全國(guó)性社會(huì)企業(yè)政策為何沒(méi)有形成？
——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角

孫夢(mèng)蝶 鄔慶超

(1.華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院,上海 201620;2.上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院,上海 201620)

社會(huì)企業(yè)起源于西方福利國(guó)家，在20世紀(jì)70年代政府、市場(chǎng)和社會(huì)三重失靈的背景下，社會(huì)企業(yè)作為一種混合組織，其跨越公私邊界、通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的運(yùn)營(yíng)模式彌補(bǔ)了公共服務(wù)不足，改善了私人部門(mén)社會(huì)公益，成為解決社會(huì)問(wèn)題的全新方式[1]。社會(huì)企業(yè)在英國(guó)產(chǎn)生后，已在全球范圍內(nèi)得到發(fā)展并廣泛活躍在市場(chǎng)和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。英國(guó)的社區(qū)利益企業(yè)是一種具有鮮明社會(huì)企業(yè)特征的組織形式，其以提升社區(qū)發(fā)展水平和增強(qiáng)居民福利為最終目標(biāo)，有效提升了當(dāng)?shù)氐闹卫硭胶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展。歐洲的社會(huì)企業(yè)發(fā)展總體上以擴(kuò)大就業(yè)和服務(wù)社區(qū)為主要目的；美國(guó)的社會(huì)企業(yè)則更加偏向市場(chǎng)化，社會(huì)企業(yè)與其他商業(yè)主體地位相同，并未受到特殊政策照顧，具有更加多樣的創(chuàng)新形式、發(fā)展模式和組織形態(tài)。在亞洲地區(qū)，韓國(guó)社會(huì)企業(yè)的建立更多受到政府影響。為了給社會(huì)弱勢(shì)群體創(chuàng)造長(zhǎng)期工作機(jī)會(huì)，韓國(guó)政府制定了《社會(huì)企業(yè)促進(jìn)法》，該法律獲得了各級(jí)政府和企業(yè)財(cái)團(tuán)的支持，在法律頒布后的十年間有1672家社會(huì)企業(yè)獲得認(rèn)證。

當(dāng)前關(guān)于社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)一般存在以下幾種觀點(diǎn)：1996年，歐洲社會(huì)企業(yè)學(xué)會(huì)提出社會(huì)企業(yè)，是指同時(shí)擁有企業(yè)戰(zhàn)略和社會(huì)目的的組織實(shí)體。該定義主要包含三個(gè)維度特征，首先在經(jīng)濟(jì)上要能夠持續(xù)進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)；其次在社會(huì)維度要限制分紅，堅(jiān)持公益；最后，在管理上要由公民發(fā)起，民主管理。2003年，歐洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織委員會(huì)(OECD)將社會(huì)企業(yè)定義為介于公私部門(mén)間的組織，社會(huì)企業(yè)在采取商業(yè)手段的同時(shí)要有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。美國(guó)則傾向于將社會(huì)企業(yè)視為一種主要以收入為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的手段。迪斯提出了“社會(huì)企業(yè)光譜”的概念，認(rèn)為社會(huì)企業(yè)是介于純商業(yè)和純公益之間處于多元混合的一種組織形態(tài)。我國(guó)學(xué)者王名認(rèn)為，社會(huì)企業(yè)介于公益與營(yíng)利間的組織形態(tài)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公益的有機(jī)結(jié)合，具有非營(yíng)利組織和企業(yè)雙重屬性和特征的社會(huì)組織[2]。根據(jù)中國(guó)慈展會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)的社會(huì)企業(yè)數(shù)量從2015年的7家，發(fā)展到2018年的109家，覆蓋25個(gè)省(市、自治區(qū))，涵蓋15個(gè)相關(guān)領(lǐng)域。全國(guó)共有社會(huì)企業(yè)相關(guān)的政府行動(dòng)與政策支持31件。

但從整體上看，我國(guó)社會(huì)企業(yè)處于起步階段，在發(fā)展過(guò)程中存在諸多障礙和問(wèn)題。首先是身份模糊。從目前的登記狀況看，當(dāng)前65%左右社會(huì)企業(yè)的注冊(cè)類(lèi)型為企業(yè)，其余為社會(huì)組織。社會(huì)企業(yè)的混合屬性必然會(huì)導(dǎo)致其在現(xiàn)行法律制度下難以取得恰當(dāng)?shù)纳矸莸匚弧Ｓ蓪W(xué)界提出并被各地廣泛采用的通過(guò)“認(rèn)證制”賦予社會(huì)企業(yè)合法地位的方式，一方面由于現(xiàn)有的官方認(rèn)證并未和通用管理體制實(shí)現(xiàn)并軌，其實(shí)施效果明顯受到地域限制；另一方面，由于民間認(rèn)證缺乏權(quán)威性認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定，難以受到廣泛認(rèn)可，導(dǎo)致身份認(rèn)證缺乏一種權(quán)威的主導(dǎo)模式。

其次是社會(huì)認(rèn)同，社會(huì)認(rèn)同是指社會(huì)企業(yè)受到政府、市場(chǎng)和使用者的認(rèn)可和信任。我國(guó)目前總體對(duì)社會(huì)企業(yè)相對(duì)陌生，一方面是由于社會(huì)企業(yè)作為舶來(lái)品，公眾和政府對(duì)其形成完整的認(rèn)知需要一定的時(shí)間；另一方面，社會(huì)企業(yè)采用商業(yè)手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的的運(yùn)行方式與公眾普遍認(rèn)同的公益-商業(yè)二元對(duì)立的認(rèn)知間存在明顯張力。社會(huì)企業(yè)的具體運(yùn)作流程對(duì)于多數(shù)公眾而言仍處于“黑箱”狀態(tài)，公眾必然擔(dān)心社會(huì)企業(yè)發(fā)生使命偏移；多數(shù)政府也并未在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)選擇、優(yōu)惠政策制定上由于其公益性而向社會(huì)企業(yè)進(jìn)行傾斜。

最后是社會(huì)企業(yè)自身治理能力和創(chuàng)新力不足，我國(guó)社會(huì)企業(yè)處于發(fā)展的初級(jí)階段，在面臨商業(yè)與公益雙重目標(biāo)時(shí)很容易陷入兩難境界[3]。因?yàn)橘Y金有限、經(jīng)驗(yàn)不足，許多社會(huì)企業(yè)并未形成相對(duì)成熟的營(yíng)利模式，對(duì)政府和社會(huì)資源的依賴(lài)度較高。加之本身運(yùn)營(yíng)成本較高，導(dǎo)致社會(huì)企業(yè)的再生產(chǎn)能力弱，市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，自身可持續(xù)發(fā)展能力差。在人才方面，我國(guó)同樣缺少具有豐富經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)企業(yè)家，由于社會(huì)企業(yè)要兼顧公益與商業(yè)，其對(duì)社會(huì)企業(yè)的管理人員和員工在品德、能力和個(gè)人綜合素質(zhì)的要求相比傳統(tǒng)組織更高，但由于其物質(zhì)激勵(lì)的限制和較弱的總體能力，又難以吸引到合適的員工。此外，我國(guó)目前也尚未形成相對(duì)完善的社會(huì)企業(yè)人才培育體系和選拔體系，難以提供系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化的技能培訓(xùn)。

然而最重要的一點(diǎn)是，任何新興組織的發(fā)展都離不開(kāi)政府政策的支持[4]，組織新生性越強(qiáng)，對(duì)外界資源的依賴(lài)就越明顯。西方社會(huì)企業(yè)發(fā)展中，政府的支持與推動(dòng)發(fā)揮了重大作用。在政策環(huán)境相對(duì)成熟的國(guó)家，政府認(rèn)識(shí)到了社會(huì)企業(yè)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，采取了多種措施滿(mǎn)足社會(huì)企業(yè)發(fā)展需要。例如，英國(guó)制定了社會(huì)企業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略，韓國(guó)制定了《社會(huì)企業(yè)育成法》。除了制定綱領(lǐng)文件外，部分政府還會(huì)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)支持機(jī)構(gòu)培育社會(huì)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。任何新行業(yè)的出現(xiàn)，都需要有可推動(dòng)其發(fā)展的社會(huì)格局，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面[5]。相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展水平偏低，總體政策環(huán)境較差。根據(jù)以往研究，政府可以通過(guò)出臺(tái)一系列較高層級(jí)的優(yōu)惠政策來(lái)促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展[6]。可見(jiàn)，制定公共政策促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展是政府的責(zé)任。

既然社會(huì)企業(yè)在解決社會(huì)問(wèn)題上具有顯著的作用，那么為何我國(guó)至今仍未形成一個(gè)全國(guó)性的社會(huì)企業(yè)政策？是什么原因阻礙了我國(guó)全國(guó)性社會(huì)企業(yè)政策的形成，其瓶頸在何處？應(yīng)該通過(guò)何種方式破解這一政策困境，進(jìn)而在全國(guó)更大范圍內(nèi)發(fā)揮社會(huì)企業(yè)作用？對(duì)于以上問(wèn)題，李健運(yùn)用多源流理論模型分析后認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)家層面政策尚未形成的原因是“政策之窗”尚未開(kāi)啟和缺少社會(huì)企業(yè)家助力。但在當(dāng)前的制度話(huà)語(yǔ)體系下，多源流理論在解讀中國(guó)政策過(guò)程中遇到眾多困難，反映出理論自身存在局限性，如源流間的獨(dú)立性缺失，政策之窗、政策企業(yè)家的耦合作用不清晰，預(yù)測(cè)能力弱等。本文在其研究基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會(huì)企業(yè)議題存在一個(gè)較為清晰的政策網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)行可以促進(jìn)政策議程。故而，本文嘗試采用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析當(dāng)前社會(huì)企業(yè)政策的相關(guān)問(wèn)題并提出相應(yīng)建議，以期促進(jìn)全國(guó)性社會(huì)企業(yè)政策的形成。

一、相關(guān)理論及研究綜述

(一)政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論是西方公共政策的重要研究范式，是網(wǎng)絡(luò)理論在政策科學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，體現(xiàn)了政策科學(xué)的體系化、理論化。政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于六七十年代的美國(guó)，并在歐洲得到進(jìn)一步發(fā)展，逐漸形成了以英國(guó)和美國(guó)為代表的利益協(xié)調(diào)學(xué)派和以歐洲大陸中德國(guó)、荷蘭學(xué)者為主體的治理學(xué)派兩種派系[7]。其中，利益協(xié)調(diào)學(xué)派的理論構(gòu)成包括Freeman和lowi描述行政官僚、國(guó)會(huì)議員和利益集團(tuán)影響美國(guó)政策制定的“鐵三角”理論，英國(guó)認(rèn)為制定過(guò)程是由官僚機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)構(gòu)成的社群互動(dòng)決定的政策過(guò)程分析理論。治理學(xué)派中，德國(guó)學(xué)者的研究重心集中于社會(huì)子系統(tǒng)在政策形成中扮演的重要角色，并試圖構(gòu)建一種建立于非科層協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。荷蘭學(xué)者更加注重治理網(wǎng)絡(luò)，Kickert指出，網(wǎng)絡(luò)治理有工具主義、制度主義和活動(dòng)三類(lèi)視角[8]；Klijn則進(jìn)一步提出了政策網(wǎng)絡(luò)管理策略。兩種學(xué)派雖然對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)有不同解釋?zhuān)⒉换ハ嗯懦?。我?guó)已有較多學(xué)者采用政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)公民參與地方政府政策評(píng)估制度[9]、社區(qū)治理失靈[10]等問(wèn)題進(jìn)行研究，也有研究聚焦于政策網(wǎng)絡(luò)理論在解決我國(guó)公共治理問(wèn)題的實(shí)用性。此外，匡霞等認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中存在博弈協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)等內(nèi)部動(dòng)力演化機(jī)制，對(duì)原有理論進(jìn)行了有機(jī)補(bǔ)充[11]。

本文在分析過(guò)程中采用羅茨所提出的政策網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)模式，即所謂政策網(wǎng)絡(luò)是各參與行為主體在政策過(guò)程中基于資源依賴(lài)結(jié)成的組織集群，其中包括3個(gè)要點(diǎn)，分別是行動(dòng)者、鏈條和邊界。從利益整合程度、成員參與資格、相互依賴(lài)性和成員間資源分配方式為觀測(cè)指標(biāo)，可以將政策網(wǎng)絡(luò)分為從高度聚合的政策社群到松散組合的議題網(wǎng)絡(luò)等五種網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型[12](見(jiàn)表1)。

(二)社會(huì)企業(yè)政策研究綜述

由于社會(huì)企業(yè)與我國(guó)當(dāng)前政策均不完全契合，與現(xiàn)行法律規(guī)定的組織實(shí)體又不兼容，許多社會(huì)企業(yè)家迫切需要出臺(tái)針對(duì)社會(huì)企業(yè)的公共政策，以滿(mǎn)足其在身份認(rèn)同和組織發(fā)展方面的需求。

調(diào)查顯示，社會(huì)企業(yè)對(duì)于公共政策的需求呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。2012—2016年認(rèn)為“政策是社會(huì)企業(yè)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)”的占比已經(jīng)從不足30%上升至95%，2020年，受到新冠疫情影響，許多社會(huì)企業(yè)和準(zhǔn)社會(huì)企業(yè)對(duì)公共政策的需求更加迫切，72.22%的社會(huì)企業(yè)期望獲得租金、稅費(fèi)延期減免；60%以上的準(zhǔn)社會(huì)組織對(duì)金融政策支持表達(dá)了高度期待[13]。因此，如何通過(guò)制定宏觀公共政策促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展成為理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。有關(guān)社會(huì)企業(yè)的政策研究中，不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)企業(yè)政策是重點(diǎn)內(nèi)容，我國(guó)早期的社會(huì)企業(yè)研究主要集中于港臺(tái)地區(qū)[14]，隨著研究的推進(jìn)，歐美國(guó)家的社會(huì)企業(yè)政策又進(jìn)一步吸引了研究者的關(guān)注[15]。隨著近年來(lái)本土社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，從政策可移植性等角度出發(fā)，相關(guān)研究則越來(lái)越集中于亞洲國(guó)家。李德充分借鑒比利時(shí)、英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等地社會(huì)企業(yè)發(fā)展的主要做法，總結(jié)出社會(huì)企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為立法、成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、引入商業(yè)模式是多數(shù)國(guó)家普遍采取的措施。

在政策內(nèi)容角度，社會(huì)企業(yè)立法、財(cái)稅支持、社會(huì)投資、能力建設(shè)以及規(guī)范監(jiān)管等議題也都得到了專(zhuān)門(mén)研究[16]。社會(huì)企業(yè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、政策方向研究相對(duì)成熟，但是以往研究更多注重社會(huì)企業(yè)政策設(shè)計(jì)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，針對(duì)社會(huì)企業(yè)宏觀政策缺失的原因和現(xiàn)有條件下社會(huì)企業(yè)政策的形成路徑的研究仍有不足。

(三)我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)企業(yè)政策梳理

我國(guó)目前暫未形成針對(duì)社會(huì)企業(yè)的全國(guó)性的立法和支持政策，未明確社會(huì)企業(yè)的法律實(shí)體地位，但有關(guān)社會(huì)組織的政策在不斷完善。近年來(lái)我國(guó)政府出臺(tái)了社會(huì)組織信息公開(kāi)、稅收支持和政府購(gòu)買(mǎi)相關(guān)政策，明確了社會(huì)組織中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》進(jìn)一步規(guī)范了涉及慈善組織的登記、監(jiān)督檢查和慈善募捐等問(wèn)題，擴(kuò)展了慈善組織的范圍。社會(huì)組織管理制度體系進(jìn)一步規(guī)范和完善的同時(shí)，也為社會(huì)企業(yè)成長(zhǎng)的規(guī)制管理提供了良好機(jī)遇。黨的十九大報(bào)告對(duì)提高改善居民生活水平、加強(qiáng)社會(huì)治理和創(chuàng)新的要求，更為社會(huì)企業(yè)的培育和發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。

盡管我國(guó)沒(méi)有國(guó)家層面的社會(huì)企業(yè)政策或者法律法規(guī)，但在不同行業(yè)和地區(qū)產(chǎn)生了諸多有益的政策探索。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)、弱勢(shì)群體保護(hù)等領(lǐng)域大量政策的出臺(tái)，為社會(huì)企業(yè)的發(fā)展提供了一定的條件與政策空間。相比于國(guó)家層面相對(duì)模糊的政策文件，地方經(jīng)驗(yàn)則更加具體。北京市2011年提出“積極扶持社會(huì)企業(yè)發(fā)展”，成為了全國(guó)最早在官方文件中提出鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)發(fā)展的省市；成都市則率先出臺(tái)有關(guān)社會(huì)企業(yè)培育的相關(guān)政策；深圳福田、佛山順德等地的地方性政策探索除了為該地區(qū)的社會(huì)企業(yè)發(fā)展提供了政策支持外，也為全國(guó)性的社會(huì)企業(yè)政策形成提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。具體而言，國(guó)家層面，包括《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013)、《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》(2014)、《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016)、《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(2021)、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》；地方層面，包括《中共北京市委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(2011)、《昌平區(qū)回天地區(qū)社會(huì)企業(yè)認(rèn)證與扶持試點(diǎn)辦法(試行)》《順德區(qū)深化綜合改革規(guī)劃綱要(2013—2015 年)》《順德區(qū)社會(huì)企業(yè)發(fā)展支持計(jì)劃》《福田區(qū)關(guān)于打造社會(huì)影響力投資高地的意見(jiàn)》《福田區(qū)關(guān)于打造社會(huì)影響力投資高地的扶持辦法》《成都市人民政府辦公廳關(guān)于培育社會(huì)企業(yè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的意見(jiàn)》《成都市工商行政管理局關(guān)于發(fā)揮工商行政管理職能培育社會(huì)企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(2018)、《成都市社會(huì)企業(yè)評(píng)審管理辦法》(2019)、《簡(jiǎn)陽(yáng)市社會(huì)企業(yè)培育扶持辦法(試行)》《內(nèi)江市社會(huì)企業(yè)登記管理辦法(試行)》《內(nèi)江市關(guān)于培育社會(huì)企業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》(2020)、 《綿陽(yáng)市關(guān)于大力培育發(fā)展社會(huì)企業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》；行業(yè)層面，包括《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》等政策。

二、政策網(wǎng)絡(luò)視角的社會(huì)企業(yè)政策

(一)社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)企業(yè)政策形成中涉及的行動(dòng)者集合，是基于行動(dòng)者邏輯通過(guò)多元利益整合和識(shí)別確認(rèn)社會(huì)關(guān)系構(gòu)筑起的互構(gòu)格局與政策共同體。本文在羅茨模型的基礎(chǔ)上對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)主體做出適當(dāng)簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)化后政策網(wǎng)絡(luò)主體為：宏觀政策社群、中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和微觀議題網(wǎng)絡(luò)和專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

其中，宏觀政策社群成員主要包括黨中央、國(guó)務(wù)院及其下屬職能部門(mén)。構(gòu)成主體的權(quán)威性強(qiáng)、有用大量資源，能夠?qū)φ咂鹨龑?dǎo)甚至支配作用，但其具有一定封閉性和強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，部門(mén)行為受外部部門(mén)影響。中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是指除中央政府外的各地方政府，成員之間合作和競(jìng)爭(zhēng)并存，可以調(diào)度一定的資源，其在社會(huì)企業(yè)政策中擔(dān)任雙重角色，既是區(qū)域性社會(huì)企業(yè)政策的制定者，也是宏觀政策的執(zhí)行者。政策社群和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)企業(yè)政策中起到推動(dòng)作用。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)企業(yè)與接受社會(huì)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的使用者整合為一個(gè)微觀議題網(wǎng)絡(luò)，作為政策效果的直接作用客體，收益與風(fēng)險(xiǎn)并存?？傮w上，議題網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成復(fù)雜多樣，整體結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，在社會(huì)企業(yè)政策中起拉動(dòng)作用。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)(如專(zhuān)家學(xué)者)既作為智庫(kù)服務(wù)于中央和地方政府兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體，又作為獨(dú)立力量影響政策議程，掌握著獨(dú)特的政策資源，起促進(jìn)作用。

(二)社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系

政策網(wǎng)絡(luò)理論力圖將國(guó)家與社會(huì)、決策與執(zhí)行等概念進(jìn)行統(tǒng)合，從整體角度分析政策制定與執(zhí)行的運(yùn)行邏輯。網(wǎng)絡(luò)中主體間的互動(dòng)互構(gòu)關(guān)系形成了多元主體利益博弈的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，在社會(huì)企業(yè)相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，共有三種關(guān)系，分別是主導(dǎo)關(guān)系、合作關(guān)系、影響關(guān)系，詳見(jiàn)圖1。

圖1 我國(guó)社會(huì)企業(yè)主體關(guān)系

1.主導(dǎo)關(guān)系。首先，政策社群與其他主體屬于主導(dǎo)關(guān)系。在公共政策的制定中，政策社群往往負(fù)責(zé)選擇公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程，并且最終制定和發(fā)布新的公共政策。當(dāng)政策社群推出了統(tǒng)一的政策后，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)以及議題網(wǎng)絡(luò)就需要執(zhí)行與遵守政策。執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會(huì)制定出地方法規(guī)來(lái)引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)企業(yè)發(fā)展，一定程度上也在主導(dǎo)議題網(wǎng)絡(luò)。

2.合作關(guān)系。議題網(wǎng)絡(luò)與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)屬于合作關(guān)系。我國(guó)議題網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體對(duì)社會(huì)企業(yè)的理解和研究都較陌生，而專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專(zhuān)家學(xué)者能夠?yàn)樽h題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)和培訓(xùn)，尋找出迫切需要的公共政策內(nèi)容，并向宏觀政策社群與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政策倡議。議題網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)也存在合作關(guān)系。一方面，議題網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展離不開(kāi)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的地方性政策法規(guī)支持。另一方面，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)也需要議題網(wǎng)絡(luò)提供公共服務(wù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，提升當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理水平。

3.影響關(guān)系。本文提到的影響關(guān)系是指掌握資源相對(duì)較少和相對(duì)處于弱勢(shì)的政策網(wǎng)絡(luò)主體對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體所施展加的作用。政策社群會(huì)通過(guò)對(duì)各個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)主體的訴求或建議來(lái)篩選公共問(wèn)題，不論是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)還是專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，都會(huì)對(duì)政策社群造成影響。首先，議題網(wǎng)絡(luò)期望政策社群能夠推出統(tǒng)一的全國(guó)性社會(huì)企業(yè)公共政策，以鼓勵(lì)其發(fā)展。其次，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)則會(huì)期望政策社群在制定政策時(shí)盡可能全面考慮地方的具體情況，因地制宜制定政策。最后，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)則是通過(guò)專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)建議、社會(huì)公眾的政策訴求來(lái)影響政策社群、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，制定出科學(xué)有效的公共政策。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)也會(huì)通過(guò)研究社會(huì)前沿問(wèn)題和社會(huì)的公共服務(wù)需求來(lái)影響議題網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向。此外，議題網(wǎng)絡(luò)對(duì)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生影響，由于執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的直接影響，議題網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的政策效果會(huì)傳遞到宏觀政策社群，并通過(guò)主導(dǎo)關(guān)系作用于執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，影響執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)所掌握的資源。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下我國(guó)社會(huì)企業(yè)政策困境

(一)宏觀政策模糊導(dǎo)致政策執(zhí)行與現(xiàn)有體制存在沖突

社會(huì)組織作為一種介于非營(yíng)利組織和企業(yè)之間的組織形態(tài)，在當(dāng)前體制中處于一個(gè)懸空和游離狀態(tài)?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》規(guī)定，社會(huì)組織的設(shè)立必須符合開(kāi)展慈善活動(dòng)的宗旨，財(cái)產(chǎn)管理必須以慈善目的為核心；社會(huì)企業(yè)由于很難找到業(yè)務(wù)主管單位且規(guī)模普遍較小，無(wú)法注冊(cè)為社會(huì)組織，而一般企業(yè)的稅收壓力和利潤(rùn)分配機(jī)制又容易造成使命漂移，因此社會(huì)企業(yè)的雙重屬性導(dǎo)致其在當(dāng)前法律體系中很難找到一個(gè)合法且合適的組織形式，這既導(dǎo)致政策社群無(wú)法對(duì)其產(chǎn)生相應(yīng)概念并形成政策環(huán)境，也無(wú)法通過(guò)制度建設(shè)和資源供給影響中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

此外，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)企業(yè)注冊(cè)形式復(fù)雜，管理部門(mén)不清晰，政策制定和執(zhí)行過(guò)程中很難獲取全面有效的信息形成國(guó)家層面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，若針對(duì)每一種類(lèi)型社會(huì)企業(yè)制定出不同政策，又需要消耗較高的成本，這在很大程度上給制定統(tǒng)一的社會(huì)企業(yè)政策造成了阻力。

(二)中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)政策主動(dòng)性缺失

在中央與地方關(guān)系的變遷中，地方逐步承接了中央下放的權(quán)力，但在保障社會(huì)組織發(fā)展中，央地權(quán)責(zé)分配出現(xiàn)一定程度的錯(cuò)位。從“理性”假設(shè)出發(fā)，地方政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必然會(huì)以實(shí)現(xiàn)自身利益為目標(biāo)，從避險(xiǎn)和收益最大化的角度出發(fā)，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會(huì)將資源投入到回報(bào)較高的事項(xiàng)上，許多地方政府對(duì)社會(huì)企業(yè)處于觀望態(tài)度?，F(xiàn)有政策主要集中于社會(huì)企業(yè)認(rèn)證與培育，關(guān)于如何進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容則相對(duì)欠缺，并未形成溝通協(xié)調(diào)和執(zhí)行效果反饋機(jī)制。此外，區(qū)域差異也是影響政策執(zhí)行主體行為的重要因素，發(fā)展良好的非營(yíng)利組織多數(shù)集中于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)企業(yè)也是如此，導(dǎo)致了多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有采取制定社會(huì)企業(yè)政策的需求，制定政策的地區(qū)在實(shí)施過(guò)程中也自然優(yōu)先考慮本轄區(qū)內(nèi)的利益，無(wú)法形成具有普遍指導(dǎo)意義的社會(huì)企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

(三)各網(wǎng)絡(luò)主體和主體內(nèi)部互動(dòng)不足

公共政策的本質(zhì)是政策網(wǎng)絡(luò)主體互動(dòng)所產(chǎn)生的結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放度越高、互動(dòng)頻率越高，就越有利于政策的制定和執(zhí)行。但是我國(guó)社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體互動(dòng)較少，許多主體對(duì)社會(huì)企業(yè)的理解也缺少深度。當(dāng)前政策網(wǎng)絡(luò)中，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的溝通較為頻繁，部分執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)也有所互動(dòng)，并已產(chǎn)生一些地方性政策，但多數(shù)議題網(wǎng)絡(luò)主體并沒(méi)有清晰的政策網(wǎng)絡(luò)意識(shí)，也缺乏與其他主體的溝通渠道。政策的形成必然是利益相關(guān)者間多頻次、長(zhǎng)時(shí)間溝通協(xié)商的結(jié)果，地方政府作為政策網(wǎng)絡(luò)中的重要主體，其決策過(guò)程相對(duì)封閉，與其他網(wǎng)絡(luò)主體間的互動(dòng)相對(duì)欠缺。總體而言仍受限于《中華人民共和國(guó)慈善法》等法律制度和當(dāng)前社會(huì)主流認(rèn)知中“營(yíng)利”和“慈善”互相對(duì)立的觀點(diǎn)。

(四)社會(huì)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與社會(huì)企業(yè)政策形成之間存在矛盾

任何新興組織發(fā)展都離不開(kāi)國(guó)家政策的支持，促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展,不僅需要完備的政策法規(guī)體系、暢通的資金融通渠道、多層次的人才培育系統(tǒng),還應(yīng)采取有效的公共支持措施,以支撐社會(huì)企業(yè)正常運(yùn)行[17]。雖然“社會(huì)企業(yè)”的概念在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界日趨流行，但是我國(guó)政府對(duì)于西方語(yǔ)境下的詞匯經(jīng)常持保留態(tài)度[18]，中央文件中并未提及“社會(huì)企業(yè)”的概念，在政策社群獲得足夠有效的反饋之前，很難在國(guó)家層面形成具有針對(duì)性的社會(huì)企業(yè)政策。一方面，社會(huì)企業(yè)需要政策幫助發(fā)展，另一方面由于議程網(wǎng)絡(luò)主體分散、力量薄弱，無(wú)法向政策社群傳遞有效的反饋信號(hào)，導(dǎo)致社會(huì)企業(yè)宏觀政策的阻隔。制定社會(huì)企業(yè)政策需要突破政府部門(mén)的壁壘，需要不同主體的交叉銜接與融合，形成相互依賴(lài)的關(guān)系。

因此，從宏觀政策、中觀執(zhí)行主體、微觀議題的網(wǎng)絡(luò)視角來(lái)分析社會(huì)企業(yè)政策困境，我國(guó)社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制如圖2所示。

圖2 政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

四、政策網(wǎng)絡(luò)視角下社會(huì)企業(yè)政策的提升路徑

(一)尋找政策空間，避免體制沖突

作為混合型組織，社會(huì)企業(yè)具有多種形態(tài)，其身份的二重性也同樣為政策制定預(yù)留了充足空間。根據(jù)相關(guān)研究，法律地位并非影響社會(huì)企業(yè)發(fā)展的決定性因素，法律形式與政策的契合度才是真正影響社會(huì)企業(yè)發(fā)展的重要因素。在當(dāng)前制度框架下，即使繞開(kāi)社會(huì)企業(yè)法律實(shí)體確定這一問(wèn)題，社會(huì)企業(yè)也并非無(wú)法得到發(fā)展。社會(huì)企業(yè)的雙重屬性使得宏觀政策模糊政策制定和執(zhí)行容易與現(xiàn)有制度產(chǎn)生沖突，但雙重屬性同時(shí)也意味著更大的政策空間，在社會(huì)企業(yè)專(zhuān)屬實(shí)體地位不明確的情況下，社會(huì)企業(yè)政策制定可以從慈善和商業(yè)兩端發(fā)力，在現(xiàn)有情況下做到政策惠及性最大化。

從商業(yè)角度看，當(dāng)前社會(huì)企業(yè)仍以工商注冊(cè)為主，將社會(huì)企業(yè)視為一種特殊的企業(yè)，將其納入促進(jìn)特殊企業(yè)發(fā)展的政策視野，給予社會(huì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)政策支持。從企業(yè)端支持社會(huì)企業(yè)可以鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新，推動(dòng)企業(yè)運(yùn)用各種形式或資源參與社會(huì)企業(yè)合作；經(jīng)濟(jì)政策的刺激也會(huì)吸引更多來(lái)自企業(yè)界的投入與協(xié)助，從而使社會(huì)企業(yè)的政策推動(dòng)發(fā)揮全面作用。

從社會(huì)組織角度看，我國(guó)針對(duì)社會(huì)組織的支持較多，以我國(guó)當(dāng)前最接近社會(huì)企業(yè)的法律實(shí)體——社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列政策對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)給予了稅收優(yōu)惠等諸多政策支持。但是由于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高且嚴(yán)格遵守雙重管理，許多社會(huì)企業(yè)難以找到業(yè)務(wù)主管單位和掛靠部門(mén)成為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，無(wú)法享受現(xiàn)有的政策。當(dāng)前為促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展，可以在一定程度上適當(dāng)降低社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)企業(yè)納入到已有的政策體系中。

(二)強(qiáng)化多元合作和網(wǎng)絡(luò)主體內(nèi)部互動(dòng)

形成成熟的社會(huì)企業(yè)政策需要加強(qiáng)各政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的交流與合作，盡量減少政策博弈過(guò)程中各種不必要的成本消耗。在政策社群主導(dǎo)地位的同時(shí)，要注意培養(yǎng)各政策網(wǎng)絡(luò)主體對(duì)社會(huì)企業(yè)的關(guān)注，以加速推進(jìn)其他政策網(wǎng)絡(luò)主體的政策倡議進(jìn)程。首先，政策社群和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)要加強(qiáng)與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系，以便為政策制定提供成熟的咨詢(xún)主體；其次，政策社群要對(duì)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，為執(zhí)行主體留出容錯(cuò)空間，能夠根據(jù)允許地方根據(jù)實(shí)際來(lái)制定和執(zhí)行政策，為社會(huì)企業(yè)尋找發(fā)展路徑；最后，各政策網(wǎng)絡(luò)需要加強(qiáng)內(nèi)部的合作，政策社群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)固，而執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)則需要加強(qiáng)內(nèi)部的交流合作，各地政府需要減少地方保護(hù)主義，相互分享地方社會(huì)企業(yè)孵化的實(shí)踐成果。

議題網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)企業(yè)與準(zhǔn)社會(huì)企業(yè)需開(kāi)展合作交流，組織舉辦社會(huì)企業(yè)研討會(huì)，形成良好的社會(huì)企業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)成熟的政策倡議。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)要加強(qiáng)內(nèi)部各主體之間的交流聯(lián)動(dòng)，高校、社會(huì)企業(yè)孵化器、社會(huì)企業(yè)論壇、傳統(tǒng)媒體、大眾媒介以及社會(huì)公眾需相互合作，依靠專(zhuān)業(yè)研究與現(xiàn)代傳播技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，使議題網(wǎng)絡(luò)提升倡議能力和效率，促進(jìn)外部合作。

(三)中觀發(fā)力，破解政策網(wǎng)絡(luò)阻塞

由于社會(huì)企業(yè)發(fā)展和宏觀政策形成之間存在矛盾，因此處于政策網(wǎng)絡(luò)中游的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的特殊地位得以凸顯。中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)不僅是宏觀政策的執(zhí)行主體，更是地方政策的制定主體，根據(jù)模糊—沖突模型可以得知，政策目標(biāo)的模糊性會(huì)由于政府監(jiān)督能力和政策理解程度等原因向終端政策執(zhí)行層面?zhèn)鲗?dǎo)，影響執(zhí)行效果。模糊性強(qiáng)的政策執(zhí)行效果受到執(zhí)行過(guò)程中資源與參與主體的顯著影響。地方政府的政策影響范圍相對(duì)較小并且擁有一定的政策資源，在國(guó)家宏觀政策模糊的情況下，中觀執(zhí)行主體自然成為社會(huì)企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)的焦點(diǎn)，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)既可以直接與議題網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，從中發(fā)現(xiàn)制定政策中需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因地制宜設(shè)計(jì)具體地方政策，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)企業(yè)發(fā)展；又可以滿(mǎn)足宏觀政策社群通過(guò)社會(huì)企業(yè)在公共產(chǎn)品供給中降本增效的目標(biāo)，并取得更好的社會(huì)收益，進(jìn)一步爭(zhēng)取更大力度的政策支持[19]；也可以通過(guò)中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮社會(huì)企業(yè)的示范帶頭作用，通過(guò)試點(diǎn)擴(kuò)張的方式讓社會(huì)企業(yè)孵化器輻射到全國(guó)各地，帶動(dòng)其他地區(qū)出臺(tái)社會(huì)企業(yè)政策，使社會(huì)企業(yè)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益得以全面發(fā)揮，最終將各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匯集，促使宏觀政策社群制定全國(guó)范圍的社會(huì)企業(yè)政策，帶動(dòng)社會(huì)企業(yè)向更高層次和更高水平發(fā)展。