李雪梅

(福建師范大學 馬克思主義學院，福建 福州 350117)

21世紀10年代以來，重特大自然災(zāi)害(1)根據(jù)聯(lián)合國專注于減災(zāi)相關(guān)事務(wù)的實體機構(gòu)減災(zāi)國際戰(zhàn)略(UNISDR)定義，自然災(zāi)害主要有三種，第一種是洪水、干旱、暴雪、極端氣溫等水文氣象災(zāi)害；第二種是地震、海嘯、火山噴發(fā)等地質(zhì)災(zāi)害；第三種是流行病等生物災(zāi)害。第三種災(zāi)害治理涉及醫(yī)學更多，與前兩種災(zāi)害治理具有較大差異，因此本研究主要聚焦于氣象和地質(zhì)自然災(zāi)害。與此同時，國際上關(guān)于自然災(zāi)害的等級界定尚未統(tǒng)一標準，一般根據(jù)致災(zāi)因子和引發(fā)后果強度分為小災(zāi)、中災(zāi)、大災(zāi)、巨災(zāi)。本研究主要針對大災(zāi)巨災(zāi)進行考察分析、提出建議。頻頻發(fā)生，給受災(zāi)地造成重大打擊的同時，也對國際社會產(chǎn)生強烈震動，使得防災(zāi)減災(zāi)在國際治理議程中進一步凸顯，也獲得更多的研究關(guān)注和資源投入。2015年日本仙臺舉行的第三屆世界減災(zāi)大會參會規(guī)模和層次以及探討問題的廣度和深度都前所未有，這從側(cè)面反映了自然災(zāi)害風險對相關(guān)國家和地區(qū)發(fā)展構(gòu)成嚴峻威脅。國際社會特別是歐洲、美國、日本等發(fā)達國家和地區(qū)認識到，人員和資產(chǎn)暴露在致災(zāi)因子區(qū)域的速度和強度在提升，原有防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理體系已經(jīng)不能有效應(yīng)對新型災(zāi)害和危機的挑戰(zhàn)，需要做出相應(yīng)的改進。不僅要檢視和彌補機制的疏漏，而且引入防災(zāi)減災(zāi)的新理念、新模式，進行整體性、深層次整合和重構(gòu)，推動應(yīng)急管理體系實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，以期提高防災(zāi)減災(zāi)效能，實現(xiàn)“災(zāi)害最小化”目標。系統(tǒng)總結(jié)國際社會防災(zāi)減災(zāi)疏漏不足以及積極探索和推廣實施的新理念新實踐，有利于更好把握國際災(zāi)害管理的共同議題和整體性變化，對我國進一步提升綜合防災(zāi)減災(zāi)效能具有啟示和參考意義。

一、全球自然災(zāi)害呈現(xiàn)出的新特點及對人類防災(zāi)減災(zāi)構(gòu)成的挑戰(zhàn)

聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯(António Guterres)在2018年新年致辭中指出，“氣候變化的速度已經(jīng)超過了我們的行動速度”(2)《記者手記：古特雷斯2018年的愁與喜》，2018年1月4日，http:∥big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/2018-01/04/c_1122212159.htm，2022年5月17日。。近年來，全球自然災(zāi)害在頻度、強度和復雜度等方面呈現(xiàn)出新的態(tài)勢。

一是發(fā)生次數(shù)越加頻繁化，導致災(zāi)害風險總量持續(xù)增加。聯(lián)合國救災(zāi)署建設(shè)的最全面的自然災(zāi)害公開數(shù)據(jù)庫研究顯示，災(zāi)害數(shù)量在顯著增加，相當于每年額外發(fā)生3.5場災(zāi)害。(3)Jennings Steve，“Time’s Bitter Flood:Trends in the number of reported natural disasters，”O(jiān)xfam Policy and Practice:Climate Change and Resilience，Vol.7,No.1,2011，p.7.聯(lián)合國減少災(zāi)害風險辦公室(UNDRR)發(fā)布的《全球評估報告 (GAR 2022)》預計到2030年，災(zāi)害事件的數(shù)量將達到每年560起。(4)United Nations Office for Disaster Risk Reduction，Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction，2022，p.17.同時有研究報告表明，造成1000億美元損失的風暴發(fā)生頻率將由100年一遇變?yōu)?6年一遇。(5)The World Bank，Natural Hazards，UnNatural Disasters:The Economics of Effective Prevention，World Bank Publications，2010，p.178.世界氣象組織根據(jù)全球頂尖氣候?qū)＜覉F隊的研究成果指出，溫室氣體效應(yīng)導致全球氣候變暖，高溫天氣的發(fā)生概率比19世紀末增加了150倍以上。聯(lián)合國新聞中心也援引上述觀點，認為氣候變化導致極端天氣頻率增加。(6)《世界氣象組織：今夏北半球高溫洪澇增多 “罪魁禍首”或是溫室氣體》，2021年8月18日，http:∥www.cankaoxiaoxi.com/sports/20210818/2451476.shtml，2002年5月17日。自然災(zāi)害有增無減越發(fā)加重了防災(zāi)減災(zāi)的負擔。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署報告顯示，到2030年全球氣候適應(yīng)成本可能增加4-5倍。(7)劉長松：《城市安全、氣候風險與氣候適應(yīng)型城市建設(shè)》，《重慶理工大學學報(社會科學)》2019年第8期，第22頁。

二是發(fā)生規(guī)模出現(xiàn)極端化，導致災(zāi)害破壞性更為強烈。德國氣象學者指出：“近十年來世界各地頻繁出現(xiàn)各種極端天氣?！?8)⑧ 《2012，見證極端天氣“常態(tài)化”》， 2012年12月28日，http:∥big5.news.cn/gate/big5/www.xinhuanet.com/world/2012-12/28/c_124162701_2.htm，2022年5月17日。2012年，俄羅斯遠東和西伯利亞地區(qū)遭遇1938年以來從未有過的異常寒冷天氣，極端寒流使氣溫降低至近零下50℃。⑧2013年第30號臺風“海燕”成為有歷史記載以來人類遭遇的最強熱帶氣旋，威力甚至超出衛(wèi)星所能測量的范圍。2022年1月湯加附近海域的火山噴發(fā)成為近30年來最強的火山爆發(fā)事件。全球極端自然災(zāi)害不斷刷新數(shù)據(jù)，特大地震、特大洪水等巨災(zāi)，波及面廣、破壞性大，對發(fā)生地及周邊造成全方位的重大深遠影響。2021年12月11日，美國6個州遭遇史上極為罕見的超大龍卷風襲擊，美國總統(tǒng)拜登發(fā)聲稱可能是“歷史上最大的龍卷風災(zāi)難之一”，在災(zāi)害初期甚至無法判斷全部破壞程度。

三是發(fā)生可能性難以預測化，導致低概率災(zāi)害時有發(fā)生。隨著技術(shù)手段的更新遞進和更有效的數(shù)據(jù)支撐，人類對災(zāi)害的預測預防更加精準。但是，歷史記錄并非包含所有答案，人類認知也畢竟有限，無法對所有災(zāi)害的發(fā)生過程和交互作用進行詳細建模預測。尤其是部分新發(fā)災(zāi)害非線性發(fā)展變化，偏離了傳統(tǒng)的形成和演變路徑，科研人員難以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)進行分析研究和判斷預測，使得災(zāi)害的發(fā)生具有隱蔽性、潛伏性、瞬即性和不確定性等特點。2011年東日本9.0級大地震，并非特征地震，突破了此前科學界對日本地震觀測和預測的最大級別8.3級，成為人類有地震記錄以來最大級別地震之一，是典型的極小概率事件。2012年，美國國家情報委員會發(fā)布的《全球趨勢2030》警告，氣候變化是“黑天鵝”事件。(9)Office of the Director of National Intelligence，“National Intelligence Council Global Trends 2030:Alternative Worlds，”Foreign Affairs，December 2012，p.187.2012年“桑迪”這般規(guī)模的颶風在北緯38°以北地區(qū)登陸實屬罕見。美國龍卷風一般在3-5月份頻發(fā)，基本不會在冬季出現(xiàn)，然而2021年的巨型龍卷風卻發(fā)生在12月份。耶魯大學氣候研究項目氣象學家杰夫·馬斯特斯驚訝地表述:“12月怎么會發(fā)生這種事？”“我從來沒在這個時候見過這樣的情況?！?10)《美專家：冬季出現(xiàn)如此巨大龍卷風很罕見》，2021年12月12日，https:∥m.gmw.cn/baijia/2021-12/12/1302717561.html，2022年5月17日。災(zāi)害發(fā)生不確定性增強，就更難預測哪些地區(qū)應(yīng)該為什么樣的災(zāi)害做好準備，沒有做好準備的地區(qū)會因來不及防范而遭受更大的損失。

四是發(fā)生后果衍生級聯(lián)化，導致災(zāi)害效應(yīng)成倍放大。一種災(zāi)害形成互生、次生等災(zāi)害鏈，不同災(zāi)害因子像“滾雪球”一樣加劇單個災(zāi)害的嚴重程度，形成了彼此之間增強回路，衍生出其他類型甚至更大規(guī)模的災(zāi)害，使得單一災(zāi)害向復合型災(zāi)害轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生災(zāi)害鏈發(fā)和群發(fā)的多米諾骨牌效應(yīng)，導致災(zāi)害持續(xù)時間長、空間擴大，對發(fā)生地經(jīng)濟社會發(fā)展造成的危害極大地超出了自身的承受和應(yīng)對能力。級聯(lián)災(zāi)害有三類形式。一類是一種自然災(zāi)害引發(fā)或并發(fā)另一種或多種災(zāi)害，不同類型自然災(zāi)害短時間內(nèi)對同一地區(qū)反復襲擊。東日本地震引發(fā)了多次波高10米以上的巨大海嘯，席卷日本東北三陸海岸、仙臺灣、福島區(qū)和關(guān)東東海岸。“桑迪”颶風災(zāi)害中，大風、降雨以組合拳形式重創(chuàng)美國東北沿海地區(qū)。2018年12月印度尼西亞蘇門答臘島和爪哇島由火山崩塌引發(fā)海嘯。湯加火山噴發(fā)后產(chǎn)生的海嘯波及太平洋沿海所有國家和地區(qū)。另一類是自然災(zāi)害沖擊一定地理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會秩序，誘發(fā)、衍生一系列經(jīng)濟社會功能的紊亂，譬如人員傷亡增多、能源供應(yīng)停擺、糧食和水匱乏甚至引發(fā)暴亂等。再一類是災(zāi)害襲擊由點及面擴散開來，由局部性和區(qū)域性的影響演變成跨區(qū)域甚至國際性的影響，其破壞力非線性升級放大。如2010年冰島艾雅法拉火山爆發(fā)，影響范圍從冰島一國擴展到整個歐洲大陸，導致歐洲出現(xiàn)史無前例的火山灰危機。

二、發(fā)達國家自然災(zāi)害治理的新理念、新趨向

自然災(zāi)害的頻繁化巨災(zāi)化引發(fā)人們對防災(zāi)減災(zāi)行為與成效的思考。發(fā)達國家近年來對災(zāi)害風險本身和防災(zāi)減災(zāi)的觀念和方式都實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。

一是從“硬化”措施抗災(zāi)到恢復“原態(tài)”減災(zāi)。以往人類對與自然的關(guān)系認識是二元對立的。人們堅信，對自然災(zāi)害的防御和抵抗能力越強，自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和造成的損害就會相應(yīng)減少。但抗災(zāi)與災(zāi)害發(fā)生并沒有“此長彼消”。如建設(shè)長達30年、全長1900多米的日本巖手縣釜石港防波堤，被吉尼斯世界紀錄認定為世界“最大最深的防波堤”，在面對東日本大地震引發(fā)的海嘯中沒有起到抵御作用。這種情況使人們重新思考人與自然以及自然環(huán)境內(nèi)部的關(guān)系。部分自然災(zāi)害本質(zhì)上是自然現(xiàn)象，從根本上來講具有不可避免性，如地震、火山爆發(fā)等；部分自然災(zāi)害是人為，是自然對人的“報復”和“反撲”。對于前者，人類只能順從自然規(guī)律，通過調(diào)適防災(zāi)減災(zāi)方式方法，減輕自然災(zāi)害的影響等；對于后者，除了積極應(yīng)對以減輕其破壞作用外，還要求改變?nèi)说男袨椋M力減少自然災(zāi)害的發(fā)生。無論哪種自然災(zāi)害，都要求人類順應(yīng)自然、保護自然，用“生態(tài)”的方式來應(yīng)對。以往防御災(zāi)害注重建設(shè)能抵御和承受災(zāi)害風險的物質(zhì)環(huán)境，以“硬化”措施來抵擋。如投入大量的財力、物力與人力，依據(jù)相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計、規(guī)范要求、設(shè)防標準來修筑堤壩、泄洪渠、排水溝、抗震器等硬體公共減災(zāi)工程。這些做法的確提高了御災(zāi)能力，但這種能力是固定的、機械的，抗災(zāi)強度存在極限。一旦超出原來設(shè)定的標準，不但起不到抵抗和防護作用，反而帶來負面效應(yīng)，甚至引發(fā)災(zāi)害。過度或錯誤的防災(zāi)減災(zāi)也可能是釀成或擴大自然災(zāi)害的重要原因。如防堤加高過多，一旦發(fā)生超過堤防防御能力的洪水，或堤防遭到破壞，原本受堤防保護的區(qū)域?qū)⒚媾R更大的災(zāi)難。不少國家和地區(qū)在順應(yīng)和尊重自然規(guī)律、保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過調(diào)適防災(zāi)減災(zāi)方式方法，在保持對自然環(huán)境的“低沖擊”情況下，提升應(yīng)對各種不確定性的能力，減少自然災(zāi)害的發(fā)生、減輕自然災(zāi)害的影響。荷蘭提出了“還地于河”等理念，英國提出了“為水留下空間”等理念，改變過去的“圍堵”“攔截”等方式，轉(zhuǎn)為“退堤”“退田”以還江河湖以原生態(tài)，反而提升了蓄水防洪的能力。(11)周利敏：《從結(jié)構(gòu)式減災(zāi)到非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)：國際減災(zāi)政策的新動向》，《中國行政管理》2013年第12期，第95頁。

二是從“單一孤立”化解到“一攬整體”應(yīng)對。以往自然災(zāi)害治理多是以分區(qū)域、分災(zāi)種來進行，這種治理模式存在分割化、碎片化、孤立化的缺陷。對此，國際社會災(zāi)害治理更加“周全”以適應(yīng)自然災(zāi)害復雜化、廣域化趨勢。一是面向全域范圍。2011年，美國制定的應(yīng)急準備明確把全國作為基本戰(zhàn)略。(12)游志斌、薛瀾：《美國應(yīng)急管理體系重構(gòu)新趨向：全國準備與核心能力》，《國家行政學院學報》2015年第3期，第119頁。英國施行國家風險登記制度，內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處與相關(guān)部門共同發(fā)布《國家風險登記冊》等重要文件，引導和推動全體社會成員的力量參與國家風險治理。(13)游志斌：《英國政府應(yīng)急管理體制改革的重點及啟示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61頁。歐盟各成員國也都啟動國家風險評估，查明可能影響整個國家的威脅和危害，從國家角度評估潛在風險及其影響。(14)Lexin Lin，“Integrating a National Risk Assessment into a Disaster Risk Management System:Process and Practice，”International Journal of Disaster Risk Reduction， No.27,2018，p.625.二是面向全部災(zāi)種。美國設(shè)置了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署作為全災(zāi)害管理部門，負責對所有類型災(zāi)害進行規(guī)范管理和通性協(xié)調(diào)。(15)Glenn M.Cannon，“Strengthening the Federal Emergency Management Agency’s Disaster Response Capabilities，”Journal of Business Continuity Emergency Planning，Vol.1，No.1，2015，pp.281-293．英國對所有災(zāi)害風險進行年度評估，識別、描述和量化可能對社會產(chǎn)生影響的災(zāi)害風險，列出綜合全面的政府風險清單。(16)游志斌：《英國政府應(yīng)急管理體制改革的重點及啟示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61頁。三是面向全體成員。日本《名古屋防災(zāi)安心城市建設(shè)》要求自主防災(zāi)組織、消防團和災(zāi)害救助地區(qū)本部委員三者開展合作，共同從事社區(qū)減災(zāi)活動，名古屋自主防災(zāi)組織率接近100%。(17)伍國春：《日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式》，《城市與減災(zāi)》2010年第2期，第19頁。日本都道府縣2017年6月制定持續(xù)計劃，引導和推動100%的大型企業(yè)將業(yè)務(wù)持續(xù)計劃作為企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的重要組成部分(18)熊淑娥：《日本災(zāi)害治理的動向、特點及啟示——2018年版〈防災(zāi)白皮書〉解讀》，《日本研究》2019年第2期，第48頁。，以提高產(chǎn)業(yè)韌性。

三是從緊急情景應(yīng)處到著眼長期治理。發(fā)達國家逐漸擺脫自然災(zāi)害緊急處置的短期目標行為，不僅注重防災(zāi)減災(zāi)的短期、即時的效果，而且更加注重長遠的能力建設(shè)和提升。不僅注重災(zāi)害治理的顯性行為效果，而且也更加注重可持續(xù)發(fā)展等隱性行為目標。不少國家把自然災(zāi)害治理與長遠發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相結(jié)合進行“長期建設(shè)”。澳大利亞出臺的《靈活應(yīng)對洪災(zāi)的未來戰(zhàn)略》將洪災(zāi)的戰(zhàn)略規(guī)劃到2031年。美國紐約則以2050年為時間標準，對潛在災(zāi)害風險可能造成的損失進行了評估和分析。(19)鄭艷：《推動城市適應(yīng)規(guī)劃，構(gòu)建韌性城市——發(fā)達國家的案例與啟示》，《世界環(huán)境》2013年第6期，第50、52頁。加拿大于2019年1月發(fā)布了應(yīng)急管理戰(zhàn)略(EM戰(zhàn)略)，勾勒了邁向具備更強“韌性”的2030年的未來之路。(20)陳陽：《加拿大2030年應(yīng)急管理戰(zhàn)略及對我國韌性社區(qū)建設(shè)的啟示》，《中國煤炭》2020年第2期，第106頁。

四是從“發(fā)展問題”到“安全議題”。長期以來，自然災(zāi)害的應(yīng)對問題都是屬于環(huán)境治理問題，主要依靠物質(zhì)技術(shù)手段的提升并配以有效的管理。至今國際社會關(guān)于災(zāi)害治理的總體議題設(shè)置仍歸屬于人類的發(fā)展問題，都還在發(fā)展這一框架內(nèi)解釋和論述災(zāi)害治理戰(zhàn)略和策略。但是，隨著大災(zāi)巨災(zāi)對發(fā)生地的生產(chǎn)生活等發(fā)展問題構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，而且有可能引發(fā)和激化當?shù)厣踔羾H間的利益沖突和矛盾，對當?shù)厣鐣€(wěn)定乃及國家安全帶來沖擊。不少發(fā)達國家提出自然災(zāi)害治理事關(guān)國家安全的觀念，主張從維護國家安全的高度來審視防災(zāi)減災(zāi)問題，將防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理納入國家總體安全框架，使得災(zāi)害管理成為公共安全的重要工作，緊急情況下公共安全組織之間進行有效協(xié)調(diào)，契合了防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理快速響應(yīng)的趨勢需要，促進優(yōu)勢力量和資源向戰(zhàn)略重點和優(yōu)先性問題傾斜和集中。2010年，英國卡梅倫內(nèi)閣在改革國家安全管理體制中，將應(yīng)急管理與國防、外交、警務(wù)等部門統(tǒng)一整合到“大國家安全”管理框架中，由內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處負責相互間的協(xié)調(diào)與合作，有效促進了應(yīng)急管理跨部門協(xié)同聯(lián)動、資源整合與能力提升。(21)游志斌：《英國政府應(yīng)急管理體制改革的重點及啟示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61頁。2015年，美國《國家安全戰(zhàn)略》分析研判認為，氣候變化對其國家內(nèi)部安全和外部安全都構(gòu)成新的風險。(22)“White House Report:The National Security Implications of a Changing Climate，”May 20，2015，https:∥obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/05/20/white-house-report-national-security-implications-changing-climate，May 17，2022.

三、發(fā)達國家自然災(zāi)害治理仍然存在的問題

發(fā)達國家自然災(zāi)害治理的理念、技術(shù)等比較領(lǐng)先，針對自然災(zāi)害治理也進行了改進和提升。但是由于制度、體制等因素，發(fā)達國家自然災(zāi)害治理效果不盡理想，遭受國內(nèi)民眾乃至國際社會的批評。

一是災(zāi)情決斷以及統(tǒng)籌推動效率遲緩。應(yīng)對“預想之外”的大災(zāi)巨災(zāi)往往需要更加迅速果斷的決策和強力有效的行動。特別是跨區(qū)域的巨災(zāi)需要上一級政府甚至中央政府的快速決斷力和推動力。但是一些發(fā)達國家和地區(qū)在社會治理中推行“弱政府”“有限責任”政府模式，過度依賴民間機構(gòu)和民間力量使得“條”“塊”之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足等，在災(zāi)情發(fā)生后特別是初期缺乏足夠的應(yīng)變能力、統(tǒng)籌能力、調(diào)控能力、整合能力，難以形成統(tǒng)一高效的合力。一是反應(yīng)速度不夠快。2011年東日本地震并引發(fā)海嘯，許多地區(qū)外部救援隊伍3天后才到達，甚至一星期后才抵達海嘯極重災(zāi)區(qū)。燃料、食品、防寒衣物、藥品等基本生活物資日趨匱乏。震后兩天，大部分避難場所的飲食供應(yīng)難以為繼，醫(yī)生和藥物嚴重不足。而政府組織的大規(guī)模搜救在災(zāi)后半個多月才開始。(23)周國勝：《東日本大地震應(yīng)對行動的啟示》，中華醫(yī)學會航海醫(yī)學分會航海醫(yī)學專業(yè)委員會學術(shù)會議2011年，第183頁。面對越來越少的食物、日益增大的壓力和杯水車薪的救援，日本災(zāi)區(qū)群眾失去了耐心，對當時菅直人政府的不滿逐漸升溫，紛紛抨擊政府救援效率低下。(24)申文莊、侯建盛：《日本大震巨災(zāi)應(yīng)急措施分析》，《中國應(yīng)急管理》2012年第5期，第55-56頁。冰島艾雅法拉火山噴發(fā)致使歐洲航線航班大面積癱瘓，而歐盟在5天后才召開各國交通部部長視頻會議商討協(xié)調(diào)。(25)《歐洲反思“火山灰教訓”》， 2010年4月22日，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJniRD，2022年5月17日。二是協(xié)調(diào)機制不夠順暢。東日本大地震中，受災(zāi)地區(qū)的政府機構(gòu)職責分工不明確，沒有充分發(fā)揮縣災(zāi)害應(yīng)對總部與各區(qū)域分部的協(xié)調(diào)聯(lián)動事宜。(26)王娟、蘇彥：《“3.11”東日本大地震海嘯應(yīng)對經(jīng)驗教訓——巖手縣應(yīng)急響應(yīng) 21 項行動調(diào)研報告》，《中國應(yīng)急救援》2013年第5期，第52-53頁。2021年12月，美國中部6個州遭遇30余場龍卷風肆虐數(shù)天后，災(zāi)區(qū)還較少看到官方的救援人員和物資。(27)《龍卷風襲擊美國多州 記者探訪肯塔基州道森斯普林斯市 官方救災(zāi)不力 民眾組織自救》，2021年12月14日，https:∥tv.cctv.com/2021/12/14/VIDEtteXmjjt1lWoo3xbYD3H211214.shtml，2022年5月17日。三是恢復建設(shè)不夠高效。2021年美國巨型龍卷風受災(zāi)最嚴重的肯塔基州居民遭受停暖、停水或停電長達數(shù)周時間，災(zāi)后重建“要花費數(shù)年才能恢復正?！薄?28)董曉白、IC：《美國遭遇史上最強龍卷風——極端天氣或成未來常態(tài)》，《東方劍》2022年第2期，第10頁。東日本大地震后178小時才解決斷電問題。雖然恢復供電，但也無法保障居民生活和企業(yè)生產(chǎn)的電量需求，被迫采取限電措施。(29)高孟潭：《東日本9.0級大地震推動日本防災(zāi)理念重大變革》，《防災(zāi)博覽》2021年第2期，第19頁。震后5個月建造和設(shè)立的臨時性住宅距離承諾數(shù)還有大幅差距，仍有9萬多名災(zāi)民居住在臨時避難所內(nèi)。(30)周國勝：《東日本大地震應(yīng)對行動的啟示》，中華醫(yī)學會航海醫(yī)學分會航海醫(yī)學專業(yè)委員會學術(shù)會議2011年，第181頁。甚至地震十周年之際，據(jù)日本放送協(xié)會(NHK)在全國的民意調(diào)查，30%的受訪民眾認為：“海嘯災(zāi)區(qū)復興重建”沒有進展。(31)朱秋雨：《東日本大地震十周年：未完的拷問》，《看世界》2021年第6期，第49頁。

二是技術(shù)失效情景缺乏替代補救措施。引入科學技術(shù)固然能夠有效提高自然災(zāi)害治理現(xiàn)代化水平。但是科學技術(shù)運用需要客觀條件和要素支撐保障，如信息技術(shù)設(shè)備斷電就無法運行。在技術(shù)不成熟不穩(wěn)定情況下有可能被技術(shù)所誤所困。東日本大地震中，市町村等官網(wǎng)及服務(wù)器無法運轉(zhuǎn)，通訊手段無法應(yīng)對因大規(guī)模災(zāi)害導致的停電。(32)王娟、蘇彥：《“3.11”東日本大地震海嘯應(yīng)對經(jīng)驗教訓——巖手縣應(yīng)急響應(yīng) 21 項行動調(diào)研報告》，《中國應(yīng)急救援》2013年第5期，第53-54頁。由于無法對交通信號指揮系統(tǒng)及時進行適災(zāi)運行切換，也沒有交通指揮員在交通要點要道現(xiàn)場指揮疏導，導致許多民眾在海嘯來臨前的緊急撤離中遇見交通信號紅燈仍遵守平時的停車等待通行規(guī)則，延誤了寶貴的逃離時間而遭致不幸。(33)申文莊、侯建盛：《日本大震巨災(zāi)應(yīng)急措施分析》，《中國應(yīng)急管理》2012年第5期，第55頁。2021年歐洲多國遭受的洪災(zāi)中，盧森堡科學家所發(fā)布的天氣預警和實際落實的行動之間存在差距。一些警報甚至是在洪水襲來之后才發(fā)布的。預警即使災(zāi)前發(fā)布了，但僅依靠技術(shù)手段無法確保絕大多數(shù)居民知曉。不知情的災(zāi)民未作準備，遭遇洪災(zāi)時措手不及。(34)《美媒：擁有先進預警體系的歐洲卻遭洪災(zāi)肆虐 一些警報洪水襲來后才發(fā)布》，2021年7月20日，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1705792003687893753&wfr=spider&for=pc，2022年5月17日。美國2021年巨型龍卷風發(fā)生前，美國國家風暴預測中心已經(jīng)通過媒體等方式發(fā)出了預警，但有的企業(yè)卻“置若罔聞”仍在生產(chǎn)，建筑坍塌造成作業(yè)員工死傷。(35)王永明、藍琳琳：《2021年12月美國中部龍卷風災(zāi)害淺析及啟示》，《中國減災(zāi)》2022年第5期，第48頁。

三是天然弱勢受災(zāi)人群沒有覆蓋顧全。發(fā)達國家災(zāi)害治理對微觀個體的救治不夠精準。尤其是對應(yīng)對災(zāi)害能力較弱的群體關(guān)注關(guān)懷不到位。如發(fā)達國家普遍進入老齡化社會，老年人缺乏自救能力，即使收到災(zāi)害和避難信息，僅僅依靠自身難以實現(xiàn)避難自救。東日本大地震死亡人數(shù)中，60歲以上老年人占比過半，數(shù)量是其他年齡組別的3倍以上。(36)高孟潭：《東日本9.0級大地震推動日本防災(zāi)理念重大變革》，《防災(zāi)博覽》2021年第2期，第19頁。2011年日本有超過120個中老年人因為3·11地震后遺癥自殺。這些自殺者，絕大多數(shù)都來自受災(zāi)最嚴重的巖手縣、宮城縣和福島縣。即便地震過去了近10年，2020年仍發(fā)生了5起與之相關(guān)的自殺事件。(37)朱秋雨：《東日本大地震十周年：未完的拷問》，《看世界》2021年第6期，第49頁?！吧５稀憋Z風過后，紐約曼哈頓店鋪餐館大都關(guān)門歇業(yè)，孤寡老人居家斷水斷電，還無法購置食物。(38)《颶風過后紐約曼哈頓孤寡老人最受罪》，2012年11月2日，https:∥www.chinanews.com.cn/hr/2012/11-02/4297381.shtml，2022年5月17日。再如不少發(fā)達國家每年都吸引大量外國客人來觀光旅游。他們在遭遇自然災(zāi)害時，由于對當?shù)氐乩?、交通等情況生疏，往往“束手無策”“坐以待斃”。日本大阪和旅游勝地京都2018年遭遇暴雨和臺風等自然災(zāi)害時，不少外國游客因信息不暢而不知所措。(39)《日本將向外國游客推送災(zāi)害信息》，《新民晚報》，2019年4月16日第13版。

四是重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展適災(zāi)韌性不夠。災(zāi)情發(fā)生后，由于原料能源等供應(yīng)鏈中斷以及雇工無法上崗等原因，不少行業(yè)企業(yè)尤其是中小企業(yè)和個體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營或多或少受到影響。減少災(zāi)害損失程度及災(zāi)后恢復生產(chǎn)運營速度和比重直接影響抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建成效。東日本大地震導致汽車零部件生產(chǎn)工廠受災(zāi)，繼而又直接導致整車生產(chǎn)線流水中斷。(40)熊淑娥：《日本災(zāi)害治理的動向、特點及啟示——2018年版〈防災(zāi)白皮書〉解讀》，《日本研究》2019年第2期，第48頁。地震也對日本的半導體、數(shù)碼產(chǎn)品造成沖擊并關(guān)聯(lián)影響到全球產(chǎn)業(yè)鏈。(41)吳云清等：《3.11東日本大地震對我國城市防災(zāi)規(guī)劃管理的啟示》，《國際城市規(guī)劃》2011年第4期，第24頁。據(jù)日本東京商工會議所調(diào)查，日本因震災(zāi)而受到影響的企業(yè)高達92.7%，特別是半導體企業(yè)和汽車企業(yè)。震后2到3個月時間內(nèi)，日本汽車產(chǎn)量減少了一半。造成巨大經(jīng)濟損失的重要原因是產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂,并且這種損失持續(xù)了相當長的時間。2019年日本學者研究表明，東日本9.0級大地震后日本產(chǎn)業(yè)后續(xù)經(jīng)濟損失是企業(yè)廠房、設(shè)備等物理損失的100倍。產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈缺乏應(yīng)對極端事件和巨災(zāi)的能力。(42)高孟潭：《東日本9.0級大地震推動日本防災(zāi)理念重大變革》，《防災(zāi)博覽》2021年第2期，第18頁。

四、對提升我國自然災(zāi)害治理水平的鑒戒

我國自然災(zāi)害防抗救一體化的綜合治理在汶川大地震之后取得了巨大進步，統(tǒng)一指揮的應(yīng)急響應(yīng)更加高效，廣泛積極的社會參與更加有序，及時充足的物資保障更加到位。這主要源于中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事，能夠充分調(diào)動各個社會階層的人民群眾擰成一股繩,克服各種風險挑戰(zhàn),實現(xiàn)宏偉目標。(43)辛向陽：《中國特色社會主義制度集中力量辦大事的理論邏輯研究》，《國外社會科學》2020年第1期，第4頁。在這種體制下，應(yīng)對大災(zāi)巨災(zāi)時能實行舉國救災(zāi)體制，最大限度減輕各方面人力物力直接間接損失、最快速度保障和恢復災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活，贏得國內(nèi)各界的熱情贊譽和國際社會的積極評價。但與此同時，我們也清醒看到，我國自然災(zāi)害治理能力和綜合防災(zāi)減災(zāi)能力仍有待提高。2021年7月河南鄭州特大暴雨災(zāi)害暴露出的應(yīng)急響應(yīng)不及時、應(yīng)急措施不精準等問題在其他城市也不同程度存在。落實黨中央提出的從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力的要求，需要在總結(jié)國內(nèi)國際既往災(zāi)害治理經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，順應(yīng)自然災(zāi)害變化趨勢，進一步強優(yōu)勢、補短板。

一是縱向垂直指令與橫向扁平互援相結(jié)合，實現(xiàn)聯(lián)合防災(zāi)救災(zāi)格局。我國具有高度集中統(tǒng)一的制度優(yōu)勢，防災(zāi)救災(zāi)能夠統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和整合各方面的力量形成高效合力，集“八方”資源應(yīng)對“一方”遭受的自然災(zāi)害。毫不動搖堅持黨和政府在自然災(zāi)害治理中的領(lǐng)導者、決策者和組織者作用。中國共產(chǎn)黨在風險防范中展現(xiàn)出的組織協(xié)調(diào)能力是中國共產(chǎn)黨為什么能成功應(yīng)對重大風險的重要因素。(44)容志：《組織應(yīng)變力：中國共產(chǎn)黨成功應(yīng)對重大風險的理論解釋——以抗擊新冠肺炎疫情為例》，《探索》2021年第3期，第69頁?？v向上各級黨委和政府對接同構(gòu)，進一步改進和完善黨委和政府主導地位，強化和提升黨委和政府協(xié)調(diào)指揮能力和資源調(diào)配能力。強化流域圈、生態(tài)圈以及經(jīng)濟圈等經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)聯(lián)密切的地方主體防災(zāi)救災(zāi)全空間網(wǎng)絡(luò)組團連結(jié)度。分布式建設(shè)應(yīng)急避難場所、防災(zāi)據(jù)點、生命通道等，平時定期維護、災(zāi)時能夠順利啟用。同時，強化不同層級跨區(qū)域防災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動，編制跨區(qū)域防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急預案、開展聯(lián)合培訓與演練，清理保障區(qū)域間應(yīng)急物資、拓寬救援通道等，形成以都市為中心的72小時防災(zāi)救災(zāi)相互援助合作圈，提高區(qū)域共同防災(zāi)救災(zāi)能力。促進暢通雙邊多邊以及多種形式防災(zāi)減災(zāi)國際合作，既積極利用國外先進技術(shù)和資源，又爭取在國際防災(zāi)減災(zāi)工作中發(fā)揮更大作用。與金磚國家、上海合作組織等國際組織成員國之間和東亞、東南亞等周邊國家和地區(qū)之間，就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的管理、技術(shù)、信息等方面交流與合作開拓更多更有效的渠道和內(nèi)容，尤其是建立面對巨災(zāi)的救援機制并加強演練，在國內(nèi)和周邊國家發(fā)生重大自然災(zāi)害時能夠接受和派遣官方和民間較大規(guī)模的救援力量。

二是災(zāi)前防范與災(zāi)后復原相結(jié)合，實現(xiàn)“風險管理—災(zāi)害管理—后果管理”三位一體。針對災(zāi)前災(zāi)中災(zāi)后災(zāi)情發(fā)展不同特點，采取相應(yīng)的治理措施，通過各階段的目標實現(xiàn)提升整體應(yīng)對韌性，努力使國土、經(jīng)濟、社會避免遭受致命損失。災(zāi)前：面向全部可能災(zāi)種制定完整的防災(zāi)應(yīng)對預案以及物質(zhì)儲備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案等，一方面是通過對已積累存在或新生新發(fā)的風險進行評估、管控和化解以預防可能風險變成現(xiàn)實災(zāi)難；另一方面是針對自然災(zāi)害極端化趨勢特征，預演非常規(guī)自然災(zāi)害情景應(yīng)對。針對可能發(fā)生的所有類型災(zāi)害，研究制定應(yīng)對辦法做好防災(zāi)減災(zāi)的有關(guān)工作以備“戰(zhàn)時”調(diào)度運轉(zhuǎn)。不僅針對可預計的所有災(zāi)害，按照“底線思維”設(shè)想超出有效應(yīng)對范圍、發(fā)生概率極小的災(zāi)害的破壞強度和后果情景，立足最壞情況建立起任務(wù)、路徑、措施明確的儲備應(yīng)對方案。災(zāi)中：推廣建立第一響應(yīng)者制度，政府職能保持持續(xù)運轉(zhuǎn)，迅速開展實施救援力量組織動員、物質(zhì)資源調(diào)撥配置、醫(yī)護人員機動調(diào)度、災(zāi)情信息匯集傳遞、災(zāi)民疏散撤離安置、交通運輸通訊保障等應(yīng)急響應(yīng)和救援工作。災(zāi)后：通過有效、可持續(xù)的災(zāi)后應(yīng)對措施以及高效性、實用性、及時性的重建項目恢復災(zāi)前生產(chǎn)生活。特別是巨災(zāi)情況下確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能可持續(xù)運行。重點針對中小企業(yè)復興重建予以支援。及時制定對災(zāi)后中小企業(yè)的支持政策，幫助中小企業(yè)恢復活力。并對特定企業(yè)提供補助，包括對中小企業(yè)的集體性補助、對受災(zāi)的小規(guī)模創(chuàng)業(yè)者再創(chuàng)業(yè)的補助、對地區(qū)性企業(yè)再建的補助等，保障經(jīng)濟活動所需的基本能源、物資和交通等網(wǎng)絡(luò)，確保經(jīng)濟活動(包括供應(yīng)鏈)不受更大的損失并盡快重建和恢復。抓住重建過程中的窗口機會推動防災(zāi)減災(zāi)變革，針對災(zāi)害事件的肇因尤其是人為因素進行制度體系和政策執(zhí)行方面的回應(yīng)和反思，進一步提升災(zāi)害治理水平，避免同類甚至同樣的治理失誤跨時序反復出現(xiàn)。

三是宏觀整體性規(guī)劃引領(lǐng)與微觀個體全覆蓋觀照相結(jié)合，實現(xiàn)空間范圍內(nèi)相契合與精準化。自然災(zāi)害往往具有一定空間屬性，需要基于區(qū)域和空間范圍來制定防災(zāi)救災(zāi)策略措施。一方面，促進自然災(zāi)害治理與全域發(fā)展規(guī)劃在統(tǒng)一空間內(nèi)作為一個完整系統(tǒng)相銜接統(tǒng)籌。在全域以及區(qū)域總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等重大發(fā)展規(guī)劃和土地開發(fā)利用規(guī)劃中開展針對自然災(zāi)害的風險評估和防御設(shè)計，特別是長遠規(guī)劃中充分考慮氣候變化影響和風險。防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和預案根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，綜合分析區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、自然水體情況等因素制定設(shè)防標準、布置防災(zāi)設(shè)施，在標準尺度上實現(xiàn)一致，協(xié)調(diào)發(fā)揮規(guī)劃的權(quán)威綜合調(diào)控作用。另一方面，加強對災(zāi)害弱勢群體的識別與保護以擴大防災(zāi)減災(zāi)政策的社會群體干預范圍。基于各地不同特點構(gòu)建各類群體社會脆弱性評估分析，設(shè)計制定面向自然災(zāi)害弱勢群體的識別、保護和救援政策措施。不僅老、弱、病、殘而且包括處于自然災(zāi)害風險區(qū)、發(fā)生區(qū)的因為缺乏設(shè)備、知識、訓練而同樣面對災(zāi)害陷入脆弱的群體，都納入到防災(zāi)救災(zāi)政策和措施考量和輻射范圍，對“無助的受害者”“沉默的一群人”予以關(guān)懷和救助。借助于微觀數(shù)據(jù)和人口學特征指標分析，精準分析不同個體風險狀態(tài)信息，作出更有針對性的識別和保護等救助。

四是加快前沿技術(shù)成果運用與培養(yǎng)挖潛個體經(jīng)驗?zāi)芰ο嘟Y(jié)合，實現(xiàn)現(xiàn)代智能與人力應(yīng)變的相互補位。自然災(zāi)害治理完全依賴技術(shù)、片面強調(diào)“技術(shù)賦能”，忽視受災(zāi)個體能動的應(yīng)變能力提升，就容易陷入“技術(shù)至上”困境。一方面，以“大范圍”“全方位”“立體化”理念加快自然災(zāi)害應(yīng)對信息化建設(shè)步伐。引導和促進大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、通信技術(shù)等前沿科技進步成果最先或同步運用于自然災(zāi)害治理領(lǐng)域，成為防災(zāi)減災(zāi)在相當程度上普及數(shù)字化、信息化、智慧化的重要技術(shù)助力。在自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)和重要城市、重要設(shè)施周邊建設(shè)超級基站，提高應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)抗毀能力，實現(xiàn)自然災(zāi)害應(yīng)對的高度信息化。特別是針對災(zāi)情期間通信網(wǎng)絡(luò)被破壞的極端情景，建設(shè)具有跨平臺、便攜式、離線工作及系統(tǒng)可移植性性能的移動災(zāi)后管理系統(tǒng)建設(shè)。另一方面，全方位提高公眾應(yīng)對自然災(zāi)害的素質(zhì)和能力，挖掘個體單獨應(yīng)對自然災(zāi)害的潛力。尤其是社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、學校等組織和單位作為自然災(zāi)害治理系統(tǒng)末梢的基本單元，是災(zāi)害的第一現(xiàn)場、第一防線、第一梯隊，個人、家庭和單位的自救和互救的意識與技能，直接影響到能否安全逃生、成功避難。進一步加強個體防災(zāi)減災(zāi)能力，使個體在災(zāi)害發(fā)生后能夠改變“被動的受援者”狀態(tài)。

五是注重維持生物自然過程和生態(tài)資源完整性要求相結(jié)合，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展良性互動。防災(zāi)救災(zāi)與自然生態(tài)是有機共生的，防災(zāi)減災(zāi)在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上可以尋求最佳途徑，實現(xiàn)共贏的可持續(xù)發(fā)展。強化防災(zāi)減災(zāi)的生態(tài)意識、生態(tài)認知，尊重與敬畏自然生態(tài)，摒棄“與自然爭資源” “與自然爭空間”及“與自然爭環(huán)境”等防災(zāi)減災(zāi)觀，把防災(zāi)減災(zāi)放在改善生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)、整體、大局中統(tǒng)籌考慮，掌握好“防”與“?！钡年P(guān)系，突破“一刀切”“孤島式”的治理局限，結(jié)合生態(tài)環(huán)境目標(如保護生物多樣性)，盡量減少對植物、生物和地景的干預干擾，防災(zāi)減災(zāi)在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍之內(nèi)進行，保持防災(zāi)減災(zāi)與自然生態(tài)環(huán)境之間的平衡，兼顧防災(zāi)減災(zāi)效益與生態(tài)環(huán)境保護效益。

自然災(zāi)害治理是國際社會的共同議題。近年來，人類面臨的自然災(zāi)害挑戰(zhàn)更加復雜嚴峻，部分大災(zāi)巨災(zāi)甚至超出了人類現(xiàn)有知識經(jīng)驗預期和應(yīng)對能力范圍。原有的防災(zāi)減災(zāi)框架要適應(yīng)自然災(zāi)害新特點和國際社會災(zāi)害治理新趨勢，進行整體性、深層次整合和重構(gòu)，推動自然災(zāi)害治理在復雜多變的風險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，提升對自然災(zāi)害演變的適應(yīng)能力，才能有效提高防災(zāi)減災(zāi)效能。