共衛(wèi)生委員會(huì)的會(huì)議制度、考核制度、獎(jiǎng)懲制度以及監(jiān)督機(jī)制等。為提高委員會(huì)成員的工作積極性，更好地發(fā)揮村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的作用，可將其考核納入村委會(huì)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的年度考核中。

4.2.5 應(yīng)規(guī)定村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障

立法應(yīng)明確村委會(huì)公共衛(wèi)生委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源以及經(jīng)費(fèi)使用要求，例如，由政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)應(yīng)首先用于完成上級(jí)政府要求的公共衛(wèi)生工作，同時(shí)應(yīng)明確結(jié)余的經(jīng)費(fèi)是否可作為獎(jiǎng)金發(fā)放給工作優(yōu)秀的委員會(huì)成員。若如上文所述，將公共衛(wèi)生類鄉(xiāng)村公益性崗位納入村公共衛(wèi)生委員會(huì)，則原先用于保障公益崗的資金也應(yīng)并入村公共衛(wèi)生委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)中，由委員會(huì)統(tǒng)一管理。其次，應(yīng)規(guī)定村公共衛(wèi)生委員會(huì)定期將經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行公示，在上報(bào)撥款單位的同時(shí)，接受村民的監(jiān)督，最后，對(duì)村公共衛(wèi)生委員會(huì)成員的勞動(dòng)報(bào)酬也需通過立法予以明確，對(duì)兼職成員與專職成員的崗位待遇也應(yīng)有所區(qū)分。