賀 輝

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

國際公共衛(wèi)生法的權威學者大衛(wèi)·費德勒教授認為，21世紀公共衛(wèi)生與生物安全威脅的兩大根本來源之一是自然產(chǎn)生的傳染病。在他看來，新出現(xiàn)的以及變異的新發(fā)傳染病對于全球的公共衛(wèi)生和生物安全具有最大的威脅，而且這種威脅帶有全球性的性質(zhì)，所以必須通過對國際法既有規(guī)則的重構來解決傳染病對人類社會所帶來的根本性威脅[1]。21世紀以來，人類社會爆發(fā)了非典型性肺炎、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合征、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠狀病毒肺炎等影響較大的傳染病疫情。以此次新型冠狀病毒肺炎為例，從發(fā)現(xiàn)不久就發(fā)展為全球性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(PHEIC)，其傳播速度之快、破壞力之強令人瞠目結舌。因此，如何從制度層面構建應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效方法與手段就顯得非常重要。

一、現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對國際法規(guī)則分析

所謂傳染病是指由致病性生物病原體引起的可以通過各種接觸傳播的致命性或非致命性的疾病，它們可能從多種方式轉移到易感宿主[2]。旅游和貿(mào)易全球化、人口流動、無計劃的城市化和氣候變化等挑戰(zhàn)對傳染疾病的傳播方式與傳播速度產(chǎn)生了根本性的影響，這些疾病正以前所未有的速度跨越國界，使全人類的感染率和國際傳染的安全威脅倍增[3]。

(一)以《國際衛(wèi)生條例》為核心體系的國際規(guī)則架構

傳染病控制是公共衛(wèi)生領域國際法發(fā)展的根本。實際上，國際衛(wèi)生法的起源可以追溯到19世紀中葉，部分歐洲國家召開了第一次衛(wèi)生會議，其目的是就打擊霍亂的流行，預防和保護各國免遭傳染病的侵害，試圖減輕隔離對國際貿(mào)易的損害。之后，公共衛(wèi)生領域的國際合作一直在穩(wěn)定推進，以應對傳染病這種“人類的巨大禍害”，因此，國際衛(wèi)生法在迫切衛(wèi)生安全需求的推動下得到了發(fā)展[4]。

國際公共衛(wèi)生領域規(guī)制模式的演變在很大程度上表現(xiàn)為從衛(wèi)生問題上的國內(nèi)管轄權和專屬主權逐步轉向國家間合作，從這種多邊合作轉向制度化，再到全球治理。從規(guī)范的角度來看，這些步驟對應于從國家規(guī)定單方面隔離與檢疫措施到通過雙邊和多邊衛(wèi)生公約進行國際協(xié)調(diào)的過渡，通過反復的實踐逐步使得應對傳染病的措施體系轉化成為國際公共衛(wèi)生法 [5]。

隨著1946年7月《世界衛(wèi)生組織法》的簽署，世界衛(wèi)生組織(WHO)開始組織化運作。這種有體系化的運作方式立即在防治傳染病方面起到了引領作用，這是這一演變過程中具有里程碑意義的一步。WHO承擔起管理國際疾病控制的責任，并很快從事了修訂和鞏固現(xiàn)有衛(wèi)生公約的繁重工作。1951年《國際衛(wèi)生條例》(以下簡稱《條例》)通過，這是第一個對“檢疫性疾病”作出規(guī)定的國際條約，其中包含鼠疫、霍亂、黃熱病、天花等?！秶H衛(wèi)生條例》構建了現(xiàn)有應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心制度，并取代了1903年至1944年期間通過的所有公約，彌補了當時公共衛(wèi)生法一些最明顯的缺點：地域差距、條約重疊、條約繼承造成的不一致，這些公約已經(jīng)過時，不足以適應科學知識的發(fā)展以及國際交通和貿(mào)易速度的提高。盡管如此，為滿足這種需求，1969年WHO完成了一項針對《條例》的重大修訂，通過了新的綜合性且具有法律約束力的新條例。

1969年《條例》所包含的檢疫性疾病的名單是動態(tài)性的。例如，名單中的天花就因為在全球范圍內(nèi)被根除而被移除。該條例力求在對世界交通干擾最小的情況下，最大限度地保障健康安全。一方面，為了使各國免受輸入傳染病的風險，它們建立了一個全球監(jiān)測系統(tǒng)，其基礎是對通知義務、一般和針對具體疾病的規(guī)定，以及港口和機場應承擔的與衛(wèi)生有關的具體義務。另一方面，《條例》授權對人員和貨物的國際流動采取最大限度的限制措施，并對不受《條例》約束的疾病實行有限的政府干預[6]。

但是隨著時間的推移，由于一系列復雜的原因，1969年《條例》越來越無法實現(xiàn)其核心目的。這些問題主要與它們所涉及的傳染性疾病范圍狹窄、依賴國家官方通知以及缺乏一個正式的國際協(xié)調(diào)機制來遏制國際疾病的蔓延有關。這些因素加上對新出現(xiàn)和再出現(xiàn)疾病的日益關注，導致《條例》對這些流行疾病的應對能力明顯不足，亟需進一步修訂。直到21世紀第一次全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件(2003年SARS爆發(fā)和2004年甲型H5N121禽流感大流行)的發(fā)生，對全球衛(wèi)生安全提出了更強烈的要求，這些因素成為國際社會重新考慮制定2005年新版《條例》的主要催化劑。

(二)2005版《國際衛(wèi)生條例》中應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度創(chuàng)新

2005版《條例》規(guī)定WHO應該與會員國協(xié)商，并發(fā)布指南以支持締約國提高公共衛(wèi)生應對能力。WHO協(xié)調(diào)各國利益引入了一系列核心創(chuàng)新思路，包括擴大了該條例的適用范圍。締約國有義務制定國內(nèi)法以保持最低限度的公共衛(wèi)生能力，而不僅限于控制入境口岸的疾病控制。確定PHEIC的程序和發(fā)布相關建議的程序，締約國有義務將可能構成PHEIC的事件通知WHO，然后由WHO總干事會同相關專家成立審查委員會決定是否授權WHO依賴官方信息來源以外的信息和傳染疫情出現(xiàn)以外的第三國的早期預警，WHO有權通過各種渠道與可能發(fā)生疫情的國家政府核實相關情況，以便締約國與WHO之間的緊急聯(lián)系。其中一些創(chuàng)新關系到《條例》的成功實施，因此值得更仔細地分析。

首先，2005版《條例》的適用范圍較1969年的版本明顯擴大，修訂后的條例是以“生物安全”為保護的根本價值，因此涵蓋了更廣泛的傳染病，其范圍擴大到自然、意外或蓄意釋放生物、化學或放射性核材料。事實上，本條例還賦予WHO處理“公共衛(wèi)生風險”較大范圍的管轄權。無論是由“傳統(tǒng)”傳染病、新出現(xiàn)的疾病或任何其他可能在國際上傳播并對全球公共衛(wèi)生構成嚴重威脅的疾病都可以歸入WHO的管轄范圍。因此，根據(jù)“所有危害方法”，它們適用于對人類造成或可能造成重大傷害的任何“疾病或醫(yī)療狀況，不論其來源”。該條例將病種擴大為“開放性疾病類別”是一種與時俱進的創(chuàng)新，擺脫了需要不斷更新病種名錄的弊病，納入條例范圍的包括任何可能嚴重和廣泛危及公共衛(wèi)生的疾病，不論其來源，因為它允許WHO和會員國通過更靈活和有效的實施條例來降低新的健康危害。

其次，2005版《條例》建立了一個全球綜合警報和反應系統(tǒng)(GAR)，依賴于一系列的監(jiān)視和應急網(wǎng)絡，它提供了必要的技術工具，以履行按照附件2.35中所載的“算法”及時通知國家監(jiān)視系統(tǒng)檢測到的事件的義務。依據(jù)該系統(tǒng)，對于任何可能引起國際公共衛(wèi)生關注的事件，包括原因或來源不明的事件，以及涉及特定疾病清單(霍亂、肺鼠疫、腦膜炎、黃熱病、病毒性出血熱和其他傳染性發(fā)熱)的事件，都必須發(fā)出強制性通知。新冠肺炎疫情中，中國政府本著公開、透明、負責的原則及時履行了《條例》中的通知義務。自2020年1月3日開始，我們就不定期地向WHO和有關國家通報我國的防控和研究的進展，這充分體現(xiàn)了中國對世界公共衛(wèi)生以及生物安全負責的態(tài)度和精神以及履行國際義務的決心和態(tài)度。

第三，2005版《條例》中的PHEIC概念可以說是一個最為核心的制度創(chuàng)新。《條例》附件2第1條將PHEIC定義為“確定通過疾病的國際傳播對其他國家構成公共衛(wèi)生風險并可能需要國際協(xié)調(diào)應對的特殊事件”。這個定義意味著在發(fā)生嚴重的、突然的、不尋常的或意想不到的情況下，對受影響國家國境以外的公共衛(wèi)生造成影響，國際社會應立即采取行動應對之。條例旨在平衡健康需求與交通和貿(mào)易利益。其第12條規(guī)定，在確定是否發(fā)生PHEIC時，必須考慮到干擾國際交通的風險。第28條禁止在任何入境點拒絕進入船舶或飛機，除非該入境點沒有裝備適用衛(wèi)生措施。第33條規(guī)定，未經(jīng)轉運的過境貨物(活動物除外)不應受到《條例》規(guī)定的衛(wèi)生措施的約束，也不應為公共衛(wèi)生目的而扣留。第43條允許締約國采取額外的衛(wèi)生措施，前提是：a)它們對國際交通的限制不比達到適當健康保護水平的合理可行的替代品更嚴格；b)采取額外措施的國家向WHO提供公共衛(wèi)生理由和有關這些措施的科學信息。根據(jù)《條例》的規(guī)定，確定公共衛(wèi)生事件是否屬于這一類別的責任在于WHO總干事，他可以征求《條例》緊急委員會的意見。該委員會由疾病控制、病毒學、疫苗研發(fā)等方面的國際專家組成，就事件是否構成PHEIC、發(fā)生此類緊急情況的國家和第三國應采用的臨時建議以及終止PHEIC提供技術咨詢和意見。一旦總干事宣布國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并提出臨時建議，這些建議將連同有關國家采取的任何衛(wèi)生措施的資料一并送交各締約國。這些建議涉及的有關人員、行李、貨物、集裝箱、運輸工具、貨物和郵包的適當衛(wèi)生措施，締約國應采取這些措施，以防止或減少疾病在國際上的傳播的同時避免對國際運輸造成不必要的干擾。應該說WHO對本次新冠肺炎疫情在PHIEC的宣布上是審慎和及時的，充分顧及了公共衛(wèi)生風險與自由貿(mào)易、人員流動之間的平衡。但是少數(shù)西方國家對WHO常規(guī)、合理的做法橫加指責，甚至不惜以退出WHO相要挾，這種不負責任的做法無疑是值得譴責的。

(三)應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的國際規(guī)則尚需優(yōu)化

WHO及其治下的《條例》可以說是治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件最為重要的法律基礎。換言之，通過WHO以及《條例》進而實現(xiàn)“國際法治”的“穩(wěn)定”策略來應對高度“不穩(wěn)定”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是目前最為合理的制度路徑。具體而言，從應對風險的理論來說，對于不能預知的風險，最為理性的應對策略不是試圖去規(guī)避或克服風險，而是通過某種常態(tài)化制度來分散這種風險[7]。簡言之，國際法治為應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了治理的制度框架，這種框架是應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件最為穩(wěn)定與有效的方法。

雖然法治手段不會回答和解決公共衛(wèi)生事件下的具體技術細節(jié)問題，但這種穩(wěn)定方法意味著每個主體可以根據(jù)法律的規(guī)定通過自己的行為安排將受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時面對的風險盡可能減小。即便已經(jīng)出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國際社會的各個主體的行為也不會因為突然降臨的緊急事件而發(fā)生紊亂，還可以透過法治的框架來分配各自的權利與責任，讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的病原體威脅對社會產(chǎn)生的損害降至最低。此外，國際法治可以讓不同的價值得以在規(guī)則的框架內(nèi)得以共存。突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)后，抗擊疫情無疑是各國所關心的重中之重的價值事項，但這也不意味著法的基本價值就可以被忽略了，法律需要在秩序和制度的框架下以比例的方法讓不同的價值得以共存，本文前面論述的《條例》的各種規(guī)定正是意圖在法律的框架內(nèi)讓公共衛(wèi)生安全、自由貿(mào)易與人員自由旅行等價值得以共存，這似乎也是新時代法治的應有之義[8]。在國際法治的語境下，協(xié)調(diào)兩種存在沖突價值的規(guī)則在制定國際法文件中非常重要，防治傳染病維護生物安全并不意味著要以犧牲人員流動自由與經(jīng)濟的發(fā)展為代價。人類社會存在最基本的共同利益，《條例》就是試圖融合與協(xié)調(diào)多元價值，因此在制度上有頗多創(chuàng)新之處。

《條例》的規(guī)范思路沒有設置強制禁止締約國的某種行為，而是試圖在國家之間以及與WHO的國際合作領域，促進締約國的合作意愿與公共衛(wèi)生防控能力，以強化具體國家在應對重大傳染病疫情中的系統(tǒng)能力。但目前WHO在突發(fā)公共衛(wèi)生權力配置的問題上還存在需要改進與完善的空間?！稐l例》第56條規(guī)定了公共衛(wèi)生爭端解決機制，但該機制由于各種原因并沒有有效實施，相關的判例法體系更是完全不存在，這直接導致在公共衛(wèi)生的應對問題上各國乃至WHO組織在行為安排上處于一種自行其是的狀態(tài)。

二、通過國際法治實現(xiàn)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權力合理分配

在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，一個核心的法律問題便是如何合理地分配國際組織、國家以及各專業(yè)機構之間的權力與責任，只有厘清各個主體之間的權力關系，才可能清晰地劃分出應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各個主體的權責范圍。而在此過程中，WHO與《條例》所發(fā)揮的功用是不可忽視的?！稐l例》雖然允許各國在應對公共衛(wèi)生事件中，可以采取“額外措施”以維護本國安全，但同時又規(guī)定采取的額外措施必須符合“比例原則”的要求，比例原則體現(xiàn)在《條例》第43條第1款第1項中，該條款規(guī)定額外衛(wèi)生措施“可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護”，即要將對健康的保護與造成國際交通和貿(mào)易的干擾進行衡量，如果后者大于前者，則不應采取此額外衛(wèi)生措施。該款規(guī)定明確了締約國采取額外衛(wèi)生措施需遵循比例原則，各成員國在適用該條時，應在綜合所有因素、權衡利弊的基礎上，體現(xiàn)最優(yōu)化的比例原則，確保在健康的保護上達到利益最大、國際交通和貿(mào)易的干擾最小的效果[9]。以上規(guī)定很好地平衡了不同國家之間對于應對公共衛(wèi)生事件所能夠采取的措施范圍，在一定程度上平衡了不同國家之間具有差異的利益訴求，合理地協(xié)調(diào)了國家之間的權力分配關系。

例如在PHEIC的認定與宣告問題上都有很大的不確定性，嚴重缺乏統(tǒng)一標準，這使得本該屬于科學的疫情防控問題容易被政治所操弄，所以說確立以科學為導向的國際法治機制顯然應該成為WHO法律機制的重點努力方向[10]。此外，現(xiàn)有國際公共衛(wèi)生法的性質(zhì)被限制于國際公法的范疇內(nèi)，這就導致其發(fā)揮的功能空間過于狹小，這不但會在實質(zhì)上矮化國際法治在應對PHEIC時的地位，更會導致國際法治在全球公共衛(wèi)生治理過程中的功效作用大為縮水。例如美國著名衛(wèi)生法學者勞倫斯·葛斯汀教授在論述國際公共健康衛(wèi)生治理中的國際法作用時，就將國際法對于現(xiàn)有衛(wèi)生國際秩序的貢獻描繪為一種“失敗”，他一針見血地指出：“傳統(tǒng)國際法制度過度強調(diào)主權國家在國際事務中的地位和作用，這就導致在處理全球健康這種復雜的公共事業(yè)問題時，無法有效構建起多元的監(jiān)管治理體系。在主權者面前，任何全球公共衛(wèi)生的需要都必須經(jīng)過國家這個主權者的自愿接受方可產(chǎn)生約束力。而且國際法規(guī)則只能在很低的層次約束國家，對于跨國企業(yè)、非政府組織以及各種具有影響力的基金會都缺乏相應的約束力，這就導致國際法在全球衛(wèi)生健康治理層面既缺乏激勵措施又缺乏問責和制裁的手段?！盵11]盡管國際組織和國家越來越多地與非國家行為者互動，并將其納入一些全球衛(wèi)生論壇與會議，但國際法并沒有充分利用它們的創(chuàng)造力和資源，這就導致在遇到生物安全危機時無法調(diào)動這些具有專業(yè)知識和資源的非國際法主體的力量，造成了極大的資源浪費。相應地，在個人主體存在重大責任時，也不能依照國際法來追究這些主體的責任，而只能適用相關的國內(nèi)法，這就使相關的私人主體的責任承擔呈現(xiàn)出極大的不確定性和不穩(wěn)定性。

因此通過國際法治來實現(xiàn)對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行治理時，不但要將傳統(tǒng)的國際法主體列為權力制約的對象，還要將國內(nèi)能夠對于國家政策以及國家行為形成的國內(nèi)利益群體列為通過權力分配的手段進行監(jiān)督、監(jiān)管的對象。因為這些利益群體雖然并不直接以國家的名義從事國際活動，但其可以通過游說、影響選舉等方式影響國家的對外政策，進而形成或改變現(xiàn)有的國際法規(guī)則。以美國為例，最為保守的學者也同意美國的跨國集團巨頭以及高科技公司、金融巨鱷在事實上能夠影響美國的外交決策[12]。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，這些利益群體中一些短視的、帶有種族歧視觀點的利益群體很可能會綁架其國內(nèi)政府采取破壞全球抗疫合作的舉動。例如在疫情最為復雜的2020年，公共權力分配的核心在于免受利益群體的綁架，主權國家基于自身的全球利益向上讓渡相關權力，強化國際司法和準司法的權威，通過國際精英的共識來實現(xiàn)國際衛(wèi)生法領域的科學運轉。但這種觀念無疑過于理想和樂觀，WTO上訴機構停擺的實例告訴我們，通過單一的司法方式來規(guī)制非主權實體的行為與各種潛在的影響是嚴重理想化和不切實際的。

中國在構建應對PHEIC的國際機制時，必須吸取WTO爭端解決機制失敗的經(jīng)驗教訓，要特別注意強化對于非國家實體特別是能夠影響主要國家決策的相關利益群體的監(jiān)督與治理工作[13]。具體而言，中國可以考慮通過聯(lián)合國平臺、國際組織會議以及發(fā)動在美國等主要西方國家內(nèi)部具有正義感的社會組織發(fā)聲，對于那些嚴重損害中國利益的利益群體成員或組織，也可以考慮發(fā)動經(jīng)濟制裁、法律訴訟等強力手段，斬斷其通過損害中國利益進而破壞全球抗疫努力的陰謀。這種多層次的應對PHEIC的權力治理與分配機制可以說構成了未來構建全球公共衛(wèi)生法律機制最為核心的策略與思路。

通過上述論證不難看出，為了有效應對PHEIC對于人類健康的威脅，必須進一步強化WHO與其框架內(nèi)相關法律制度的地位，通過構建相應的國際公共衛(wèi)生法治體系，對不同國家、不同國際法主體之間進行合理的權力分配，進而實現(xiàn)國際公共衛(wèi)生法框架下的良性“權力生態(tài)”，最終讓不同的利益價值得以共存。

三、在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中維護全球衛(wèi)生公共利益

PHEIC作為關系到每個人生命健康的重大事件，天然地會吸引社會大眾的關注。而且民眾會自覺或不自覺地比較不同國家政府應對疫情的措施以及成效。因此這種大眾關切會很自然地演化為政府與政客的政治利益，所以PHEIC的出現(xiàn)、預防與應對的每個環(huán)節(jié)都帶有強烈的“政治屬性”。但正是由于這種特殊屬性，會讓一些國家的政府和政客就像電影《指環(huán)王》中為了獲取魔戒那樣，讓國家之間的關系被異化而陷入一種非理性的“瘋狂狀態(tài)”，最終使得國際法淪為強國統(tǒng)治弱國、先發(fā)國家“污名化”后發(fā)國家的工具[14]。此種做法的最大惡果便是會從根本上破壞全球公共衛(wèi)生的合作局面，進而損害到全球衛(wèi)生事業(yè)的“公共利益”。

在著名的“巴塞羅那牽引公司案”中，國際法院的法官指出：“在外交保護領域，一國對整個國際社會所承擔的義務與一國單獨對另一國所承擔的義務是有本質(zhì)的區(qū)別的，前者是所有國家關切的事項，是一種對所有國家的普遍義務，就其所涉權利的重要性而言，所有國家都可被認為對保護它們享有法律利益?！睆拇伺欣浑y看出，當代國際法承認世界各國除了對其他單個國家存在明確的義務以外，還默示對國際社會承擔有一種“整體性的義務”。這種義務至少應包含各國不能為了一己私利就損害國際社會的公共利益，而中國作為傳統(tǒng)的負責任大國一直就是國際社會公共利益的堅定維護者，也是國際社會中履行國際義務和國際責任的表率。在本次新冠病毒全球大流行的過程中，少數(shù)西方政客為了一己政治利益將防疫、抗疫這種帶有“全球公共物品”屬性的舉動政治化，指責中國要對此次疫情的全球爆發(fā)承擔國家責任。此外，美國等少數(shù)西方國家還對國際衛(wèi)生組織提出了無理指責，威脅甚至直接退出了世界衛(wèi)生組織。這種不負責任的做法對于國際法治產(chǎn)生了極大的破壞作用，也間接損害了美國自身的根本利益。因此，新的國際法系統(tǒng)化思維模式應該強調(diào)世界一體化與人類的共性，避免國家間對立、隔離與分裂的危險傾向。應該注意到國家之間存在一種潛在的聯(lián)系，這種聯(lián)系要求各國在安排自己的行為時必須考慮整個國際社會的共同利益，這種共同利益可以被具象為他國的一種“合理期待”，負責任的國家必須受到這種“潛在義務”的約束，而民主化、法治化的國際組織可以成為這種義務溝通的平臺。根據(jù)國際法委員會的最新報告，這種“對世義務”甚至不限于國家，這無疑再次強化了國際法系統(tǒng)化思維的合理性。因此，所謂“退群”和“某國利益優(yōu)先”的論調(diào)在國際法上是完全站不住腳的。

為了維護上述國際公共衛(wèi)生法治中的全球公共衛(wèi)生利益，各國就必須秉行國際法中善意合作的基本準則。如瑞士著名國際法專家羅伯特科爾布教授所言：善意的一般法律意義是指主體在安排自己行為時需要保持一種善良的心理狀態(tài)，而法律存在的意義恰恰就是要保護這種心理狀態(tài)所產(chǎn)生的一切既成事實。在國際法的語境下，由于難以判斷國家在從事行為時的主觀心態(tài)，此時就需要從其客觀行為上來判斷其是否對其他國家以及相關國際事務持有這種善良的主觀心態(tài)[15]。國際法雖然是國際政治的產(chǎn)物，但卻不能完全屈從于政治，特別不能屈從于只為了服務于少數(shù)西方國家“一己之利”的政治。因此，在構建應對PHEIC的國際法治制度時，中國必須堅持將法律制度建立在一種善意引領下的科學的制度基礎之上這一根本立場。其中善意是各國應秉持對于其他國家友善的主觀心態(tài)，而科學則是要將應對PHEIC的制度基礎建立在客觀的科學基礎上，此兩者的有效結合才能真正維護全人類的公共衛(wèi)生健康利益，最終實現(xiàn)“人類公共衛(wèi)生健康共同體”的理想狀態(tài)。

中國歷來主張國家不分大小、強弱、種族構成以及社會基本制度，應當按照一致的并且符合科學客觀標準的公共衛(wèi)生標準來進行評價，應該針對國際主體的行為而不是主體本身的所謂“標簽”來評價其公共衛(wèi)生治理狀況?？梢哉f一個客觀且中立的價值取向是在全球化背景下讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對和治理能夠健康進行下去的根本前提，也是讓國際抗疫貫徹科學標準的根本保障[16]。因此，我國在今后的對外斗爭中必須努力占據(jù)相應的道德制高點與話語權，還要聯(lián)合世界上大多數(shù)有正義感的國家，在各種國際組織以及國際性的論壇上發(fā)出正義的聲音，讓PHEIC的相關治理和應對回歸科學本質(zhì)，從而讓我國能夠在應對國際公共衛(wèi)生突發(fā)事件的國際合作中獲得公正、公平的待遇。

四、構建有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件爭端解決機制為國際法治提供保障

習近平主席在2020年與聯(lián)合國秘書長古特雷斯通電話時強調(diào)：“新冠肺炎疫情的發(fā)生再次表明，人類是一個休戚與共的命運共同體。在經(jīng)濟全球化時代，這樣的重大突發(fā)事件不會是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題還會不斷帶來新的考驗。國際社會必須樹立人類命運共同體意識，守望相助，攜手應對風險挑戰(zhàn)，共建美好地球家園?！比欢?，疫情爆發(fā)以來，少數(shù)西方國家的政府及政客罔顧中國抗疫成功的事實，對中國政府和中國人民肆意抹黑，還對中國公民和企業(yè)進行非法限制。此種行徑從根本上破壞了“人類公共衛(wèi)生健康共同體”的構建，不但對于全球“抗疫”的大局具有極大的破壞作用，還對中國的根本利益造成了極大傷害。例如在疫情爆發(fā)之初，在世界衛(wèi)生組織一再強調(diào)不建議實施旅行或貿(mào)易限制的背景下，部分外國政府對中國公民采取了歧視性的限制措施，這明顯置世界衛(wèi)生組織的臨時建議于不顧，嚴重違反《條例》第15條“臨時建議”的相關內(nèi)容。此外，還有少數(shù)國家以中國隱瞞疫情，應當對新冠肺炎的全球大流行負責為借口，開始對中國進行污名化的宣傳和濫訴。對于前述外國政府公然違反國際公共衛(wèi)生法的行為，我國作為國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件當事國，必須進一步深度解讀WHO的相關法律文件，熟悉重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際爭端解決機制的運行方式，制訂多層次全方位的法律應對策略，妥善解決國際公共衛(wèi)生爭端，只有如此，才能切實維護我國的國家利益、國際形象和公民權益。

實現(xiàn)國際公共衛(wèi)生治理法治化狀態(tài)從根本上來說離不開行之有效的爭端裁決與執(zhí)行機制。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情勢緊急，相關利益主體很可能出現(xiàn)不理智的狀態(tài)，只有及時通過爭端解決，才能快速平息此種負面狀態(tài)，讓“合作抗疫”工作重回正軌。這就給公共衛(wèi)生爭端解決機制提出兩個最為基本的要求：其一是公共衛(wèi)生爭端解決機制必須是高效的。傳統(tǒng)司法手段具有程序繁瑣、冗長的特點，這對于情勢瞬息萬變的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對來說顯然是難以接受的。因此，公共衛(wèi)生爭端解決機制必須具有高效、便捷的優(yōu)點。其二是公共衛(wèi)生正義解決機制必須適用公平正義的國際法規(guī)則，必須依托現(xiàn)有的國際組織平臺，堅持多邊主義。近年來，以美國為代表的少數(shù)西方國家喜歡濫用長臂管轄等單邊措施來實現(xiàn)其對外政策目標，并將這種行徑稱為“國家治術”[17]。其根本目的在于通過經(jīng)濟手段、法律手段、政治手段強迫別的國家在公共衛(wèi)生治理等領域服從美國的意志，這種做法讓國際上大多數(shù)有正義感的國家感到反感，美國國內(nèi)“抗疫”制度的失敗更是讓美國試圖在全球推行其國內(nèi)法與治理模式遭遇到嚴重危機。因此，中國應該抓住時機，對美國的公共衛(wèi)生單邊主義說“不”，并致力于構建真正公平公正的應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的爭端解決機制，從而在中國話語體系下促成符合全球普遍利益的國際公共衛(wèi)生法治體系。

為了實現(xiàn)上述目標，必須樹立“人類命運共同體”意識，必須堅持以“全球團結”的方式應對重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，在國際公共衛(wèi)生法的框架下，明確國際損害責任，在爭端解決機制中引入“合作原則”“通知和磋商原則”“評估有害影響原則”和“預防和消除損害后果原則”等國際法歸責原則。除運用必要的政治外交手段外，在重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件國際爭端中，優(yōu)先選擇友好型爭端解決方式，例如，可以考慮采取協(xié)商、斡旋、調(diào)停、調(diào)解等具有彈性的爭端解決機制，并以終局型爭端解決方式(強制性仲裁)為必要的次級保障。在爭端解決的過程中，應當與世界衛(wèi)生組織保持密切溝通，充分利用其居間協(xié)調(diào)的職責，促成爭端能夠在實現(xiàn)高效與公正兼顧的情況下得到妥善解決，最大限度地減少疫情對我國和我國公民造成的權益損害。