陳海蘭

（中共貴州省委黨校，貴州 貴陽 550025）

黨的十九大報告提出:“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重?！鞭r村土地制度作為農村制度體系的基礎與核心,既是全面深化農村改革的重點,也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵。黨的十八屆三中全會以來，中共中央就農村宅基地制度改革作出了一系列重要部署，從“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”到33個“三塊地”改革試點地區(qū)的確定，再到“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的提出，這些是中央致力實踐探索、善于總結經(jīng)驗的結果，也得益于各地在完善農村宅基地制度上勇于創(chuàng)新、不斷進取的改革精神。因此，及時總結貴州省荔波縣洪江村宅基地“三權分置”的實踐經(jīng)驗，對完善農村宅基地制度和推動全省其他地區(qū)農村宅基地制度改革具有重要借鑒意義。

一、農村宅基地制度改革背景及困境

中國農村宅基地制度是中國特有的一項制度，其建立、改革都與中國經(jīng)濟社會發(fā)展各個歷史階段緊密相關。新中國成立以來，中國農村土地經(jīng)歷了“農民所有，農民使用”，“集體所有，集體使用”，“集體所有，農民使用”三次變遷。當前農村宅基地制度的主要依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）及《中華人民共和國民法典》，它包括集體所有、無償使用，一戶一宅、符合規(guī)劃，面積合理、政府審批，房地一體、不得抵押等規(guī)定。

在過去的六七十年時間，宅基地法律制度在維護集體經(jīng)濟組織存續(xù)、保障農民居住權益、節(jié)約土地利用等方面，發(fā)揮了預定的法律功能。隨著中國城鎮(zhèn)化進程加快，農村人地矛盾日漸凸顯：一是宅基地作為福利保障品，需求出現(xiàn)兩極化。一方面，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的農村，集體土地或被劃入征收范圍，或因集體建設用地緊張，無法滿足一戶一宅要求；另一方面，在相對偏遠落后的農村地區(qū)，農民進城落戶，或在城鄉(xiāng)之間流動，村莊逐漸空心、衰落，農房閑置、坍塌現(xiàn)象較多。二是農村宅基地不能抵押，不能轉讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，使得宅基地的財產(chǎn)性功能難以實現(xiàn)。三是宅基地使用權無償獲得，宅基地使用權資格認定標準不確定，宅基地退出機制缺乏，因贈予、繼承等導致一戶多宅等問題錯綜復雜，這些都迫切需要農村土地制度改革。

2018年1月，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這是繼承包地“三權分置”后，中國農村土地制度的又一重大改革舉措。如何推動農村宅基地“三權分置”，需要從農村宅基地產(chǎn)權制度和農村宅基地管理制度兩方面來考慮。在鄉(xiāng)村振興的目標要求下，農村宅基地制度目前存在兩個困境。

困境之一：宅基地“三權分置”的權利內涵界定有待明晰。學術界對宅基地“三權”的法理解析及法律表達進行了多方面的深入探討，可歸納為以下幾點：第一，集體所有權主體及權能虛設，村集體的主體是特別法人，應該以登記為農民專業(yè)合作社法人或企業(yè)法人等方式來確定其市場主體地位，同時，宅基地長期穩(wěn)定的使用權，已經(jīng)接近所有權的權能，應探索宅基地退出機制。第二，資格權應具備身份性權利和財產(chǎn)性權利雙重性質，資格認定標準有戶籍、實際居住、義務、出生、貢獻率等說法。第三，關于資格權與使用權的關系，有認為資格權是從使用權中派生出來的，也有認為資格權是從集體所有權中派生出來的。第四，圍繞是否應該賦予宅基地使用權人完整的用益物權，學術界形成了禁止說、限制說和自由說。

困境之二：宅基地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式有待進一步實踐。梳理各個試點地區(qū)的實踐，關于宅基地制度改革，各地主要從取得置換、明晰產(chǎn)權、自愿退出和抵押擔保等方面做了不同程度的探索，具體有建立新社區(qū)、遷村騰地，確立“一戶一宅”改革目標、頒發(fā)房地一體不動產(chǎn)權證，建立超標、閑置宅基地無償或有償退出機制，允許確權后房屋所有權和宅基地使用權抵押貸款等。宅基地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式不能脫離鄉(xiāng)村振興這個大局，如果只考慮產(chǎn)權的分割和流轉，對使用權受讓主體，使用權流轉方式、用途不加考慮，那可能不是發(fā)展農村，而是消滅農村。第一輪試點中，有些地方清理、收回宅基地后，除了留待分配給新的集體成員，也不知道該如何處置。有些地方農房抵押是被動的改革試驗，并無內在動機，不知如何支配貸款，沒有真正助力鄉(xiāng)村振興。

二、荔波縣洪江村探索宅基地“三權分置”過程簡述

洪江村距荔波縣城20公里，距小七孔景區(qū)15公里，海拔750米，屬于季風性濕潤氣候，年平均氣溫18.9℃，森林覆蓋率65%以上，建有洪江水庫，水源較充足。全村9個自然寨，10個村民小組，2018年全村人口393戶1494人，主要為布依、水族、苗族，耕地面積924畝，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主。

（一）緣起脫貧攻堅

2016年4月，貴州省教育廳選派第一書記到洪江駐村，為做到精準識別貧困戶，盡快實現(xiàn)脫貧目標，駐村第一書記和村“兩委”班子開始全方位走訪調研。經(jīng)過深入摸底，反復思索，他們一致認為，結合荔波縣全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，利用洪江村織布、扎染等民族技藝和傳統(tǒng)農耕文化，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)，推動農文旅一體化發(fā)展是實現(xiàn)老百姓增收致富的重要途徑。

（二）聚焦閑置農房

為實現(xiàn)這一目標，駐村工作隊和村“兩委”開始進一步梳理洪江村的基本情況。在反復調研中，洪江村的老房子引起了大家的注意,它是典型的干欄式結構，下層飼養(yǎng)牲口，上層住人，雖然多數(shù)已閑置或坍塌，但是老房的一梁一墻承載著洪江的歷史，具有一定的保護和開發(fā)價值。經(jīng)過駐村工作隊和村“兩委”的初步統(tǒng)計，這樣的老宅在洪江村有一百多棟，結合當時荔波縣的民宿發(fā)展政策，駐村工作隊和村“兩委”定位洪江村應該走“活化干欄，激活村落”的發(fā)展道路，且將目標人群鎖定在康養(yǎng)人士和藝術家身上。

（三）初試“認養(yǎng)”模式

駐村期間，洪江村第一書記利用進京開會的間隙，到宋莊與藝術家們進行交流，邀請藝術家們參與洪江的民宿改造。經(jīng)過多次溝通，2016年10月，北京宋莊第一批藝術家來到了洪江村考察，在村“兩委”“每棟老房1萬元認養(yǎng)30年”的承諾下，洪江村第一份老房“認養(yǎng)”協(xié)議簽訂。消息一出，越來越多的藝術家來到洪江村。他們被這片淳樸、原生態(tài)的大自然深深吸引，將當?shù)亻e置的老房修繕或改建為居室兼文創(chuàng)房，計劃旅居于此，并開展藝術創(chuàng)作。

（四）開啟試點改革

2017年2月，黔南州人民政府辦公室《關于印發(fā)黔南州農村集體建設用地使用權制度改革試點工作指導意見的通知》（黔南府辦發(fā)〔2017〕5號）確定了“開展農村集體土地和房屋確權登記”“推動農村集體建設用地有償使用和使用權流轉”“推動農村房屋產(chǎn)權有序流轉”為主的改革試點，并配套有《黔南州農村宅基地管理暫行辦法》《黔南州農村集體建設用地有償使用和使用權流轉管理暫行辦法》。2017年4月，洪江村被列入黔南州農村集體建設用地使用權制度改革試點地區(qū)。這時，洪江村已簽訂老房認養(yǎng)協(xié)議52份。有了試點政策，脫貧攻堅隊和村“兩委”再赴北京，選擇藝術家聚集的宋莊、上苑、798等地，開展現(xiàn)場辦公會，向藝術家們推介洪江。2018年4月，中共荔波縣委全面深化改革領導小組會議（荔改紀〔2018〕年4號）研究通過《關于農村集體建設用地使用權制度改革辦證問題的請示》，同意在按程序完成改革試點村集體建設用地使用權有償使用后，可為有償使用者辦理集體建設用地使用權證。

三、荔波縣洪江村探索宅基地“三權分置”的主要做法及成效

（一）配套改革措施，提供改革依據(jù)

根據(jù)黔南州人民政府辦公室《關于印發(fā)黔南州農村集體建設用地使用權制度改革試點工作指導意見的通知》（黔南府辦發(fā)〔2017〕5號）和黔南州人民政府《關于荔波縣申請將淇江風光帶10個村列入黔南州農村集體建設用地使用權制度改革試點的批復》（黔南府函〔2017〕66號），中共荔波縣委、荔波縣人民政府辦公室下發(fā)《關于印發(fā)荔波縣農村集體建設用地使用權制度改革試點工作實施方案的通知》（荔黨辦發(fā)〔2017〕45號），并制定了《荔波縣農村集體建設用地使用權制度改革試點村宅基地有償退出實施方案》《荔波縣農村集體建設用地使用權交易管理暫行辦法》《荔波縣農村集體建設用地儲備管理暫行辦法》《荔波縣農村集體建設地使用權有償使用費收支管理暫行辦法》《荔波縣農村產(chǎn)權交易管理辦法》(暫行)等配套改革措施，為閑置宅基地及閑置農房收儲、交易和確權頒證提供依據(jù)。

（二）建立退出機制，有效收儲土地

試點開始后，洪江村根據(jù)宅基地4萬元/畝，農房價格由村委會與村民協(xié)商確定的原則，鼓勵村民自愿退出閑置宅基地和閑置農房。退出程序是先由村集體擬定《收回集體建設用地使用權方案》，報鎮(zhèn)人民政府批準，然后村委會與村民簽訂收儲協(xié)議，并申請土地登記機關辦理土地使用權注銷登記，退出宅基地納入村集體儲備管理，最后村委會申請辦理集體建設用地使用權登記。荔波縣國土資源局首次劃撥宅基地收儲專項補償資金75萬元，第一批收儲閑置宅基地和閑置農房42宗。村委會將收儲的宅基地作為集體建設用地，向藝術家們出讓使用權，獲得的出讓金繼續(xù)開展收儲工作。截至2022年6月，洪江村已收儲閑置宅基地和閑置農房約1.98萬平方米，支付群眾補償資金300余萬元。

（三）明確使用條件，落實集體地位

為落實宅基地集體所有權，相關配套政策明確規(guī)定：一是集體建設用地使用權出讓后，土地的所有權仍屬本村集體，且出讓的土地使用權不包括地下資源。二是出讓的集體建設用地使用權年限為50年，到期后需繼續(xù)使用的，應當于到期前一年向村集體提交續(xù)期申請書，村集體同意續(xù)期的，雙方重新簽訂土地有償使用合同，并重新支付有償使用費。三是集體建設用地使用權出讓后，土地的使用必須符合村莊整體規(guī)劃等相關規(guī)定。四是根據(jù)社會公共利益，村集體可提前收回土地使用權，只需對收回時地上建筑物、其他附著物的價值和剩余年期土地使用權價格給予土地使用人相應的補償。五是以認養(yǎng)等方式取得房地一體使用權的，使用期滿，使用人應無條件歸還房屋和土地。

（四）規(guī)范交易流程，保障雙方權益

閑置宅基地收儲后作為集體建設用地，其使用權交易流程是村委會對擬有償使用地塊提出動議，經(jīng)村民委員會代表會議同意，然后在所在村進行公示無異議后（公示主要內容：有償使用的起始價、用途、位置、有償使用年限等），再經(jīng)村民委員會申請，鎮(zhèn)人民政府審核，縣改革辦提出審查意見，報縣政府批準同意。產(chǎn)權價值評估金額10萬元以上的由荔波縣農村產(chǎn)權交易中心以招標、拍賣或者掛牌方式確定使用人和使用價格,最低價每平米不少于105元，其他的集體建設用地有償使用，可以采用協(xié)議方式確定使用人和使用價格，最終都由村委會與有償使用權人簽訂有償使用合同。

（五）及時確權頒證，完成“三權分置”

合同簽訂后，有償使用權人必須一年內改造或修建房屋完畢，憑有償使用合同（權屬來源）向不動產(chǎn)登記中心申請辦理不動產(chǎn)登記證，有償使用權人可憑不動產(chǎn)登記證辦理抵押登記或在5年后辦理轉讓或變更有償使用權人。截至2022年6月，洪江村通過農村產(chǎn)權交易中心完成交易41宗土地，辦理使用權證登記發(fā)證29本。至此，農村宅基地“三權分置”完全實現(xiàn)。

四、荔波縣洪江村探索宅基地“三權分置”的經(jīng)驗啟示

從探索旅游脫貧到定位民宿改造，從藝術家認養(yǎng)老房到集體建設用地使用權制度改革試點，洪江村實際上是完成了一次農村宅基地“三權分置”的探索，在這個過程中積累了一定的經(jīng)驗，對鄉(xiāng)村振興背景下如何完善農民閑置宅基地和閑置農房利用政策，提供了重要啟示。

（一）全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是探索農村宅基地“三權分置”的重要目的

宅基地“三權分置”第一次被提出是在《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，是強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要內容。相對于大多數(shù)“三塊地”試點地區(qū)無目的地收回宅基地使用權，或將使用權用于新型城鎮(zhèn)化建設，洪江村在駐村工作隊與村“兩委”班子的密切配合下，依靠良好的生態(tài)環(huán)境和古樸的民族文化吸引了美國、西班牙、瑞士和全國各地的藝術家來到洪江修補認養(yǎng)老房，激活傳統(tǒng)民族文化，贏得“北有上苑宋莊，南有荔波洪江”的美稱。截至2022年6月，洪江村改造修復老房48棟，建成藝術家工作室31棟，在建39棟，即將啟動建設3棟。貧困村變成網(wǎng)紅村后，不僅吸引了更多藝術家，也吸引了學校、媒體、投資人、干部學習考察團和村民。老百姓的經(jīng)濟收入途徑越來越多，“發(fā)展無門的窘境”業(yè)已被打破，一個曾經(jīng)衰落和被拋棄的村子，因組織振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興而全面振興。

（二）集體統(tǒng)籌有償收回是探索農村宅基地“三權分置”的關鍵環(huán)節(jié)

由村集體有償收回閑置宅基地，一方面，強化了集體所有權地位，有利于發(fā)揮集體效用，另一方面，規(guī)避了法律風險。洪江村是因為集體建設用地使用權制度改革試點政策，利用村集體收回宅基地使用權來實現(xiàn)宅基地“三權分置”的，否則，在“宅基地只能轉讓給本集體經(jīng)濟組織成員”的規(guī)定下，“三權分置”基本無法操作。洪江村的實踐說明，宅基地使用權經(jīng)村集體有償收回后流轉入市是宅基地“三權分置”的關鍵環(huán)節(jié)，是完善農村宅基地管理，節(jié)約土地資源，增加農民財產(chǎn)性收入的重要手段，有利于農村土地制度改革穩(wěn)定有序。不論何時，要保證落實集體所有權，不能因為農民有資格權，就完全放開自由交易。資格權是指按照“一戶一宅”要求有依法取得宅基地的資格，即身份權，以及在宅基地“三權分置”時，有參與收益分配的資格權，即財產(chǎn)權，而不是對宅基地自行處置的資格。對于閑置宅基地，應鼓勵農民依法自愿退出，由村集體協(xié)商收回，統(tǒng)一管理；對于農村正在發(fā)揮居住功能的宅基地轉讓、分割出租或抵押，也應先由村集體收回使用權，只需在集體所有權、農民資格權之間建立長效的、相對完善的收益分配機制。

（三）始終確保農民利益是探索農村宅基地“三權分置”的底線要求

農村土地制度改革必須尊重農民意愿，保證農民利益不受損。在學術界的討論中，有人認為宅基地閑置的根本原因是無償取得，長期使用，建議探索建立宅基地有償使用制度；有人認為宅基地不具有繼承性，因繼承導致一戶多宅的，應無償退出；有人認為宅基地管理制度束縛太多，應該完全放開交易市場；有人認為進城落戶農民已不需要農村保障住房，應退出宅基地；也有人認為要保障進城落戶農民的宅基地使用權。各種爭論代表著各種利益訴求。在洪江村宅基地“三權分置”探索中，不管是閑置宅基地有償退出，閑置農房收儲價格確定，還是收儲后的宅基地進行使用權交易動議，都完全尊重農民意愿。目前，洪江村在“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則上，順利完成了全村宅基地外業(yè)測量，準備給村民確權頒證，在資格權確定問題上，完全沒有學術界討論的那么復雜。所以，在宅基地“三權分置”的權利內涵界定方面，不僅要從法理上分析，還要從中國農村社會歷史實踐中去總結，法律應該體現(xiàn)民意。

（四）尊重規(guī)律循序漸進是探索農村宅基地“三權分置”的重要原則

宅基地“三權分置”提出后，關于宅基地如何入市引起社會廣泛關注和討論。洪江村宅基地“三權分置”一是針對閑置宅基地，二是經(jīng)過集體收儲。非閑置宅基地還具有居住保障性質，不適合過多地開發(fā)財產(chǎn)性功能，農戶自由交易弱化了集體所有權，不利于市場秩序的建立、村莊整體規(guī)劃和管理等。僅就提高閑置宅基地利用效率，洪江的方法可借鑒推廣，對于增加農民的財產(chǎn)性收入，可進一步從集體分配制度設計、農房出租、抵押貸款等方面逐漸嘗試。另外，城鄉(xiāng)人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，農村宅基地使用權收回政策應靈活，有彈性。農村宅基地出讓不同于承包地經(jīng)營權出讓，它還涉及到新入駐居民的社會治理，村莊的經(jīng)濟功能被激活，村莊文化功能、社會功能該如何與之相適應等問題。因此，農村宅基地“三權分置”制度設計不能一蹴而就，尊重社會發(fā)展規(guī)律，從實際出發(fā)，循序漸進是其改革的重要原則。