王東東

一、引言

(一)研究背景和意義

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，習(xí)近平法治思想作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循和行動指南。黨的十八大以來，海關(guān)以加快推進(jìn)法治海關(guān)建設(shè)為主線，不斷提升立法質(zhì)量、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化法治監(jiān)督、增強(qiáng)普法實(shí)效、充分發(fā)揮法治保障作用。但海關(guān)法治建設(shè)的能力和水平距離海關(guān)治理現(xiàn)代化目標(biāo)還有不小差距。站在新的歷史起點(diǎn)上，海關(guān)如何以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，全面推進(jìn)依法行政、依法治關(guān)，在法治軌道上推動監(jiān)管制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，已然成為中國海關(guān)務(wù)須解決的重大時(shí)代命題。

(二)文獻(xiàn)綜述

習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡釋了堅(jiān)持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，從維護(hù)和發(fā)展制度優(yōu)勢的角度，提出要堅(jiān)持全面依法治國，夯實(shí)中國之治的制度根基。(1)習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》2020年第22期。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，學(xué)界普遍認(rèn)為法治與國家治理二者存在前提、過程及發(fā)展目標(biāo)上的一致性與統(tǒng)合性：法治既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在路徑，也是其重要保障，國家治理現(xiàn)代化是法治實(shí)現(xiàn)的表征(鄒亞麗，2021)；法治是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)、基本條件和關(guān)鍵所在(鄭明，2020)。而徐邦有(2020)則將國家治理法治化的過程視為制度安排的理性化過程，將法治化列入當(dāng)下中國制度和治理體系化的七個(gè)價(jià)值維度之一。也有學(xué)者概括了法治與國家治理現(xiàn)代化思想在習(xí)近平法治思想中的核心地位和作用(公丕祥，2021)。

近年來，全國海關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，把“依法把關(guān)”明確為“五關(guān)建設(shè)”的重要內(nèi)容。不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)在法治軌道上深化海關(guān)機(jī)構(gòu)改革的重要意義和實(shí)施路徑，主張新海關(guān)建設(shè)主要面臨的職責(zé)需要重新界定、權(quán)力邊界需要厘清、法律制度需要整合、執(zhí)法程序需要規(guī)范、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)一等法律障礙(王麗英，2020)，應(yīng)該通過劃清權(quán)力邊界，拓展監(jiān)管時(shí)空；確定法律架構(gòu)，理順法律層級；規(guī)范執(zhí)法程序，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步調(diào)整與完善新海關(guān)法律制度(福州海關(guān)法規(guī)處課題組，2020)。

雖然在習(xí)近平法治思想提出后，海關(guān)的理論研究者對海關(guān)治理現(xiàn)代化與海關(guān)法治展開了廣泛研究，但現(xiàn)有研究普遍將法治作為海關(guān)工作的保障，對于如何通過法治方式實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的對策性研究相對少見。故本文聚焦海關(guān)治理全局，對“如何通過法治方式提升海關(guān)治理能力”進(jìn)行系統(tǒng)的理論歸納與對策分析。

二、海關(guān)治理法治化的理論淵源

(一)傳統(tǒng)馬克思主義國家治理法治化思想

馬克思主義思想是習(xí)近平法治思想的理論之源。馬克思和恩格斯關(guān)于國家治理的思想的主要貢獻(xiàn)在于，為行政治理活動提供了最科學(xué)的理論指導(dǎo)。首先，人民利益是國家治理成功的關(guān)鍵。在《摩塞爾記者的辯護(hù)》一文中，馬克思強(qiáng)調(diào)了政府治理對于國家發(fā)展的重要性以及人民利益在政府治理中的關(guān)鍵地位。其次，行政治理與人民自治二者辨證互生。馬克思和恩格斯認(rèn)為，國家治理最核心的要素就是公共權(quán)力，在國家行政治理中要合理配置公共權(quán)力，加強(qiáng)對國家公權(quán)力的監(jiān)督，在合理控制的范圍內(nèi)，給予社會自治權(quán)，推動國家治理走向善治。(2)余華：《馬克思恩格斯政府公共性思想探析》，《浙江學(xué)刊》2015年第2期。

(二)中國共產(chǎn)黨關(guān)于國家行政治理法治化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

建國以來歷代領(lǐng)導(dǎo)人通過實(shí)踐探索，從中獲得諸多治理經(jīng)驗(yàn)。一是毛澤東同志確立的“調(diào)查研究”與“基層民主”是我黨開展行政治理的基本方法。毛澤東多次強(qiáng)調(diào)“沒有眼睛向下的興趣和決心，是一輩子也不會真正懂得中國的事情的”。(3)毛澤東：《毛澤東選集(第三卷)》，人民出版社1991年版，第789-790頁。毛澤東治國理政思想來源于調(diào)查研究，并將群眾路線、組織建設(shè)作為重要機(jī)關(guān)工作方法。二是鄧小平同志確立的“改善民生”和“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我黨開展國家行政治理的工作重心。鄧小平的“發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)加以治理，而后繼續(xù)前進(jìn)”(4)鄧小平：《鄧小平文選(第三卷)》，人民出版社1993年版，第377頁。的治理思想，經(jīng)過我國改革開放的實(shí)踐檢驗(yàn)再一次得到充實(shí)和升華。三是江澤民、胡錦濤同志相繼提出的平衡、和諧、可持續(xù)發(fā)展的行政治理思路。江澤民指出，行政治理方式要跟隨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及社會發(fā)展要求而不斷調(diào)整，從而跟上時(shí)代發(fā)展步伐。(5)江澤民：《江澤民文選(第一卷)》，人民出版社2006年版，第255-256頁。胡錦濤認(rèn)為轉(zhuǎn)型期的社會治理命題應(yīng)當(dāng)從制度保障上下功夫，要加強(qiáng)社會管理法律、體制、能力建設(shè)，讓科學(xué)合理的制度為基層治理保駕護(hù)航。(6)胡錦濤：《扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報(bào)》2011年2月20日，第1版。

(三)習(xí)近平法治思想中的國家治理法治化理論

習(xí)近平法治思想堅(jiān)持把法治與國家治理緊密聯(lián)系在一起，將法治視為國家治理體系和治理能力的重要依托。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識。(7)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第3頁。習(xí)近平運(yùn)用馬克思主義法治原理與方法論準(zhǔn)則，深刻揭示了法治與國家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，指出要“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。(8)李林：《習(xí)近平全面依法治國思想的理論邏輯與創(chuàng)新發(fā)展》，《法學(xué)研究》2016年第3期。首先，在國家層面，法治的最終價(jià)值追求就是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化與建設(shè)社會主義法治國家處在同一個(gè)時(shí)代進(jìn)程中，二者在內(nèi)在聯(lián)系、價(jià)值追求、發(fā)展路徑上具有高度的一致性。其次，法治是國家治理現(xiàn)代化的基石。國家治理體系包含多個(gè)維度，而法律制度是國家長治久安的基礎(chǔ)，法治是國家良法善治的保障。(9)張文顯：《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》，《東方法學(xué)》2021年第1期。再次，法治為國家治理現(xiàn)代化提供了路徑保證。法治將國家治理現(xiàn)代化的基本要求、體制機(jī)制、程序方法轉(zhuǎn)化為國家治理主體的實(shí)際行為，增強(qiáng)國家治理效能。(10)公丕祥：《習(xí)近平的法治與國家治理現(xiàn)代化思想》，《法商研究》2021年第2期。

三、以習(xí)近平法治思想界定海關(guān)治理法治化的核心內(nèi)涵

(一)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是海關(guān)治理法治化的根本保證

習(xí)近平法治思想的政治性，要求我們始終將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為海關(guān)治理法治化的根本保證。一方面，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是法治海關(guān)建設(shè)的核心要義。海關(guān)是政治機(jī)關(guān)，旗幟鮮明講政治，是一以貫之的遵循。堅(jiān)持黨對海關(guān)治理的領(lǐng)導(dǎo)，不僅體現(xiàn)了人民海關(guān)為人民的基本宗旨，而且也夯實(shí)了海關(guān)法治建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是海關(guān)治理法治化的內(nèi)生動力。新時(shí)期海關(guān)治理必須“充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。(11)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日，第1版。面對諸多任務(wù)，海關(guān)法治建設(shè)必須一如既往地突出政治導(dǎo)向，率先推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到法治海關(guān)建設(shè)的全過程和各環(huán)節(jié)。

(二)服務(wù)人民是海關(guān)治理法治化的最終依歸

社會主義法治體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的共同意志，人民性是社會主義法治的根本屬性。人民性決定了海關(guān)治理的主體離不開人民群眾，要讓人民利益成為海關(guān)治理的重要依據(jù)，確保各項(xiàng)決策的出臺、運(yùn)行都以人民的利益為最終歸宿。海關(guān)治理法治化的實(shí)質(zhì)是通過法治保障人民利益的實(shí)現(xiàn)，海關(guān)要把維護(hù)好人民權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民群眾是否滿意作為衡量自身工作的最高標(biāo)準(zhǔn)，依法全面正確履行監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)。海關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握當(dāng)前社會主要矛盾的變化對海關(guān)法治工作提出的新要求，要以法治思維研究和解決人民群眾關(guān)注的突出問題，探索簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的法治海關(guān)新路徑，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

(三)引領(lǐng)發(fā)展是海關(guān)治理法治化的重要基石

習(xí)近平法治思想以保障創(chuàng)新發(fā)展作為國家治理的核心要?jiǎng)?wù)。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”重塑傳統(tǒng)外貿(mào)格局，新興業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)模式相比，更有活力、更能適應(yīng)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，但監(jiān)管形勢也更為錯(cuò)綜復(fù)雜。鑒于此，海關(guān)法治工作不應(yīng)僅僅是海關(guān)業(yè)務(wù)改革的保障者和推動者，更應(yīng)成為開拓者與先行者。要站在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的高度，統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)形勢、法治建設(shè)進(jìn)程和人民群眾法治需求，謀劃新時(shí)代法治海關(guān)建設(shè)的目標(biāo)定位。要積極推動職能升級，圍繞大局精準(zhǔn)發(fā)力。既要做到法無授權(quán)不可為，找準(zhǔn)法律行為主體的邊界、執(zhí)法程序的邊界；又要做到法定職責(zé)必須為，以法治的最大容忍度開展工作，通過法治化的綜合治理為業(yè)務(wù)創(chuàng)新和新興業(yè)態(tài)尋求最大發(fā)展空間。

(四)德法兼治是海關(guān)治理法治化的關(guān)鍵手段

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，要把堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合作為推進(jìn)全面依法治國必須堅(jiān)持的重要原則。德法兼治并不是簡單相加，德治是治理的根基，為社會共治目標(biāo)提供應(yīng)有的約束力，通過道德教化和譴責(zé)以化解矛盾；法治以硬性規(guī)范調(diào)整社會關(guān)系，是解決治理矛盾的最優(yōu)模式，也是國家治理的最后防線?！暗路嬷巍笔菍χ螄碚鐣?jīng)驗(yàn)和科學(xué)規(guī)律的深刻把握，對于海關(guān)治理法治化具有強(qiáng)大的指導(dǎo)性。海關(guān)要引導(dǎo)企業(yè)群眾運(yùn)用理性方式和有效渠道表達(dá)訴求，讓企業(yè)群眾的訴求實(shí)現(xiàn)“咨詢有門”“解決有道”和“回饋有聲”，防范和減少監(jiān)管中的矛盾沖突；要更加關(guān)注海關(guān)執(zhí)法的實(shí)際效果，提高管理相對人的法治意識和道德自覺，把嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法為民落實(shí)到依法行政的全過程。

(五)海關(guān)治理法治化的內(nèi)涵要義

海關(guān)治理能力是海關(guān)運(yùn)用法規(guī)制度體系開展改革和建設(shè)的能力，是海關(guān)事業(yè)發(fā)展過程中所體現(xiàn)的人與制度規(guī)則相互作用、相互結(jié)合的效能，是海關(guān)實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的工作理念、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力等各個(gè)方面素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合，是海關(guān)各項(xiàng)制度體系在實(shí)踐中的績效彰顯，是檢驗(yàn)海關(guān)各項(xiàng)制度體系是否科學(xué)、合理的杠桿。與之對應(yīng)，所謂海關(guān)治理法治化，就是海關(guān)人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)人民、引領(lǐng)發(fā)展、德法兼治的過程，是營造開展工作依法、遇到問題找法、解決需求用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，使海關(guān)各項(xiàng)工作納入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和程序化軌道的過程。

四、海關(guān)治理法治化面臨的挑戰(zhàn)

(一)新時(shí)代國家賦予海關(guān)的新使命

機(jī)構(gòu)改革后，隨著檢驗(yàn)檢疫職能的劃入，新海關(guān)承擔(dān)的職責(zé)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《海關(guān)法》所規(guī)定的范圍，海關(guān)權(quán)力也不僅僅體現(xiàn)在《海關(guān)法》第六條中，而將海關(guān)監(jiān)管貨物限制于“向海關(guān)申報(bào)”、“辦結(jié)海關(guān)手續(xù)”等節(jié)點(diǎn)，也掣肘了海關(guān)監(jiān)管職能的發(fā)揮。(12)張術(shù)杰、牛福靜：《以〈海關(guān)法〉修改為總綱探索建設(shè)新海關(guān)法律體系》，《海關(guān)執(zhí)法研究》2020年第2期。法定職責(zé)和履責(zé)方式的擴(kuò)大與法律制度體系的不適應(yīng)成為突出矛盾，亟需通過法治手段予以解決。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化立法、執(zhí)法全鏈條統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，重新定位海關(guān)職責(zé)、理順海關(guān)權(quán)力，以法治手段推動海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式、監(jiān)管流程、運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化，努力打造先進(jìn)的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制。

(二)海關(guān)改革對法治保障的新需求

改革意味著對現(xiàn)有制度體制的突破，而法治則強(qiáng)調(diào)尊重法律權(quán)威和維護(hù)制度規(guī)則穩(wěn)定。如何協(xié)調(diào)海關(guān)法治建設(shè)與改革創(chuàng)新的關(guān)系，一直是海關(guān)在理論和執(zhí)法實(shí)踐中存有爭論的問題，甚至還產(chǎn)生很多錯(cuò)誤觀念。比如：把改革作為可以突破法律規(guī)定的特殊情況；抓改革能出政績，而抓法治很難出政績；改革與法律規(guī)定不符時(shí)，可以“變通執(zhí)行”。機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)原有的管理方式、作業(yè)模式等都發(fā)生很大變化，如果不能理順改革和法治的辯證統(tǒng)一關(guān)系，通過法治方式完善改革決策、規(guī)范改革措施、防范改革風(fēng)險(xiǎn)，很容易在推進(jìn)改革過程中出現(xiàn)偏差。

(三)新業(yè)態(tài)發(fā)展伴生的新風(fēng)險(xiǎn)

隨著社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外貿(mào)領(lǐng)域的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生重大變革，貨物貿(mào)易與跨境電商商務(wù)、市場采購貿(mào)易等結(jié)合，非典型、個(gè)性化、多樣化成為外貿(mào)形態(tài)發(fā)展的新趨勢。從海關(guān)的實(shí)踐來看，立法和制度建設(shè)一般注重成熟一個(gè)、制定一個(gè)，缺少超前性，因此在新貿(mào)易業(yè)態(tài)領(lǐng)域存在較為突出的法律短板，已不能適應(yīng)貿(mào)易發(fā)展需求。如何適應(yīng)這種挑戰(zhàn)，打造更加靈活高效的海關(guān)監(jiān)管模式，是海關(guān)治理能力建設(shè)面臨的一大考驗(yàn)。

(四)人民對海關(guān)執(zhí)法效果的新期盼

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。”比如剛修訂的《行政處罰法》，就及時(shí)呼應(yīng)了人民群眾對民主、法治、公平、正義的新期盼。執(zhí)法是海關(guān)工作最重要的內(nèi)容，執(zhí)法水平和效果是人民感受海關(guān)和評價(jià)海關(guān)的主要標(biāo)尺，但是執(zhí)法依據(jù)不完備、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法過程不透明、執(zhí)法結(jié)果不合理等問題依然存在，與人民期待不相適應(yīng)，成為制約海關(guān)治理能力提升的重要因素。

五、以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)海關(guān)治理法治化的實(shí)施對策

(一)突出政治性，建構(gòu)海關(guān)治理法治化體系

1.突出黨領(lǐng)導(dǎo)海關(guān)治理法治化的核心定位

黨的十九屆四中全會在系統(tǒng)闡釋我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢時(shí)，把堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)擺放在首位，在規(guī)劃部署今后的重大任務(wù)時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”。黨的領(lǐng)導(dǎo)居于海關(guān)治理法治化的核心地位，客觀上要求必須把握好法治建設(shè)的全局性、方向性問題，抓好法治建設(shè)過程中的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)落實(shí)和督促檢查等工作。一方面，黨委要建立法治建設(shè)重大問題審議決策機(jī)制，統(tǒng)籌各種力量和資源，對法治建設(shè)統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)，研究并解決法治建設(shè)的重大問題。另一方面，黨委要把法治工作放在全局性位置謀劃部署，協(xié)調(diào)好法治與其他工作的關(guān)系，提高運(yùn)用法治思維和法治方式做出決策部署的能力，重大工作思路、重點(diǎn)政策措施、重要執(zhí)法決定都要通過法定程序形成和執(zhí)行。

2.將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入海關(guān)法治建設(shè)全程

黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)融入法治運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)中，運(yùn)用意識形態(tài)、組織、紀(jì)律、管理等多種手段，通過一系列具體制度、機(jī)制、程序安排使之得到實(shí)現(xiàn)。在海關(guān)立法方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在對立法工作的宏觀指導(dǎo)上，通過法定程序使黨的主張轉(zhuǎn)化為海關(guān)法律規(guī)范，保障黨的政策有效實(shí)施。黨委要加強(qiáng)立法工作方針和立法計(jì)劃的研究，確立立法的整體方向。立法中的重大改革創(chuàng)新、重大政策變化、重大疑難問題都要成為黨委研究決策的重要內(nèi)容，經(jīng)批準(zhǔn)同意后才能進(jìn)入立法程序。在海關(guān)執(zhí)法方面，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下優(yōu)化執(zhí)法職權(quán)配置，打造規(guī)范高效的執(zhí)法體制，將黨的政治立場、人民立場和法治立場融入執(zhí)法工作方式和執(zhí)法人員素養(yǎng)中，遇到重大復(fù)雜的執(zhí)法問題時(shí)，黨委還要?jiǎng)訂T各方面力量對執(zhí)法活動進(jìn)行保障，并將執(zhí)法情況納入監(jiān)督檢查機(jī)制，確保法律得到嚴(yán)格規(guī)范實(shí)施。

(二)突出人民性，推動海關(guān)法律體系升級重構(gòu)

法律是社會問題的綜合性解決方案，法律的發(fā)展反映著時(shí)代精神和特征。(13)支振鋒：《高質(zhì)量立法筑牢治理基石》，《人民日報(bào)》2019年11月1日，第5版。海關(guān)法律體系的升級重構(gòu)應(yīng)當(dāng)以人民為中心，聚焦社會關(guān)注問題，回應(yīng)人民對海關(guān)的所急所盼所需。

1.以法治規(guī)范海關(guān)職能定位

新海關(guān)的職能不是各個(gè)具體權(quán)責(zé)類型的簡單相加，也無需按傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)職能進(jìn)行劃分，而應(yīng)以落實(shí)總體國家安全觀、促進(jìn)更高水平對外開放、積極推進(jìn)治理能力建設(shè)等目標(biāo)，從更高的站位對海關(guān)職能進(jìn)行整合，針對如何維護(hù)國家主權(quán)和利益、應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦、促進(jìn)貿(mào)易安全與便利等進(jìn)行整體規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上，制修訂《海關(guān)法》等法律法規(guī)，對海關(guān)具體權(quán)力類型及行使要求作出規(guī)定。

新一輪權(quán)責(zé)清單的編制也為海關(guān)明確權(quán)力范圍、劃定權(quán)力邊界創(chuàng)造了有利契機(jī)。首先，應(yīng)摸清海關(guān)職權(quán)擴(kuò)大的范圍，并對擴(kuò)大的職權(quán)進(jìn)行規(guī)范。比如：在管理對象上，由“管物”拓展至“人物同管”，將進(jìn)出境旅客、境外食品生產(chǎn)企業(yè)等納入海關(guān)監(jiān)管客體；在管理范圍上，將海關(guān)監(jiān)管的鏈條向前后延伸，將觸角拓展至檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入管理、出廠前質(zhì)量監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)。其次，應(yīng)正確處理好權(quán)力邊界，確保權(quán)責(zé)清晰。比如，在口岸疫情防控工作中與地方部門的職權(quán)如何劃分，口岸?；返谋O(jiān)管職責(zé)由誰來承擔(dān)等。再次，應(yīng)深入貫徹“放管服”改革精神，尊重市場的自主性和企業(yè)的多樣性，減少對企業(yè)經(jīng)營的直接干預(yù)，通過AEO認(rèn)證、誠信體系建設(shè)，提高企業(yè)合規(guī)水平等，優(yōu)化職能實(shí)現(xiàn)方式。

2.系統(tǒng)建設(shè)海關(guān)法律體系

首先，從結(jié)構(gòu)上看，海關(guān)法律體系應(yīng)該是內(nèi)容完整、層級分明、銜接緊密、形式統(tǒng)一的整體。《海關(guān)法》重在對海關(guān)職責(zé)、權(quán)力以及管理體制進(jìn)行明確，其他幾部法律應(yīng)當(dāng)在《海關(guān)法》的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，搭建各自領(lǐng)域的法律框架，在職責(zé)、理念、法律概念、基本程序方面與母法相一致。其次，提高海關(guān)立法層級，將法律、行政法規(guī)和海關(guān)規(guī)章作為執(zhí)法的主要依據(jù)，適當(dāng)減少規(guī)范性文件在執(zhí)法依據(jù)中的比重。再次，加強(qiáng)海關(guān)規(guī)章的整合。目前，海關(guān)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域規(guī)章在數(shù)量上繁簡不一，比如對物品監(jiān)管就有12部規(guī)章，而企業(yè)管理僅有2部規(guī)章。今后在規(guī)章制定中，一方面要進(jìn)一步拓展覆蓋面，實(shí)現(xiàn)一個(gè)管理事項(xiàng)、一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)均有一部綜合性規(guī)章，另一方面也應(yīng)通過清理過時(shí)的規(guī)章、合并內(nèi)容相近的規(guī)章，從源頭避免交叉、重復(fù)和沖突的情況。此外，還應(yīng)重視海關(guān)立法的涉外性，加強(qiáng)與國際海關(guān)立法的互動，在立法理念、立法模式和具體法律制度上緊跟國際海關(guān)發(fā)展趨勢，將國內(nèi)成熟的海關(guān)立法成果推廣到國際海關(guān)制度體系中。

3.推動立法前論證和立法后評估制度更好實(shí)施

海關(guān)立法采取頂層設(shè)計(jì)、頂層推進(jìn)的方式，一線人員參與立法的方式、效果等仍有較大空間，立法與執(zhí)法溝通互動的途徑和機(jī)會不足。在立法過程中，要充分提升基層參與度，改變現(xiàn)有以書面征求意見為主的單一模式，通過立法人員跟班作業(yè)、吸收一線執(zhí)法人員進(jìn)入立法專班等方式提高立法調(diào)研水平。隨著社會關(guān)注度的提高，海關(guān)還要加強(qiáng)“開門立法”，拓展公眾參與的方式和途徑。對牽涉較多利益主體、重大改革舉措等，通過立法聽證會、邀請專家顧問等方式吸收利益相關(guān)方深度參與，通過交流協(xié)商達(dá)成立法一致，使海關(guān)立法充分反映人民預(yù)期。

當(dāng)前，海關(guān)立法工作重心正逐步由“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”，立法后評估成為立法的重點(diǎn)任務(wù)。評估主體上，應(yīng)當(dāng)采用立法者、執(zhí)法者以及第三方參加的多元評估方式，從不同層面了解海關(guān)規(guī)章的執(zhí)行情況。評估周期上，可把規(guī)章實(shí)施滿五年作為相對固定的評估周期，對執(zhí)行中意見較大的規(guī)章以及擬上升為行政法規(guī)或法律的規(guī)章即時(shí)開展評估。評估內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)包含合法性、合理性、操作性、執(zhí)行效果、立法技術(shù)及與其他規(guī)章的協(xié)調(diào)性等方面。評估結(jié)果上，應(yīng)當(dāng)對立法評估的效力做出規(guī)定，明確在何種情況下需根據(jù)立法評估結(jié)果對海關(guān)規(guī)章進(jìn)行修改或廢止。

(三)突出引領(lǐng)性，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)與改革創(chuàng)新同頻共振

全面深化改革和建設(shè)法治中國是當(dāng)代中國兩個(gè)最鮮明的主題。改革是破、法治是立，改革是變、法治是定，改革更多強(qiáng)調(diào)沖破現(xiàn)有不合理的體制機(jī)制制度的束縛，法治則更加重視維護(hù)現(xiàn)行法律權(quán)威和經(jīng)濟(jì)社會秩序的穩(wěn)定。(14)袁曙宏：《正確認(rèn)識和處理新形勢下改革與法治關(guān)系》，《簡政放權(quán)改革與法治政府建設(shè)——第六屆中國行政改革論壇論文集》，第24-33頁。面對這種矛盾，習(xí)近平總書記對新形勢下互動推進(jìn)改革和法治指明了正確路徑，即“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”。

以往“改革先行法治跟進(jìn)”的觀念下雖然承認(rèn)了法治對海關(guān)改革的規(guī)范和成果固化的作用，但卻忽視了法治對改革的兼容和引領(lǐng)作用，暴露出很多問題。比如：行政審批制度改革后行政備案種類、數(shù)量增多，相應(yīng)出現(xiàn)了備案與許可界限不明、備案法律依據(jù)層級較低等問題。對此，需要用法治方式對改革進(jìn)行框定，通過立法厘清行政備案與行政許可的法律界限，明確海關(guān)行政備案的范圍，完善行政備案程序。另外，從法律方法論的角度看，法治與改革并不存在劇烈的沖突，存在的多是具體法律規(guī)定與改革的沖突。(15)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。為了避免改革與法治相互削弱，在深化改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)注意法治對改革的規(guī)范，更明確地說，改革之前更該加上一個(gè)修飾詞，那就是法治下的改革。(16)喻中：《改革中的法治與法治下的改革》，《北京日報(bào)》2014年6月30日，第21版。在海關(guān)治理能力建設(shè)過中，法治應(yīng)當(dāng)包容和引領(lǐng)改革，樹立改革法治觀，把法治作為改革的重要目標(biāo)，用法治方式塑造改革的決策和過程，真正實(shí)現(xiàn)法治優(yōu)先、改革附隨。

(四)突出道德性，健全德法兼修的海關(guān)治理體系

海關(guān)治理能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)更加突出法治的道德性，推動執(zhí)法理念的深刻變革，減少執(zhí)法中的沖突和糾紛，促進(jìn)海關(guān)法治文化的形成。

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，更加注重監(jiān)管與服務(wù)的平衡

轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，是海關(guān)執(zhí)法從形式到內(nèi)容的重大變革。海關(guān)執(zhí)法的內(nèi)涵不僅僅是打擊違法，還應(yīng)注重平衡監(jiān)管和服務(wù)的關(guān)系。首先，將社會效果納入評價(jià)海關(guān)執(zhí)法的坐標(biāo)系，通過優(yōu)化執(zhí)法方式、關(guān)注執(zhí)法合理性、改善與執(zhí)法對象關(guān)系等方式將執(zhí)法向更高層次推進(jìn)。按照《行政處罰法》的要求，應(yīng)探索實(shí)施海關(guān)免予行政處罰清單制度，避免對輕微違法行為機(jī)械執(zhí)法，體現(xiàn)海關(guān)執(zhí)法的包容度。其次，應(yīng)更加關(guān)注相對人權(quán)利與義務(wù)的雙重屬性。在海關(guān)執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)在每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)明確規(guī)定相對人權(quán)利保護(hù)的要求和具體規(guī)則，保障相對人參與權(quán)、申辯權(quán)、陳述權(quán)、舉證權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利落到實(shí)處。再次，應(yīng)更加關(guān)注執(zhí)法中的信賴合作。將執(zhí)法對象視為誠信主體，使執(zhí)法對象獲得平等善意的對待，并主動配合海關(guān)的執(zhí)法活動。以信賴合作為基礎(chǔ)，加強(qiáng)海關(guān)信用管理體系建設(shè)，提高企業(yè)的法律遵從意識，減少海關(guān)執(zhí)法的剛性介入。最后，進(jìn)一步探索行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式的運(yùn)用，降低海關(guān)執(zhí)法的“強(qiáng)制性”色彩，引導(dǎo)相對人主動配合和支持海關(guān)執(zhí)法活動，彰顯合作、協(xié)調(diào)、民主等先進(jìn)的執(zhí)法理念。

2.推進(jìn)執(zhí)法程序統(tǒng)一化建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制

相對于實(shí)體規(guī)定的完備，部分執(zhí)法領(lǐng)域程序缺失成為困擾海關(guān)執(zhí)法的重要因素。近年來，湖南、山東等地相繼以地方政府規(guī)章的形式作出了專門性的行政程序立法，(17)湖南省于2008年4月17日頒布了《湖南省行政程序規(guī)定》；山東省于2011年6月22日頒布了《山東省行政程序規(guī)定》。對海關(guān)完善執(zhí)法程序具有很好的借鑒意義。首先，對多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域共有的程序，如受理、送達(dá)、延期、聽取陳述申辯等，可按類型建立普遍適用的程序規(guī)范，補(bǔ)足不同執(zhí)法領(lǐng)域間的程序不平衡。其次，應(yīng)將平等原則、比例原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)、執(zhí)法公開、說明理由等正當(dāng)程序理念在執(zhí)法程序中予以具體化，避免因簡單機(jī)械執(zhí)行法律而導(dǎo)致程序違法。再次，推行行政執(zhí)法案例制度，將執(zhí)法決定做出前的類案檢索嵌入行政執(zhí)法程序，統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度。最后，海關(guān)執(zhí)法程序建設(shè)還應(yīng)順應(yīng)技術(shù)發(fā)展趨勢，梳理、簡化、再造行政執(zhí)法流程，將“單一窗口”“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”等新的治理理念納入行政執(zhí)法程序中，加強(qiáng)遠(yuǎn)程監(jiān)管、電子取證等新技術(shù)的應(yīng)用，提高非現(xiàn)場執(zhí)法能力。

3.健全多元化糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建和諧政企關(guān)系

讓每一類糾紛都能通過最適合的方式得到解決，讓所有當(dāng)事人都能獲得各自需要的、個(gè)性化的糾紛解決服務(wù)，是社會治理專業(yè)化的必然要求。(18)胡仕浩、龍飛、馬驍：《多元化糾紛解決機(jī)制的中國趨勢》，《人民司法(應(yīng)用)》2018年第1期。行政糾紛具有多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，如果各種糾紛解決渠道“單兵作戰(zhàn)”，就是“一盤散沙”。(19)龍飛：《論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)》，《法律適用》2015年第7期。多元化糾紛解決機(jī)制的最大價(jià)值在于能夠發(fā)揮不同糾紛解決機(jī)制的功能，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對抗性較弱、有利于修復(fù)關(guān)系的途徑化解糾紛。一方面，通過事前風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警、事中爭議排查處理和事后糾紛化解，將行政爭議化解在萌芽狀態(tài)；另一方面，加強(qiáng)不同爭議解決方式的銜接配合，確保實(shí)質(zhì)性解決糾紛。其中，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化以下兩個(gè)方面：

一是發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用。首先，提高行政復(fù)議的公正性和獨(dú)立性，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上給予相對獨(dú)立的名稱和地位，如“行政復(fù)議辦公室”等。探索設(shè)立“行政復(fù)議委員會”，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，強(qiáng)化行政復(fù)議的公正性。其次，適當(dāng)擴(kuò)大“變更決定”的適用情形，在可以明確具體履職內(nèi)容時(shí)，減少“責(zé)令重做”的復(fù)議決定，直接對行政爭議作出確定結(jié)論。再次，突出行政復(fù)議的公開性，對重大、復(fù)雜、疑難案件盡可能通過聽證等公開方式聽取雙方意見，提高申請人在行政復(fù)議案件中的參與度。

二是探索和完善行政和解制度。行政和解通過強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的合作、弱化海關(guān)與相對人之間的對抗關(guān)系、通過柔性手段實(shí)現(xiàn)化解糾紛的目的。推廣行政和解制度，首先就要建立一套保證其規(guī)范運(yùn)行的制度規(guī)范，賦予行政和解在海關(guān)執(zhí)法中的合法地位，通過行政和解，引導(dǎo)相對人主動履行法定義務(wù)，自覺糾正違法行為。在職權(quán)處分合法的范圍內(nèi)，明確行政和解適用范圍，強(qiáng)調(diào)行政和解雙方的平等性，充分考慮相對人的權(quán)利保障和利益訴求，尋求雙方都能接受的糾紛處理方案。

(五)突出實(shí)踐性，全面提升海關(guān)治理能力與效能

海關(guān)治理法治化路徑是由認(rèn)識論和方法論共同構(gòu)成的，認(rèn)識論對這一路徑進(jìn)行了清晰的描述，而方法論就是如何實(shí)施法治，如何將理念中的法治轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的法治。

1.擴(kuò)大合法性審查的覆蓋面，將法治要求轉(zhuǎn)化為具體行動

隨著重大執(zhí)法決定法制審核制度的推進(jìn)，合法性審查的范圍有所擴(kuò)大，但仍有大量的工作事項(xiàng)沒有納入。海關(guān)治理法治化所要求的合法性審查不是僅針對重大的行政決策和執(zhí)法決定而為，也不是專屬于特定崗位和特定人員的工作，而應(yīng)當(dāng)是全面覆蓋海關(guān)各領(lǐng)域工作和各崗位人員。合法性審查既包括法制崗位對重大決策的審查，也包括各崗位對自身工作的審查，應(yīng)將合法性審查嵌入各崗位的自行審查以及層級核批審查中，建立全面的合法性審查機(jī)制，細(xì)化合法性審查要素、及時(shí)總結(jié)發(fā)布典型審核問題，進(jìn)而保證每一項(xiàng)工作法律依據(jù)的完備性，從源頭杜絕違法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.立足優(yōu)化協(xié)同高效，建立集約式行政執(zhí)法機(jī)制

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出了黨和國家機(jī)構(gòu)改革的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，這主要是為了解決“政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”。海關(guān)監(jiān)管鏈條長，各個(gè)業(yè)務(wù)條線有相對獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，這種分散執(zhí)法的情況易造成重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不協(xié)調(diào)等情況。海關(guān)雖然執(zhí)法事項(xiàng)多，但是監(jiān)管環(huán)節(jié)相對集中，可以在與企業(yè)接觸多、執(zhí)法頻率高、監(jiān)管手段相近的執(zhí)法領(lǐng)域探索建立集約式行政執(zhí)法機(jī)制。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，在行政處罰、行政許可等同一執(zhí)法類型以及外勤執(zhí)法等執(zhí)法方式相近的執(zhí)法領(lǐng)域，對合理精簡、歸并執(zhí)法隊(duì)伍展開探索，推動建立集約式行政執(zhí)法機(jī)制。同時(shí)，輔之以行政執(zhí)法資格管理、行政執(zhí)法責(zé)任制等制度，強(qiáng)化監(jiān)督約束，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。

3.建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，糾正法治執(zhí)行偏差

法治體系實(shí)施中最可能出現(xiàn)的問題就是實(shí)踐中的執(zhí)行偏差，而法治監(jiān)督體系就是這種偏差的監(jiān)督和糾正機(jī)制。法治監(jiān)督體系包含職權(quán)配置、權(quán)力行使程序、權(quán)力監(jiān)督以及責(zé)任追究等機(jī)制。建設(shè)全面的海關(guān)法治監(jiān)督體系，要在充分整合利用現(xiàn)有監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上，以法治的有效實(shí)施和權(quán)力的有效控制作為共同的監(jiān)督目標(biāo)。當(dāng)前，在海關(guān)法治監(jiān)督體系中，巡視、審計(jì)、督查等監(jiān)督方式在一定程度上也起到執(zhí)法監(jiān)督的作用，但其監(jiān)督定位不能完全達(dá)到行政執(zhí)法監(jiān)督的目標(biāo)，而行政訴訟、行政復(fù)議等又已有效實(shí)現(xiàn)對個(gè)案的監(jiān)督，所以行政執(zhí)法監(jiān)督的定位應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化對執(zhí)法突出性問題和普遍性問題的監(jiān)督糾正，通過暫停執(zhí)法權(quán)限、公開監(jiān)督結(jié)果、發(fā)送監(jiān)督建議等手段，樹立行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，同時(shí)在個(gè)案監(jiān)督中發(fā)揮補(bǔ)充作用。

六、結(jié)論與展望

在新時(shí)代國家治理轉(zhuǎn)型背景下，法治的內(nèi)涵和具體行為方式貫穿于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展始終，不管時(shí)代和社會主要矛盾如何變化，我們都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國家治理法治化的基本方向。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，將國家治理法治化最新理論成果應(yīng)用到海關(guān)法治實(shí)踐中去研究，我們會得出：海關(guān)治理法治化，就是海關(guān)人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)人民，引領(lǐng)改革發(fā)展的過程；是使海關(guān)各項(xiàng)工作納入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和程序化的法治軌道的過程；是海關(guān)完善法律體系，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，確保法治有效實(shí)施的過程；是用法治凝聚共識、防范風(fēng)險(xiǎn)、化解糾紛，實(shí)現(xiàn)德法兼治的過程。一言以蔽之，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，從突出政治性、人民性、引領(lǐng)性、道德性、實(shí)踐性等方面綜合施策，助推海關(guān)治理法治化全面實(shí)踐，是新時(shí)代海關(guān)治理能力建設(shè)的必由之路。