論海關(guān)行政處罰“一事不再罰”的原則

王麗英

2021年1月22日，由中華人民共和國第十三屆全國人大常委會(huì)第25次會(huì)議修訂通過的《行政處罰法》對(duì)行政處罰概念做了明確規(guī)定。其第2條規(guī)定，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程當(dāng)中，對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。一些教材中也有相似的概念。如行政處罰是特定的行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人(即公民、法人或其他組織)所給予的行政制裁或懲戒。(1)張世信、周帆主編：《行政法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版，第215頁。即行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序的行政相對(duì)人實(shí)施的懲戒(減損權(quán)益或增加義務(wù))行為?！靶姓幜P”是海關(guān)行政執(zhí)法的重要手段，事關(guān)行政相對(duì)人諸多利益。如何正確地適用法律，就涉及相對(duì)人利益及海關(guān)行政行為規(guī)范運(yùn)行的問題。針對(duì)行政處罰實(shí)踐中存在的多頭處罰、重復(fù)處罰等現(xiàn)象，現(xiàn)行《行政處罰法》第29條規(guī)定了“一事不再罰”原則，目的是防止行政主體濫用行政處罰，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益不受違法行政行為侵害，體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的處罰原則。

一、解析“一事不再罰”原則之法律表述

在《行政處罰法》總則部分未規(guī)定“一事不再罰”，而是規(guī)定在該法第四章“管轄和適用”中，即對(duì)當(dāng)事人同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。那么在實(shí)踐中如何理解“一事不再罰”呢？

第一，“一事不再罰”主體特定。從行為角度看，行政處罰是具體行政行為，實(shí)施行政處罰行為的主體是擁有行政職權(quán)的主體，即行政主體(包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織)。(2)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第三版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2009年版，第310頁。世界各國的行政處罰制度多有不同，有些國家如美國，公民違反行政法規(guī)的行為，多是法院裁決處罰的，即所謂的行政刑罰制度。而我國的行政處罰制度與理論則不同，所有行政處罰都是由行政主體實(shí)施的，而不是由行政相對(duì)人實(shí)施的行為。行政處罰權(quán)只歸屬于行政主體一方，任何行政相對(duì)人都不擁有行政處罰權(quán)。但這也并不是任何行政主體均有行政處罰權(quán)，只有經(jīng)法律法規(guī)明文規(guī)定擁有行政處罰權(quán)的行政主體才能在其權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。海關(guān)作為擁有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)受“一事不再罰”規(guī)則的約束。

第二，相對(duì)人違法行為的獨(dú)立性或同一性。行政處罰是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人作出的，是行政主體針對(duì)違反行政管理秩序的相對(duì)人的一種處罰。從這種意義上說，行政處罰是違反行政管理秩序的相對(duì)人的一種行政法律責(zé)任，而不是行政主體的法律責(zé)任。

行政主體在認(rèn)定相對(duì)人違法行為時(shí)，一定注意一個(gè)違法行為的獨(dú)立構(gòu)成和同一性。(3)宋炳庸著：《法律行為基礎(chǔ)理論研究》，法律出版社2008年版，第54-81頁?！耙皇隆笔侵赶鄬?duì)人客觀上僅實(shí)施了一個(gè)獨(dú)立完整的違反行政法律規(guī)范的行為或違反行政管理秩序的行為。所謂同一違法行為是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為，是一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件。

第三，“罰款”處罰的一次性。根據(jù)《行政處罰法》，行政處罰的種類包括警告、罰款、拘留、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊扣證照、沒收、其他等。在行政處罰種類中，罰款是最多的形式，在實(shí)踐中也是使用最多最廣的處罰措施，所以“一事不再罰”原則就規(guī)定同一違法行為不得給予兩次罰款處罰。罰款是為違法行為人設(shè)定的金錢給付義務(wù)，如海關(guān)對(duì)違反海關(guān)行政法規(guī)行為人設(shè)定的在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)額錢款的處罰。罰款是對(duì)違法行為人的合法收入的依法剝奪，對(duì)非法收入的剝奪則采取沒收方式，這是行政罰款與行政沒收的主要差別。罰款的數(shù)額由法律規(guī)定，實(shí)施處罰的主體無權(quán)隨意罰款。該法第29條規(guī)定，如果一個(gè)違法人同一違法行為同時(shí)觸犯兩個(gè)以上不同性質(zhì)行政法律法規(guī)，應(yīng)由兩個(gè)以上不同行政機(jī)關(guān)分別實(shí)施行政處罰，則不得給予2次以上罰款處罰。意指：(1)罰款與其他種類并處或罰款外其他種類處罰時(shí)不受“一事不再罰”規(guī)則約束；(2)如果一個(gè)違法人的同一違法行為同時(shí)觸犯兩個(gè)以上不同性質(zhì)行政法律法規(guī)，不同機(jī)關(guān)可依據(jù)不同性質(zhì)行政法律法規(guī)，作出除罰款以外的處罰；(3)同一行為與同類行為要分開。為了對(duì)行政違法中的屢犯，即在剛剛因某一違法行為被處以行政處罰后不久，不但沒有感受到威懾力，反而又重新實(shí)施同—性質(zhì)違法行為的相對(duì)人進(jìn)行徹底教育，維護(hù)法律的神圣和尊嚴(yán)，行政機(jī)關(guān)可以再次予以處罰，而不應(yīng)該受“一事不再罰”的限制。如某企業(yè)于2011年1月進(jìn)口1臺(tái)減免稅設(shè)備后，未經(jīng)海關(guān)許可分別于2011年3-6月、9-12月及2012年2-8月期間，將該設(shè)備擅自抵押給A、B、C三家銀行用于貸款，就屬于同類行為而非同一行為；(4)給予違法行為多種制裁的，不受“一事不再罰”規(guī)則約束。行為人的一個(gè)行為既違反行政法的規(guī)定，同時(shí)又觸犯刑法或民法中的某個(gè)條款的，存在受多種法律制裁的可能。(5)對(duì)共同違法人，可以同時(shí)處罰，雖然屬一次作出兩個(gè)或以上處罰，但不受“一事不再罰”規(guī)則約束。

《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)第51條是關(guān)于“一事不再罰”的規(guī)定。海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到同一當(dāng)事人或同一當(dāng)事人的同一批貨物既構(gòu)成違規(guī)，又構(gòu)成或同時(shí)違反2個(gè)以上監(jiān)管規(guī)定的現(xiàn)象，此時(shí)，海關(guān)如何認(rèn)定行政相對(duì)人違法行為的“違法事數(shù)”是不違背“一事不再罰”適用規(guī)則的關(guān)鍵點(diǎn)，其前提是在實(shí)踐中梳理“違法形態(tài)”，進(jìn)而指導(dǎo)海關(guān)行政處罰實(shí)踐。

二、海關(guān)適用“一事不再罰”原則時(shí)存在的問題

(一)“一事不再罰”原則沒有對(duì)多個(gè)主體處罰提供法定指引

“一事不再罰”原則強(qiáng)調(diào)行為人基于其實(shí)施一個(gè)違法行為受到處罰后，任何機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由再次進(jìn)行行政處罰。然而，由于違法行為侵犯多重社會(huì)關(guān)系、涉及多個(gè)行政管理領(lǐng)域的情形客觀存在，如何限制多個(gè)處罰實(shí)施主體對(duì)同一違法行為的重復(fù)處罰就成為了十分棘手的問題。如出口假冒偽劣產(chǎn)品，不僅影響了進(jìn)出口管理秩序，同時(shí)也影響了國內(nèi)市場秩序。因此，當(dāng)發(fā)現(xiàn)出口假冒偽劣產(chǎn)品，海關(guān)會(huì)根據(jù)《海關(guān)法》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等依法給予相應(yīng)處罰；對(duì)未履行合理審查義務(wù)的報(bào)關(guān)企業(yè)、出入境快件企業(yè)，海關(guān)在對(duì)其處以罰款的同時(shí)，將視情節(jié)暫停其報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)。企業(yè)被處罰的，海關(guān)將向商務(wù)主管部門通報(bào)企業(yè)被處罰信息，由其暫停企業(yè)的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營活動(dòng)，海關(guān)根據(jù)商務(wù)主管部門的決定，對(duì)該企業(yè)的進(jìn)出口貨物不予辦理報(bào)關(guān)驗(yàn)放。同時(shí)，商務(wù)部和國家市場監(jiān)督管理總局也會(huì)通報(bào)進(jìn)出口企業(yè)“黑名單”。

(二)“一事不再罰”原則沒有提供對(duì)適用法律沖突時(shí)的規(guī)則

實(shí)踐中，一個(gè)行為觸犯的法律依據(jù)不同，其處罰種類和數(shù)額也不同。執(zhí)法中如何處理此類法律沖突，“一事不再罰”原則沒有提供可行的適用規(guī)則。2020年3月31日，海關(guān)總署、商務(wù)部、國家藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于有序開展醫(yī)療物資出口的公告》(以下簡稱《公告》)，要求出口的新冠病毒檢測試劑、醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護(hù)服、呼吸機(jī)、紅外體溫計(jì)等5類產(chǎn)品必須取得國家藥品監(jiān)管部門相關(guān)資質(zhì)，符合進(jìn)口國(地區(qū))質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求。海關(guān)對(duì)于《公告》所列醫(yī)療物資實(shí)施100%單證審核，重點(diǎn)驗(yàn)核品名、數(shù)量與申報(bào)是否相符，外觀是否霉變、是否超出保質(zhì)期、是否破損及侵權(quán)、是否存在夾藏夾帶、摻雜摻假、以次充好、以假充真等情況。對(duì)于出口醫(yī)療物資摻雜摻假、以次充好、以假充真、以不合格商品冒充合格商品的，海關(guān)依照《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》的規(guī)定，責(zé)令停止出口，沒收違法所得，并處貨值金額50%以上3倍以下罰款?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第50條也有類似規(guī)定。同樣情況在《消費(fèi)者權(quán)益法》中卻有不同處罰種類和罰款數(shù)額，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益法》第56條，在商品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好，或者以不合格商品冒充合格商品的，由工商部門或者其他有關(guān)行政部門責(zé)令改正，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得1倍以上10倍以下罰款，沒有違法所得的，處以50萬以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照?？梢姡`法行為人的一個(gè)行為觸犯了不同的部門法，其處罰的種類、罰款的基礎(chǔ)(有的是貨物價(jià)值、有的是違法所得)、罰款的額度(比例式、倍數(shù)式、定額式)均不同，這促使我們思考如何適用法律才能與“一事不再罰”原則不沖突。

(三)“一事不再罰”原則沒有預(yù)見聯(lián)合懲戒制度問題

聯(lián)合懲戒是指多方主體以直接或間接方式，對(duì)失信主體或行為實(shí)施一定期限或限制或禁入的信用約束措施，使其修復(fù)信用、營造公平誠信環(huán)境的一種社會(huì)治理方式。聯(lián)合懲戒堅(jiān)持四個(gè)原則：一是失信受限原則，讓失信者在一定期限內(nèi)感受到與守信者差別化的對(duì)待；二是比例適當(dāng)原則，聯(lián)合懲戒和失信程度相匹配；三是鼓勵(lì)修復(fù)原則，建立主動(dòng)自新、自我糾錯(cuò)的鼓勵(lì)機(jī)制；四是依法懲戒原則，法不授權(quán)不得為。

海關(guān)對(duì)于出口醫(yī)療物資以偽報(bào)瞞報(bào)方式逃避海關(guān)監(jiān)管的，依照《海關(guān)法》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的規(guī)定，沒收走私貨物及違法所得，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。對(duì)于出口醫(yī)療物資摻雜摻假、以次充好、以假充真、以不合格商品冒充合格商品的，海關(guān)依照《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》的規(guī)定，責(zé)令停止出口，沒收違法所得，并處貨值金額50%以上3倍以下罰款。企業(yè)違法被行政處罰或追究刑事責(zé)任后，海關(guān)將被處罰企業(yè)違法信息歸集到信用信息共享平臺(tái)，由相關(guān)部門開展協(xié)同監(jiān)管或聯(lián)合懲戒，包括限制申領(lǐng)配額、限制申請(qǐng)國家財(cái)政資金支持、限制參與政府采購活動(dòng)及限制向金融機(jī)構(gòu)貸款等。企業(yè)被行政立案調(diào)查的，正在申請(qǐng)認(rèn)證高信企業(yè)的，海關(guān)將終止其認(rèn)證；處罰決定作出后，處罰信息將作為企業(yè)信用管理的依據(jù)；降為失信企業(yè)的，海關(guān)將對(duì)其進(jìn)出口貨物采取100%查驗(yàn)、全額擔(dān)保、不適用“兩步申報(bào)”制度、不予免除查驗(yàn)吊裝、移位、倉儲(chǔ)等費(fèi)用、不適用匯總征稅制度等懲戒措施?！奥?lián)合懲戒”是否違背“一事不再罰”原則的本意也是值得我們思考的問題。

(四)“一事不再罰”原則沒有窮盡海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)象

在海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到同一當(dāng)事人的一個(gè)違法行為觸犯不同的法律條文或法律規(guī)范，或者違法行為處于持續(xù)或連續(xù)狀態(tài)，或同一當(dāng)事人的同一批貨物既構(gòu)成違規(guī)又構(gòu)成或同時(shí)違反2個(gè)以上監(jiān)管規(guī)定的現(xiàn)象，此時(shí)海關(guān)如何認(rèn)定行政相對(duì)人違法行為的“違法事數(shù)”是海關(guān)行政處罰是否會(huì)違背“一事不再罰”原則的關(guān)鍵點(diǎn)。如溫州市土產(chǎn)畜產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易公司出口貨物申報(bào)不實(shí)違規(guī)行政處罰一案，(4)宴山嶸著：《海關(guān)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)》(二)，中國法制出版社2013年版，第240-255頁。相對(duì)人溫州市土產(chǎn)畜產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易公司在2006年11月22日，委托寧波某國際物流代理有限公司以一般貿(mào)易方式向大榭海關(guān)申報(bào)出口一批貨物，報(bào)關(guān)單號(hào)為310620060566984964，申報(bào)內(nèi)容為總價(jià)為7730美元的紙盒(商品編號(hào)為4817300000，出口退稅率為13%)、總價(jià)為11862美元的玻璃煙灰缸(商品編號(hào)為7013990000)和總價(jià)為14640美元的鑰匙扣(賤金屬制，商品編號(hào)為8308100000)。經(jīng)大榭海關(guān)查驗(yàn)，實(shí)際貨物總價(jià)為7730美元的塑料包裝盒(商品編號(hào)為3924100000，出口退稅率為11%)、總價(jià)為11862美元的賤金屬制煙灰缸(商品編號(hào)為7326909000)和總價(jià)為14640美元的鑰匙扣(賤金屬制，商品編號(hào)為8308100000)。經(jīng)查，出現(xiàn)申報(bào)不實(shí)的原因有的是業(yè)務(wù)員沒有認(rèn)真審核合同，有的是因缺貨用其他貨物替代，但申報(bào)不實(shí)結(jié)果的客觀出現(xiàn)就違反了《海關(guān)法》規(guī)定的“如實(shí)申報(bào)”的義務(wù)，并構(gòu)成違規(guī)行為，海關(guān)依據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》相關(guān)條款予以處罰。對(duì)于本案，一種意見認(rèn)為，違法行為人行為是一個(gè)申報(bào)行為，即一份報(bào)關(guān)單對(duì)應(yīng)相對(duì)人的一個(gè)申報(bào)行為，同一份報(bào)關(guān)單項(xiàng)下無論多少項(xiàng)貨物申報(bào)不實(shí)，都應(yīng)當(dāng)按一個(gè)申報(bào)行為處理。因此，違法相對(duì)人雖然多項(xiàng)內(nèi)容申報(bào)不實(shí)，但其向海關(guān)只申報(bào)一次，系同一違法行為，應(yīng)承擔(dān)一次法律責(zé)任；另一種意見認(rèn)為，違法行為人使用一份報(bào)關(guān)單出口兩項(xiàng)貨物，每一項(xiàng)申報(bào)不實(shí)均單獨(dú)構(gòu)成申報(bào)不實(shí)違規(guī)行為，分別影響了海關(guān)統(tǒng)計(jì)和國家出口退稅管理，應(yīng)分別予以處罰。

此外，海關(guān)實(shí)踐中，還存在許多違法行為連續(xù)(當(dāng)事人基于同一違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立性質(zhì)的違法行為)或繼續(xù)(違法行為從著手實(shí)施到行為終了，違法行為與狀態(tài)在一定時(shí)間內(nèi)處于不間斷的持續(xù)過程)的現(xiàn)象。如當(dāng)事人于2012-2015年連續(xù)100次向海關(guān)申報(bào)進(jìn)口汽車空調(diào)散熱器芯，申報(bào)稅號(hào)為84159090(屬于空調(diào)散熱裝置，暫定關(guān)稅稅率為6%)，海關(guān)均予審單放行。但2016年2月5日，海關(guān)稽查并審核認(rèn)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)申報(bào)稅號(hào)為87082990(屬于汽車零部件，進(jìn)口關(guān)稅稅率為10%)，并認(rèn)定當(dāng)事人的稅號(hào)申報(bào)錯(cuò)誤行為構(gòu)成申報(bào)不實(shí)違規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。(5)參見林倩著：《老林說法》，中國海關(guān)出版社2018年版，第42-50頁。本案中，如果認(rèn)為當(dāng)事人的稅號(hào)申報(bào)不實(shí)行為具有連續(xù)性，違規(guī)處罰時(shí)效就應(yīng)當(dāng)從2015年最后一次違規(guī)申報(bào)之日起算，則當(dāng)事人申報(bào)行為沒有超過兩年時(shí)效，100次的違規(guī)全部應(yīng)予處罰；但如果認(rèn)為當(dāng)事人的稅則號(hào)申報(bào)不實(shí)行為不具有連續(xù)性，那么2014年2月6日之前的稅則號(hào)列申報(bào)不實(shí)行為已經(jīng)超過兩年的行政處罰時(shí)效，依法不能再被追究法律責(zé)任。可見，在諸多違法現(xiàn)象中，如何認(rèn)定違法行為“事數(shù)”是海關(guān)行政處罰中的關(guān)鍵。

三、“一事”表現(xiàn)形態(tài)及其認(rèn)定

學(xué)界對(duì)“一事”的理解紛繁復(fù)雜。有的是從處罰依據(jù)的單一性去理解“一事”，認(rèn)為行政相對(duì)人的一個(gè)行為同時(shí)觸犯多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，有關(guān)處罰主體只能依據(jù)其中一個(gè)法律規(guī)范，對(duì)違法的行政相對(duì)人處以一次處罰；(6)高志新：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，紅旗出版社1996年版，324頁。有的是從處罰機(jī)關(guān)的單一性去理解“一事”，認(rèn)為行政相對(duì)人的一個(gè)行為違反一種行政法規(guī)范時(shí)只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)做出一次處罰；(7)高志新：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，紅旗出版社1996年版，324頁。有的是從違法行為構(gòu)成要件(包括違法行為主體、違法行為客體、違法行為主觀要件、違法行為客觀后果)等理解“一事”；(8)張言剛：《行政處罰中一事不再罰的涵義》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。有的是從時(shí)空的角度理解“一事”，認(rèn)為相對(duì)人的違法行為是在一個(gè)特定時(shí)空環(huán)境下，由一定意識(shí)支配實(shí)施的違反行政法律規(guī)范的行為。于是將刑法中的連續(xù)犯、繼續(xù)犯、牽連犯理論引入行政處罰理論中，認(rèn)為連續(xù)行為、繼續(xù)行為、牽連行為都應(yīng)視為一個(gè)違法行為。(9)參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第288-289頁。上述理解和認(rèn)識(shí)均有它的合理性，但同時(shí)也有與執(zhí)法實(shí)踐不適應(yīng)的地方。如實(shí)踐中存在同一當(dāng)事人的同一違法行為觸犯多個(gè)法律法規(guī)，不同機(jī)關(guān)依據(jù)不同法律法規(guī)均有權(quán)處以不同種類的行政處罰(除一個(gè)機(jī)關(guān)已處罰)，不違反“一事不再罰”原則。因此，根據(jù)處罰依據(jù)認(rèn)定“一事”或從處罰機(jī)關(guān)的單一性去理解“一事”是不準(zhǔn)確的。作者認(rèn)為，認(rèn)定“一事”應(yīng)該考慮違法主體數(shù)量、違法地點(diǎn)、違法時(shí)段等因素，進(jìn)行系統(tǒng)化思考：

第一，考慮違法行為主體的數(shù)量的變化情況。(1)一人一事。即一個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，應(yīng)認(rèn)定為“一事”。如某人實(shí)施未向海關(guān)申報(bào)攜帶超過自用合理數(shù)量的物品進(jìn)境等被海關(guān)發(fā)現(xiàn)的，構(gòu)成違規(guī)。(2)一人多事。該情況下綜合考慮違法行為時(shí)段、地點(diǎn)等因素，并通過判斷同一性質(zhì)違法行為的獨(dú)立性來斷定“一事”或“多事”；如果是兩個(gè)不同性質(zhì)的事項(xiàng)就不是“一事”。例1：甲公司以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口一票貨物，申報(bào)品名為銅制品，申報(bào)稅則號(hào)列為7419999990(出口關(guān)稅稅率為0，出口退稅率為17%)，申報(bào)總價(jià)計(jì)人民幣10萬元。經(jīng)查，該貨物實(shí)際應(yīng)歸入稅則號(hào)列7409111000(出口關(guān)稅暫定稅率為30%，出口退稅率為9%)。經(jīng)計(jì)核，該申報(bào)不實(shí)行為導(dǎo)致漏繳稅款人民幣3萬元。此案雖然是同一報(bào)關(guān)單項(xiàng)下的同一項(xiàng)貨物申報(bào)不實(shí)，但同時(shí)違反《海關(guān)法》第86條、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第15條等，影響了國家稅款征收和國家出口退稅管理，考慮它們之間的相關(guān)性，應(yīng)界定為“法規(guī)競合”，按“一事”進(jìn)行處罰，按特別法優(yōu)于一般法的法律適用規(guī)則進(jìn)行處罰。例2：乙公司以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口一票貨物(共2項(xiàng))，其中第1項(xiàng)貨物申報(bào)品名為焊割配件(連接件)，申報(bào)稅則號(hào)列為8468900000(出口退稅率為15%)；第2項(xiàng)貨物申報(bào)品名為掛鉤，申報(bào)稅則號(hào)列為8302500000(出口無需提交監(jiān)管證件)。經(jīng)查，該2項(xiàng)貨物實(shí)際應(yīng)分別歸入稅則號(hào)列7419911000(出口退稅率為0)和4420909090(出口需出境貨物通關(guān)單)。乙公司的一票(兩項(xiàng))貨物申報(bào)不實(shí)行為是兩個(gè)獨(dú)立的行為，同時(shí)影響國家出口退稅管理和海關(guān)監(jiān)管秩序，應(yīng)分別予以處罰。(3)多人多事。即多個(gè)相對(duì)人基于共同的認(rèn)識(shí)共同實(shí)施了兩個(gè)以上的違法行為，應(yīng)認(rèn)定“多事”。(4)多人一事。即兩個(gè)以上行政相對(duì)人基于共同的認(rèn)識(shí)共同實(shí)施了一個(gè)違法行為，應(yīng)認(rèn)定“一事”。行政主體根據(jù)事實(shí)的數(shù)量而不根據(jù)行為人數(shù)量追究責(zé)任。在構(gòu)成一事的共同違法行為中，各當(dāng)事人的法律責(zé)任基于在此違法事實(shí)中的作用不同而不同，要么是同等作用，要么是主次作用，要么是受脅迫被教唆參與違法等。據(jù)此作用不同，處罰幅度種類等也不一樣，但行為事數(shù)為“一事”。

第二，考慮違法行為地點(diǎn)的數(shù)量或地域的變化情況。(1)一地一事。即一個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施的違法行為在一地或一個(gè)地段可以完成，應(yīng)認(rèn)定為“一事”。如某人實(shí)施了攜帶超過自用合理數(shù)量的物品從上?？诎哆M(jìn)境未申報(bào)等。(2)兩地一事。即一個(gè)違法行為在一地不能完成，需要兩地才能完成，兩地互為違法行為完成的必要條件。如果其他條件不變情況下，此時(shí)行為人的行為應(yīng)視為“一事”。(3)多地一事。即同一違法行為跨越數(shù)個(gè)地段，每一地段的行為是獨(dú)立行為，互為補(bǔ)充，非互為必要。如廣州走私貨物，運(yùn)往各地，主行為地是廣州，而其他地段是違法行為成立的補(bǔ)充。對(duì)于跨越多地的同一違法行為，不可因多地而認(rèn)定為“多事”。(4)多地多事。即同一行為人在數(shù)地實(shí)施同類違法行為。如同一行為人在多個(gè)口岸低價(jià)申報(bào)，此時(shí)，行為人的每一地的行為都不是依賴其他地域才能完成，每一個(gè)都是一個(gè)獨(dú)立的行為，應(yīng)認(rèn)定“多事”。

第三，考慮違法行為時(shí)段的長短情況。時(shí)間的長短是可以量化的，只不過根據(jù)歷史、國度的不同，時(shí)間長短的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則，時(shí)間可分為瞬間和長期性：(1)瞬時(shí)性違法行為。即一個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施的違法行為在難以量化的突然間形成或?qū)嵤?，如旅檢過程中與關(guān)員發(fā)生沖突并實(shí)施毆打，此違法行為應(yīng)判斷“一事”。(2)時(shí)間短但可以量化狀態(tài)下發(fā)生的違法行為。此狀態(tài)下，不能簡單認(rèn)為“一事”，也有可能同時(shí)構(gòu)成其他違法行為，不能簡單認(rèn)定“一事”。(3)長時(shí)間內(nèi)實(shí)施違法行為。一是循環(huán)性違法行為。即違法行為人的行為有時(shí)以周期性狀態(tài)出現(xiàn)，整個(gè)過程是一個(gè)循環(huán)狀態(tài)。此狀態(tài)下不能以行為的同一性、行為主體的同一性來認(rèn)定“一事”，而應(yīng)認(rèn)定為“多事”。因?yàn)樾袨槿说拿恳淮涡袨槎际仟?dú)立的。如在相隔不太長的時(shí)間里多次申報(bào)不實(shí)，就屬于違法行為有繼續(xù)狀態(tài)。如丙公司2018年1-6月期間，先后以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口50票貨物，申報(bào)品名均為畫框，申報(bào)稅則號(hào)列為3926400000(出口無需提交監(jiān)管證件)。經(jīng)查，上述畫框?qū)嶋H均應(yīng)歸入稅則號(hào)列4414009090(出口需出境貨物通關(guān)單)。丙公司50票貨物申報(bào)不實(shí)行為，每一項(xiàng)均為獨(dú)立的行為，均影響海關(guān)監(jiān)管秩序，應(yīng)分別給予行政處罰。二是繼續(xù)狀態(tài)下的違法行為。繼續(xù)狀態(tài)是指一個(gè)違法行為發(fā)生后，行為以及由此造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)之中，繼續(xù)狀態(tài)違法行為最大的特征是單個(gè)違法行為本身具有時(shí)間上的不間斷性。如《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》中關(guān)于擅自出租減免稅設(shè)備的行為，就是一個(gè)比較典型的持續(xù)型違法行為，應(yīng)當(dāng)以“一事”認(rèn)定處罰。但行為人受處罰后仍繼續(xù)維持該違法行為，則按上述原則界定為新的“一事”，即個(gè)人、組織違反同一行政法律規(guī)范的行為，在一定時(shí)間內(nèi)其行為的狀態(tài)仍處于持續(xù)之中，在給予一次處罰后，如該行為沒有終止，則應(yīng)再行處罰。行為連續(xù)或者繼續(xù)過程中，行政主體依法作出處罰并責(zé)令改正后，行為人繼續(xù)違法的，應(yīng)構(gòu)成一個(gè)新的違法行為，并可再次處罰。

可見，“一事不再罰”中的“一事”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政規(guī)范的行為或是違反行政管理秩序的行為。當(dāng)事人在客觀上僅為一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)，具體包括：(1)同一違法行為是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而不是多個(gè)不同性質(zhì)的違法行為；(2)是同一(一人或多人)違法行為人實(shí)施的；(3)是一個(gè)違法事實(shí)，且是違法行為的全部真實(shí)情況。

四、“不再罰”表現(xiàn)形態(tài)及其認(rèn)定

準(zhǔn)確地界定“不再罰”是正確適用“一事不再罰”規(guī)則的基礎(chǔ)和前提?！安辉倭P”的內(nèi)涵是指行為人的同一違法行為被處罰后不能再被給予第二次及以上處罰，其立法本意是保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定及執(zhí)法實(shí)踐，認(rèn)定“不再罰”時(shí)考慮多種因素：

第一，考慮處罰主體中存在的“不再罰”問題。(1)行政主體對(duì)行為人的第一個(gè)行政處罰處理尚存法律效力時(shí)，除非第二個(gè)處理是對(duì)第一個(gè)處理的補(bǔ)充、更正或者補(bǔ)正，否則不能基于同一事實(shí)和理由給予第二次處罰。如果行政主體的第一個(gè)處理違法不當(dāng)，應(yīng)先撤銷該行政處理，再重新處理；如果第一個(gè)處理合法正確但未達(dá)行政目標(biāo)，必須需要撤銷的應(yīng)撤銷，但按照信賴保護(hù)原則，行政主體應(yīng)依法給受損失的相對(duì)人一定的補(bǔ)償。(2)同一機(jī)關(guān)或不同機(jī)關(guān)不得依據(jù)同一理由不同依據(jù)或不同理由同一依據(jù)給予行為人兩次以上的處罰。對(duì)于個(gè)人、組織，某一違反同一行政法律規(guī)范的行為，遵循專職部門優(yōu)于一般職能部門、層級(jí)低的部門優(yōu)于層級(jí)高的部門的原則進(jìn)行處罰；當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)對(duì)其已作出處罰以后，該機(jī)關(guān)不得再處罰，其它機(jī)關(guān)也不得以同一事由再處罰。即違法行為已經(jīng)受到一次處罰后，其他機(jī)關(guān)不得依據(jù)同一事實(shí)、理由和法律依據(jù)再給予行為人行為罰以外的行政處罰。如果有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)認(rèn)為前一行政處罰違法，只能通過法定途徑進(jìn)行監(jiān)督，由有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷前一行政機(jī)關(guān)的處罰決定，然后再由有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)重新依法處罰。

第二，考慮處罰種類中存在的“不再罰”問題。(1)同一行為不得重復(fù)罰款。“不再罰”是指不得給予行為人兩次以上的罰款，對(duì)于行為人的同一個(gè)違法行為，無論觸犯幾個(gè)法律條文，構(gòu)成幾個(gè)處罰理由，以及由幾個(gè)行政主體實(shí)施處罰，只能給予一次罰款。筆者認(rèn)為，除不得重復(fù)罰款外，對(duì)其他處罰種類除“行為罰”外也不得重復(fù)適用。如行為人已受到?jīng)]收違法所得或非法財(cái)物處罰，其他機(jī)關(guān)就不得再科以該處罰。因?yàn)閺膬蓹C(jī)關(guān)各自處罰看，并不違反法律規(guī)定，但綜合分析，行為人的違法所得和非法財(cái)物是固定的、有限額的，一機(jī)關(guān)已處以沒收，另一機(jī)關(guān)再處沒收，行為人再次上繳的錢物已不再是違法所得或非法財(cái)物，等于給行為人課以了新的義務(wù)，違反了“過罰相當(dāng)”原則。但若屬于“行為罰”，則可重復(fù)適用，如某飯店違法經(jīng)營又不符合衛(wèi)生條件，工商部門和食品衛(wèi)生部門同時(shí)吊銷其營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證，則不屬重復(fù)處罰。(2)不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予當(dāng)事人兩次及以上同種類的處罰。但如果一個(gè)違法行為觸犯了幾個(gè)法律條文的情形(法理上所稱法條競合或者規(guī)范競合)，并且?guī)讉€(gè)法律條文處罰種類又相同時(shí)，“一事不再罰”原則要求仿照刑法上的吸收原則，按一個(gè)行為擇一進(jìn)行處罰。(3)不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予行為人兩次以上不同種類的處罰。如給予罰款后，又決定吊銷執(zhí)照。如需并處的，應(yīng)在一次處罰中作出決定，不得作出兩次決定。

五、“一事不再罰”法律規(guī)則之完善

產(chǎn)生一事或多事的原因是多方面的，但是從法律運(yùn)行的環(huán)節(jié)看，無非就是行政立法的多重性、行政執(zhí)法主體的多元性以及無司法審查制度導(dǎo)致的。從國務(wù)院行政法規(guī)、各部委及直屬機(jī)構(gòu)部門規(guī)章到地方政府規(guī)章，難免出現(xiàn)內(nèi)容上的交叉或規(guī)范之間的沖突甚至抵觸；行政立法的多重性導(dǎo)致了行政執(zhí)法主體的多頭性，體現(xiàn)為由于行政立法的多重性導(dǎo)致的行政執(zhí)法的合法臃腫或多人管一事的現(xiàn)象；按照目前的行政訴訟制度，規(guī)章以上的抽象行為不可訴，即無法對(duì)其進(jìn)行司法審查，也導(dǎo)致了立法沖突甚至抵觸的不可審查性。針對(duì)上述情形，若想克服一個(gè)行為被認(rèn)定為“多事”或“一事”多罰現(xiàn)象的發(fā)生，首先，應(yīng)當(dāng)從理論上界定何為“一事”，區(qū)分一個(gè)違法行為、一次違法行為或一類違法行為之間的區(qū)別。其次，從立法、執(zhí)法、司法共同發(fā)力進(jìn)行綜合治理：在行政立法上，依照《立法法》執(zhí)行備案制度和效力沖突裁決程序；在行政執(zhí)法上，采取推行“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度或聯(lián)合執(zhí)法模式或“誰先查處誰處罰”的調(diào)控規(guī)則；不同位階法律沖突時(shí)適用下位法服從上位法規(guī)則，同一位階法律法規(guī)沖突時(shí)適用“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”的適用規(guī)則；在司法審查方面，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)行政處罰中的法律適用進(jìn)行審查。具體而言：

第一，根據(jù)《行政處罰法》第29條，“一事不再罰”是對(duì)當(dāng)事人同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。此條規(guī)定意指允許做出罰款以外的其它類型的處罰。行政處罰財(cái)產(chǎn)罰除了罰款外，還有沒收(財(cái)產(chǎn)、違法所得)等，還存在吊扣證照等行為罰，各行政機(jī)關(guān)容易濫用罰款外的其他種類處罰，來加重違法行為人責(zé)任負(fù)擔(dān)。同時(shí)，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》中“罰款”的規(guī)定也不科學(xué)，容易使自由裁量權(quán)被濫用。

第二，法律沒有解決行為人拒不改正違法行為時(shí)可否處較重處罰的問題。《行政處罰法》第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。如警告、通報(bào)批評(píng)等申誡罰是對(duì)行為人精神上、名譽(yù)的懲戒，不涉及財(cái)產(chǎn)上利益，若行為人拒不改正違法行為，可否再給予其他較重的處罰，法律對(duì)此沒有說明。

第三，在“一事不再罰”規(guī)則框架下，對(duì)法律法規(guī)競合沖突未能提供合適的適用規(guī)則。在認(rèn)定“一事”時(shí)繞不過去的問題是“法條競合”和“想象競合”?！胺l競合”是指一個(gè)行為觸犯一個(gè)法條時(shí)就必然會(huì)觸犯另一個(gè)法條，是指不同法律規(guī)范對(duì)同一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行交叉調(diào)整，造成同一行政違法行為違反不同法律規(guī)范的情形。(10)張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第175頁。導(dǎo)致法條競合的原因：一是立法問題；二是行政違法行為的牽連問題，即行政相對(duì)人實(shí)施的行為結(jié)果已構(gòu)成違法，同時(shí)該違法行為實(shí)施過程的手段、對(duì)象等觸犯了其他法律法規(guī)，從而構(gòu)成了兩個(gè)或兩個(gè)以上行政違法行為?！跋胂蟾偤稀笔且粋€(gè)行為觸犯一個(gè)法條時(shí)并不必然觸犯另一個(gè)法條?！胺l競合”是由于法條規(guī)定的錯(cuò)綜復(fù)雜所導(dǎo)致，是一種靜態(tài)的競合；“想象競合”是由于具體犯罪行為的多樣性，讓兩個(gè)原本沒有關(guān)系的法條產(chǎn)生了競合，是一種動(dòng)態(tài)競合。“想象競合”的處斷原則是擇一重罪論處；“法條競合”的適用原則是特別法優(yōu)于一般法。這里就涉及法律依據(jù)的選擇規(guī)則問題，依據(jù)法理及《立法法》等，錯(cuò)認(rèn)為應(yīng)遵循如下原則：(1)不同位階的法律法規(guī)競合時(shí)，服從下位法優(yōu)于上位法。(2)同一位階法律法規(guī)競合時(shí)，服從特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等原則。(3)對(duì)相對(duì)人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對(duì)相對(duì)人處罰程度較重的形式的原則。(4)絕對(duì)禁止同時(shí)對(duì)一行為適用多法、多種處罰的原則。如短少保稅料件不能提供正當(dāng)理由的違法行為，即同時(shí)違反了《海關(guān)行政處罰條例》第18條第1款第(3)項(xiàng)規(guī)定和第26條第(3)項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)按照法規(guī)競合的處置原則選擇最合適的條文，且按特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法、重罰吸收輕罰原則處置。再如構(gòu)成通關(guān)走私，同時(shí)構(gòu)成未申報(bào)或申報(bào)不實(shí)的，同時(shí)違反《海關(guān)行政處罰條例》第9條、第15條規(guī)定，也構(gòu)成法規(guī)競合。