張浩澤 張尤佳 沈紅

2019年新冠疫情暴發(fā)并迅速傳播，成為中華人民共和國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、影響范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛(wèi)生事件。到2020年5月，新冠疫情在我國(guó)基本得到有效控制，國(guó)家緊急權(quán)力的充分有效行使是打贏這場(chǎng)疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)的前提。“緊急權(quán)力”是指治理所謂“緊急事件”的權(quán)力；新冠疫情作為重大緊急事件，有著很大的破壞性，需要及時(shí)有效地將之防控住。在此情形下，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力以防止疫情擴(kuò)散、維持社會(huì)穩(wěn)定為目的而采取的強(qiáng)制隔離、集中調(diào)配物資、醫(yī)療資源緊急調(diào)配等措施就有了其正當(dāng)性基礎(chǔ)。本文擬從新冠疫情中國(guó)家緊急權(quán)力的行使存在合法性、合理性、實(shí)效性三個(gè)維度來(lái)剖析其正當(dāng)性及正當(dāng)程度。

一、新冠疫情中緊急權(quán)力的法律依據(jù)

我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力的依據(jù)主要有三部法律法規(guī)，即《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下分別簡(jiǎn)作《憲法》《應(yīng)對(duì)法》《應(yīng)急條例》），其對(duì)緊急權(quán)力的規(guī)定呈現(xiàn)出從概括到具體的層層遞進(jìn)關(guān)系。

（一）《憲法》

作為母法，一切國(guó)家的權(quán)力都來(lái)源于憲法的規(guī)定，因此我國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力的最高法律依據(jù)當(dāng)然是《憲法》。依《憲法》第六十七、八十、八十九條的規(guī)定，國(guó)家主席可以根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的決定，宣布全國(guó)或部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)；國(guó)務(wù)院可以決定并宣布部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。①以上規(guī)定雖沒(méi)有直接出現(xiàn)所謂“緊急權(quán)”之表述，但可以由緊急狀態(tài)引申出緊急權(quán)力，因而我國(guó)《憲法》是緊急權(quán)力的根本法來(lái)源，緊急權(quán)力的行使具有合憲性。

（二）《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

2007年由全國(guó)人大常委會(huì)公布并實(shí)施的《應(yīng)對(duì)法》，其目的是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等?！稇?yīng)對(duì)法》在《憲法》的基礎(chǔ)上更加詳盡地規(guī)定了面對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建以及法律責(zé)任等，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面特別是新冠疫情的應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要作用。因而《應(yīng)對(duì)法》是新冠疫情期間國(guó)家緊急權(quán)力的直接來(lái)源。

（三）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》

《應(yīng)急條例》是由國(guó)務(wù)院于2003年制定的行政法規(guī)。從時(shí)間點(diǎn)來(lái)看，《應(yīng)急條例》主要是在總結(jié)應(yīng)對(duì)2002年暴發(fā)的“非典”過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)、反思“非典”時(shí)期國(guó)家緊急權(quán)力行使亂象的基礎(chǔ)上，以行政立法的形式將之確定下來(lái)。其對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理以及法律責(zé)任等方面，都作出了比較詳細(xì)的規(guī)定?？傮w而言，《應(yīng)急條例》比較完備地規(guī)定了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中國(guó)家緊急權(quán)力如何行使，這些規(guī)定構(gòu)成了新冠疫情期間國(guó)家緊急權(quán)力行使的規(guī)范支撐，為國(guó)家緊急權(quán)力的行使提供了依據(jù)，是國(guó)家緊急權(quán)力行使的一個(gè)重要依據(jù)。

二、新冠疫情中緊急權(quán)力之行使的合理性

就法的一般原理而言，法律行為應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)性、法律性和意志性。[1]行使緊急權(quán)力是一種法律行為，因此評(píng)價(jià)新冠疫情中緊急權(quán)力的行使是否具有合理性，可以從其是否具有社會(huì)性、法律性和意志性入手。

（一）新冠疫情中緊急權(quán)力行使的社會(huì)性

德國(guó)思想家馬克斯·韋伯認(rèn)為：當(dāng)行為目的與他人行為相關(guān)，并正是為了與他人交往而實(shí)施某行為時(shí)，這個(gè)行為就稱為“社會(huì)行為”。[2]緊急權(quán)力的行使通常是以緊急狀態(tài)下資源的最佳分配為目的，對(duì)既存的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行重新配置，這種行為當(dāng)然屬于社會(huì)行為。新冠疫情期間，國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)緊急權(quán)力的行使，對(duì)醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行征調(diào)，將醫(yī)療資源與抗疫物資進(jìn)行集中分配，對(duì)公民的出行自由等進(jìn)行限制，都是旨在保障全社會(huì)成員的生命健康權(quán)、盡早恢復(fù)社會(huì)秩序。因此，新冠疫情中緊急權(quán)力的行使具有很強(qiáng)的社會(huì)性。

（二）新冠疫情中緊急權(quán)力行使的法律性

“法律行為的法律性”，是指法律行為由法律規(guī)定、受法律調(diào)整、具有法律效力和能產(chǎn)生法律效果。法律性是衡量法律行為是否具有合理性最重要的標(biāo)準(zhǔn)。就法的一般原理而言，只有具有法律性，法律行為才是具有正當(dāng)性的行為。新冠疫情期間，國(guó)家各層級(jí)緊急權(quán)力都是在《憲法》《應(yīng)對(duì)法》以及《應(yīng)急條例》的規(guī)范下行使的，其所采取的限制人身自由、收集個(gè)人出行信息等防疫措施具有法律依據(jù)和法律效力，并產(chǎn)生了法律效果。因此，新冠疫情中緊急權(quán)力的行使具有法律性。

（三）新冠疫情中緊急權(quán)力行使的意志性

意志性也是法律行為的主要特征，就重要性而言，意志性次于社會(huì)性和法律性。所謂“法律行為的意志性”，是指法律行為受人的意志支配和控制。新冠疫情期間，國(guó)家緊急權(quán)力的行使體現(xiàn)了國(guó)家“維護(hù)公民權(quán)利，保障公民生命安全，維持社會(huì)穩(wěn)定”的意志。因此，新冠疫情中緊急權(quán)力的行使具有意志性。

綜上，新冠疫情中國(guó)家緊急權(quán)力的行使具有社會(huì)性、法律性和意志性，因而具備合理性。

三、新冠疫情中緊急權(quán)力之行使的實(shí)效性及其偏離

如上所述，在新冠疫情中，緊急權(quán)力的行使兼具合法性與合理性。但從實(shí)效性的角度來(lái)分析新冠疫情期間緊急權(quán)力的行使的正當(dāng)性，結(jié)果卻并不盡如人意。

（一）新冠疫情中緊急權(quán)力實(shí)效性的偏離

1.法律層面的偏離。

（1）“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”替代“緊急狀態(tài)”。

一是“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”與“緊急狀態(tài)”混淆。所謂“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”是指全國(guó)范圍內(nèi)或部分地區(qū)為將要發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)而積極備戰(zhàn)的狀態(tài)；而“緊急狀態(tài)”則是指國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)或部分地區(qū)的安全和社會(huì)秩序受到嚴(yán)重威脅、破壞時(shí)而宣告進(jìn)入的危機(jī)狀態(tài)。這二者的概念內(nèi)涵明顯不同，其所指賴以產(chǎn)生的前提也不同。雖然《憲法》第六十七條和第八十九條規(guī)定了中華人民共和國(guó)主席和國(guó)務(wù)院可以宣布全國(guó)或部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，但是新冠疫情持續(xù)至今國(guó)家層面并未宣布全國(guó)或部分地方進(jìn)入緊急狀態(tài)。然由于疫情防控有特殊的需求，各級(jí)政府分別通過(guò)宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”來(lái)滿足臨時(shí)管控之需要。但這種“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，明顯有別于與法律上之“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，并且了無(wú)法律上之直接明確的規(guī)定，從而被認(rèn)為屬于“緊急狀態(tài)”的范疇之中。但縱觀我國(guó)《憲法》全文，其并未賦予地方政府決定并宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力，因此所謂“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，既不同于“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，又不屬于“緊急狀態(tài)”之范疇。

二是“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的濫用。新冠疫情期間不僅存在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”與“緊急狀態(tài)”相混淆的情況，更存在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的濫用問(wèn)題?；谝咔榉揽氐木薮髩毫?，部分地方政府不分輕重緩急、無(wú)論轄區(qū)內(nèi)確診病例多少，而宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”。為應(yīng)對(duì)疫情，各地雖有權(quán)采取一些應(yīng)急措施，但措施應(yīng)當(dāng)必要和適當(dāng)，同時(shí)遵循比例原則。因此，即使是地方性的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，其決定并宣布也應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的條件限制，而不得恣意。沈陽(yáng)、赤峰、北京順義等地因有個(gè)例確診而進(jìn)入緊急狀態(tài)[3]，相較之2020年初湖北部分地市因出現(xiàn)數(shù)百上千新冠陽(yáng)性患者而進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，就明顯有違合理行政原則。這實(shí)際上系行政權(quán)力的濫用，既影響了正常的社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，也會(huì)造成了人民群眾的恐慌甚至侵害其合法權(quán)益。

（2）法律沖突。這里的“法律沖突”是指《應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》之間存在不相適應(yīng)甚至是相互矛盾的地方。其沖突主要體現(xiàn)在有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)布預(yù)警主體之規(guī)定方面的沖突。《應(yīng)對(duì)法》第四十三條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府可以根據(jù)法律法規(guī)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警并向上級(jí)報(bào)告；而《傳染病防治法》第十九條則規(guī)定，省級(jí)以上可以發(fā)布預(yù)警。兩者之間有關(guān)發(fā)布預(yù)警信息職權(quán)主體的規(guī)定不一致直接導(dǎo)致了2020年初武漢市政府依《傳染病防治法》無(wú)權(quán)發(fā)布疫情預(yù)警，而貽誤了疫情防控的最佳時(shí)機(jī)，造成了嚴(yán)重后果。[4]由于以上兩部法律屬于同一位階，從調(diào)整范圍上看屬于一般法與特殊法的關(guān)系——《傳染病防治法》屬于《應(yīng)對(duì)法》之特別法，依前者省級(jí)以下人民政府則無(wú)權(quán)發(fā)布預(yù)警信息；依后者則市縣兩級(jí)有權(quán)利也有責(zé)任及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。但由于該特殊法系與一般法相違背，而不得以“特殊法優(yōu)于一般法”予以解決，同時(shí)也無(wú)法以位階來(lái)進(jìn)行取舍，導(dǎo)致實(shí)踐中法律適用的障礙，甚至可能成為“懶政”的借口。

2.實(shí)踐層面的偏離。

所謂“實(shí)踐層面的偏離”，即是指緊急權(quán)力的行使主體在具體行使緊急權(quán)力時(shí)，出于權(quán)力主體自身的原因，導(dǎo)致緊急權(quán)力的行使有違法律之規(guī)定或未取得應(yīng)有的成效，其具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）新冠疫情中緊急權(quán)力的僵化行使。緊急權(quán)力的僵化行使，主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的“不作為”和“亂作為”兩個(gè)方面。如2021年初吉林省通化市政府所采取的“一刀切”防疫措施就屬于“不作為”的典型，是僵化行使緊急權(quán)力的突出表現(xiàn)——通化市政府不顧人民的生產(chǎn)生活需要，防疫措施“一刀切”，其看似是積極的采取防疫措施，但實(shí)際是置實(shí)際情況、具體問(wèn)題于不顧，逃避現(xiàn)實(shí)困難，使得人民群眾生活物資和合法權(quán)益得不到充分保障、患病不能得到及時(shí)救治，甚至面臨生命危險(xiǎn)的患者也不能得到及時(shí)的醫(yī)療救護(hù)[5]，其實(shí)質(zhì)上是“不作為”的懶政怠政行為。

“亂作為”，又稱為“不當(dāng)作為”。新冠疫情的防控中，行政機(jī)關(guān)的亂作為主要集中在兩個(gè)方面：其一是核酸檢測(cè)，國(guó)家衛(wèi)健委僅要求中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)持檢測(cè)報(bào)告返鄉(xiāng)，但仍有多數(shù)地方政府要求低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)持檢測(cè)報(bào)告返鄉(xiāng)的現(xiàn)象；其二是隔離措施，國(guó)家衛(wèi)健委要求來(lái)自低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的返鄉(xiāng)人員無(wú)須居家隔離，但仍有許多基層政府要求無(wú)論返鄉(xiāng)人員來(lái)自何種風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一律居家隔離，形成了管理上的亂象，即“亂作為”。這種“亂作為”給人民群眾生活造成極大不便，還加重了疫情防控工作任務(wù)等不利后果。

依據(jù)行政法之比例原則，緊急權(quán)力的行使應(yīng)最大程度地保護(hù)社會(huì)公共利益，同時(shí)對(duì)公民的合法權(quán)益僅造成最小程度的損害或阻礙。然而緊急權(quán)力行使的僵化，使權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果都違反了比例原則、尤其是比例原則中的均衡性原則，導(dǎo)致所取得的效果與原有目的背道而馳——對(duì)公民權(quán)利造成過(guò)度的損害，同時(shí)對(duì)集體利益的保護(hù)卻并未達(dá)到預(yù)期。

（2）新冠疫情中緊急權(quán)力的越權(quán)行使。新冠疫情期間，還存在緊急權(quán)力越權(quán)行使的現(xiàn)象，如部分地區(qū)村委會(huì)、居委會(huì)通過(guò)挖斷公共道路、私設(shè)路障、給確診患者家門(mén)貼封條等過(guò)激措施來(lái)進(jìn)行防疫工作。但是，道路的拆除、設(shè)立路障等須由交通行政部門(mén)依法依程序進(jìn)行；而對(duì)房屋進(jìn)行查封的權(quán)力則是屬于司法機(jī)關(guān)。村委會(huì)和居委會(huì)作為基層群眾自治組織，一般情形下無(wú)行政權(quán)力；其所采取的上述行為無(wú)疑是越權(quán)行使緊急權(quán)力；其此外，挖斷道路、私設(shè)路障、貼封條等行為甚至違反了《公路法》《刑法》等法律，屬于違法犯罪行為。

（二）新冠疫情中緊急權(quán)力實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)

1.法律手段。

（1）推動(dòng)“緊急狀態(tài)”立法。完善的“緊急狀態(tài)”相關(guān)法律制度，能夠糾正新冠疫情期間“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”濫用的亂象，對(duì)于完善立法體系、全面貫徹依法治國(guó)具有重要意義。[6]但目前，我國(guó)現(xiàn)行法律缺少對(duì)“緊急狀態(tài)”的具體規(guī)定。從貫徹新時(shí)代全面依法治國(guó)方略角度來(lái)看，“緊急狀態(tài)”的立法工作是亟待解決的問(wèn)題，鑒于疫情防控工作事態(tài)緊急及立法工作程序嚴(yán)格、時(shí)間較長(zhǎng)，故建議采取遞進(jìn)式立法模式：

首先，相較于重新立法，憲法的解釋程序相對(duì)簡(jiǎn)易，因此建議先由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)《憲法》中“緊急狀態(tài)”進(jìn)行解釋，使“緊急狀態(tài)”的概念具體化，為緊急狀態(tài)下緊急權(quán)力的行使提供保障。

其次，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為立法提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。新冠疫情期間，各地應(yīng)對(duì)疫情所采取的措施不盡相同，所取得的成效也存在一定的差異，因此當(dāng)橫向比較各應(yīng)對(duì)措施的優(yōu)劣，總結(jié)吸收其中取得良效的措施，為“緊急狀態(tài)”的立法提供經(jīng)驗(yàn)支持。

再后，在這基礎(chǔ)之上，才可由全國(guó)人大制定《緊急狀態(tài)法》，使其作為基本法律充分發(fā)揮作用?！毒o急狀態(tài)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)“緊急狀態(tài)”進(jìn)行明確定義，包括緊急狀態(tài)的性質(zhì)、決定并宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)所需要的條件等；還可以借鑒《應(yīng)對(duì)法》《戒嚴(yán)法》等法律中對(duì)突發(fā)事件的規(guī)定，完善“緊急狀態(tài)”的定義；此外其中還應(yīng)明確緊急狀態(tài)下各級(jí)人民政府及其下屬各部門(mén)的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題，賦予市、縣兩級(jí)人民政府決定并宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力，對(duì)緊急狀態(tài)下國(guó)家各級(jí)政府的責(zé)任進(jìn)行劃分。

至于法律間的沖突，如前述《應(yīng)對(duì)法》第四十三條與《傳染病防治法》第十九條關(guān)于預(yù)警信息發(fā)布主體的規(guī)定不一致而可能為懶政怠政行為提供了法律依據(jù)的問(wèn)題，雖根據(jù)“特別法優(yōu)先于一般法”原則，后者當(dāng)優(yōu)先于前者適用，但在新冠防疫實(shí)踐中，前者所規(guī)定的發(fā)布預(yù)警信息的主體更加廣泛，更有利于及時(shí)調(diào)動(dòng)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，更加符合疫情防控工作需要，因此應(yīng)當(dāng)調(diào)整后者中關(guān)于發(fā)布預(yù)警主體的規(guī)定，以充分發(fā)揮國(guó)家各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的作用，同時(shí)化解法律之間的沖突。

（2）厘清各級(jí)主體的權(quán)力邊界。基層群眾自治組織由于其本身不是行政機(jī)關(guān)，故對(duì)其在新冠肺炎防控期間的越權(quán)行為的監(jiān)督缺少法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)明確：在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，基層群眾自治組織作為協(xié)助國(guó)家各級(jí)政府的主體，其協(xié)助行為當(dāng)屬于行使行政權(quán)力，故其此時(shí)屬于行政主體而應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的法律約束。因此，為規(guī)范其代理行使公權(quán)力的行為，應(yīng)當(dāng)修訂《應(yīng)對(duì)法》《應(yīng)急條例》，明確對(duì)居委會(huì)、村委會(huì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的授權(quán)范圍，規(guī)范其權(quán)力的行使；明確基層群眾自治組織的責(zé)任，厘清基層群眾自治組織和基層政府的權(quán)力邊界。

2.配套制度建設(shè)。

（1）建立緊急權(quán)力行使的多主體問(wèn)責(zé)機(jī)制。通常意義上的問(wèn)責(zé)是由權(quán)力機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)，但新冠疫情期間由緊急權(quán)力的行使而出現(xiàn)的僵化和濫用的現(xiàn)象，暴露出單一權(quán)力機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)的不足。鑒此，在原有問(wèn)責(zé)機(jī)制基礎(chǔ)上，建議擴(kuò)大問(wèn)責(zé)主體，將公民納入到問(wèn)責(zé)主體中來(lái)，建立以公民為主體、以社會(huì)組織和媒體為主要途徑的緊急權(quán)力行使的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，以發(fā)揮社會(huì)問(wèn)責(zé)效應(yīng)，形成多主體、多維度、全方位的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

可以建立責(zé)任監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)反饋渠道，在權(quán)力機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督作用基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)公民、社會(huì)組織、媒體等社會(huì)監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督效能；暢通公民問(wèn)責(zé)的渠道，利于公民公開(kāi)、透明的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)；同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)對(duì)公民利益最大程度的保護(hù)，應(yīng)及時(shí)公布調(diào)整緊急權(quán)力的行使措施，以達(dá)到緊急權(quán)力行使的目的，保障緊急權(quán)力行使實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)。

（2）建立緊急權(quán)力行使的容錯(cuò)機(jī)制。根據(jù)行政法之比例原則，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)最小程度地?fù)p害行政相對(duì)人的權(quán)益。在此情形下，行政機(jī)關(guān)可能擔(dān)心行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的限制和利益的損害超出一定的限度而產(chǎn)生畏縮。鑒于此，建議建立緊急權(quán)力行使的容錯(cuò)機(jī)制，適當(dāng)拓寬緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力的界限，其在緊急狀態(tài)下為保障公共利益行使緊急權(quán)力而對(duì)公民權(quán)益造成損害時(shí)，適當(dāng)放寬對(duì)比例原則的適用，以鼓勵(lì)政府在緊急狀態(tài)下“敢作為”。其具體可從以下兩方面來(lái)建立行之有效、寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)木o急權(quán)力行使的容錯(cuò)機(jī)制：

一是建立緊急權(quán)力行使的容錯(cuò)審核機(jī)制。針對(duì)因行使緊急權(quán)力而對(duì)公民權(quán)利將造成或者已經(jīng)造成實(shí)質(zhì)損害的行為，由同級(jí)別監(jiān)察委員會(huì)及時(shí)進(jìn)行審核判斷，確保緊急權(quán)力的行使適當(dāng)，避免明顯超出比例原則的容錯(cuò)范圍；同時(shí)為其損害公民權(quán)益的緊急行政行為提供正當(dāng)性依據(jù)，避免以侵害公民權(quán)益為由來(lái)為懶政怠政行為開(kāi)脫。

二是建立緊急權(quán)力行使的容錯(cuò)評(píng)價(jià)機(jī)制。建議建立以公民為主體的緊急權(quán)力行使的容錯(cuò)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)政府由行使緊急權(quán)力而采取的措施進(jìn)行公示，并鼓勵(lì)公民通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)上投票等方式進(jìn)行評(píng)價(jià)：對(duì)公民所普遍認(rèn)可的、收效良好的措施，可予以適當(dāng)包容；針對(duì)公民滿意度較差、偏離緊急權(quán)力行使的預(yù)期的措施，則可對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

注釋

①《憲法》第六十七條：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。”第八十條：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。”第八十九條：“國(guó)務(wù)院可以依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)?！?/p>