楊可心

安大略堡緊急難民收容所是二戰(zhàn)期間美國政府在紐約州奧斯威戈市設立的歐洲難民收容所，也是二戰(zhàn)期間美國在本國領土上為難民提供的唯一避難所。國內學者對其關注不多，國外學者的研究聚焦于“美國政府的象征性救助”和“奧斯威戈市對難民的接納與關懷”兩個方面，對收容所的具體運作分析則比較少。本文基于相關檔案資料和研究成果，對安大略堡緊急難民收容所的設立、運行與關閉始末進行簡要梳理，同時探討了美國政府與社會組織在整個過程中的相互關系問題。

一、安大略堡緊急難民收容所的設立

設立安大略堡緊急難民收容所，是美國政府內部針對猶太人救援問題的爭論結果，其中美國戰(zhàn)爭難民委員會起到了關鍵作用。隨著納粹對猶太人迫害的日益加深，美國部分社會組織開展了歐洲猶太人救援計劃。1944年1月，時任美國財政部長的小亨利·摩根索在一份報告中說明國務院隱瞞猶太人受害情況和阻撓救助猶太人的事實。因此，1月22日，羅斯福宣布設立戰(zhàn)爭難民委員會，旨在“拯救敵人壓迫下瀕于死亡危險的受害者，并在戰(zhàn)爭成功進行的前提下，為這些受害者提供一切可能的救濟和救助”。該機構屬于政府的獨立部門，主要由財政部進行管理，大部分成員隸屬財政部，辦公室設在財政部大樓，戰(zhàn)爭難民委員會的主任約翰·佩爾，是摩根索報告的撰寫參與者之一。戰(zhàn)爭難民委員會以救助猶太人為主要目標，將救援置于政治之上，推遲戰(zhàn)后難民問題的探討，提出建設大量臨時難民收容所的“自由港”計劃。該計劃將難民比作貨物，而臨時難民收容所則是儲存貨物的自由港，并強調它具有不受正常移民程序限制的特點。鑒于其涉及猶太人的移民身份和立法等問題，戰(zhàn)爭難民委員會作為由行政命令設立并依賴國會撥款的特設機構，它的決議并沒有得到國會和政府大多數(shù)人的支持。最終，應急的猶太移民計劃，落實為建設示范性的猶太難民收容所的決議。

1944年6月9日，富蘭克林·羅斯福發(fā)布一項行政命令，他首先介紹了意大利的難民危機，然后宣布：“因此，我決定立即將大約1000名難民從意大利帶到本國，安置在即將建成的位于紐約州奧斯威戈市附近的安大略堡的一個緊急難民收容所中，戰(zhàn)爭期間他們將在一定的安全限制之內居住在那里?！盵1]所有難民在來到美國前必須簽署承諾書，承認美國不曾保證他們在收容所以外從事工作或在美國定居的可能性，而且戰(zhàn)爭結束后必須返回祖國[2]。之所以給這批難民施加諸多限制，如人身自由、工作權利、強制遣返等，是羅斯福政府尋求外國合作并安撫本國民眾的政治考量。

在安大略堡緊急難民收容所設立之前，只有法屬摩洛哥的一處難民收容所向猶太人開放，且容量較小。因此，美國在紐約州為大屠殺受害者設立難民收容所，表明美國救助猶太人的決心，以此向不愿接納猶太難民的歐洲盟友施加壓力并尋求合作。禁止難民參與本國的生產生活，并保證限制性移民政策的繼續(xù)運行，也為經濟衰退陰影下的美國民眾帶來一絲慰藉。由此看來，安大略堡緊急難民收容所的設立，受諸多政治因素的影響，其象征意義大于它的實用價值。

1944年7月21日，美國海軍亨利·吉賓號載著982名難民離開意大利那不勒斯。他們來自南斯拉夫、奧地利、捷克斯洛伐克等17個不同的歐洲國家，其中有834人是猶太人。被選擇的標準之一是能夠管理難民收容所，醫(yī)生、廚師、藝術家、工人等各種職業(yè)類型的人優(yōu)先錄用。他們幾乎都遭受過納粹的迫害，甚至有人已經流浪或被監(jiān)禁了好幾年，身體和精神狀況都比較差。難民以青壯年為主，還有適齡學童，老年人占比12.9%。因此，面對這些信仰、年齡、職業(yè)和身心狀況不同的難民，如何在提供避難場所的同時，滿足他們的個人需求成為收容所運作中亟待解決的關鍵問題。

二、安大略堡緊急難民收容所的運作情況

1944年8月4日，982名難民抵達目的地，安大略堡緊急難民收容所正式投入使用。政府負責收容所的行政管理，并提供住房、食物、衣服和基本醫(yī)療需求。由社會組織和當?shù)厣鐓^(qū)代表組成的咨詢委員會，與收容所行政部門密切合作，通過提供教育、娛樂和宗教服務來提高難民的生活質量。

(一)難民管理

羅斯?？偨y(tǒng)明確表示，關于收容所居民群體的總體政策和后續(xù)安排由戰(zhàn)爭難民委員會進行規(guī)劃。而安大略堡緊急難民收容所的具體管理和各項工作，由內政部的戰(zhàn)時搬遷管理局全權負責，這一政府機構還負責美國日裔拘留營的管理。對比前幾年流浪或被囚禁的經歷，收容所居民的生活條件確實得到改善，但是人身自由依然受到較大的限制。在最初的兩個月里，難民發(fā)出的郵件需要接受行政部門的審查，活動范圍僅限于80英畝的安大略堡收容所區(qū)域。奧斯威戈小鎮(zhèn)的居民只能通過鐵絲網圍欄上的洞向難民傳遞物品。

隔離期過后，難民可以憑借通行證進入奧斯威戈，與當?shù)鼐用褚煌硎芑A設施服務，使用公共圖書館、乘坐地鐵、旅游購物等，但是僅限于市區(qū)范圍。除了農忙時期幫助收割作物的義務勞動，難民不能在收容所之外從事任何工作，而且不能參軍。所有學齡兒童可以去當?shù)貙W校就讀，與美國學生自由交流，但是他們不能進入大學或其他高等教育機構[3]2。

由此看來，安大略堡緊急難民收容所既不是象征自由的天堂，也不是關押囚犯的監(jiān)獄。它更多的是作為難民的臨時居所，在不干擾當?shù)亟洕⒕蜆I(yè)和教育環(huán)境的前提下，給予難民適當?shù)膸椭完P懷。美國政府盡量降低難民收容所可能帶來的負面影響，并通過?？瘓蠹埖姆绞綄κ杖菟聞者M行正面宣傳，嚴格遵循“示范性收容所”的定位。正如難民承諾書中規(guī)定的那樣“美國政府從來不曾保證難民在美國的工作和定居”，“讓收容所的難民融入美國社會”并不在政府的考慮范圍之內。

(二)難民服務

總統(tǒng)應急基金撥款給戰(zhàn)時搬遷管理局，用作安大略堡緊急難民收容所的運作資金，約瑟夫·斯瑪特被任命為收容所主任。政府負責配給生活必需品，滿足難民的住房、食物、衣物和基本醫(yī)療需求，包括將難民安置在由軍營改建而成的住所中，配備床和桌椅等基本家具，在冬季提供暖氣；難民每天的伙食費約為43.5美分，5個自助餐廳為居民提供就餐；配給夏、冬兩季的基本衣物，并根據(jù)個人需要發(fā)放補助金，難民可以在奧斯威戈的當?shù)厣痰赀M行購買；只提供用于重大疾病救治和康復的醫(yī)療設施。當難民詢問是否可以收聽廣播時，戰(zhàn)時搬遷管理局主任狄龍·邁爾回復“他們可以聽廣播，但是政府不提供收音機”。由此可見一斑，政府只負責保障難民的基本生存條件。

許多社會組織和私人團體表示愿意滿足難民們的額外需求，為他們提供各種各樣的服務，但是缺乏統(tǒng)一的組織管理和有效的溝通渠道。1944年8月16日，在紐約州錫拉丘茲市舉行了一場會議，參會者包括美國主要猶太組織的代表以及當?shù)氐莫q太社區(qū)領導人。會上提出設立一個協(xié)調委員會，負責從收容所行政部門那里獲知其無法提供的服務和需求，然后聯(lián)系相關的合作組織提供服務。協(xié)調委員會由合作組織和猶太社區(qū)分別選派代表來組成，與協(xié)調委員會進行合作的組織包括：以色列聯(lián)合會、希伯來庇護和移民援助委員會、全國猶太婦女理事會、國家猶太福利委員會、全國難民服務公司、基督教女青年會等；成員來自紐約州的五個市區(qū)：布法羅、奧斯威戈、羅切斯特、錫拉丘茲和尤蒂卡。主席是亞歷山大·荷爾斯坦，約瑟夫·希爾弗斯坦為副主席，哈利·B.拉斯基負責財務，麥克斯·斯特恩擔任秘書[3]8-10。

協(xié)調委員會下設執(zhí)行委員會來執(zhí)行決議，部分人員兼任執(zhí)行委員會成員。8月31日，約瑟夫·安切博爾德·博格爾被聘為執(zhí)行委員會主任，同日在奧斯威戈就職，他在那里有一間辦公室，相關行政費用由希伯來庇護和移民援助委員會、全國猶太婦女理事會和全國難民服務公司平攤。決策部門和執(zhí)行部門之間的關系是：低于100美元的項目，執(zhí)行委員會主任可以自行決斷；高于100美元的項目，需要在每月一次的協(xié)調委員會全體會議上共同決議。所有需要核準的項目(高于100美元)都同愿意贊助的機構進行商討，然后委員會再把項目轉交給符合要求的機構[3]8。由此看來，協(xié)調委員會是社會組織和私人團體在收容所居民服務問題上進行合作的平臺。通過協(xié)商平臺進行反饋與溝通，使得具體實施更加井然和高效，這種合作模式值得參考。

協(xié)調委員會協(xié)助政府滿足收容所居民群體的物質和精神需求。首先，補足難民在衣食住醫(yī)方面的物質需求。提供窗簾、雨衣、室內拖鞋、嬰兒床等生活物品，提供牙齒治療、眼鏡配置、理發(fā)服務等方面的器械。其次，開辦教育和職業(yè)培訓課程。解決學生上學的交通費、牛奶費、教材費和特聘教師的工資等問題，為收容所居民提供英語培訓；開設美容、縫紉、木制品和機械制造等課程，相關課程材料的供應由行政部門和協(xié)調委員會共同負責。第三，提供宗教、娛樂等服務。設置三個服務中心和一個青年中心，提供體育器材、藝術設備、音樂器材、報紙材料、兒童玩具等，開設體育館、電影院、劇院、合唱團等娛樂設施；提供額外的猶太潔食、節(jié)日用品，修建猶太教堂，聘請宗教教師向兒童講授宗教課程[3]48-56。協(xié)調委員會負責收容所行政部門和合作社會組織之間的接洽工作，相關行政和項目物資由合作組織提供。

協(xié)調委員會與收容所行政部門進行合作。凡是政府無法滿足的收容所居民或當?shù)鼐用竦男枨?，均由收容所主任約瑟夫·斯瑪特轉交協(xié)調委員會執(zhí)行主任；同樣，所有來自機構、團體或個人的服務都要與收容所主任討論。一開始兩者之間的分工并不明確，項目的執(zhí)行情況取決于協(xié)調委員會執(zhí)行主任與收容所主任的私人關系。隨著合作的不斷深入，協(xié)調委員會逐漸參與到難民管理和服務的各個方面。所有的活動和計劃由收容所行政部門負責，如果收容所行政部門無法對相關項目進行管理，那么執(zhí)行委員會主任將在必要時參與管理。在沒有與協(xié)調委員會代表協(xié)商的情況下，收容所行政部門不能做出任何計劃或時間表的改變。收容所主任斯瑪特寫信向協(xié)調委員會申請?zhí)岣唠y民薪資，協(xié)調委員會回復說：“收容所居民的財政撥款和工作分配等問題由戰(zhàn)時搬遷管理局和收容所行政部門全權負責，我們無權在這一問題上采取行動?！盵3]37協(xié)調委員會執(zhí)行主任表示：“我有必要向居民們解釋，我在這里的職責不是一個接受投訴然后做出裁決的法官，而是提供服務。我唯一能做的是將這些計劃表交給收容所行政部門，同時建議居民們也這樣做?！盵3]50綜上所述，協(xié)調委員會成為政府與社會組織在收容所居民服務問題上合作的紐帶。雖然協(xié)調委員會與收容所行政部門關系密切，但是咨詢委員會更多的是輔助難民服務項目的實施，不能因此混淆政府在收容所管理上的絕對主導。

三、安大略堡緊急難民收容所的關閉

第二次世界大戰(zhàn)接近尾聲，按照來美前簽署的承諾書規(guī)定，難民收容所的居民應當全部返回他們的祖國。1945年8月24日，50名來自安大略堡緊急難民收容所的南斯拉夫難民離開紐約市，乘坐列車返回家鄉(xiāng)。美國戰(zhàn)時搬遷管理局表示，難民中有一名前南斯拉夫陸軍醫(yī)療隊上校，一名曾與鐵托游擊隊隊員并肩作戰(zhàn)的24歲女孩，以及南斯拉夫當?shù)厣虝臅L。這一群體由15個家庭和情侶加上8位單身人士組成，28歲以下的有12人。而且在最終同意被遣返的69名難民中，有66人是南斯拉夫人。由此可以推測，年輕的他們選擇舉家歸國，應該是認可南斯拉夫的抗戰(zhàn)表現(xiàn)，并且對南斯拉夫的戰(zhàn)后重建充滿希望。但是歐洲國家大多滿目瘡痍，大約1/3的收容所居民被剝奪了原籍國的公民身份，超過600人有正當理由表示不希望被遣返。于是，安大略堡緊急難民收容所居民的重新安置成為美國政府和社會各界關注的問題。

1945年12月22日，杜魯門總統(tǒng)宣布：“如果這些人現(xiàn)在申請進入美國，他們中的大多數(shù)人都是移民法律許可的。在這種情況下，僅僅為了申請移民簽證而要求他們千里迢迢地返回歐洲是不人道和浪費的。因此，我指示國務卿和司法部長嚴格按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，調整這些希望留在美國的人的移民身份?！盵4]在總統(tǒng)命令發(fā)布的幾天后，戰(zhàn)時搬遷管理局指派全國難民服務公司負責收容所居民的重新安置項目。有趣的一點是，在收容所居民的身份轉換問題上，美國政府主張由全國難民服務公司負責將收容所居民送到加拿大的尼亞加拉瀑布，從那里的美國領事館申請簽證。然后全國難民服務公司將這些人帶到紐約州的布法羅市，此時的他們是移民而不再是難民，最后從擴散點分批派往各自的目的地。安大略堡緊急難民收容所的難民，除了一紙承諾書證明他們曾經到訪，美國政府并沒有給予更多的身份認定。

安大略堡緊急難民收容所的關閉名單顯示，截至1946年2月4日，982人中有69人被遣返或送往其他國家，14名難民死亡。在收容所出生的23名新生兒直接被接納為美國公民。其余899人中，有765人在各自國家的移民配額下得到美國的永久簽證，其余134人獲得臨時居住資格，將等待遣返或獲準進入他們所選擇的其他國家[5]。全國難民服務公司安排永久移民住在親戚或朋友的家里，以避免加劇當?shù)刈》吭O施的負擔，并且為他們提供廣泛的援助和指導，幫助新移民適應美國生活。全國難民服務公司與其他社會組織進行合作，包括美國基督教難民委員會、天主教難民委員會和全國猶太婦女理事會等，基本延續(xù)了收容所運作時期的合作關系。例如，前兩者為收容所的88名新教徒和天主教徒提供證明，全國猶太婦女理事會則給予人員支持。沒有合適去處的人則需要在全國范圍內進行重新安置和調整，這激活了全國地方機構和社會組織合作的網絡，許多安大略堡緊急難民收容所居民重新定居的城鎮(zhèn)各團體都對這個項目給予了全心全意的合作。杜魯門總統(tǒng)在官方聲明中明確指出政府和社會組織之間的關系，“過去對難民進行調整的負責任的福利機構，對未來的新移民也必須承擔類似的責任。”[6]在難民救助和安置問題上，安大略堡緊急難民收容所的開設，成為美國政府與社會組織公開合作的先河。

結語

首先，安大略堡緊急難民收容所的設立，不能忽視美國政府內部倡導猶太人救援一派的努力，同時也要承認不論是決策還是執(zhí)行過程，政府都以不損害美國的國家利益為前提，盡量避免承擔更多的責任和風險。因此，從總體上看，其建立的象征意義大于它的實際意義。其次，安大略堡緊急難民收容所的穩(wěn)定運行，是美國政府與社會組織合作的結果，美國政府借助社會組織的名義和能力，分擔難民生活的部分責任；社會組織借此參與難民的援助和安置工作，后來成為負責移民項目的重要組織。最后，咨詢委員會作為社會組織的決議平臺，輔助美國政府完善難民服務，其經驗可為社會幫扶類工作中政府與社會組織間合作與溝通模式的建立提供參考。