司 亮， 陳 淼

（1.大連外國語大學(xué) 體育教研部，遼寧 大連 116044；2.北京體育大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100084；3.大連育明高級中學(xué) 科研處，遼寧 大連 116023）

2021年9月27日，國家發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合印發(fā)《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），對體育運(yùn)動類小鎮(zhèn)提出規(guī)范性要求，鼓勵發(fā)展8 類體育項(xiàng)目，培育體育多種業(yè)態(tài)，打造體育消費(fèi)區(qū)域空間，科學(xué)配置公共服務(wù)設(shè)施。作為破解經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化以及小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后等問題的新平臺，體育特色小鎮(zhèn)是我國體育產(chǎn)業(yè)跨界融合的產(chǎn)物，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，是適應(yīng)新時代特色小鎮(zhèn)發(fā)展的新模式，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新的動力。近年來各地區(qū)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展，涌現(xiàn)出一批精品體育特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[1]，但也出現(xiàn)了部分體育特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、同質(zhì)化等問題。進(jìn)入新發(fā)展階段，亟需對體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的內(nèi)涵和窘境進(jìn)行深入研究，構(gòu)建保障路徑，為體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供有力支撐。

1 體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的必要性和內(nèi)涵

1.1 規(guī)范健康發(fā)展勢在必行

“十四五”時期是推動我國體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵5年，面對新形勢、立足新階段，人民群眾因?qū)γ篮蒙畹南蛲鴮w育發(fā)展提出更高的要求[2]。體育特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是創(chuàng)新實(shí)踐中國特色體育發(fā)展道路、大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效舉措[3]1。盡管創(chuàng)建體育特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，全國各地出現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮[4]11，但是也要清醒地看到當(dāng)前我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)正處于探索階段，實(shí)際建設(shè)與最初設(shè)計(jì)有一定出入，盲目立項(xiàng)、過度房地產(chǎn)化等因素影響著體育特色小鎮(zhèn)的有序健康發(fā)展[5]，導(dǎo)致小鎮(zhèn)的發(fā)展偏離了正確的方向[6]26。體育特色小鎮(zhèn)多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的程度還比較低，缺乏多種產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入和融合發(fā)展[3]5；行政手段過度干預(yù)，不利于體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，也影響體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群市場長遠(yuǎn)發(fā)展，無法實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)集群所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)勢[7]。體育特色小鎮(zhèn)在政策規(guī)劃初期，投資驅(qū)動對鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展會有明顯的推動，但發(fā)展到一定階段后，由于缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐就容易陷入舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[8]122。大量頒布的政策文件并沒有完全落實(shí)到建設(shè)中，政策的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制不健全，難以實(shí)現(xiàn)政策效益的最大化[6]26；政策法規(guī)體系和創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不完善，難以突破新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的權(quán)力條塊，政策的詮釋出現(xiàn)偏差以及政策執(zhí)行與實(shí)施不到位[9]6。一些地方政府過高地規(guī)劃小鎮(zhèn)規(guī)模，小鎮(zhèn)建成之后經(jīng)濟(jì)效益低，無法達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)；一些地方政府為了追求速度和政績，脫離本地區(qū)的實(shí)際能力，舉債搞體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)[4]12。重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的開發(fā)模式對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，浪費(fèi)了有限的自然資源[10]。由此可見，面對體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的發(fā)展定位、政策執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)質(zhì)效、規(guī)范管理、底線約束等問題，規(guī)范糾偏勢在必行。提高監(jiān)管和考核力度、確立完善管理體制[11]、構(gòu)建政策法規(guī)體系[9]15是確保體育特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障；創(chuàng)新投融資模式是體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，關(guān)系到小鎮(zhèn)建設(shè)資金的公平正義問題，決定著小鎮(zhèn)建成后的運(yùn)營和治理等長遠(yuǎn)發(fā)展[12]；加快推進(jìn)各部門政策的執(zhí)行與協(xié)同配合，可以規(guī)范利益主體行為[13]；積極防范建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的各類潛在風(fēng)險，尋求降低風(fēng)險或規(guī)避風(fēng)險的防控措施，對我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)緊迫性[14]。

1.2 規(guī)范健康發(fā)展的內(nèi)涵

我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須要走上規(guī)范健康發(fā)展之路。規(guī)范是體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的前提，在規(guī)范的基礎(chǔ)上發(fā)展才是符合體育特色小鎮(zhèn)長期健康發(fā)展的正確道路。一方面，體育特色小鎮(zhèn)是新生事物，中央高度關(guān)注，發(fā)布了指引性和規(guī)范性文件。2020年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），為體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向；為清晰界定體育特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和發(fā)展定位、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、健全激勵約束和規(guī)范管理機(jī)制、引導(dǎo)政府和市場有序有效推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、為擴(kuò)大內(nèi)需和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力支撐?！秾?dǎo)則》是對《意見》的細(xì)化落實(shí)，明確了操作性要求，為推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展提供了普適性指引、規(guī)范糾偏依據(jù)以及借鑒經(jīng)驗(yàn)。另一方面，體育特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，現(xiàn)實(shí)問題突出，學(xué)術(shù)界積極探討。2017年以來，一些體育特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)一哄而上、盲目發(fā)展問題。國內(nèi)學(xué)術(shù)界在對體育特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵進(jìn)行界定的前提下，確定了其在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用，明晰其具有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點(diǎn)、傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)的新載體等主要功能，并從體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要任務(wù)出發(fā)，在其制度管理、約束治理和激勵機(jī)制等方面指明了路徑和方向。因此，本研究以國家指導(dǎo)性和規(guī)范性政策文件為依據(jù)，以國內(nèi)學(xué)術(shù)界體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的研究成果為借鑒，從現(xiàn)實(shí)、管理、發(fā)展、實(shí)踐、治理5 個維度來解析體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的內(nèi)涵和窘境。

1.2.1 現(xiàn)實(shí)維度 堅(jiān)持以人民為中心，準(zhǔn)確把握發(fā)展定位。習(xí)近平總書記指出:“推進(jìn)任何一項(xiàng)重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措?！盵15]堅(jiān)持以人民為中心是中國共產(chǎn)黨的初心和一貫追求，也是建設(shè)中國特色社會主義的根本宗旨。推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要做到為了人民、依靠人民，建設(shè)成果由人民共享。體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要從人民群眾的根本利益和實(shí)際需求出發(fā)，以滿足人民美好生活需要為使命，以人民群眾對美好體育生活新期盼為指導(dǎo)，以不斷增進(jìn)全體人民的體育福祉為價值導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位和內(nèi)涵，切實(shí)解決體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中人民群眾最關(guān)心、最期待、最現(xiàn)實(shí)的問題。

1.2.2 管理維度 落實(shí)國家相關(guān)部門文件精神，深化細(xì)化管理制度。《意見》中明確要求體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)要嚴(yán)守“五條底線”，要嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地，嚴(yán)格控制高耗能、高污染、高排放企業(yè)入駐，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，嚴(yán)守安全生產(chǎn)底線?！秾?dǎo)則》在進(jìn)一步明確“五條底線”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的動態(tài)監(jiān)管，有效防范各類潛在風(fēng)險，確保不突破各項(xiàng)紅線底線。此外，《導(dǎo)則》對多項(xiàng)要求都明確了量化指標(biāo)，為各地區(qū)開展規(guī)范糾偏提供了普適性和操作性的指引。在發(fā)展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式、底線約束等方面提出了22 條具體要求；在建設(shè)邊界、風(fēng)貌形態(tài)、投入強(qiáng)度、質(zhì)效水平、創(chuàng)新活力、房住不炒等方面設(shè)置了13 項(xiàng)具體指標(biāo)。由此可見，落實(shí)指導(dǎo)性和規(guī)范性文件，深化細(xì)化管理制度，才能確保體育特色小鎮(zhèn)在規(guī)范健康發(fā)展道路上穩(wěn)步前行。

1.2.3 發(fā)展維度 堅(jiān)持新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”，這也是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須遵循的。堅(jiān)持貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，并將其融入體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)全過程和各領(lǐng)域，立足高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，確保質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，體現(xiàn)投入強(qiáng)度高、質(zhì)效水平高、創(chuàng)新活力足、低碳效應(yīng)強(qiáng)的導(dǎo)向；并立足地方實(shí)踐，綜合各省份體育特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀及趨勢，體現(xiàn)實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥的導(dǎo)向。

1.2.4 實(shí)踐維度 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化規(guī)范糾偏工作。要科學(xué)研判體育發(fā)展面臨的新形勢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深化改革創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)體育事業(yè)發(fā)展新局面[16]。近5年來，我國體育改革雖然取得了一系列顯著成就，但體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展定位不清晰、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)孱弱、潛在風(fēng)險監(jiān)管不力等問題依然突出；一些地區(qū)出現(xiàn)的“面子工程”、“政績工程”、房地產(chǎn)化等亂象屢見不鮮，規(guī)范糾偏工作復(fù)雜繁重。這些問題的存在迫切需要科學(xué)研判體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，故而規(guī)范糾偏性文件、規(guī)范糾偏機(jī)制和典型引路機(jī)制必須緊跟健康發(fā)展的腳步，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在建設(shè)中大力規(guī)范糾偏。

1.2.5 治理維度 統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升風(fēng)險防范能力?！笆奈濉睍r期，體育要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，增強(qiáng)機(jī)遇意識和風(fēng)險意識，在危機(jī)中育先機(jī)，于變局中開新局，在邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程中奮勇前進(jìn)[17]。體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要認(rèn)真汲取體育領(lǐng)域安全生產(chǎn)的深刻教訓(xùn)，牢固樹立安全發(fā)展理念，強(qiáng)化底線思維，堅(jiān)持規(guī)范健康建鎮(zhèn)，高度重視對各類潛在安全風(fēng)險的有效防范，確保不突破紅線底線；強(qiáng)化安全監(jiān)督檢查，提升安全管理水平，統(tǒng)籌加強(qiáng)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)全過程監(jiān)控、全環(huán)節(jié)管控和全生命期管理。

2 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的窘境

2.1 現(xiàn)實(shí)窘境:發(fā)展定位偏離方向

2016年，“體育健康特色小鎮(zhèn)”的概念首次出現(xiàn)；2017年5月，“運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)”的概念首次在國家層面明確提出，也可以稱之為“體育特色小鎮(zhèn)”。自此，我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展方興未艾。近年來，我國各省市穩(wěn)步推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、富有活力的體育特色小鎮(zhèn)；但同時也有部分地方一擁而上、盲目發(fā)展、勉強(qiáng)復(fù)制，暴露出體育特色小鎮(zhèn)概念不清、千鎮(zhèn)一面、主題定位特色不足[18]、發(fā)展定位不夠清晰[3]1等問題。2019年9月，國家發(fā)展改革委會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11 個部門組建調(diào)研組，對錯用概念或質(zhì)量不高的“問題小鎮(zhèn)”實(shí)行了淘汰整改措施，其中包括“行政建制鎮(zhèn)”“虛假小鎮(zhèn)”“虛擬小鎮(zhèn)”等。2020年6月，國家發(fā)展改革委再次公布了10 多個關(guān)于“虛假特色小鎮(zhèn)”“虛擬特色小鎮(zhèn)”和觸碰紅線的特色小鎮(zhèn)警示案例。

2.2 管理窘境:管理方式不規(guī)范，多環(huán)節(jié)存隱患

對照《導(dǎo)則》，體育特色小鎮(zhèn)管理方式的不規(guī)范阻礙了其健康發(fā)展。1）建設(shè)方案編制過程欠缺科學(xué)論證，影響方案的適應(yīng)性。機(jī)構(gòu)構(gòu)建、編制程序、相關(guān)事項(xiàng)以及管控要求是體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案編制過程中的重要內(nèi)容，上述內(nèi)容缺乏科學(xué)性、可行性、合規(guī)性論證，將影響建設(shè)方案的適應(yīng)性。2）外部環(huán)境變化會波及體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、市場環(huán)境和整個宏觀經(jīng)濟(jì)都與體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，體育特色小鎮(zhèn)如果未能及時作出調(diào)整應(yīng)對，必將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)狀況惡化，進(jìn)而影響企業(yè)成本和收益。3）債務(wù)監(jiān)管不力帶來風(fēng)險。部分地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離上級政府部門的監(jiān)督，因此存在一定的風(fēng)險隱患。4）清單管理遲緩。省級層面清單建立緩慢、管理不規(guī)范、公布數(shù)量仍然過多，部分地區(qū)仍然存在對虛假特色、錯誤命名、單純地產(chǎn)、紙上虛擬等清理不到位的問題。5）在投融資管理體制上，投融資主體（政府）地位不明確，權(quán)責(zé)分離；投資管理風(fēng)險約束機(jī)制不完備，臨時性建設(shè)單位存量大但人才匱乏，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)低效和管理失控；投資環(huán)境缺乏必要的社會法制和市場約束。

2.3 發(fā)展窘境:體育產(chǎn)業(yè)特色復(fù)制，簡單堆砌

近年來，體育特色小鎮(zhèn)已逐漸步入規(guī)范健康的發(fā)展軌道。各地區(qū)發(fā)展體育特色小鎮(zhèn)從注重?cái)?shù)量逐步轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，截至2021年上半年，全國國家級（62 個）加上省級體育特色小鎮(zhèn)數(shù)量有200 個左右。新生事物過快、過熱地生長，盲目發(fā)展導(dǎo)致亂象叢生。目前，我國體育特色小鎮(zhèn)中仍存在同質(zhì)化、低水平復(fù)制、簡單堆砌、核心產(chǎn)業(yè)競爭力欠缺的問題，以及地產(chǎn)模式、“燒錢”模式、硬件模式等錯誤模式。在此環(huán)境下，體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還將面臨兩大機(jī)遇和挑戰(zhàn):首先，質(zhì)量提升時期如何做到“提”字當(dāng)頭、“存量提升”為本。體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)投錢、投人、投地、投項(xiàng)目，要點(diǎn)是提升質(zhì)量，特別是提升存量生產(chǎn)能力的質(zhì)量和生產(chǎn)要素的配置質(zhì)量。其次，處于“跟跑”時期時如何作出原創(chuàng)性成果形成“并跑”，并實(shí)現(xiàn)“超跑”。

2.4 實(shí)踐窘境:投融資運(yùn)作不當(dāng)導(dǎo)致舉債

建設(shè)體育特色小鎮(zhèn)離不開有效投融資渠道。發(fā)債、融資租賃、基金、資產(chǎn)證券化、收益信托、PPP 融資等都是可運(yùn)用的投融資模式，但投融資行為的不規(guī)范極易導(dǎo)致債務(wù)問題。1）項(xiàng)目招商引資盲目，融資比例大。體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)初期，地方政府比較心急，盲目建設(shè)體育特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目以獲取國家政策關(guān)注，融資比例較大，這樣也容易帶來債務(wù)問題。2）曲解政策獲取用地指標(biāo)，借機(jī)獲得貸款。浙江省最先推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在土地、稅收、資金政策等方面得到了地方政府優(yōu)惠。此后，多地效仿此模式，但是由于缺乏監(jiān)管，優(yōu)惠政策被地方政府理解為用地指標(biāo)獲取，借機(jī)從銀行獲得貸款上項(xiàng)目，從而出現(xiàn)了體育特色小鎮(zhèn)形象工程化、房地產(chǎn)化，甚至債務(wù)化等系列問題。3）主政者為追求政績沖動建設(shè)，為比拼數(shù)量舉債融資。主政者利用融資平臺公司或其他違規(guī)模式融資，不僅難以有效發(fā)揮憑借政府信用進(jìn)行低成本融資的優(yōu)勢，還導(dǎo)致了局部地區(qū)風(fēng)險增大。4）投融資平臺公司投融資行為不規(guī)范。地方政府投融資平臺公司運(yùn)作不規(guī)范、資本管理不合規(guī)、投融資行為信息透明度低、資產(chǎn)抵押融資不規(guī)范等導(dǎo)致舉債融資規(guī)模迅速膨脹。舉債融資方式合規(guī)性意識不足，地方政府本著法不責(zé)眾的觀念利用平臺公司或其他違規(guī)模式融資。

2.5 治理窘境:潛在風(fēng)險危機(jī)與不規(guī)范行為并存

風(fēng)險挑戰(zhàn)是新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行過程中的客觀存在[19]。1）氣候[20]、季節(jié)[21]236等自然條件變化對依托稟賦資源優(yōu)勢建設(shè)的體育特色小鎮(zhèn)影響較大，自然資源的過度開發(fā)和生態(tài)屏障的保護(hù)不力都會導(dǎo)致資源浪費(fèi)和設(shè)施破損。2）對“以人為本”理念的輕視[22]導(dǎo)致建設(shè)時大量引進(jìn)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，未能很好協(xié)調(diào)城市景觀建筑和自然環(huán)境之間的和諧共生，原生態(tài)被破壞使游客無法進(jìn)行系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村探索[18]10。3）體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)邊界占用土地，壓縮運(yùn)動場所的面積未實(shí)現(xiàn)前期的規(guī)劃效果，以特色小鎮(zhèn)之名進(jìn)行高收益的投資[21]236。除此之外，債務(wù)管理不當(dāng)、房地產(chǎn)化開發(fā)、安全防控體系建立緩慢等都是當(dāng)前體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的不規(guī)范行為。特別是新冠肺炎疫情在全球的迅速蔓延，將一個不容忽視的命題與潛在風(fēng)險擺在世人面前，即如何擺正發(fā)展與安全二者的關(guān)系。

3 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展陷入窘境的主要原因

3.1 政府責(zé)任履行實(shí)效不強(qiáng)

政府在強(qiáng)化體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏工作中扮演著重要角色，種種問題的出現(xiàn)與政府的履職不到位密切相關(guān)。近5年間，國家相關(guān)部門針對建設(shè)發(fā)展問題陸續(xù)發(fā)布多個文件規(guī)范其發(fā)展方向，但我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)仍存在政府職責(zé)不明晰、各方利益無法保障的問題[4]9。政府、社會、市場職責(zé)不明也嚴(yán)重制約了體育特色小鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程，使其未能達(dá)到預(yù)想的效果[23]2。一方面，地方政府職能部門改革創(chuàng)新動力不足、規(guī)范糾偏進(jìn)展緩慢等導(dǎo)致小鎮(zhèn)發(fā)展問題多，偏離發(fā)展方向。另一方面，面對《導(dǎo)則》進(jìn)一步明確的指引性和規(guī)范性量化指標(biāo)，政府應(yīng)該如何履行職責(zé)、如何規(guī)避越軌或缺位、如何強(qiáng)化規(guī)范糾偏不僅是當(dāng)前也是今后體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展面臨的難題。

3.2 多元主體聯(lián)合管理未形成

體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)初期，國家相關(guān)政策文件對小鎮(zhèn)管理制度制定具有指導(dǎo)作用。但管理成效未能達(dá)到預(yù)期，部分地方政府行動緩慢，管理結(jié)構(gòu)和方式流于形式，尚未形成多元主體合力共管。例如，通過對湖南省體育特色小鎮(zhèn)的研究發(fā)現(xiàn):政府、市場、社會協(xié)同治理概念模糊，政府政策過于籠統(tǒng)，不夠具體化[23]2；體育特色小鎮(zhèn)多元主體治理存在機(jī)制不順暢、地產(chǎn)依賴性、居民響應(yīng)缺失與錯位以及項(xiàng)目和人才難以集聚的問題[24]。從社會主體的角度來看，居民實(shí)現(xiàn)參與體育特色小鎮(zhèn)治理，依然面臨受傳統(tǒng)角色束縛、資產(chǎn)權(quán)利懸空、參與渠道受限以及受傳統(tǒng)制度制約等困境[25]。

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效不高

進(jìn)入新發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，必須促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步升級。從表層上看，體育特色小鎮(zhèn)缺少主導(dǎo)領(lǐng)軍企業(yè)，缺少投資、建設(shè)指標(biāo)和配套政策等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)特色不強(qiáng)、規(guī)模小、鏈條短、協(xié)調(diào)差，未來難以形成集聚效應(yīng)和特色產(chǎn)業(yè)集群。例如:全球價值體系抑制了體育制造業(yè)對高端生產(chǎn)性服務(wù)要素需求種類的增加，產(chǎn)業(yè)集聚的外部性難以發(fā)揮，體育特色小鎮(zhèn)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)市場發(fā)展步履維艱[8]117；體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合較差，多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展程度較低對體育特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展不利[3]5；旅游業(yè)市場萎縮，短時間內(nèi)進(jìn)入停滯階段，歸根結(jié)底主要是由于體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理[26]造成的。從深層上看，體育特色小鎮(zhèn)缺乏對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的深入研究和理解，以及對規(guī)劃架構(gòu)設(shè)計(jì)問題的探討。1）普遍缺少獨(dú)立而專業(yè)的體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。其主要原因在于建設(shè)主體缺乏對體育產(chǎn)業(yè)特殊性的認(rèn)識，即體育產(chǎn)業(yè)邏輯非地產(chǎn)投資邏輯，也非體育事業(yè)邏輯。2）缺少產(chǎn)品和服務(wù)衍生創(chuàng)新。傳統(tǒng)體育、競技體育、大眾體育等體育元素作為體育特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，缺乏延伸產(chǎn)業(yè)鏈。3）缺少特色產(chǎn)業(yè)資源項(xiàng)目。例如:簡單依托體育場館賽事資源的小鎮(zhèn)，往往建設(shè)容易、運(yùn)營難，在配套硬件沒有產(chǎn)業(yè)的情況下終成“死城”，賽事活動缺少精品很難持續(xù)發(fā)展。

3.4 空間實(shí)踐要素活性弱

體育特色小鎮(zhèn)作為一種新型發(fā)展空間，厘清其要素關(guān)系、促進(jìn)能源流動是空間質(zhì)效發(fā)揮的關(guān)鍵。在美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)，體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的能源要素的自由流動是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)要素的集聚、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的重要條件。事實(shí)上，我國體育特色小鎮(zhèn)空間要素未能完全發(fā)揮出其特殊功能和重要作用。當(dāng)前我國體育特色小鎮(zhèn)空間具體實(shí)踐活動中仍存在著差序結(jié)構(gòu)、資本泡沫等困境，以及空間生產(chǎn)理論邏輯下的權(quán)力、資本、社會和文化等制約因素[27]。如江蘇省體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)在資源配置要素方面存在著經(jīng)營模式單一、旅游資源開發(fā)不足、賽事資源較為低端等問題[28]，在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新方面存在缺少“黏合劑”、呈現(xiàn)“基礎(chǔ)差”、建設(shè)“缺平合”、亟需“大喇叭”的現(xiàn)象。2020年，江蘇省最終保留的蘇州太湖體育運(yùn)動休閑小鎮(zhèn)、儀征棗林灣運(yùn)動小鎮(zhèn)和賈汪區(qū)茱蓃山體育健康小鎮(zhèn)雖然都實(shí)現(xiàn)了5G 網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，但小鎮(zhèn)企業(yè)很少使用5G 技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實(shí)等數(shù)字技術(shù)，小鎮(zhèn)內(nèi)體育的“人流”未轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧塘鳌盵29]。

3.5 安全風(fēng)險治理成效不佳

我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)始終是發(fā)展與風(fēng)險并存，包括制度先賦性與小鎮(zhèn)自致性相脫節(jié)、規(guī)則“吃緊”與“寬松”難以平衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先與社區(qū)建設(shè)滯后，以及空間利用短缺與閑置泡沫等[30]。在冰雪體育小鎮(zhèn)的建設(shè)與PPP 模式結(jié)合的例子中，存在融資困難、工程延期和技術(shù)薄弱等諸多風(fēng)險因素[31]；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)體育特色小鎮(zhèn)可能存在治理風(fēng)險、競爭風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、高質(zhì)量發(fā)展風(fēng)險、可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險等[32]。此外，在應(yīng)對風(fēng)險過程中體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)也暴露出安全意識淡薄、防范機(jī)制缺乏、治理能力薄弱等短板。其原因有三:安全風(fēng)險隱患摸不清，防范不及時；治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政府職責(zé)缺位衍生風(fēng)險；空間結(jié)構(gòu)變化引發(fā)次生風(fēng)險或沖突。

4 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的保障路徑

4.1 構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系

體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)要構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系，提升政府責(zé)任履職效能，大力開展規(guī)范糾偏工作。1）從中央層面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，保證規(guī)范性政策落實(shí)?！秾?dǎo)則》細(xì)化了落實(shí)，明確了操作性要求，但在實(shí)際操作中，中央政府仍需要繼續(xù)發(fā)揮“指引者”作用，進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全小鎮(zhèn)規(guī)范執(zhí)行規(guī)則和淘汰退出機(jī)制等政策措施，進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)和引導(dǎo)、大力規(guī)范糾偏、開展現(xiàn)場核查，確保小鎮(zhèn)規(guī)范規(guī)劃和健康建設(shè)。2）從省級層面深化政策落實(shí)，實(shí)施動態(tài)調(diào)整機(jī)制。省級政府部門加速制定本省特色小鎮(zhèn)管理細(xì)則，嚴(yán)格落實(shí)清單管理、底線約束、監(jiān)督管理等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深入全程規(guī)范管理，加強(qiáng)納入清單分類管理，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，以及警示、整改和退出機(jī)制。3）從地方政府層面強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行國家政策規(guī)定開展規(guī)范糾偏工作。根據(jù)特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵和發(fā)展定位有針對性地制定體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏工作細(xì)則，如科學(xué)方案編制、底線約束治理、債務(wù)風(fēng)險防范等?？梢?，由上而下構(gòu)建政府職責(zé)體系能夠確保我國體育特色小鎮(zhèn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)地規(guī)范健康發(fā)展。

4.2 構(gòu)建“感知—變革—適應(yīng)”動態(tài)調(diào)整管理模式

規(guī)范多元主體行為適應(yīng)外部環(huán)境變化，構(gòu)建小鎮(zhèn)動態(tài)調(diào)整管理模式。當(dāng)前，瞬息萬變的外部環(huán)境對我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的管理方式提出了更高的要求，尋求管理創(chuàng)新是保障小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的有效措施。多元主體行為規(guī)范健康是小鎮(zhèn)管理的根本，是行政主體、運(yùn)營主體和社會主體全員參與的內(nèi)部規(guī)范的外在體現(xiàn)；多層次主體規(guī)范健康是協(xié)同共管的基礎(chǔ)，決定小鎮(zhèn)發(fā)展方向和原則的核心層、內(nèi)部結(jié)構(gòu)主體行為的規(guī)則層和多元主體與外部環(huán)境互動效益的形式層。核心層將物質(zhì)、能量與信息間流動交換過程中感知到的外部環(huán)境信息反饋到小鎮(zhèn)規(guī)則層，管理主體及時調(diào)整主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行為規(guī)則完成對形式層的革新改造，形式層則依據(jù)規(guī)則調(diào)整主體行為實(shí)現(xiàn)對外部環(huán)境的適應(yīng)，形成一個“環(huán)境感知—規(guī)則變革—環(huán)境適應(yīng)”的動態(tài)過程[33]。在這個動態(tài)調(diào)整過程中，當(dāng)變革后的行為規(guī)則對外部環(huán)境的適應(yīng)度低到不能滿足適應(yīng)需求時，規(guī)則層將信息反饋給核心層，再由核心層調(diào)整形成新的行為規(guī)則，直到達(dá)成最優(yōu)適應(yīng)。此外，動態(tài)調(diào)整管理模式突出了管理主體多元化、管理手段復(fù)合化和管理體制效益化的特點(diǎn)，可以形成多元主體合力管控模式，從而保障體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

4.3 構(gòu)建規(guī)范的“內(nèi)部模型”產(chǎn)業(yè)協(xié)同系統(tǒng)

圍繞不同群體個性化需求構(gòu)建規(guī)范的“內(nèi)部模型”產(chǎn)業(yè)協(xié)同系統(tǒng)，為體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展聚勢賦能。體育特色小鎮(zhèn)是由很多具有體育標(biāo)識特性的主體與其他相關(guān)主體依據(jù)一定模型聚集在一起形成的復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)各主體為了適應(yīng)外部環(huán)境，通過適應(yīng)與學(xué)習(xí)產(chǎn)生規(guī)范性行為，選取與情境最適合的主體組合在一起融合創(chuàng)生出新的產(chǎn)業(yè)聚集體，最終適應(yīng)新的外部環(huán)境。在此過程中，每個產(chǎn)業(yè)主體只有采取協(xié)同合作、融合共生的方式才能成功構(gòu)建出具有體育特色標(biāo)識的復(fù)雜系統(tǒng)。這個系統(tǒng)也恰恰可以通過獨(dú)特的“內(nèi)部模型”，協(xié)同發(fā)揮核心產(chǎn)業(yè)主體的優(yōu)勢資源和系統(tǒng)性能力，融合各產(chǎn)業(yè)主體不同職能派生出新的消費(fèi)區(qū)域，促進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。除此之外，當(dāng)小鎮(zhèn)建設(shè)走偏時，依靠懲罰淘汰機(jī)制不僅不能解決問題，也不利于小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。但是，完全可以通過對小鎮(zhèn)系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較分析，規(guī)范其主體行為，梳理出規(guī)范的“內(nèi)部模型”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)突破。

4.4 構(gòu)建多元主體協(xié)同共享的信息鏈

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在體育特色小鎮(zhèn)多元主體間構(gòu)建協(xié)同共享的信息鏈以激活空間要素。體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，包含了系統(tǒng)本身及其周圍多樣性的物質(zhì)、能量、信息的流動交換。主體間、主體與外部環(huán)境間的信息流形成了體育特色小鎮(zhèn)多元主體信息鏈，這有助于促進(jìn)形成系統(tǒng)組織以及多元主體間有序的物質(zhì)流和能量流；資源信息的流暢運(yùn)轉(zhuǎn)也有益于發(fā)揮多元主體協(xié)同治理效應(yīng)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)字技術(shù)賦能推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)多元主體協(xié)同治理信息鏈的構(gòu)建，不僅有利于多元主體完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能，而且也能發(fā)揮治理經(jīng)濟(jì)、治理社會的功效，其中也包含了對數(shù)字技術(shù)構(gòu)建的信息鏈本身的治理，如算法問題、個人隱私保護(hù)問題等。由于數(shù)字技術(shù)賦能具有兩面性，同一種應(yīng)用既能賦能個人、企業(yè)和政府行為，也能賦能各種侵害權(quán)益和逃避監(jiān)管的行為。因此，在數(shù)字技術(shù)賦能全過程需要做好兩點(diǎn):1）需堅(jiān)持以人為本。將人民群眾的獲得感和幸福感作為體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將解決企業(yè)和群眾的困難和問題、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)和宗旨。2）要做到制度先行。堅(jiān)持完善制度規(guī)范體系，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全措施落實(shí)，明確數(shù)據(jù)信息權(quán)責(zé)和管理邊界，規(guī)范數(shù)據(jù)信息的共享、開放、開發(fā)和應(yīng)用流程，建立數(shù)據(jù)信息質(zhì)量長效評估機(jī)制，確保數(shù)字技術(shù)運(yùn)用安全可控。

4.5 構(gòu)建底線預(yù)警和風(fēng)險治理雙重機(jī)制

統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，提高風(fēng)險防范和應(yīng)對能力[34]。小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要從人民生命安全出發(fā)，構(gòu)建體育特色小鎮(zhèn)底線預(yù)警和風(fēng)險治理雙重機(jī)制，以全流程管理為基本理念，建立分散監(jiān)測、集中研判、統(tǒng)一發(fā)布、分頭響應(yīng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的底線約束綜合預(yù)警機(jī)制；以斬?cái)唷霸搭^—中段—末端”的風(fēng)險傳遞鏈為目的，構(gòu)建普查防范潛在風(fēng)險、統(tǒng)籌規(guī)避衍生風(fēng)險、重塑風(fēng)險隱患排查治理機(jī)制。為了能夠形成底線約束綜合預(yù)警在前、風(fēng)險隱患排查治理在后兩道防線，還應(yīng)該做到:1）增強(qiáng)風(fēng)險意識，堅(jiān)持底線思維，加快落實(shí)發(fā)展定位、規(guī)范管理、風(fēng)險防范、債務(wù)防控、產(chǎn)業(yè)聚集等各項(xiàng)措施；2）強(qiáng)化底線意識、保障風(fēng)險防范能力，在不逾越紅線底線的情況下開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動；3）明確監(jiān)管責(zé)任，完善風(fēng)險規(guī)避和管控舉措，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)安全風(fēng)險隱患排查整治，發(fā)揮群眾力量，加大風(fēng)險宣傳和警示力度。

5 結(jié)語

《意見》和《導(dǎo)則》覆蓋了體育特色小鎮(zhèn)的發(fā)展導(dǎo)向、任務(wù)舉措和政策措施，是全國體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本遵循，是體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的重要依據(jù)。本研究從體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的研究基礎(chǔ)和理論內(nèi)涵入手，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)對體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的窘境及其主要致因進(jìn)行深入研究，最后提出了規(guī)范健康發(fā)展的保障路徑，為今后推進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展[35]，堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展和健康發(fā)展并重的思想，對推動體育特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效益、更具活力、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。